5 Forbedringer i verdikjeden

5.1 Endrede rammebetingelser – nye utfordringer

5.1.1 Verdikjedeperspektivet

Verdikjedeperspektivet belyser sammenhengene mellom fangst, foredling og omsetning. Næringens inntekter hentes i markedet. Alle ledd i næringen er således avhengige av at arbeidsinnsatsen gjennom hele verdikjeden rettes inn mot markedsmulighetene og krav som markedene stiller. Verdikjedeperspektivet anskueliggjør at alle næringsaktører er del av et større fellesskap innenfor næringen, med en felles interesse i å fremme verdiskapingen i næringen. Ved å fokusere på verdikjeden synliggjøres også potensialet for synergieffekter som kan realiseres gjennom samarbeid mellom ulike næringsledd.

Mens forrige kapittel tok opp markedsutfordr­ingen i et overordnet perspektiv, tar dette opp elementer i verdikjeden av betydning for utnyttelsen av mar­kedene. Etter en drøfting av industriens utfordringer i forhold til eksportarbeide og markedene, behandles henholdsvis ulike aspekter ved råstoffmarkedet, kostnadsdrivende regelverk i flåteleddet, markedsbaserte forvaltningsstrategier, energiforbruk og utslipp og totalutnyttelse av marine ressurser.

5.1.2 Nye rammevilkår og markedsorientering for fiskeindustrien

Næringen er de senere år underlagt nye rammebeting­elser. Internasjonalt bidrar handelspolitisk samarbeid og ny teknologi til nedbygging av handelshindre og friere kapitalstrømmer. Konkurransevridende statsstøtte søkes avviklet. Denne utviklingen gir større muligheter på markedene, men samtidig skjerpes også den internasjonale konkurransen. I Norge har en bl.a. endret eksportlovgivningen, fjernet prisstøtten til næringen og opphevet ordningen med kjøpergodkjenning i medhold av råfiskloven og erstattet denne med en offentlig registreringsordning.

Et viktig utgangspunkt her er den særegne norske situasjonen: Mange små og mellomstore bedrifter som skal forholde seg til til dels svært store aktører på markedssiden. Det blir da en særlig utfordring å utnytte den fleksibilitet og om­stillingsevne som et stort antall små og mellomstore bedrifter gir. Samtidig har norsk fiskeindustri et fortrinn i tilgangen på store mengder fersk fisk av høy kvalitet. Naturproduktenes høye prispotensiale gir muligheter for økt verdi­skap­ing. Kundenes krav til bekvemmelighet og rask tilberedning øker potensialet i de mest betalingsdyktige segmentene i markedet. Økt produktdifferensiering for fersk fisk er derfor et satsingsområde for indu­strien.

Nye krav til distribusjon og kvalitet i handelen med fisk og mer bevisste forbrukere stiller nye krav til produsentene. Næringsmiddelindustrien knytter seg derfor nærmere opp mot markedet. Markedskompetanse blir en viktig konkurransefaktor. Denne utviklingen fordrer økt sam­arbeid mellom produksjonsbedrifter og fiskere. Satsing på konsummarkedet og fokus på kvalitet og leverings­sik­kerhet stiller høye krav til organisering av produksjon og distribu­sjon. Utfordringen er her er å finne frem til effektive organisasjonsformer, bl.a. nettverk mellom industribedrifter og markedsaktører, og bygge opp kompetanse til å etterspørre og utnytte forsknings- og utviklingsarbeid.

Fiskeridepartementet legger vekt på at det offentlige virkemiddelapparatet bidrar til å fremme samarbeid mellom de ulike produksjonsledd. Gjennom retninglinjene til SND har departementet lagt til rette for økt horisontalt samarbeid mellom bedriftene i forhold til markedene, og økt samarbeid mellom flåte, havbruksnæring og industri med hensyn til råstofflevering og mottak.

5.1.3 Produksjonsstyring, kvalitet og produktutvikling

Kravene fra markedet til produktene endres over tid og nødvendiggjør kontinuerlig produktinnovasjon. Derfor er forskning og utviklingsarbeid en viktig utfordring i denne sammenheng, jf kapitel 8. Høyt betalende kunder ønsker dokumentert miljøriktig produksjon og ernæringsmessig innhold. Fiske­industrien har de senere årene utviklet omfattende dokumentasjon av produksjonsprosesser og produkter gjennom nye egenkontrollsystemer.

Produktkvalitet må sees i forhold til en integrert kvalitetskjede fra fangst, foredling, sluttprodukt og distribusjon, slik at råvarens kvalitet utnyttes optimalt. For å sikre at fisken blir tatt vare på i første ledd, må fartøyer og tekniske løsninger ombord ivareta hen­synet til skånsom be­handling og bevaring av råstoffet.

Norsk fiskerinæring er fortsatt i stor grad leverandør av råvarer og halvfabrikata. I mange tilfeller er dette en god og lønnsom strategi. For å utnytte næringens vekstpotensiale må produktspekteret utvides mot ulike segmenter i markedet. Dette krever nye løsninger på produktsiden, og at pro­duktenes egenskaper kommuniseres overfor mellomledd og sluttforbrukere. Høy grad av videreforedling fordrer spesialkompetanse og gjør næringen attraktiv for høyt kvalifisert arbeidskraft.

I frossenfisksektoren har industrien sett markedsmulighetene som ligger i mer graderte filetprodukter, utvikling av ferdigprodukter og bedre utnyttelse av råstoffet. Utviklingen av fryseteknologi gir forutsetninger for å skape en stabil råstoffbase for bedriftene ved mellomlagring av frossen råvare. Også for den konvensjonelle sektoren er det en ut­fordr­ing å gjøre produktene om fra bulkvare til differensierte produkter til­passet nye brukertrender. Samarbeidet mellom industrien og forskningen i ‘Saltfiskforum’ kan nevnes som en vellykket satsing og et eksempel på nye samarbeidsformer mellom næring og forskning.

I mel- og oljeindustrien øker etterspørselen etter spesialmel og -­oljer. Ytterligere vekst i oppdretts­næringen bidrar sterkt her. Det utvikles markeder for produkter av mel og olje som nyttes i andre næringsmidler.

Det må legges til rette for samarbeidsløsninger for å sikre næringen tilstrekkelig styrke både i markedet og på råstoffsiden. Kapitaltilgang og kompetanse er forutsetninger for å møte utfordr­ingene knyttet til produksjonsstyring, kvalitetssikring og utvikling av nye produkter. Fiskeridepartementets retningslinjer til SND tar sikte på at SND skal spille en aktiv rolle i forhold til slike utfordringer.

5.2 Råstoffmarkedet

5.2.1 Omsetningssystemet

Råfiskloven, kjøperregistreringsloven, fiskeeksportloven og fiskekvalitetskontrolloven er det sentrale regelverket for omsetning av fisk. For utenlandske aktiviteter i norske farvann er også fiskerigrenseloven relevant. Prisreguleringsloven gir adgang til å fastsette minsteimportpriser for å motvirke markedsforstyrrelser som følge av import av fisk til unormalt lave priser. Denne adgangen har foreløpig ikke vært benyttet.

Med hjemmel i råfiskloven er seks fiskesalgslag gitt enerett til å organisere førstehåndsomsetningen av fisk. Salgslagenes kompetanse omfatter rett til å bestemme hvordan fisken skal omsettes, fastsettelse av minstepris, fastsettelse av en avgift til dekning av kostnadene, dirigering av fangster og regulering av fisket. Kompetansen gjelder uansett hvor fisken landes.

Salgslagene praktiserer ulike former for omsetning av fisk, avhengig av struktur og geografisk fordeling i fiskeflåten og ulike fiskeriers egenart. Hovedformene for omsetning er salg formidlet av salgslaget, auksjon og kontrakter mellom fisker og kjøper. Felles for all omsetning er at en minstepris fastsatt av salgslagene ligger i bunnen. Kjøpersiden skal være hørt før minstepris fastsettes, noe som skjer gjennom prisforhandlinger mellom salgslagene og kjøpernes organisasjoner. Ved uenighet kan salgslagene ensidig fastsette minsteprisene.

De siste ti år er det gjennomført visse endringer i regelverket for førstehåndsomsetningen. I Ot. prp. nr. 61 (1991–92) Om endringer i fiskerilovgivningen ble det fremmet en rekke forslag som Stortinget i hovedsak fulgte opp. Bl.a. mistet fiskesalgslagene retten til å godkjenne kjøpere av fisk i første hånd. Denne retten ble erstattet av kjøperregistreringsloven hvor det er fastsatt forbud mot å kjøpe fisk som er omfattet av råfiskloven for den som ikke er registrert i Fiskeri­direktoratets register. Alle som oppfyller nærmere objektive vilkår har rett til å bli registrert som kjøper av fisk. All førstehåndsomsetning skal registreres på en sluttseddel. Dette er av stor betydning for ressurskontrollen. Fiskekvalitetskontrolloven skal sikre at fisken som omsettes er sunn og frisk vare. Ved revi­sjonen av fiskekvalitetsforskriften i 1996 er mer av ansvaret for dette området overført til næringen.

EUs markedsordning representerer en annen modell for organisering av et råfiskmarked. Markedsordningen er fastlagt i Rådsforordning nr. 3759/92 og skal bl.a. sikre at fiskerne har en rimelig inntekt. Markedsforordningen søker derfor å tilpasse utbudet til etterspørselen i markedet ved at produsentorganisasjoner, dannet på frivillig grunlag, kan trekke fisk tilbake fra markedet og kompensere medlemmene gjennom en delvis offentlig finansiert tilbaketrekkingsordning. Denne er basert på EUs tilbaketrekkingspriser for ferk og kjølt fisk. Faller markedsprisen under tilbaketrekkingsnivået, kan produsentorganisasjonene trekke fisk tilbake fra markedet. Et aspekt ved denne modellen i forhold til den norske, er at mens en i Norge bruker dirigering ved avtaksvansker og således lar fisken forbli i havet til avsetningsmulighet foreligger, lar en i EU fangstene bli landet uansett. Fisk det ikke er avsetning for på EU-markedet blir i regelen malt opp og brukt til fôr.

5.2.2 Forbedringer av råstoffmarkedets funksjonsmåte

Regjeringen ser betydningen av et velfungerende førstehåndsmarked for omsetning av fisk for å sikre en konkurransedyktig fiskeindustri. Råfiskloven legger de overordnede rammene for et slikt marked.

Salgslagene har i medhold av loven kompetanse til å fastsette minstepris utfra en markedsvurdering. Minsteprisene bidrar til stabilitet og til at bunnen ikke faller ut av markedet når det er stort utbud av fisk. Det er viktig at prisnivået gjenspeiler markedsprisen. Prisene fastsettes for lang tid om gangen, og systemet kan derfor være lite fleksibelt i forhold til fluktua­sjoner i markedet. Samtidig krever den stabiliserende virkningen på råfiskmarkedet som minsteprissystemet gir, og som hele næringen nyter godt av, at prisene ikke svinger for mye og for ofte.

Det er vanskelig å fastsette «riktig» pris for råstoff til fryseindustrien når produktene skal omsettes i et globalt marked med hard priskonkurranse. Minsteprisen er den samme uansett anvendelse av råstoffet. Produkter i konvensjonell sektor har generelt gitt høyere pris for sluttproduktet enn i fryseindustrien. Dermed har konvensjonell sektor oppnådd lønnsom drift med et annet prisnivå enn fryseindustrien i mange tilfeller har kunnet. Det kan være problematisk at minsteprissystemet ikke er fleksibelt i forhold til industriens betalingsdyktighet overfor ulike anvendelser. Det er imidlertid vanlig at fangster omsettes til priser over minstepris.

Det har i en årrekke pågått en debatt om hensiktsmessigheten av råfiskloven og den måten salgslagene praktiserer den på. I 1998 la NHO frem et strategi­dokument der det er foreslått at fiskerilovgivningen bør moderniseres på visse punkter. Bl.a. tas det til orde for at fiskesalgslagenes rett til ensidig å fastsette råstoffprisen suppleres med en statlig voldgiftsordning som kan fastsette minsteprisen dersom partene under reelle forhandlinger ikke blir enige, at fiskesalgslagenes salgs- og betalingsbetingelser endres, slik at de kommer mer på linje med de vilkår som er vanlige ellers i næringslivet, og at det åpnes for langsiktige leveringskontrakter mellom bedrifter og fartøy som ikke kan settes til side av salgslagenes dirigeringsadgang.

Næringslovutvalget mener at dagens struktur i fiskerinæringen er endret slik at råfisklovens betydning er begrenset til enkelte områder og til kortere perioder og således kun berører en svært begrenset del av fangstene. Utvalget er derfor av den oppfatning at tiden er moden for å foreta en nærmere analyse av systemet med salgsmonopoler, herunder om gevinstene ved råfiskloven står i forhold til kostnadene. Konkret foreslår utvalget at det innføres en offentlig voldgiftsordning som trer i kraft når fiskesalgslagene og kjøperne ikke kan bli enige om minstepriser på råstoffet. Det foreslås også at det ikke lenger skal være adgang for fiskesalgslagene å gripe inn i langsiktige leveringsavtaler.

Salgslagenes rett til fastsetting av et markedsrelatert minsteprisnivå legger et stort ansvar på lagene når det gjelder innsikt i markedsutviklingen samt evnen til langsiktighet og fleksibilitet. Dagens regelverk gir etter Fiskeridepartementets syn tilstrekkelige muligheter for at flåte og industri til å finne frem til funger­ende og langsiktige løsninger for førstehåndsomsetningen. Råfiskloven er ikke til hinder for at bedrifter og fartøyer inngår langsiktige leveringsavtaler.

Fiskeridepartementet har ved en rekke anled­ninger gitt uttrykk for at forholdene bør legges til rette i salgslagene for at fisker og kjøper skal kunne inngå langsiktige leveringsavtaler, jf Ot. prp. nr. 61 (1991–92) Om endringer i fiskerilovgivningen. Inngåelse av langsiktige kontrakter er frivillig fra kjøper og selgers side og kan bidra til å øke verdiskapingen i fiskeri­næringen ved at næringsaktørene bedre kan planlegge produksjon og markedsføring. Sikker råstofftilførsel er særlig viktig for bedrifter med høy binding av kapital, slik at kapasitetsutnyttelsen kan planlegges best mulig. Langsiktige kontrakter kan også medvirke til at fiskerne får mulighet for bedre innsikt i markedets behov. Etter dagens ordning vil ikke prisene som fastsettes i slike kontrakter kunne settes lavere enn minsteprisen, og salgslagene vil ha mulighet til å tilsidesette avtaler gjennom regulering og dirigering. Dirigering er knyttet til forsyningssituasjonen og brukes i regelen bare når det er avtaksvansker.

Et viktig utgangspunkt for valg av omsetningsform er hva som vil være funksjonelt i forhold til ulike typer av fiskeri. I forhold til langsiktige kontrakter har auksjoner visse fordeler. Auksjon kan gi likhet mellom fiskerne med hensyn til muligheten for avsetning av fangster og likhet mellom kjøperne med hensyn til muligheten for å få tak i råstoff. En fordel med auksjonssystemer er også at kontroll med omsetningen og ressursuttaket er lettere når salgslaget er mellomledd i omsetningen.

Det er fortsatt behov for videreutvikling av rutinene og rammebetingelsene for førstehåndsomset­ningen, herunder variasjon tilpasset ulikheter i flåtestruktur, ulikheter i fiskeri og geografi m.v. På dette feltet vil det derfor være et mål å få til et bedre samarbeid mellom salgslagene og fiskeindustrien, bl.a. for å utvikle langsiktige instrumenter tilpasset ulike behov. Dette er forhold som bør løses frivillig innenfor rammen av råfiskloven.

Det er behov for å definere nærmere elementer i begrepet «langsiktig kontrakt», herunder grad av langsiktighet og gjensidige forpliktelser mellom partene. Som et element i en prosess for bedre dialog og samarbeid vil Fiskeridepartementet invitere salgslagene og FNL til å delta i et prosjekt om konkretisering av kriterier og rammevilkår for langsiktige kontrakter.

5.2.3 Bruk av kjøpefartøy

Tidligere begrenset kjøp av fisk til fartøy seg i hovedsak til sesongmessige overskuddssituasjoner. Fremfor å fungere som tilleggskapasitet når behovet tilsier det, opptrer kjøpefartøy nå i større grad i konkurranse med landindustrien. Med overkapasitet i landindustrien kan økt konkurranse fra kjøpefartøyer ytterligere undergrave industriens mulighet til å drive lønnsomt. For fiskerne kan imidlertid større kapasitet på kjøpersiden gi muligheter for mer effektiv avvikling av fisket og høyere priser som følge av økt konkurranse om råstoffet.

Fartøyer som driver kjøpevirksomhet omfatter fiske­fartøyer med utstyr for ombordproduksjon og rene kjøpefartøyer. Fartøyene er både norske og utenlandske.

For norske fiskefartøyer hvor det kreves konsesjon for å fiske kan det settes vilkår om at ombordproduksjon ikke skal finne sted. For øvrig er det med den nye kjøperregistreringsloven ikke hindringer for at norske fartøy kan kjøpe fisk, når regelverket for kjøperregistrering og kvalitet er oppfylt. Da kjøpergodkjenning var regulert under Råfiskloven, kunne salgslagene begrense slik godkjenning ut fra kapasitetshensyn og næringsmessige vurderinger. Et hovedvilkår for at et fartøy skal kunne bli registrert i kjøperregisteret er at det har et produksjonsanlegg ombord som er godkjent etter kvalitetslovgivningen. For utenlandske fartøyer setter fiskerigrenseloven forbud som grunnlag for å regulere aktiviteter innenfor fiskerigrensen. Fiskesalgslagene kan på nærmere vilkår dirigere fartøyer til landanlegg, men denne myndigheten er lite benyttet.

Fiskerinæringens landsforening har bedt myndighetene vurdere forbud mot norske kjøpefartøyer. Fiskeri­departementet anser det foreløpig ikke aktuelt å iverksette slike tiltak overfor kjøpefartøyene. Utviklingen vil forøvrig bli fulgt og det kan ikke utelukkes at økt omsetning på sjøen kan nødvendiggjøre begrensninger også for norske fartøyer. Som hoved­regel skal råstoffet fortsatt produseres ved anlegg på land.

5.2.4 Utenlandske landinger av fisk

Utenlandske landinger av fisk i Norge har økt sterkt på 1990-tallet. Dette har bidratt til å bedre råstoffbasen for norsk fiskeindustri både i pelagisk og i hvitfisksektoren. Økningen i landinger fra utenlandske fartøy har falt sammen i tid med høye kvoter i en rekke norske fiskerier. Dette er ikke en normalsituasjon.

I 1997 ble det totalt landet i underkant av 170.000 tonn råstoff fra russiske fartøy i Norge. Omlag 75.000  tonn ble landet i Finnmark, mens det øvrige i stor grad gikk til industrien i Troms, Nordland og Møre og Romsdal. Det er spesielt større filetbedrifter som kjøper russisk råstoff, selv om også enkelte konvensjonelle bedrifter kjøper betydelige mengder.

Utviklingen med landinger av råstoff fra russiske fartøy i Norge skyldes omstendigheter som ikke kan forventes å vare ved. Med moderniseringen av russisk fiskerinæring må en bl.a. se for seg at russiske fartøy i økende grad vil lande fangstene i russiske havner. Dette vil i tilfelle ha betydelige konsekvenser for råstofftilførselen til deler av norsk foredlingsindustri. Samtidig vil en på norsk side ha interesse av at russisk fiskerinæring bidrar til å skape grunnlag for en fiskeindustri i Russland. Dette vil gi sysselsetting og positive virkninger for den regionale økonomien i Nordvest-Russland. Det vil også gi muligheter for norsk-russisk samarbeid på industri-nivå.

Da leveransene fra den russiske trålflåten begynte å gjøre seg gjeldende tidlig på 1990-tallet, begynte den norske trålflåten som tidligere leverte i Finmark å omsette fangstene i andre fylker. De 31 torsketrålerne med tilknytning til Finnmark hadde en samlet kvote av torsk og hyse på 55.200 tonn i 1997. Omlag halvparten av dette ble landet sør for Finmark i 1997, og representerer et potensiale ved reduserte utenlandske land­inger. Det vil imidlertid på langt nær kunne kompensere for en sterk nedgang i de russiske leveransene. Bortfall av utenlandsk råstoff vil dermed få umiddelbare negative konsekvenser for mange fiskeindustribedrifter og lokalsamfunn, særlig i Finnmark, men også i Troms og Nordland. Spesielt i Finmark har russisk fiskeritilknyttet aktivitet også skapt store ringvirkninger for øvrig næringsliv. I tillegg vil også områdene lenger sør i Norge hvor finnmarkstrålerne har levert de seneste årene miste råstoff.

En slik utvikling reiser betydelige utfordringer både for de berørte bedrifter og for myndighetene. Dels kan utviklingen møtes gjennom omstilling mot oppdrett og mot produksjon basert på annet råstoff. Dels er en videre utvikling av samarbeidet med russisk fiskerinæring aktuelt. Et slikt samarbeid kan innebære at norsk fiskerinæring går inn i prosjekter i Russland, og tilsvarende at russiske foretak engasjerer seg på norsk side. I russisk fiskerinæring er en spesielt opptatt av fornyelse av fiskeflåten. Satsing her krever risikovillig kapital. For norsk fiskeindustri kan felles prosjekter med russiske aktører være interessant. Fra russisk side kan avtale om råstoffleveranser utgjøre en del av kapitalgrunnlaget i slike prosjekt. På dette området er det behov for å tilpasse garantiordningene slik at de kan ta reell risiko. En begrensende faktor for norske investeringer i Russland er usikkerhet og uavklarte forhold når det gjelder pantesikkerhet, skatter og avgifter.

Når det gjelder fond for investeringer i Russland og Øst-Europa, er det i dag begrensninger i forhold til mulighetene for å gå inn på flåtesiden. Det vil bli vurdert hvordan en ved bruk av offentlige midler kan bidra mer aktivt til en satsing på fiskerisektoren i Barentsregionen. I St meld nr 41 (1997–98) Næringspolitikken inn i det 21 århundret åpner Regjeringen for at eksportkredittgarantier under SUS-Baltikumordningen gjøres mer operative, bl.a. ved at obliga­toriske krav om motgarantier oppheves.

Regjeringens satsing på utbygging av havner og infrastruktur skal bedre logistikk og redusere kost­nadene forbundet med avstanden til markedene, og slik legge til rette for næringslivet i distriktene. For at norsk fiskeindustri skal dra fordel av utenlandske landinger av råstoff, er gode servicefunksjoner og fasiliteter i havnene viktig.

5.2.5 Ombordproduksjon

Forholdet mellom produksjon på sjø og land skal ikke forskyves i retning av større grad av ombordproduksjon. Fiskerinæringen skal bidra til å trygge sysselsetting og bosetting langs kysten. Derfor skal en størst mulig del av råstoffet foredles på land.

Ombordproduksjon er ikke klart definert. Fabrikkfartøy er definert i kvalitetsforskriften for fisk og fiskevarer. I Fiskeridirektoratets register over godkjente tilvirkningsanlegg finnes ca. 200 fartøy.

Reguleringen av ombordproduksjon skjer i dag indirekte gjennom konsesjonsregelverket ved at småtrålerne og ferskfisktrålerne ikke kan bygge seg ut over 1200 BRT. I retningslinjene for 1997 om utskiftingstakten i fiskeflåten er det forutsatt at Fiskeridirektoratet følger en restriktiv praksis overfor fartøy som planlegger ombordproduksjon. I de overordnede fiskeripolitiske retningslinjene til SND, fylkeskom­munene og kommunene er det nedfelt at tilskudd ikke skal gis til ombygging eller nybygging av fartøy som driver, eller planlegger å drive ombordproduksjon, eller til investeringer for større grad av ombordproduksjon.

Det er flere fiskerier og produksjonsformer der det er problematisk med streng håndheving av at det ikke skal tillates økt omfang av ombordproduksjon. I hovedsak har den restriktive behandlingen av ombordproduksjon vært knyttet til filétproduksjon av hvitfisk i torsketrålflåten. Det er nødvendig å vurdere hva slags bearbeiding som bør tillates i fiskefartøy uten at det kommer i konflikt med målsettingen om å opprettholde en konkurransedyktig fiskeindustri på land. I forhold til råstoff fra biprodukter er det åpnet for grader av ombordproduksjon fordi deler av råstoffet har kort holdbarhet og må bearbeides hurtig. Av kontrollhensyn vil en være restriktiv med å tillate produksjonsformer som vanskeliggjør kontrollen med det faktiske ressursuttaket. For å sikre at forholdet mellom produksjonen på sjø og land ikke skal forskyves i retning av større grad av ombordproduksjon, kan det bli aktuelt å begrense ombordproduksjonen i andre fartøygrupper enn torsketrålerflåten.

5.3 Markedsbaserte høstingsstrategier

5.3.1 Innledning

Markedsbaserte høstingsstrategier innebærer at ut­taket av fisk tilpasses markedet gjennom regulerings­systemet. En tilnærming til dette er utjevning av kvoter i et flerårig perspektiv, for å unngå store sving­ninger i kvantum fra år til år. En annen er bioøko­nomiske vurderinger av forholdet mellom arter i fastsettelsen av ressursreguleringene. En tredje er utjevning av råstofftilførselen på kort sikt, innenfor året. Spørsmål knyttet til kvoteregulering og enhetskvoter er omtalt under avsnitt 6.4 nedenfor.

I dag er det først og fremst den tredje tilnærmingen som er i bruk. Gjennom periodisering av fisket søker en å fordele fangstene over året, primært av hensyn til fiskeindustriens behov for jevn forsyning av råstoff. I økende grad har en også lagt bioøkonomiske vurderinger til grunn i reguleringene. Når en eksempelvis har vært restriktiv i forhold til loddefiske, er det for å sikre at mattilgangen til torsk skal være tilstrekkelig.

5.3.2 Fiskeflåtens rolle i en markedsorientert næring

Ressursreguleringene setter noen rammer for hva næringen kan hente ut av markedene. Reguleringene påvirker når på året ulike fiskeslag fanges og dermed hva slags kvalitet råstoffet har. Krav til kvaliteten på råstoffet øker behovet for å bygge markedshensyn inn i vurderingsgrunnlaget for reguleringene. Reguler­ingene kan også påvirke svingninger i tilførselen over året, og dermed mulighetene for stabil forsyning av markedene. Endringer i reguleringssystemet kan derfor bidra til å styrke næringen i forhold til markedene. Samtidig skal reguleringene også ivareta andre hensyn, fremfor alt bevaring av ressursene, men også en rimelig fordeling av fiskemulighetene mellom flåtegrupper og regioner.

Produksjonsformer som industriell produksjon av frossen blokk og filet krever en jevn råstofftilgang over året dersom produksjonskapasiteten skal utnyttes. Konvensjonelle produkter stiller større krav til størrelse og kondisjon på råstoffet, og er mer avhengig av dette enn av stabil råstofforsyning. I produksjon av brisling er f.eks. kravene til fettinnhold og størrelse på råstoffet så strenge at fisket foregår i sterkt begrensede perioder. Fokuseringen på fisk som naturprodukt gjør at kvaliteten, og da særlig ferskheten på råstoffet vil spille en viktigere rolle i fremtiden. Felles for alle fiskeslag er at kondisjonen og dermed kvaliteten på fiskeråstoffet varierer etter årstid og gytesyklus.

Fangstredskapene påvirker størrelsessammensetningen av fangsten og skader fisken på forskjellige måter. Garnfiske gir mulighet til å fiske selektivt etter størrelse, men påfører fisken skader som gjør den mindre egnet til filetproduksjon. Trål- eller notfanget fisk har mindre slike skader, men mulighetene for selektivt fiske er dårligere. Valg av redskap har dermed betydning for sammensetningen av fangsten og kvaliteten på råstoffet. Dette må tas i betraktning når regulerings- og fordelingstiltak fastsettes.

5.3.3 Langsiktige forvaltningsstrategier

Ut fra ønsker om stabilt inntektsgrunnlag og jevn råstoffilgang vil reguleringer av fisket som reduserer svingninger i kvotene fra år til år være gunstig. Mindre usikkerhet om kvotegrunnlaget for flere år fremover kan bidra til mer forutsigbarhet i næringen.

Prognosene for bestandsutviklingen for torsk i Barentshavet har variert mye. Dette har flere årsaker, og mye kan tilskrives at eksisterende modeller for bestandsberegning ikke er sikre nok. Havforskningsinstituttet har derfor fått i oppdrag å utvikle bedre modellverktøy, med sikte på praktisk anvendelse fra 1999 av.

Ettersom de fleste fiskebestander varierer i størrelse av naturgitte årsaker, kan en flerårig kvote ikke legges så høyt at den blir uforenlig med hensynet til en bærekraftig forvaltning. Usikkerheten om bestandsutviklingen øker jo lengre tidshorisonten er. Dess lenger tidshorisont flerårige kvoter har, dess lavere må den årlige kvoten settes, for å kompensere for økende usikkerhet om bestandsutviklingen. En må forvente at flerårige kvoter i gjennomsnitt vil være lavere enn kvoter som fastsettes årlig. Over tid vil dette kunne utjevne seg ved at lavere uttak de første årene gir en bestandsvekst som gir økte kvoter etter hvert.

De viktigste bestandene i norske fiskerier utviser til dels store årlige endringer. Bestandsvurderingene foretas årlig av Det Internasjonale Rådet for Havforsk­ning (ICES), og det er disse vurderingene som er grunnlaget for fangstkvotene som fastsettes. Dersom flerårige kvoter skal gjennomføres i praksis, må en altså unnlate å endre kvotene, selv om de vitenskapelige vurderingene av bestandsutviklingen tilsier at så bør skje. Dette gjelder både ved nedjustering såvel som ved økning av kvotene. Erfaringsmessig har næringen vært lite innstilt på å holde igjen på kvoteøkninger når vitenskapelige vurderinger har gitt rom for slike.

Fiskeridepartementet vil bidra til utviklingen av langsiktige forvaltningsstrategier, men kan ikke la hensynet til stabilitet i kvotene gå foran hensynet til en bærekraftig forvaltning av ressursene. Dette inne­bærer at en flerårig kvote, i ordets egentlige forstand, ikke er realistisk med dagens kunnskapsnivå om svingninger i fiskebestandene. Likefullt er stabilitet en målsetting i fiskeriforvaltningen. Selv om en ikke anser det som realistisk å etablere flerårige kvoter nå, er det likevel mulig å analysere konsekvenser av endringer i kvotenivå, med sikte på at totalkvotene fastsettes slik at variasjonene i kvote fra år til år dempes. En vil videre arbeide for å utvikle metoder som muliggjør økonomiske betraktninger i utformingen av reguleringene. Fiskeridepartementet har igangsatt et prosjekt for å forberede hvordan et bredere faglig grunnlag kan trekkes inn i en systematisert rådgivning, sammen med den biologiske, før reguleringene fastsettes.

I et overordnet perspektiv er det også viktig at de marine ressursene forvaltes på en helhetlig og konsekvent måte. Norsk politikk er derfor at sjøpattedyr skal kunne utnyttes på linje med andre ressurser, under hensyntaken til målet om en bærekraftig forvaltning av bestandene. Arbeidet i Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) har utviklet seg i en uheldig retning, da flertallet i organisasjonen ikke vil legge hvalfangstkonvensjonens bestemmelser om forvalting av hvalbestandene og hensynet til en bærekraftig utnyttelse til grunn for arbeidet. Norge deltar også i den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO).

5.3.4 Jevnere uttak på kort sikt (innenfor året)

Innenfor en kortere tidshorisont omfatter mulige tiltak for markedsretting av reguleringene periodisering av fisket og endring av reguleringsåret.

Vandringsmønsteret til de viktigste fiskebestandene i norske fiskerier er preget av gytevandringer. Dette fører til at bestandene er tilgjengelige langs kysten i en avgrenset del av året og legger naturlig til rette for store og konsentrerte sesongfiskerier. Ulike produksjonsformer og produkter stiller imidlertid forskjellige krav til tilgang og kvalitet på råstoffet.

Hittil har man bl.a. søkt å ivareta behovet for å spre fangsten ut over større deler av året gjennom periodi­sering der en del av de tildelte kvotene holdes igjen for fiske utenom sesongfiskeriene. Dette sprer fangst­aktiviteten over året og bremser opp for press mot kvotene på høsten. Samtidig hindres imidlertid fiskerne i å drive effektivt, og flåten påføres ekstra kostnader.

Fangstaktiviteten kan også spres over tid samtidig som en unngår fiskestans i viktige perioder ved å å flytte kvoteåret slik at det ikke lenger følger kalenderåret. På Island endret man i 1990 kvoteåret slik at det nå begynner 1. september. Til forskjell fra situasjonen ved Island foregår det vesentlige av norsk fiske på bestander som Norge forvalter i samarbeid med andre land. Dette medfører at det norske fisket må skje innenfor rammene av internasjonale avtaler. En omlegging av det norske reguleringsåret vil medføre at kvoteåret kommer i utakt med internasjonale avtaler og den vitenskapelige rådgivingen fra ICES i forhold til de fleste fiskeslag. En endring av det norske reguleringsåret vil dermed være beheftet med omfattende praktiske og formelle problemer.

Starttidspunktet for kvoteåret har ikke noen praktisk betydning så lenge kvotene er høye nok til at det kan drives fiske hele året. I perioder med lave kvoter kan imidlertid kvotene fiskes opp så tidlig at det ikke er noe igjen mot slutten av året. Flytting av regulerings­året vil ikke avhjelpe dette. En flytting av regulerings­året for torsk kan sette f.eks. vårtorskefisket i Finmark i fare dersom årskvotene er så lave at de er oppfisket i april.

På bakgrunn av de praktiske forholdene rundt ressursrådgivningen og den internasjonale samarbeidskalenderen, og det at endring av reguleringsåret vil flytte problemene snarere enn å løse dem, ser Fiskeridepartementet det som lite aktuelt å flytte reguleringsåret. Størrelsen på totalkvotene, tilgjengelighet og værforhold har stor innvirkning på utøvelsen av fisket. Av den grunn må man fortsatt ha mulighet for periodi­sering av fisket innenfor året.

5.4 Kostnadsdrivende regelverk

5.4.1 Behovet for regulering av næringsutøvelsen

Sett fra næringsutøverens ståsted vil regelverket som omgir næringen ofte hemme effektivitet og begrense inntektsmulighetene. Sett fra samfunnets side, og i et lengre tidsperspektiv, er det nødvendig å sette rammer for næringsutøvelsen, bl.a. for å verne ressursgrunn­laget og for å hindre oppbygging av overkapasitet i næringen. I en konkurransepreget næring, basert på knappe fellesressurser, er begrensninger på næringsvirksomheten påkrevet for å begrense overfiske og overkapasitet.

En bør løpende vurdere om eksisterende regelverk for ressursregulering og kapasitetsstyring er hensiktsmessig. Et komplisert sett av tiltak og virkemidler kan virke unødig hemmende på næringsutøvelsen og påføre næringen kostnader. Regelverk som medfører tap av driftstid, begrenser fartøyutforming og legger føringer på redskapsbruk bør vurderes nøye med henblikk på deres samlede samfunnsmessige nytteeffekt.

5.4.2 Friere fartøyutforming og redskapsbruk

De aller fleste fangstreguleringer og konsesjonsordninger bygger på fartøyparametre, som oftest meter lengste lengde, bruttotonnasje eller lastekapasitet. Fartøyparameter brukes også i andre sammenhenger, bl.a. i Skipskontrollens regler og i økonomiske virkemidler. Det eksisterer et stort antall fartøygrenser som fiskerne må forholde seg til. I et slikt system moti­veres fiskerne til å bygge fartøyer der tilpasninger til regelverket blir viktigere enn å utforme kostnads­effektive og sikre fartøy.

Viktigst i forhold til problemstillingen her er fartøylengde og bruttotonnasje som reguleringspara­metre. Dette regelverket omfatter fartøy som står for størsteparten av verdien av norske landinger. Regelverket er sammensatt og bærer preg av at det er blitt til over tid. Kompleksiteten gjør at omlegginger mellom fiskerier og deltakelse i flere fiskerier gir økte kostnader. For enkelte fartøygrupper oppstår også sikkerhetsmessige problemer, særlig der fartøylengde og bruttotonnasje er reguleringsparametre.

Adgangsbegrensning kombinert med økt bruk av maksimalkvoter og fartøykvoter avgrenser det enkelte fartøys driftsgrunnlag. Man kan for slike grupper lettere vurdere å forenkle regelverket for fartøyutforming. Når inntektsmulighetene er gitt gjennom kvotene, bør reder i utgangspunktet få større frihet til utforming av sitt fartøy. Dette må imidlertid ikke medføre økning av den samlede fangstkapasiteten, da dette uvegerlig fører til økt press på ressursene.

Fiskeridepartementets vurdering er at styring med utviklingen i fangstkapasiteten er et overordnet hensyn, ut fra målsettingen om å verne om ressursgrunnlaget og ivareta lønnsomheten i næringen. En ser det likevel slik at det må legges til rette for større fleksi­bilitet i flåtens tilpasninger til ulike fiskerier. Dette gjelder særlig flåtegrupper som er regulert med adgangsbegrensning og fartøykvoter, ordninger som i prinsippet ivaretar kapasitetshensynet, samt hvor det også er innført enhetskvoteordninger. Enhetskvoter vil bli videreført og vurdert også for andre konsesjonsregulerte flåtegrupper, da slike ordninger gir næringsut­øverne insitament til selv å redusere over­kapasiteten i flåten.

Fiskeridepartementet vil videreføre arbeidet med gjennomgang av konsesjons- og utskiftningsregelverket og legge bl.a. sikkerhet, arbeidsmiljø, mannskapsbekvemmeligheter, effektivitet i fiske og håndtering av biprodukter til grunn for arbeidet. Hensiktsmessigheten av å styre ombordproduksjon indirekte gjennom fartøyutformingen må også vurderes her.

5.5 Energiforbruk og utslipp

5.5.1 Internasjonale rammevilkår og forpliktelser

Under den tredje partskonferansen under Klimakonvensjonen i Kyoto i desember 1997 ble det vedtatt en prototkoll som innebærer en rekke tiltak for å redusere utslipp av klimagasser. Bl.a. skal industriland og land med overgangsøkonomier redusere utslipp av klimagasser til 1990-nivå innen utgangen av år 2008. Kyoto-protokollen medfører en internasjonal forpliktelse som innebærer at de norske utslippene av klimagasser kun tillates å være 1 prosent høyere i perioden 2008–2012 enn i 1990.

Mye av den norske fiskeriaktiviteten er energi­intensiv, bl.a. når bestandene bare er fiskbare i stor avstand fra norskekysten. Fiskeflåten har i dag en refusjonsordning som innebærer at man får refundert CO2-avgiften man betaler ved kjøp av drivstoff. Bakgrunnen for ordningen er bl.a. støtteavtalen med næringen og ønske om å unngå bunkring og leveranser av fisk i andre land som ville skje ved høye avgifter i Norge.

5.5.2 Avveininger ved utslippsreduserende tiltak

Den norske fiskerinæringen bringer verdifulle og sunne råvarer opp av havet. Dette innebærer et ansvar i forhold til matvaresituasjon og kostholdet i Norge og land vi eksporterer til. Det er Regjeringens målsetting at næringen skal ta sin forholdsmessige andel av utslippsreduksjonene, samtidig som verdiskapingen i næringen blir opprettholdt.

Fordi fiskeflåten er mobil har pris- og avgifts­nivået på drivstoff i de nære naboland betydning her. Dersom det er stor forskjell i prisene på drivstoff i norsk disfavør, vil bunkring kunne skje i utenlandske havner. Hyppigheten av dette vil henge sammen med hvilke fiskefelter man opererer på, men i en rekke fiskerier vil den økonomiske gevinst ved å levere utenlands være betydelig dersom det blir en vesentlig prisforskjell på bunkers mellom Norge og naboland. Større grad av levering i utlandet vil medføre at kjøp av varer og tjenester til driften av fartøyet vil finne sted utenfor Norge. For store prisdifferanser på bunkers i Nordsjøområdet vil dermed kunne gå utover den landbaserte delen av fiskerinæringen, samt øvrig norsk næringsliv som leverer varer. Det er derfor av betydning for konkurransesituasjonen for den norske fiskerinæringen at pris- og avgiftsnivået på drivstoff i Norge ikke er vesentlig høyere enn i de nærmeste nabolandene.

Den teknologiske utvikling er en selvstendig faktor som vil bidra til reduserte utslipp fra fiskeflåten. NOx-utslipp kan reduseres betydelig ved motortekniske tiltak, samtidig som de reduseres ved tiltak rettet mot CO2-utslipp. Reduksjon av utslipp av CO2 er med dagens teknologi knyttet til redusert energiforbruk, bl.a. ved mer effektiv motorteknologi, endret flåtestruktur og større grad av levering til lokale fiskemottak.

Tiltak rettet mot utslipp av CO2 omfatter dels generelle sektorovergripende tiltak som avgiftsbelegging av drivstoff. En CO2-avgift vil gi flåten motiver til å redusere CO2-utslippene på lik linje med andre sektorer og næringer.

Hensynet til utslippsreduksjoner fra fiskeflåten vil bli prioritert av Regjeringen i alle sammenhenger hvor det fattes vedtak av betydning for omfanget av dette. Fiskeflåten og den øvrige skipsflåte har en rekke felles trekk som tilsier at ambisjonsnivået bør være likt. Dette gjelder særlig i arbeidet med å redusere utslippene av NOx, hvor tiltakene vil være av samme karakter.

Som et skritt på veien for å oppfylle Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen, har Regjeringen foreslått en gjennomgående CO2-avgift på 100 kroner pr tonn CO2 for anvendelser det i dag ikke betales avgift for, jfr. St.prp. nr. 54 (1997–98) Grønne skatter. Fiske i nære farvann innenfor tollgrensen ved 250 nautiske mil kommer inn under den foreslåtte utvid­elsen av CO2-avgiften. Fiske i fjerne farvann utenfor tollgrensen omfattes ikke av forpliktelsene i Kyotoprotokollen, og vil derfor inntil videre ikke ilegges CO2-avgift.

Regjeringen foreslår at fisket blir kompensert for merutgiftene knyttet til CO2-avgiften. Forslag til utforming av en kompensasjonsordning vil om mulig bli lagt frem i forbindelse med statsbudsjettet for 1999. Ved utforming av ordningen vil en ta sikte på å opprettholde den motivasjonen som avgiften gir til reduksjon av drivstofforbruket. For 1999 legger en til grunn at fiskeflåten kompenseres tilsvarende beregnet CO2-avgift. Det årlige kompensasjonsbeløpet trappes ned over tid.

5.6 Totalutnyttelse av marine ressurser

5.6.1 Det overordnete perspektivet

Det kastes betydelige mengder råstoff fra den norske fiskeflåten i dag. Den totale mengden biprodukter i norsk fiske utgjør omlag 600 000 tonn årlig. Av dette kastes i størrelsesordenen 230 000 tonn. Dette er sløsing med verdifullt råstoff. Biproduktene kan utnyttes dels som råstoff til fôr og dels til godt betalte produkter og kan gi større avkastning av ressursene og bidra til en mer bærekraftig næring. Større tilgang på råstoff vil også gi flere arbeidsplasser.

Gjennom Stiftelsen RUBIN har det offentlige satset 33 millioner kroner på dette området siden 1991. I løpet av denne perioden har verdiskapingen basert på biprodukter som råstoff økt fra 370 til 900 millioner kroner pr år, og potensialet for fortsatt økning er stort. Det vil fortsatt lønne seg for samfunnet å investere på dette området. Utfordringene består i å redusere kostnadene, utvikle markedene og fjerne flaskehalser.

5.6.2 Markeder og arbeidsoppgaver

Av biproduktene som blir utnyttet går 90 % til fôr. De øvrige 10 % som benyttes går til mer høyt betalte anvendelser, og gir halvparten av verdiskapingen på dette området. Selv om det er mulig å øke denne an­delen vesentlig , vil det i lang tid være slik at det største volumet av råstoff vil gå til fôr. Det må derfor satses på begge disse områdene.

Prognosene på verdensbasis for råstoff som benyttes i dag viser at produksjonen ikke vil øke. Man må derfor regne med at norsk oppdretts­næring vil etterspørre stadig mer av biproduktene fra villfisknær­ingen. Bedre betalte anvendelser her dreier det seg om konsumvarer, råstoff til næringsmiddelindustrien, helse­kost, avanserte proteinprodukter og biokjemikalier. På noen av disse områdene er det allerede utviklet produkter, produksjonsteknologi og markeder.

Utvikling av biproduktsektoren må baseres på bedriftsøkonomisk lønnsomhet. For å nå målet om lønnsom totalutnyttelse av fisk, må flåten bli i stand til å håndtere og bringe på land ytterligere 230 000 tonn råstoff i forhold til i dag. Høyere verdiskapning av biprodukter avhenger av at man utvikler teknologi, fartøyer, infrastruktur og rammebetingelser som gjør det mulig å produsere kostnadseffektivt og å ivareta kvaliteten på biproduktråstoffet. Nye og eksisterende markeder må utvikles for at næringen skal få høyere avkastning av biproduktene.

Både flåte og industri må skaffe seg høyere kompetanse knyttet til utnyttelse av bi­pro­dukter. Utvikling her krever samarbeid med forsknings- og kompetanse­miljøer og fordrer at næringen tar utradisjonelle initiativ.

Fiskeridepartementet vurderer hvordan dagens regelverk for næringsutøvelsen i fiskerisektoren best kan tilpasses det å ta vare på biprodukter. Utforming av næringsreguleringene må forene hensynet til biprodukter med andre formål. I forbindelse med at Fiskeri­departementet foretar en revisjon av konsesjonsregelverket, er hensynet til biprodukter ett av flere kriterier for utformingen av fremtidens regelverk.

Næringslovutvalget har nylig fremmet forslag til endringer i reguleringene innenfor fiskerisektoren. Det foreslås blant annet at forholdene legges til rette for bedre industriell utnyttelse av biprodukter fra fiske­ avfall, og at slik produksjon bør sees i sammenheng med landbasert virksomhet for også å medvirke til videreforedling i norsk industri.