Konkurranseutsetjing

Stadig fleire kommunar vel å konkurranseutsettje utføringa av pleie– og omsorgstenestene. Ønsket om å redusere utgiftene og å betre kvaliteten på tenestene er årsakene til utviklinga. Den rådande tanken er at konkurransen på marknaden vil effektivisere tenestene og føre til betre kvalitet.

Med konkurranseutsetjing i offentleg sektor meiner vi i denne samanhengen å innføre ein marknad i produksjonen av offentlege tenester. Private bedrifter blir inviterte til å gi tilbod på utføringa av pleie og omsorgstenester. Det vanlege har til no vore å overta konkrete driftsoppgåver, til dømes å drive ein sjukeheim. Ein del byar har i dei siste åra også innført konkurranse, for å oppnå såkalla friare brukarval, til dømes når det gjeld heimetenester.

Konkurranseutsetjing er ikkje privatisering. Sjølv om tenester blir konkurranseutsette, vil regjeringa understreke at det framleis er eit offentleg ansvar å syte for at innbyggjarane får dei nødvendige tenestene ved behov. Kommunen har ansvaret for å finansiere tenestene, i tillegg til å kontrollere og følgje opp tenestene i forhold til eventuelle krav til kompetanse og kvalitet. Kommunen har også ansvaret for å tildele tenester og for å avgjere om brukarane skal betale for tenestene. Det offentlege monopolet når det gjeld å utføre tenestene, blir derimot oppheva. Det kommunale tenesteapparatet må sjølv konkurrere med private tenesteytarar om kven som skal utføre tenestene. Poenget er å utnytte konkurranseelementet til å skaffe fram så gode og omfattande tenester som råd for brukarane. Modellen føreset, av omsyn til like konkurransevilkår, eit skilje mellom den kommunale tingarrolla og utførarrolla. Det er utførarrolla som blir utsett for konkurranse.

Ein anbodskonkurranse om drifta av eit tenesteområde eller ei tenesteeining skaper ein konkurranse på pris mellom dei ulike tilbydarane. I kva grad konkurransen er med på å redusere kostnadene i tenesteproduksjonen, varierer. Det er derfor vanskeleg å seie noko eksakt om potensialet for kostnadsreduksjonar i kommunesektoren på generelt grunnlag.

I Sverige reknar ein med at kommunane har spart 10–20 prosent av kostnadene ved å konkurranseutsetje eigne tenester. Ei evaluering av konkurranseutsetjing av eldreomsorg i Stockholm viser ein gjennomsnittleg kostnadsreduksjon på 11,8 prosent.

Ei undersøking som ECON har gjort (ECON-rapport 39/01) med utgangspunkt i eldreomsorga i Sverige, Danmark og Noreg viser at det kan være ein kostnadsmessig gevinst i samband med konkurranseutsetjing av pleie- og omsorgstenester. Men det er store variasjonar mellom landa. ECON konkluderer likevel med at anbodskonkurranse i seg sjølv utløyser kostnadsmessige gevinstar. Innsparingane blir utløyste fordi det oppstår ein konkurranse om tenesteleveransen; om driftsoperatøren er privat eller offentleg, speler inga rolle. Dei hevdar vidare at innsparingane i hovudsak blir utløyste gjennom betre og flatare organisering og betre utnytting av arbeidskrafta.

Asplan gjennomførte ei evaluering av konkurranseutsetjing av drifta av to nye sjukeheimar i Trondheim. Undersøkinga viser ingen vesentleg kostnadsreduserande effekt av konkurranseutsetjinga. Kommunane valde her eit tilbod som låg om lag på same pris som det interne kommunale bodet. Ein konkluderer likevel med at dei kommunale verksemdene har høgre budsjettdisiplin i dag enn før vedtaket om konkurranseutsetjing blei gjort. Asplan vurderer det slik at den betra budsjettdisiplinen delvis kan tolkast som eit resultat av konkurranseutsetjinga.

Bærum kommune valde tre ulike former for konkurranseeksponering. Anbod blei gjennomført for drifta av éin sjukeheim, for heimebaserte tenester i éi sone, for prosjektleiartenester, for reinhald og for vaktmeistertenester. «Benchmarking» blei gjennomført for éin sjukeheim, medan det blei innført fritt brukarval for heimebaserte tenester i éi sone. Nytte/kostnad-analysen viser ein samla gevinst på 53,7 millionar kroner i 2001-kroner for perioden 2001–2005. I dette reknestykket er transaksjonskostnadene (utgreiings–, gjennomførings– og oppfølgingskostnader) trekte frå.

Asplan si evaluering av konkurranseutsetjinga i Oslo kommune konkluderer med at dei tre bydelane som sette ut drift av omsorgstenester på anbod, samla har spart 44 millionar kroner samanlikna med før-situasjonen.

Vurdering

Undersøkingane det her er vist til, viser at det er grunnlag for å seie at bruk av konkurranse i pleie– og omsorgssektoren kan føre til innsparingar og auka effektivitet. Konkurranse og samanlikning fører til at ein blir oppteken av pris og effektivitet også i eigne einingar. Gjennom læring kan ein oppnå større effektivitet. Fleire potensielle tilbydarar kan trekkje i retning av billigare og meir effektiv drift, uavhengig av om det er ein privat eller ein offentleg aktør som får tilslaget. Når det gjeld bruk av anbodskonkurransar, indikerer dei fleste studier at dette har størst effekt på kostnadene på kort sikt. Det er meir usikkert om effekten varer ved, og mykje tyder på at skilnadene i kostnader mellom offentlege og private leverandørar minkar med tida. Dels kjem dette av at offentlege etatar lærer nye arbeidsmåtar av dei private, dels er årsaka å finne i at dei private kan ha sett ein for låg pris i utgangspunktet for å vinne kontrakten, slik at kontraktsprisen ved neste utlysing av anbod blir høgre, (jf. Bogen og Nyen, 1998). I tillegg viser det materialet som ligg føre, at det er variasjonar mellom ulike sektorar, og også innanfor sektorar, når det gjeld potensialet for innsparingar. Dette viser at det er ei rad føresetnader knytte til gjennomføring av anbodskonkurransen, kontraktsstyring, kompetanse og liknande som avgjer om ein oppnår innsparingar.

Trass i ein del veikskapar i forskingsmaterialet synest det likevel klart at det å bringe inn konkurranseelementet i tenesteproduksjonen verkar inn på kostnadene. Dette blir gjerne omtalt som «konkurransetrusseleffekten». Erfaringane både frå Sverige og frå Noreg, jf. ECON 39/01, viser at anbodskonkurransar, friare brukarval og «benchmarking» kan betra effektiviteten. Trugsmålet om sjølv å bli utsett for konkurranse fungerer som eit incentiv til å drive verksemda meir effektivt. I tillegg vil ein i tilfelle der private aktørar tek over drifta av eit tenesteområde, oppleve at offentlege einingar kan lære av den private, og dermed kunne effektivisere si eiga drift.

Auka kvalitet er ein av grunnane for å ta i bruk konkurranseutsetjing i pleie- og omsorgssektoren. Tanken er at konkurranse sporar til innsats og set fokus på kvalitet, som igjen skal føre til ei kvalitetsheving. Til dømes kan samspelet mellom private og offentlege aktørar i ein konkurransesituasjon føre til at begge partar betrar si evne til å halde høg kvalitet på tenestetilbodet.

ECON sine analysar viser ikkje signifikante funn i høve til endringar i «objektiv» målbar eller brukardefinert kvalitet. Vurderingane er gjennomførte både som «før og etter»-vurderingar, og som samanlikningar («benchmarking») mellom private og offentlege aktørar innanfor det same feltet etter ei konkurranseutsetjing. I somme tilfelle er det registrert betre kvalitet, i andre tilfelle dårlegare.

I Asplan si undersøking frå Trondheim fann ein på bakgrunn av brukarundersøkingar at to av sjukeheimane som var sette ut på anbod, og som var i privat drift, hadde den høgste kvaliteten. Men undersøkinga avslørte også at det som i størst grad påverkar den opplevde tenestekvaliteten, er strukturelle forhold som alder og storleik på sjukeheimen, og dessutan individuelle forhold som alderen til brukarane og om dei har einerom. Kontrollert for desse variablane var det ingen signifikante skilnader mellom dei private og dei offentlege sjukeheimane. Asplan sine brukarundersøkingar frå Oslo viste at sjukeheimar som hadde gjennomført ei omstilling av drifta utan å konkurranseutsetje tenesta, hadde betre brukaropplevd kvalitet enn dei som var blitt konkurranseutsette. Også i Oslo blir det konkludert med at variablar som mellom anna kor stor sjukeheimen er, alderen på dei pleietrengande og tilbodet av einerom, er viktigare for den brukaropplevde kvaliteten enn om tenesta er konkurranseutsett eller ikkje.

NOU 2000: 19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? konkluderer også med at det korkje i norske eller i internasjonale erfaringar er råd å finne nokon systematisk samanheng mellom bruk av anbod og kvaliteten på tenestene.

Ei oppsummering av tilgjengelege data når det gjeld konkurranseutsetjing i pleie– og omsorgssektoren, viser heller ingen eintydig samanheng mellom bruk av konkurranse og kvalitet. Når det gjeld bruk av anbod og den variasjonen ein finn i oppnådd kvalitet, kan det for ein stor del tilskrivast at oppdragsgivarane i ulik grad har meistra utformings– og kontrolloppgåva overfor dei verksemdene som står for produksjonen. Blir desse oppgåvene løyste tilfredsstillande, er også føresetnadene gode for å oppnå den kvaliteten ein tingar. Der kvaliteten blir dårlegare som følgje av anbodsutsetjing, ser dette i første rekkje ut til å vere avhengig av det arbeidet som blir gjort i framkant av ei anbodsutlysing. Dette illustrerer kor viktig det er med godt gjennomførte anbodsprosessar, og at det er behov for kompetanse på området.

Det kan også sjå ut til at anbodskonkurransar kan brukast som eit verkemiddel for å betre kvaliteten på tenestene dersom det blir konkurrert om å tilby best mogleg kvalitet innanfor ei gitt budsjettramme. Denne måten å anbodsutsetje på blei mellom anna brukt av Trondheim kommune.

Undersøkingar frå mellom anna Sverige, viser at sjølve anbodsprosessen aukar kunnskapen om kva for krav som skal stillast til innhald og kvalitet i tenesta også i dei tenestene kommunen utfører. Klar avgrensing av oppgåver og spesifisering av kvalitetskrav er ein føresetnad for ein vellykka anbodsprosess. Det skaper igjen behov for klare og målbare kvalitetsindikatorar. På den måten vil sjølve anbodsprosessen føre til ein fokusering på kvalitet som vil vere positiv uavhengig av om private eller offentlege einingar får tildelt oppgåva. I forhold til kvalitet er dette kanskje den viktigaste effekten av konkurranseutsetjing – krava til kvalitet kjem opp og drøftast politisk. På den måten vil det klarare kome fram kva slags kvalitet på tenesta kommunen ønskjer å yte. Dette gjer det igjen lettare for brukarane å vite kva dei skal forvente av tenesta.

Norske kommunar har liten tradisjon for å måle eigen kvalitet, men ser ut til å vere meir medvitne om dette no enn for berre nokre få år sidan. Dette kan truleg mellom anna tilskrivast all merksemda omkring konkurranseutsetjing generelt, brukarundersøkingar og utvikling av kvalitetsindikatorar i offentleg sektor. I tillegg kjem at stadig fleire kommunar organiserer verksemda si i «tingar–» og «utførar»-einingar. Dette i seg sjølv gjer at det i større grad blir utvikla system for å definere og måle kvalitet i tenesteproduksjonen.

Regjeringa ønskjer at kommunane skal stillast fritt når det gjeld måten å organisere dei kommunale tenestene på. Kommunar som ønskjer å utsetje pleie– og omsorgstenestene for konkurranse, skal ha høve til å gjere det. Regjeringa ser på eit større innslag av private aktørar i den offentlege pleie- og omsorgssektoren som eit positivt bidrag til større mangfald og utvikling av nye og betre organisasjonsformer. Kommunar som ønskjer å konkurranseutsettje pleie- og omsorgstenestene, kan ha behov for verkemiddel som lettar gjennomføringa av organisasjonsutviklinga.

Regjeringa føreslår å etablere og utvikle ein erfaringsbank som skal gi kommunane hjelp til å utvikle eigen tingarkompetanse. Regjeringa føreslår at Sosial– og helsedirektoratet får oppfølgingsansvaret for ein slik erfaringsbank. Erfaringar med denne vil kunne danne grunnlaget for utvikling av ein eventuell rettleiar for kontraktsstyring i kommunane.

Regjeringa føreslår å utvikle ein Internett-basert kunnskapsbank om samarbeid om kommunale velferdsoppgåver mellom kommunar og private aktørar. Internettsida skal tilby fagleg og praktisk kunnskap om bruk av konkurranse i kommunesektoren, mellom anna anbodsprosessar, friare brukarval og samarbeid mellom det offentlege og det private om kommunal tenesteproduksjon.

Utvikling av kvalitetsindikatorar, samanlikning av resultat og offentleggjering av resultat er viktig for å auke kvaliteten. Regjeringa vil derfor i samarbeid med KS ta i bruk Effektiviseringsnettverka for å systematisere samanlikning av kvalitetsresultat og offentleggjere dei, til dømes gjennom ein nasjonal web-portal.

Nytt statistikk– og informasjonssystem

Mange kommunar har mangla, og manglar framleis, mykje av det verktyet som er nødvendig for å drive systematisk kvalitetsutvikling.

I tillegg manglar dei fleste kommunane viktig styringsinformasjon, til dømes dokumentasjon for tenestebehov og tenesteproduksjon i pleie– og omsorgssektoren. Dette gjer det vanskeleg å få til langsiktige styringsstrategiar.

Statistikken som finst på området er mangelfull og gir eit dårleg grunnlag for kommunane og statlege styresmakter når dei skal ta avgjerder. Statistikken gir berre summarisk oversikt over brukarar i ulike aldersgrupper, og gir berre i grove trekk informasjon om kva tenester brukarane tek imot. For å få statistikk som kan gi tilfredsstillande kunnskap om sektoren, må informasjonen byggje på registreringar av situasjonen, funksjonsnivået og helsetilstanden til einskildpersonar, og desse registreringane må knytast til kva slags tenester den einskilde tek imot, og kor lenge tenestene blir ytte.

Etter utgreiing og utprøving gjennom fleire år førebur no Sosial– og helsedirektoratet gjennomføringa av eit nytt informasjonssystem basert på individdata: IPLOS – Individbasert Pleie– og OmsorgsStatistikk. IPLOS består av 50 variablar som gir informasjon om mellom anna persondata, funksjonsvariablar og diagnose, om brukaren er vurdert av lege/tannlege, og om brukaren får kommunale tenester, og i tilfelle kva slags tenester, eller om brukaren får andre tenester. Variablane som er lagde inn i IPLOS, systematiserer og synleggjer relevant og nødvendig dokumentasjon for både saksbehandling og tenesteproduksjon. Opplysningane i IPLOS skal registrerast av saksbehandlarar og tenesteutøvarar som har plikt til å dokumentere dei tenestene dei yter, og dei skal gi informasjon om brukarane uavhengig av om dei tek imot tenester i heimen eller i institusjon, og uavhengig av alder og diagnose.

I og med at IPLOS skal vere eit obligatorisk og standardisert system for dokumentasjon i saksbehandlinga og dei løpande tenestene, vil systemet føre til kvalitetsforbetringar på mange område:

• dokumentasjonen og saksbehandlinga vil bli betre

• det tverrfaglege samarbeidet vil bli styrkt

• det blir enklare å styre ressursane etter behov

• kva brukargrupper som tek imot kva slags tenester, blir synleggjort

• samanlikningsgrunnlaget internt i kommunen blir forbetra

• ein får eit betre grunnlag for å vurdere situasjonen og utviklinga av tenestene

• ein får eit betre grunnlag for utarbeiding av handlingsplanar og budsjett

• ein får eit betre grunnlag for å ta politiske avgjerder

• ein får eit betre grunnlag for å samanlikne seg med andre kommunar

Systemet vil dokumentere samanhengen mellom funksjonsnivå/tenestebehov og kva tenester som faktisk blir ytte. Systemet vil gi sikker informasjon om brukarar av pleie– og omsorgstenestene. I tillegg vil informasjonen kunne danne grunnlaget for kommunale vedtak om kva tenester som skal ytast.

Arbeidet med å utvikle IPLOS er planlagt å vere ferdig i august 2003. Implementering av systemet i kommunane, som vil bestå av opplæring i klassifisering og teknisk handtering av systemet, reknar ein med kjem til å strekkje seg over to år, slik at IPLOS vil vere operativt og landsdekkjande frå 2006.

Det er også utvikla eit internasjonalt multidimensjonalt instrument til bruk i geriatri, kalla RAI (Ressident Assessment Instrument). Dette instrumentet inneheld medisinske data om bebuarane i institusjonar og kartlegg også opplysningar om funksjon, emosjonell tilstand og kognitive og sosiale forhold hos pasientane. RAI er retta inn mot eldre brukarar og vil i liten grad kunne brukast for heile pleie– og omsorgstenesta. Innføring av IPLOS vil ikkje vere til hinder for at kommunar som ønskjer det, kan ta i bruk RAI.

Omsorgslønn

Kommunane har etter sosialtenestelova § 4–2 bokstav e plikt til å ha ei ordning med omsorgslønn til «personer som har særlig tyngende omsorgsarbeid». Ordninga gjeld både ektemake og andre frivillige omsorgsytarar utan omsorgsplikt og foreldre som har omsorgsplikt for mindreårige born. Kommunen kan ikkje avslå ein søknad om omsorgslønn fordi det ikkje finst ei slik ordning. Ein søkjar har likevel ikkje noko rettsleg krav på omsorgslønn.

KOSTRA-tal viser at det på landsplan var 6286 pårørande som tok imot omsorgslønn eller lønn som heimehjelp (det blir ikkje skilt mellom desse to kategoriane i statistikken) per 31.12.2001. Av kommuneundersøkinga frå 2002 går det fram at halvparten av mottakarane av omsorgslønn er foreldre med funksjonshemma born. Ektemakar er den andre store kategorien av omsorgslønnsmottakarar. Til saman utgjer dei to nemnde kategoriane 80 prosent av mottakarane av omsorgslønn. Kartleggingsundersøkingar (Skollerud 2003, Løwe, NOVA-rapport 2/97) viser ein nedgang på 9 prosent frå 1996 til 2001 blant dei eldste omsorgsmottakarane som er omfatta av ordninga. Berekning tyder på at det har vore ein auke i utgiftene til omsorgslønn. Kommuneundersøkinga frå 2002 meiner at beløpet på landsnivå var på 390 mill. kroner i 2002, mot 120 mill. kroner i faktiske utgifter i 1995.

Departementet viser til to kartleggingsundersøkingar (Løwe, NOVA-rapport 2/97, Skollerud 2003) og til modellforsøk med omsorgslønn til familiar med funksjonshemma born under 18 år (Andersen, Askheim, Eriksen 2003). Undersøkingane og modellforsøka viser dels at det er noko uklart kva omsorgslønn er meint å vere, og dels at det er uklart korleis ordninga skal forvaltast i praksis. Eit særleg problem er dei store skilnadene i bruk av omsorgslønn mellom kommunar, og også innanfor ein og same kommune.

I Rundskriv I–42/98 gir departementet særskilde merknader til omsorgslønn som ei rettleiing til kommunane. Der tilrår departementet at kommunane fastset timelønna likt med timelønna for hjelpepleiarar, men at kommunen bør setje lønna høgre når omsorgsytaren er spesielt kvalifisert. Kommuneundersøkinga frå 2002 viser at nesten alle kommunane nyttar rundskriv I–42/98 aktivt under saksbehandlinga. Oversikta frå Sosial– og helsedirektoratet over klagesaker hos fylkesmennene viser at berre 3 prosent av klagene gjaldt lønnsplassering. Klagene dreier seg i hovudsak om avslag på søknad (54 prosent) og om klage på utmåling av omsorgslønna når det gjeld timetal (38 prosent).

Hjelpestønad

Hjelpestønad skal kompensere for eit særskilt pleie– og tilsynsbehov som følgje av sjukdom, skade eller lyte, jf. folketrygdlova §§ 6–1, 6–4 og 6–5. Det krevst individuell vurdering, som i stor utstrekning må baserast på skjønn. Det er personar med nedsett funksjonsevne som sjølve får utbetalt stønaden. For mindreårige er det foreldra eller verja som disponerer pengane. Formålet er at den som yter pleie og tilsyn, skal få godtgjersle frå mottakaren av hjelpestønaden. Stønaden skal ikkje kompensere for inntektsbortfall hos omsorgspersonane. Etter folketrygdlova § 6–4 sjette ledd kan ein gi hjelpestønad samtidig som det er høve til å gi omsorgslønn. Hjelpestønad blir ytt til medlem av folketrygda som på grunn av varig sjukdom, skade eller lyte har behov for særskilt tilsyn og pleie. Hjelpestønad blir gitt berre dersom det ligg føre eit privat pleieforhold. Stortinget fastset satsane for hjelpestønad. Dersom det kan tildelast både hjelpestønad og kommunal omsorgslønn, skal hjelpestønad tildelast først. Kommunen kan ta omsyn til hjelpestønaden ved tildeling og utmåling av omsorgslønn.

Born og unge under 18 år som har funksjonshemmingar og som har eit omfattande behov for ekstra tilsyn og pleie, kan få forhøgd hjelpestønad. Eit krav er at barnet/ungdommen har ei varig liding og eit større behov for tilsyn og pleie enn det som gir rett til ordinær hjelpestønad. Stønaden må dessutan gje barnet/ungdommen høve til å bli buande heime i større grad enn det som elles ville vore tilfellet. Det er den totale arbeidstyngda for den som utfører pleia, som er avgjerande for retta til forhøgd hjelpestønad. Forhøgd hjelpestønad kan givast samman med kommunale avlastningstiltak. Forhøgd hjelpestønad utgjer 2, 4 eller 6 gonger ordinær hjelpestønad, som i mai 2003 utgjer kr 11 724 per år.

Tal frå Rikstrygdeverket viser at det i 2002 var 89 770 mottakarar av hjelpestønad. Dette talet har vore stabilt sidan 1997, medan prosentdelen av kvinnelege mottakarar har gått ned og prosentdelen av mannlege mottakarar har gått opp. Talet på mottakarar i aldersgruppene mellom 30 og 79 år har gått noko ned. Talet på mottakarar over 80 år har auka med 8,4 prosent. Den største auken har vore blant mottakarar i aldersgruppa 0–15 år, med 25 prosent, frå 20 814 til 25 978 mottakarar. Overslagsløyvinga til hjelpestønad på statsbudsjettet for 2003 var på 1,450 milliardar kroner.

Vurdering av ordningane

Sentrale problemstillingar er knytte til kva omsorgslønn er betaling for, og om kriteria bør standardiserast. Mange brukarar og representantar for brukarar oppfatter det slik at omsorgslønn i praksis blir brukt som ein viss kompensasjon for inntektsbortfall hos den som yter tenestene (Andersen, Askheim, Eriksen 2003).

I den same rapporten viser ein til at ein hadde gode resultat med «utradisjonelle» kommunale hjelpetiltak. Ein kan tenkje seg at kontantytingar kan nyttast på fleire ulike måtar i samarbeidet mellom kommunane og tenestemottakarar og pårørande i samband med utarbeiding av individuelle planar og samansetjing av omsorgspakkar. Som vist i modellforsøka, kan dette vere eit tenleg tiltak ut frå dei mange oppfatningane av og behova knytte til omsorgslønnsordninga. Dette er argument som støttar opp under ei eventuell sterkare samordning av omsorgslønn og ordinær hjelpestønad.

Dei undersøkingane som er innhenta, viser ein tendens til at kontantytingar blir gitt som ein del av ein «omsorgspakke». Mykje tyder på at omsorgslønn blir gitt som ei «påskjøning» for arbeid som pårørande ville ha utført sjølv om dei ikkje hadde fått desse kontantytingane. Til dømes når det gjeld foreldre til funksjonshemma born, er det sjeldan at det finst offentlege tenestetilbod som på ein god måte kan erstatte den innsatsen foreldra gjer. Så lenge kommunen ikkje trekkjer ut sine tenester, som avlasting, støttekontakt osv., er det vanskeleg å sjå at kommunane sparer noko vesentleg på å ta i bruk omsorgslønn i desse sakene. Det vil vere i strid med formålet med omsorgslønn dersom ordninga blir brukt for å redusere utgiftene når det gjeld tenestetilbodet i kommunane.

For eldre omsorgsmottakarar kan auka bruk av omsorgslønn og innsats frå pårørande utsetje eit behov for kommunal plass med heildøgns tilbod. Samtidig viser statistikken at dei tre nordlegaste fylka både har høgst dekningsgrad av institusjonsplassar målt i forhold til befolkninga over 80 år, og dei fleste mottakarane av omsorgslønn i landet sett i forhold til folketalet.

Eit av dei forholda somme har peika på som problematisk ved tildeling av omsorgslønn, er at kriterium for tildeling av ytinga i for stor grad har vore prega av skjønn. Kommuneundersøkinga frå 2002 viste at dei fleste kommunar hadde utarbeidd, eller var i ferd med å utarbeide, eigne reglar for tildeling av omsorgslønn. Rapporten om modellforsøka tyder på at tildeling av omsorgslønn skjer på éin av to måtar. Store kommunar bruker gjerne ein byråkratisk prosedyre med skjema og skriftlege retningslinjer. Andre kommunar tildeler omsorgslønn etter ei meir skjønnsmessig vurdering basert på mykje mindre spesifikke kriterium. Den sistnemnde metoden blir ofte nytta av små kommunar som har god kjennskap til totalsituasjonen for brukaren. Somme kommunar har valt å løyve omsorgslønn for lengre periodar, ettersom brukarane dermed kan kjenne seg trygge på at det ikkje skjer brå endringar. Ei standardisering av tildelingskriteria, som nemnt ovanfor, kan gjere ordninga meir føreseieleg og sikre meir lik behandling, men vil vanskeleggjere ei individuell og konkret tilpassing til kvar einskild brukar og familie.

Ordninga med lønn til omsorgsytar viser at ein har ønskt å oppvurdere det ubetalte omsorgsarbeidet, samtidig som ein står samla i synet på kva rolle familien og dei nære nettverka speler i omsorgspolitikken (Andersen, Askheim og Eriksen 2003). På den andre sida er somme redde for at ordninga skal knyte foreldra til heimen og til eit familieliv som er sentrert rundt den omsorgstrengande. Forsking viser at der éin av foreldra reduserer yrkesaktiviteten sin av omsyn til eit funksjonshemma barn, er det i hovudsak mødrene som gjer det. Omsorgslønna er samtidig så låg at ho sjeldan kompenserer fullt ut for inntektsbortfall og redusert karriereutvikling. Omsorgslønn blir først og fremst ei påskjøning av det omsorgsarbeidet dei pårørande gjer. I familiar med born er mottakaren av omsorgslønn i dei fleste tilfelle kvinner. I dei tilfella der omsorgsmottakaren er ein ektemake, er 40 prosent av mottakarane av omsorgslønn menn (Skollerud 2003). I den vidare oppfølginga av omsorgslønnsordninga og hjelpestønadsordninga vil regjeringa leggje vekt på å sjå på korleis ein kan motverke at ordningane sementerer tradisjonelle kjønnsroller.

Forslagsstillarane i Dok 8:61 (2001–2002) føreslår ei bindande norm for lønnsnivået i omsorgslønnsordninga og statleg refusjon av 50 prosent av dei kommunale utgiftene. Ei innføring av normerte lønnssatsar vil ikkje automatisk føre til lik behandling av likt omsorgsarbeid, slik intensjonane i forslaget er. Vidare viser fylkesmennene sin gjennomgang av klagesaker frå 2001 at klagene i hovudsak gjeld timetalet eller avslag på søknad, ikkje lønnsnivået. Dersom ein skulle innføre faste satsar med 50 prosent statleg refusjon, ville det innebere ei innskrenking av det kommunale ansvaret og høvet til å utvise skjønn når det gjeld denne eine tenesta. Sosialdepartementet meiner at ei statleg refusjonsordning for éin type av pleie– og omsorgstenester vil kunne føre til at det vil vere finansieringsordninga, og ikkje brukaren sine behov, som blir avgjerande for vedtak i kommunane. Det vil skape rom for at kommunane tilpassar tenestetilbodet i forhold til kvar det statlege finansieringsansvaret er sterkast.

Omsorgslønn og ordinær hjelpestønad dekkjer i stor grad dei same behova og kan erstatte eller supplere kvarandre. Mykje tilseier derfor at ansvaret for desse tenestene og stønadene burde liggje på det same forvaltningsnivået. Det mest aktuelle alternativet er å overføre ansvaret for ordinær hjelpestønad til kommunane. I praksis ville dette innebere ei ordning der omsorgslønn og ordinær hjelpestønad blir slått saman og praktisert med eit felles regelverk.

Regjeringa ønskjer ein meir heilskapleg gjennomgang av det gjeldande regelverket og verkemiddelapparatet, med sikte på å gi det ei utforming som i større grad sikrar at det er i samsvar med måla i velferdspolitikken. Regjeringa ønskjer derfor å kome tilbake med ei vurdering av hjelpestønaden og omsorgslønna i samband med ei slik samla vurdering av velferdsordningane.