3 Status og utviklingstrekk i fiskerinæringen

3.1 Innledning

Norsk fiskerinæring er sterkt avhengig av sine internasjonale omgivelser. På den ene side er de fleste av våre fiskebestander delt med andre land, noe som krever et tett samarbeid med disse om ressursforvaltningen. På den annen side eksporteres det meste av fisken som landes i Norge. Dermed berøres næringen sterkt av utviklingen i ulike markeder og i internasjonal handelspolitikk. Samtidig er usikkerhet et fremtredende trekk ved næringens rammebetingelser: Ressursene varierer til dels betydelig over tid og på en lite forutsigbar måte, og situasjonen i markedene påvirkes av bl.a. politiske forhold som næringen og myndighetene i Norge har lite innflytelse over.

Likevel har fiskerinæringen i Norge de siste årene vært inne i en god utvikling. Eksportverdien er nesten fordoblet i løpet av et tiår, noe som må tilskrives et langsiktig og målrettet eksportarbeid fra næringens og myndighetenes side. Næringsstøtten er bygd ned, og fiskerinæringen fremstår som en næring med et betydelig verdiskapningspotensiale. Lønnsomheten i deler av flåteleddet har bedret seg, samtidig som industrien er i ferd med å markedsorientere produksjonen i sterkere grad. På ressurssiden har situasjonen for de fleste viktige bestander de siste årene vært god, noe som ikke minst er et resultat av målbevisste bestrebelser på en bærekraftig ressursforvaltning. Havbruksnæringen har mangedoblet produksjonen i løpet av et 10-år, og fremstår som en internasjonalt konkurransedyktig næring med store utviklingsmuligheter.

3.2 Generelle trekk i markedsutviklingen

3.2.1 Eksporten

Over 90 % av de norske fangstene eksporteres i mer enn 2000 produktvarianter til over 150 land. Eksportverdien av fisk og fiskeprodukter har økt de senere år og var i 1997 på 24,6 milliarder kroner. Den viktigste eksportvaren er oppdrettslaks, som står for om lag en tredel av eksportverdien.

Figur 3.1 viser utviklingen i eksporten av fisk for perioden 1988–1997. Målt i faste kroner er eksportverdien nesten fordoblet i løpet av det siste 10-året.

Kilde: Eksportutvalget for fisk

Årsakene til veksten ligger i mangedobling i produksjonen av oppdrettsfisk, importbasert produksjon av torsk og makrell for eksport og en gunstig ressursutvikling. Økningen i eksportverdien skyldes således først og fremst økt volum. Prisene for de fleste produktene har hatt en nedadgående trend, dels som følge av utviklingen i markedene, men også som følge av effektivisering av produksjonen, slik tilfellet er i norsk lakseoppdrett. Trenden med fallende priser ser ut til å være brutt i 1998.

EU-markedet (15 medlemsland) tok i 1997 mot 59 % av den norske eksporten, mot 76 % i 1992 (de samme 15 land). Samtidig som totaleksporten av norsk sjømat har økt jevnt, har norske eksportører etablert nye markeder i tillegg til hovedmarkedet i EU. Markedene utenom EU vokser raskere enn EU-markedet. Særlig har Asia og Øst-Europa blitt viktigere markeder for norske sjømatprodukter. Økt tilgang på råstoff og bedret importadgang har muliggjort veksten i de nye markedene. Japan er det største enkeltmar­kedet for norsk fiskeeksport, med en eksportverdi på 2,7 milliarder kroner i 1997. Figur 3.2 viser at Russland har vært vårt raskest voksende marked de siste årene.

Kilde: Eksportutvalget for fisk

3.2.2 Import

Det er fri import av fisk til Norge. Importen har vokst kraftig de siste årene og var i 1997 på 4,1 milliarder kroner. Direkteleveranser fra utenlandske fiskere til norsk fiske­industri har økt betydelig, særlig torsk fra russiske fartøy og makrell fra irske og britiske fiskere. Den sterke økningen i lever­ansene fra russiske fartøy har bl. a. sammenheng med endringen av det politisk-økonomiske system i Russland. Økt produksjon i oppdrettsnæringen har medført økt import av fiskemel til fôr.

3.3 Næringsstruktur og rammebetingelser

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Fiskerinæringen er en internasjonalisert næring. Det meste av de norske fangstene tas fra fiskebestander som Norge deler med andre land. Mer enn 90 % av produksjonen eksporteres. Næringen berøres derfor i betydelig grad av utviklingen av de internasjonale rammebetingelsene, både hva angår ressurforvaltningen og i handelspolitikken.

Et trekk i utviklingen i fiskerinæringens nasjonale rammebetingelser de siste ti-år er at fangstvirksom­heten er underlagt stadig mer omfattende reguleringer. Disse er nødvendiggjort bl.a. av ressursmessige hensyn og for å begrense veksten i overkapasiteten i flåten. Samtidig har landsiden i næringen sett omfattende forenklinger i regelverket som omgir den: Tilvirker­loven, som regulerte annenhåndsomsetning i konvensjonell sektor, er opphevet. Konjunkturregulerings-fondet for torskefiskeriene er avviklet. Fiskerigrenseloven er speilvendt når det gjelder at utenlandske landinger av fisk i Norge som hovedregel er tillatt. Ordningen med kjøpergodkjenning i rå­fiskloven er erstattet med en registreringsordning i regi av Fiskeridirektoratet. Også lisensplikten for eksportører er fjernet, slik at eksportloven nå åpner for fri etab­lering.

Bedringen i fiskerinæringens økonomi har redusert betydningen av Hovedavtalen av 1964. Figur 3.3 viser utviklingen i næringsstøtten over tid. Siden 1991 har ordningene under Hovedavtalen blitt dramatisk redusert, og midlene går nå i hovedsak til sosiale ordninger, tiltak for råstoffutjevning og kondemnering. Prisstøtte gis ikke lenger, som følge av internasjonale forpliktelser om forbud mot prisstøtte. Fiskeriavtalen for 1998 er på 115 millioner kroner.

3.3.2 Fiskerinæringen og sysselsetting og bosetting

Fiskerinæringen er en basisnæring i mange kystom­råder. 29 kommuner hadde i 1995 en direkte sysselsetting i fiskerinæringen som utgjorde 10 % eller mer av befolkningen. Målt i antall sysselsatte var Tromsø, Vågsøy og Ålesund de største fiskerikommunene, alle med mer enn 1000 personer sysselsatt i fiske, fiskeoppdrett og fiskeindustri.

Figur 3.1 viser at den direkte sysselsettingen i fiskeri­næringen har en nedadgående tendens. Totalt har antall sysselsatte gått tilbake med vel 6000 mennesker siden 1985, til 42594. Dette utgjør en 13 % reduksjon.

Fiskerinæringen gir også en omfattende indirekte sysselsetting. Tjenesteyting og produksjon knyttet til fiskerinæringen representerer et betydelig antall arbeidsplasser.

3.3.3 Lønnsomhet og struktur i fiskeflåten

Lønnsomheten i fiskeflåten, vurdert ut fra Budsjettnemndas beregninger av lønnsevne, viste en nedadgående tendens frem til 1990. Siden da har den steget. Sammenlignbarheten mellom ulike flåtegrupper ut fra dette materialet er imidlertid begrenset, ettersom antall timer bak hvert årsverk varierer. Figur 3.4 indikerer imidlertid store variasjoner i lønnsomhet mellom fartøygrupper og sektorer, og forskjellene er økende. Generelt har havfiskeflåten best økonomi. I sildesektoren har lønnsevnen hatt en sterk økning etter 1990. Gjennom kondemneringsordninger har myndighetene bidratt til en reduksjon av kapasiteten i flåten. Dette har lagt grunnlaget for en bedret økonomi i deler av fangstleddet. Innføring av enhetskvoteordninger med adgang til sammenslåing av kvotegrunnlaget fra flere fartøy har videreført denne utviklingen.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Fiskeridirektoratet utgir årlig en oversikt over fiske­flåtens sammensetning og alder. Siden 1985 har gjennomsnittsalderen for dekte fartøy økt med nesten 5 år, til 23,2 år. Det er betydelige variasjoner i alder mellom ulike flåtegrupper.

Den langsiktige trenden i strukturutviklingen i flåten er at det blir færre fartøy. I 1997 var det 13645 fartøy, av disse hadde 6658 fartøy en fangstinntekt på mer enn 10000 kroner. Den helårsdrevne fiskeflåten besto i 1996 av 2936 fartøy. Antall fartøy i denne gruppen er redusert med 34 % i perioden 1988 til 1996. Tabell 3.2 viser utviklingen innenfor ulike lengde­grupper av helårsdrevne fartøy.

Størst tilbakegang har gruppen 8–12,9 meter. I grupper med større fartøy er det mindre tilbakegang, og antall fartøy i de største lengdegruppene har økt i løpet av 1990-tallet. Nybygging, sammen med ombygginger og import av fiskefartøy, har medført en reell kapasitetsøkning i fiskeflåten i løpet av 1990-tallet, både innenfor konsesjonsregulerte fartøygrupper og i grupper med åpnere deltakelse.

3.3.4 Struktur, kapasitet og lønnsomhet i fiskeindustrien

Strukturen i norsk fiskeindustri er preget av små og mellomstore bedrifter og stor geografisk spredning. Selv de største anleggene i Norge er små i inter­nasjonal sammenheng. En slik struktur kan gi muligheter for tilpasning av produksjonsformer til svingninger i råstoffgrunnlaget og markedssituasjonen for ulike produkter. Utviklingen mot større og mer mobile fiskefartøy og nye omsetningssystemer har gjort fiskeindustrien mindre avhengig av nærhet til fangstfeltene.

Fiskeindustrien er underlagt rammebetingelser som påvirker mulighetene for produksjonsplanlegging og markedstilpasning. For det første er det er usikkerhet knyttet til naturgitte forhold og dermed stabiliteten i tilgangen på råstoff, både innenfor året og i et lengre tidsperspektiv. For det andre legger nasjonalt og internasjonalt regelverk føringer på industriens handlingsmuligheter. For det tredje vil utviklingen i markedstrukturene påvirke industriens arbeidsvilkår og strategivalg. Endelig er tilgangen på arbeidskraft en kritisk faktor for industriens driftsmuligheter.

Fra 1980 av ble det brukt store offentlige midler for å tilpasse fiskeindustrien til ressursgrunnlaget, først og fremst gjennom støtte til sammenslåinger og nedleggelse av bedrifter. Antall bedrifter er betydelig redusert de siste 20 årene. I Råfisklagets distrikt har således antall bedrifter gått ned fra omlag 400 i 1985 til 247 i 1996. Det er fortsatt stor overkapasitet i indu­strien, og reduksjonen i antall bedrifter synes å ha stagnert de siste årene. Sildemelindustrien har imidlertid gjennomgått omfattende strukturendringer de siste 20 år. På grunn av sesongmessige svingninger i fiskeriene er det for mange bedrifter vanskelig å oppnå en høy grad av kapasitetsutnyttelse på årsbasis.

I 1996 var det omlag 635 selskaper i fiskeindu­strien, ifølge tall fra Driftsundersøkelsen for fiskeindustrien ved Fiskeriforskning. Tabell 3.3 viser for­delingen av selskaper i fiskeindustrien på fylker og produksjon. Konvensjonell sektor er den største gruppen med 239 selskaper, med gruppen annen produksjon 186 selskaper og frossenfiskproduksjon 105 selskaper deretter. De fleste fryseribedrifter driver også konvensjonell produksjon, da bedriftene søker å innrette produksjonen etter de råstoffanvendelsene som er best betalt. I pelagisk sektor har man et lite antall relativt store bedrifter. I hvitfisksektoren, både fryseri og konvensjonell, finnes et stort antall små og mellomstore enheter. En bedrift kan bestå av flere selskaper.

Den geografiske fordelingen viser at at det er flest selskaper i Nordland (162) og Møre og Romsdal (133). Det er imidlertid store ulikheter fylkene imellom når det gjelder strukturen i industrien. I Nordland er eksempelvis langt de fleste selskapene små.

På 90-tallet har fiskeindustrien økt produksjonsvolumet, kapasitetsutnyttelsen og omsetningen. En positiv utvikling i kvotegrunnlaget for en rekke bestander og import fra utlandet har økt råstoffgrunnlaget for industrien i betydelig grad. Dette har likevel ikke gitt tilfredsstillende utvikling i lønnsomheten i industrien. Figur 3.5 viser netto driftsresultat for fiske­industrien 1987–1997. Netto driftsresultat beregnes ut fra produksjonsverdi fratrukket innsatsvarer og tjenester, lønnskostnader og kapitalslit og gir et bilde av lønnsomhetsutviklingen. Figuren viser at fiske­industrien i løpet av et 10-år har gått fra en situasjon med lavt eller negativt samlet driftsresultat til samlet positivt. I 1997 var det samlede driftsresultatet på 560 millioner kroner. Fortsatt er imidlertid lønnsomheten generelt for lav til at industrien har en tilfredsstillende inntjening.

Kilde: NHO, SSB nasjonalregnskaptall, løpende kroner.

Det er store variasjoner i lønnsomheten i ulike grupper. Resultater fra Driftsundersøkelsen viser at konvensjonelle bedrifter ofte har bedre lønnsomhet enn fryseribedrifter. En har i liten grad funnet netto økonomiske gevinster forbundet med stordrift i fiskeindustrien. Interne forhold som kompetanse, ledelse, egenkapital og likviditet er viktige forklaringer på variasjoner i lønnsomhet mellom bedrifter.

3.4 Ressursgrunnlag og forvaltning

3.4.1 Fangstutviklingen

Gjennomsnittsfangsten i norske fiskerier fra rundt 1960 og fram til i dag ligger rundt 2,3 mill. tonn årlig. Ser vi på de siste 20 årene, falt fangstene fra 3,4 mill. tonn i 1977 til 1,6 mill. tonn i 1990. De siste årene har fangstene vokst til 2,87 millioner tonn i 1997. Dette er først og fremst på grunn av vekst i bestandene av norsk arktisk torsk og norsk vårgytende sild.

Kilde: Fiskeridirektoratet/Fiskeriforskning

Siden sjøpattedyr som hval og sel spiller en viktig rolle i de marine økosystemene er det av stor betydning at disse bestandene beskattes. Vågehvalfangsten ga i 1997 en fangst på 502 dyr. Den norske selfangsten beskatter grønlandssel i Østisen og grønlandssel og klappmyss i Vesterisen. Samlet fangst i 1997 var i overkant av 10000 dyr.

3.4.2 Bestandssituasjon og havmiljø

I Barentshavet og Norskehavet har ressurssituasjonen fra tidlig på 1990-tallet for de fleste artene vært god. Bestandene av sei og norsk vårgytende sild har vært økende, men uttaket har spesielt de siste årene vært høyere enn det som fra Det internasjonale havforskningsrådets (ICES) side har vært ansett som ideelt for bestandsutviklingen. For norsk arktisk torsk, hyse og norsk vårgytende sild tilsier bestandsutviklingen lavere kvoter de aller nærmeste årene. Loddebe­standen i Barentshavet gir for tiden ikke grunnlag for fiske.

I Nordsjøen er de fleste fiskebestandene på et lavt nivå etter at fangstuttaket i en årrekke har ligget over det nivået ICES har ansett å være riktig for å få gjenoppbygget sentrale bestander. Det er i dag vanskelig å få god tilvekst fordi gyte­be­standene er små. Bestanden av Nordsjøsild er imidlertid i vekst etter at gytebestanden har ligget betydelig under et forsvarlig biologisk nivå. Også makrellbestanden er i vekst, selv om gytebestanden er lav.

Den nordøstatlantiske vågehvalbestanden er av Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) vurdert å være i størrelsesordenen 112000 dyr og i robust forfatning. Det er knyttet stor usikkerhet til selbestandene. Bestanden av grønlandssel i Vesterisen ble i 1994 av ICES vurdert til knapt 350000 dyr, mens bestanden i Østisen i 1991 var estimert til 142000 dyr. For klappmyss vil det foreligge nye bestandsestimat høsten 1998. Særlig i Finmark har sel skapt problemer for gjennomføring av fisket. For kystsel gjennomføres det et kartleggingsprogram som grunnlag for kontrollert felling.

Status for havmiljøet i Barentshavet er generelt positiv, mens det i Nordsjøen gir større grunn til bekymring. Bl.a. finner det sted omfattende utslipp av næringssalter. Gjennom regionalt havmiljøsamarbeid i Nordsjøkonferansen, i Oslo-Paris kommisjonen for vern av det Nordøstlige Atlanterhav (OSPAR) og i Arktisk Råd engasjerer Norge seg for å bidra til bedret miljøsituasjon i de nære havområdene.

3.4.3 Forvaltningssystem og prinsipper

Under FNs tredje havrettskonferanse (1973–82) ble prinsippet om om en 200 mils økonomisk sone akseptert. Norge og andre land innførte 200 mils økonomiske soner fra 1.1.1977. I henhold til Havrettskonvensjonen av 1982, som trådte i kraft i 1994 og som Norge ratifiserte i 1996, har kyststatene eksklusive rettigheter til ressursene i havet innenfor sine økonomiske soner. Kyststatene er forpliktet til å forvalte ressursene på bærekraftig vis. Ressursene skal også utnyttes optimalt. Kyststater som deler en eller flere bestander skal samarbeide om regulering og bevaring av bestandene.

Siden det vesentlige av norsk fiske foregår på fiske­bestander som er delt med andre land, har Norge inngått en rekke avtaler om forvaltning av de delte bestandene. Det gjennomføres årlige forhandlinger med en rekke land om forvaltning av fellesbestandene. De internasjonale avtalene er omtalt i årlige meldinger til Stortinget. For Barentshavet er det etablert et samarbeid med Russland om ressursforvaltningen som har bidratt til at flere viktige bestander er kommet opp på et høyt nivå. I Nordsjøen samarbeider Norge og EU om forvaltningen av syv felles fiskebestander.

En rekke fiskebestander vandrer mellom de økonomiske sonene og det åpne hav utenfor 200 nautiske mil. Forvaltningen av slike vandrende fiskebestander byr på spesielle problemer, ettersom fisket utenfor 200 nautiske mil etter folkeretten i utgangspunktet ikke lar seg regulere og kontrollere like effektivt som fiske innenfor kyststatenes økonomiske soner. FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebe­stander fra 1995 setter nye rammevilkår for forvaltningen av vandrende fiskebestander utenfor de økonomiske sonene, men har foreløpig ikke trådt i kraft. Gjennom samarbeidet i Den nordatlantiske fiskeriorganisasjon (NAFO) og Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) arbeider Norge for å få iverksatt forvaltnings- og kontrollregimer utenfor 200 milssonene. Dersom fisket på det åpne hav fortsetter å undergrave kyststatenes bestrebelser på en bærekraftig ressursforvaltning, vil en innenfor rammen av internasjonale avtaleverk arbeide for utvidelse av de økonomiske soner til 250 nautiske mil. Norske fartøys fiske utenfor norsk jurisdiksjonsområde er regulert og skal finne sted etter tillatelse fra Fiskeridirektoratet.

For øvrig deltar fiskerimyndighetene aktivt i flere internasjonale prosesser for å ivareta norske fiskeriinteresser. Dette omfatter bl.a. kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD) i FN, konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og i Verdens Matvareorganisasjon (FAO). I denne sammenheng har nye prinsipper for ressursforvaltningen, herunder føre-var og og økosystem-tilnærmingene, fått økt oppmerksomhet.

Fiskeri- og havbruksforskningen skal fremskaffe kunnskap for forvaltning av det marine miljø og de marine ressurser. Havforskningsinstituttet og Fiskeriforskning har forskningsoppgaver som det offentlige har et spesielt ansvar for. Dette gjelder overvåking av miljøet ved kysten og i havet og undersøkelser av økonomisk viktige fiskebestander. Ressursforvaltningen er basert på vitenskapelige tilrådinger, først og fremst i regi av Det internasjonale havforskningsrådet (ICES).

Etter at de årlige totalkvotene er fastsatt ut fra tilgjengelige vitenskapelige råd og i forhandlinger med berørte land, utarbeides reguleringsforskrifter for ulike fiskerier. Reguleringene er basert på råd fra Reguleringsrådet, som ledes av Fiskeridirektøren og har representanter fra organisasjoner i næringen og Sametinget.

Reguleringene av fisket faller i tre hovedkategorier: Regulering av adgangen til å delta i fisket, regulering av fangstkvantum og regulering av fangstmønster. Adgangsbegrensninger har som hovedformål å avpasse innsatsen i fisket til ressursgrunnlaget og å spre denne geografisk. Reguleringene omfatter bl.a. en rekke konsesjonsordninger, jfr. vedlegg 2. I 1997 var det i alt 721 konsesjoner i norsk fiske fordelt på 471 fartøy. Siden rundt 1990 har det også vært nødvendig å regulere deltakelsen i fisket innenfor kystfiskegruppene som følge av økt fangstevne og kvoteregulering av de fleste fiskerier. Regulering av fangstmengder gjennomføres med kvoter på ulike nivå, mens fangstmønsteret reguleres ved hjelp av minstemål, maskevidde, stengte felt og utkastforbud. Reguleringene har som formål bl.a. å bevare ressursene og fordele dem på ulike fartøygrupper. I tillegg er det en generell forutsetning for deltakelse i norske fiskerier at fisker er registrert i fiskermanntallet, at det for fartøy over 15,68 meter er gitt ervervstillatelse og at fartøyet er registrert i merkeregisteret.

Det er i dag få fiskerier som ikke er underlagt deltakelsesbegrensninger. Regnet i andel av samlet førstehåndsverdi, utgjør de gjenværende åpne fiskeriene ikke mer enn 7–8 % på årsbasis.

For å sikre at reguleringene etterleves er kontroll av fiskerivirksomheten påkrevet. Kontroll med fisket på fiskefeltene drives for å sikre et korrekt beskatningsmønster og hindre overfiske. Kontroll av selve fangsten skjer både på feltet og ved landing av fangstene, for å få korrekt informasjon om uttaket av bestandene. Kontroll på feltet drives i det vesentlige av Kystvakten, men også av Fiskeridirektoratets egne inspektører. Fiskeri­direktoratets kontrollverk har hovedansvaret for kontrollen på land. Ressurskontrollen har blitt trappet opp de senere år, særlig med en større kontrollinnsats av landede fangster. Salgs­lagene har ansvaret for å registrere og kontrollere fangstene og avregne landete fangster mot enkeltfartøys kvotegrunnlag.