6 Næringsstrukturen

6.1 Mål

Med de forutsetninger en lang kystlinje, mange og spredte kystsamfunn og et næringsliv med mange små enheter gir, har fiskerinæringen en viktig samfunnsbærende funksjon langs kysten. Samtidig er en hensiktsmessig struktur i foredlingsindustri og fiskeflåte en forutsetning for at prosessene i verdikjeden skal fungere optimalt i forhold til markedet. Bedre organisering av produksjonen i alle ledd av næringen er en nøkkelfaktor her. Målet er å fremme en næringsstruktur som gir aktørene anledning til å utnytte mulighetene markedene gir for å øke verdien på fiskeråstoffet. Dette vil bidra til økt verdiskaping og trygge arbeidsplasser og bosetting i kystsamfunnene.

Fiskeridepartementet vil legge større vekt på verdi­skapingspotensialet i kystsamfunnene og vil legge bedre til rette for samarbeid og langsiktig planlegging i produksjonen fra råstoff til marked. I denne sammenheng står også en modernisering og fornying av fiskeflåten sentralt.

6.2 Fiskeindustrien

6.2.1 Utviklingstrekk og hovedstrategier

Endringer i nasjonale rammebetingelser og liberaliser­ing i verdenshandelen har medført at fiskeindustriens situasjon har gjennomgått store endringer de siste årene. Samtidig endres strukuren i de ulike delene av industrien. Både i hvitfisksektoren og i industrien som er basert på pelagisk råstoff går utviklingen mot større konsentrasjon på eiersiden. Aktører fra flåtesiden går inn som eiere i industrien for å knytte seg opp mot fored­ling og markedsføring.

Produksjon av konsumprodukter krever invester­inger som nødvendiggjør høy kapasitetsutnyttelse og forutsetter en stabil tilgang på råstoff. Større forutsigbarhet i råstofftilgang og produksjon er en forutsetning for å betjene konsummarkedene. Det er imidlertid vanskelig å få til en jevn råstofftilførsel for hele industrien gjennom hele året, da fisket både for kyst- og havfiskeflåten varierer med ulike fiskebestanders sesongmessige tilgjengelighet. Det er derfor nød­vendig med fleksibilitet slik at en kan veksle mellom produksjon på ulike arter som med ulik sesongmessig syklus kan bidra til en jevn årsproduksjon.

Fiskeindustrien i Norge er geografisk spredt og svært variert mht. størrelse. I Råfisklagets distrikt var det i 1996 197 bedrifter som mottok mellom 25 og 600  tonn fisk, 27 som tok imot mellom 600 og 2500  tonn og 23 bedrifter som mottok over 2500 tonn. Med en geografisk og størrelsesmessig variert struktur, med et stort innslag av små bedrifter, er ulike former for samarbeid mellom bedrifter viktig. Frivillig og forpliktende samarbeid kan redusere usikkerheten på råstoff- og markedssiden. Ved å koordinere produksjon og lager kan kapasiteten i samarbeidsbedriftene bli optimalt utnyttet. Et kostnadsreduserende element ved bedriftssamarbeid er felles apparat for salg, distribusjon og markedsføring.

Samarbeid hvor bedriftene baserer seg på samme type råstoff og produkter kan komme i stand på bakgrunn av oppkjøp eller sammenslåing. Samarbeid kan også skje gjennom krysseierskap mellom aktører som er spesialister på hver sine produksjonsområder. Samarbeidsfordeler kan her tas ut gjennom felles salgs- og markedsapparat.

Med bakgrunn i den konsentrasjon en finner på kjøpersiden i markedene mener Fiskeridepartementet at det er fornuftig av næringsaktørene å inngå samarbeidsløsninger. Det vil fra departementets side bli lagt vekt på at offentlige midler fremmer forpliktende samarbeid mellom selvstendige bedrifter, for slik å styrke innsatsen i markedene.

6.2.2 Kapasitetstilpasning og offentlige virkemidler i fiskeindustrien

Med de begrensninger ressursgrunnlaget setter mht. industriens tilgang på råstoff til produksjonen, er tilpasning av industriens produksjonskapasitet til råstoffgrunnlaget viktig for å bedre lønnsomheten i foredlingsleddet. Det har skjedd en betydelig reduksjon i antall fiskeindustribedrifter de siste 10 årene, jf kapittel 3.3. Men det er fortsatt stor overkapasitet i industrien sett under ett. Selv om fiskeindustrien for en del vil kunne skaffe råstoff på det internasjonale markedet, er en kapasitetstilpasning til det nasjonale råstoffgrunlaget nødvendig for å bedre lønnsomheten i foredlingsleddet.

En ytterligere tilpasning av produksjonskapasi­teten til råstoffgrunnlaget må skje gjennom en naturlig utvikling i næringen. En vil være varsom med å bevilge offentlige midler som øker produksjonskapasitet i fiskeindustrien. Offentlige investeringsbevilgninger skal fortrinnsvis rettes inn mot oppgradering av produksjonsanleggene for å møte markedets krav til anlegg og produkter.

Fiskerinæringen har tilgang på landsdekkende og distriktsrettede finansielle ordninger over Kommunal- og regionaldepartementets og Nærings- og handels­departementets budsjetter. Hovedprinsippet innenfor SNDs virkemiddelapparat er at støtte skal baseres på næringsnøytralitet. Dette er ikke til hinder for at særskilte programmer rettes mot enkeltbransjer. I 1995 ble det startet et 3-årig program for økt verdiskaping i fiskeindustrien. I 1997 var det satt av 50 mill. kr. til programmet. Stortinget har forlenget program­perioden med to år, det vil si ut 1999, med vekt på markedsorientering av industrien, nettverkssamarbeid og ledelses- og kompetanseutvikling.

6.2.3 Integrasjon mellom flåte og industri

Det er fri etableringsrett i fiskeindustrien. Det er således ingen begrensning for fartøyeieres muligheter for å inneha majoritetsinteresser i industrien. Integrasjon andre veien i verdikjeden er begrenset av deltaker­loven. For å ha en eierandel over 50 % i fiskefartøyer er det et krav om å være aktiv fisker. I ferskfisktrålerflåten har imidlertid dispensasjoner vært gitt i stort omfang og fiskeindustrianlegg kan i praksis inneha majoritetsinteresser på linje med aktive fiskere. Dette har vært gjort for å sikre leveranser av råstoff og helårs arbeidsplasser i industrien. Konsesjonsvilkårene til industrieide fartøy innebærer ofte leveringsforpliktelser.

Motivasjonen for fiskebåtredere for å gå inn på eiersiden i foredlingsanlegg er å sikre avsetning for fangsten, støtte opp om den lokale industribedrift og ta del i foredling og markedsføring. Dette kan gi større avkastning på råstoffet. Også mellom oppdrettsnæring og fiskeindustri kan tettere samarbeid være positivt.

Satsingen på konsumprodukter og kravene fra markedene gjør at bedriftene ønsker eierskap i flåten for å sikre råstoffleveransene. Industriens kunder er i økende grad matvarekjeder, og langsiktige kontrakter med disse krever at produsentene må garantere store kvanta og stabil leveringsdyktighet. En annen motivasjonsfaktor er at industrien ønsker å øke lønnsomheten ved å knytte virksomheten opp mot høsting av fiskeressurser. Etter Fiskeridepartementets oppfatning kan dette hensynet i stor grad ivaretas innenfor rammen av dagens lovverk og gjennom samarbeid mellom næringsaktørene.

6.3 Eierskap til fiskefartøy

6.3.1 Innledning

Stortinget fastslo ved behandlingen av St. meld. nr. 58 (1991–1992) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten at eierskap til fiskefartøy fortsatt skal forbeholdes fiskere. Dette er i tråd med flere tiårs tradisjoner, og har sammenheng med at en binding av eiendomsretten til fiskerne sees som en effektiv garanti for å opprettholde en variert og lokaleid fiskeflåte. Spørsmålet om å bedre yrkesvernet for fiskere har vært drøftet ved flere anledninger. Det vises i den forbindelse også til St. meld. nr. 93 (1982–83) – Om retningslinjer for fiskeripolitikken.

6.3.2 Ny lov om eierskap til fiskefartøy

Det følger av fremlagte forslag til ny lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven, jf Ot. prp. nr. 67 (1997–98), at ervervstillatelse kan gis når søkeren har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst 3 av de siste 5 år. Dette aktivitetskravet skal være oppfylt til enhver tid og innebærer en skjerpelse i forhold til deltakerloven av 1972. Ordningen med ervervstillatelse skal sikre at det er personer med aktivitet i fiske som får erverve fiskefartøy.

Tidligere, mens fiskeflåten vesentlig bestod av mindre fartøyer, ble det lagt til grunn at man for å bli godtatt som aktiv fisker måtte ha deltatt i utøvelsen av fisket. I den nye deltakerloven er det nå presisert at det kreves «ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy». I hvilken grad en person som er medeier i et selskap driver fangst med et fartøy er gjenstand for vurdering i den enkelte sak. Det må legges betydelig vekt på den enkelte eiers nærhet til driften av fartøyet og utøvelsen av fisket.

Et selskap som sådan kan ikke oppfylle aktivitetskravet. Det følger av deltakerloven at for selskap eller sammenslutning kan ervervstillatelse bare gis dersom personer som oppfyller aktivitetskravet kontrollerer mer enn 50 % av eierinteressene.

6.3.3 Dispensasjon fra aktivitetskravet

Hjemmel til å dispensere fra aktivitetskravet er foreslått videreført. Dette innebærer at det fortsatt vil være adgang til å gi dispensasjoner bl.a. til fiskeindustribedrifter som ønsker å stå som eier av ferskfisktrålere. Hensynet til sysselsetting og bosetting langs kysten, herunder behovet for råstofftilførsel til mottaks- og foredlingsanlegg, er av betydning for dispensasjon fra aktivitetskravet. Samtidig som departementet vil videreføre etablert praksis, vil man legge til rette for at andre deler av havfiskeflåten skal kunne eies av fiske­industrien når dette anses nødvendig for å sikre lokalt eierskap og geografisk fordeling av fisketillatelser. Den utvidede dispensasjonsadgang skal bare brukes i tilfeller hvor det ikke finnes lokale interessenter som er kvalifisert etter deltakerloven.

Næringslovutvalget foreslår at det foretas en lovteknisk opprydding i deltagerloven slik at vilkårene for å få tillatelse til å erverve fiskefartøy fremgår klart av lovteksten. I stedet for et generelt forbud mot å eie fiskefartøy uten tillatelse, bør det gjennom en eierskapsgodkjenningsordning være generell adgang til å delta i fisket etter tillatelse fra myndighetene - dersom lovens vilkår er oppfylt. Utvalget mener også at det bør være større adgang for fiskeindustrien til å engasjere seg i fisket. På denne måten vil det etter utvalgets oppfatning gi bedre samsvar mellom lovtekst og virke­lighet enn tilfellet er etter dagens system.

6.3.4 Om selskaper og eierskap til fiskefartøy

Det følger av deltakerloven at aksje eller part i selskap eller sammenslutning, som eier merkeregistrert fartøy, ikke må overdras til annen eier uten at departementet på forhånd har gitt tillatelse til endring av eiersammensetningen. Bakgrunnen er behovet for å føre kontroll med at nasjonalitets- og aktivitetskravene ikke gjøres illusoriske ved salg av aksjer eller parter etter at det er gitt ervervstillatelse. Bestemmelsen er en videreføring av tidligere ordning.

Fiskeridepartementet praktiserer deltakerloven slik at endring i eiersammensetningen i selskap som direkte eller indirekte eier merkeregistrert fiskefartøy skal godkjennes av departementet. Dette innebærer at enhver endring i eierskap helt til enden av eierkjeden skal godkjennes. I motsatt fall ville det være enkelt å omgå konsesjonsplikten i loven ved hjelp av holdingselskaper. I børsnoterte selskaper vil aksjene i utgangspunktet være fritt omsettlige. I et børsnotert selskap som eventuelt blir eier av fiskefartøy, vil nye aksjeeiere være forpliktet til å søke om tillatelse til å overta aksjene. I praksis vil dette være vanskelig å kontrollere. Det vil således kunne være problematisk å børsnotere selskaper som eier fiskefartøy.

Man kan alternativt tenke seg at lovens ordning erstattes med et meldingssystem, slik at fiskerimyndighetene innen en viss frist må komme med innvend­inger dersom den aktuelle eiersammensetningen ikke er ønskelig ut fra fiskeripolitiske hensyn.

I henhold til deltakerloven kan ervervstillatelse gis til norsk statsborger eller en som er likestilt med norsk statsborger etter fiskerigrenseloven. Skal et selskap kunne få ervervstillatelse, må det i utgangspunktet være likestilt med norsk statsborger. Som likestilt med norsk statsborger er aksjeselskaper og andre selskaper med begrenset ansvar når selskapets hovedkontor og styrets sete er i Norge og styrets flertall, herunder styre­lederen, består av norske statsborgere som er bosatt i Norge og har bodd her de siste to år, og norske statsborgere som eier aksjer eller andeler tilsvarende minst 6/10 av selskapets kapital og kan utøve stemmerett i selskapet med minst 6/10 av stemmene.

Hovedspørsmålet knyttet til fiskerigrenseloven knytter seg til kravet om at 6/10 av aksjekapitalen skal eies av norske statsborgere. Det har vært lagt til grunn at loven gir adgang til indirekte eierskap. Det har vært reist spørsmål om slikt indirekte eierskap bare kan skje gjennom norske selskaper. Ut fra fiskerigrense­loven kan man ikke oppfylle kravet om 6/10 eierskap via utenlandsk selskap. Det er selskap som oppfyller kravene til å være likestilt med norsk statsborger som kan tilfredsstille kravet om 6/10 eierskap av norske statsborgere. I de tilfeller hvor utenlandsk selskap eies 100 % av norsk statsborger har det vært fremholdt at dette bør være tilstrekkelig til å ivareta lovens formål.

Fiskeridepartementet vil sette ned et utvalg som skal gjennomgå ovennevnte problemstillinger og komme med forslag til eventuelle endringer innenfor dagens lovverk hvor dette anses påkrevd for å få til tidsmessige regler for eierskap i fiskeflåten. Utvalget vil særlig vurdere spørsmål om aktive fiskeres eierandeler i fiskefartøy, hjemmel til å dispensere fra aktivitetskravet, børsnoterte selskapers plikt til å søke ervervstillatelse og oppfyllelse av kravet i fiskerigrense­loven.

6.4 Behov og tiltak for fornyelse i fiskeflåten

6.4.1 Behovet for fornyelse

Alderen på den helårsdrevne flåten er svært høy for flere driftsgrupper, jf kap. 3.3.

En aldrende fiskeflåte medfører en rekke pro­blemer. Slitasje og uhensiktmessige tekniske løsninger ombord bidrar til høye driftskostnader. Økte miljøkrav, bl.a. om reduksjon i utslipp av NO_x og CO₂, fordrer fornying og motorutskiftinger i flåten. Hensynet til markedene og behovet for å ta vare på fangsten slik at kvaliteten på råstoffet er optimal, kan være vanskelig å ivareta på eldre fartøy. Det samme gjelder håndteringen av avfall og tilrettelegging for utnyttelse av biprodukter. Nok et aspekt er hensynet til rekrutter­ing. Arbeidsmiljø og sikkerhet er ofte mindre tilfredsstillende ombord i eldre fartøy. Det er mer attraktivt å arbeide på nye fiskefartøy, og i en situasjon med et stramt arbeidsmarked og behov for å rekruttere høyt kvalifisert personell til fiskeflåten er fornyelse sentralt.

På 1990-tallet har den totale utskiftingstakten vært lav. Den siste større utskiftingsbølgen skjedde i siste halvdel av 1980-tallet. Flåtefornyelsen på 1990-tallet er tallmessig dominert av størrelsesgruppene under 15 meter. De fleste kontraheringene av mindre fartøyer er finansiert privat uten offentlig støtte.

Den lave utskiftingstakten gjør at det ikke har vært mulig å holde gjennomsnittsalderen for hele fiskeflåten under 20 år. Basert på Fiskeridirektoratets aktivitetsundersøkelser er det omlag 2900 helårsdrevne fartøy over 8 meter. Det er i tillegg i størrelsesordenen 100 helårsdrevne fartøy under 8 meter. Det er de omlag 3000 helårsdrevne fartøyene som står for størsteparten av førstehåndsverdien i fisket, og som er målgruppen for myndighetenes tiltak for flåtefornyelse.

6.4.2 Forutsetninger for fornyelse

Den lave utskiftingstakten må sees i sammenheng med fartøyeiers risikovurdering og offentlige tilskuddsordninger. Redernes risikovurdering er knyttet til forutsetningene som kostnads- og inntektsanslagene er basert på. Dette omfatter bl.a. fangsutsiktene, egenkapital, inntjeningsevne og skattemessige forhold. Generelt er den viktigste forutsetningen for å få til en løpende fornyelse at driften gir lønnsomhet over tid.

Regjeringen vil legge til rette for en helårsdreven kystflåte langs hele kysten ved å prioritere nybygg på 15–34 meter. Dette vil ha stor betydning for stabil tilførsel av råstoff til fiskeindustrien. Denne gruppen har i dag høy gjennomsnittsalder og trenger fornyelse. Egenkapitalsituasjonen er svak i denne delen av flåten og kostnadene ved nybygg er så høye at offentlige tilskudd er påkrevet for å få dette til.

Myndighetenes oppgave i denne sammenheng er å fordele kvoter og fiskemuligheter og tilrettelegge finansielle og juridiske virkemidler slik at den enkelte båteier kan drive lønnsomt. Myndighetene har også ansvar for at fornyelse ikke fører til en økning av fangstkapasiteten som kommer i konflikt med lønnsomhetsmålet eller andre målsettinger for fiskeripolitikken. Økning i fangstkapasiteten øker næringens samlede kostnader og undergraver således mulig­hetene for flåtefornyelse på et lønnsomt grunnlag.

6.4.3 Fornyelse og kapasitetsutvikling

Globalt er overkapasitet i fiskeflåten viktigste årsak til overbeskatning av fiskebestander og betraktes som det fundamentale problem i verdens fiskerier. Overkapasitet innebærer for den enkelte fartøyeier at ressursene høstes med større kostnader enn nødvendig. For samfunnet er dette feil bruk av kapitalressurser, som i tillegg medfører press for større uttak av ressursene for å øke inntjeningen slik at en kan dekke de økte kostnader som overkapasiteten medfører. En konsekvens av overkapasitet er også at reguleringene av fisk­et blir omfattende og detaljerte og kontrollkost­nadene høye.

Fangsteffektiviteten er høyest på nye fartøy. Flåtefornyelse medfører således en økning i fangst som kommer i konflikt med målet om å begrense fangst­kapasiteten. Det vil ikke være forsvarlig å legge til rette for økt fornying uten at man samtidig ser til at kapasitetsreduksjon kan skje slik at fartøyene får bedre lønnsomhet. Dette kan oppnås bl.a. gjennom regulering av fisket og ved at eldre fartøy trekkes ut av fisket.

Det er ulike oppfatninger om behovet for kapasitetstilpasning. Fra et økonomisk synspunkt er en kapasitetstilpasset flåtegruppe en som med et gitt fangstkvantum gir nok overskudd til at flåten genererer egenkapital til å fornye seg. Ut fra et teknisk synspunkt vil det være fartøyenes fangstevne som vurderes - en kapasitetstilpasset flåtegruppe er en som utnytter kvotegrunnlaget sitt optimalt. Selv om tilgjengelig­heten av enkelte fiskeslag i noen år er slik at deler av flåten ikke tar kvotene den er tildelt, så er den samlede fangstkapasiteten i den norske flåten for stor i forhold til tilgjengelige ressurser. Graden av overkapasitet varierer fra flåtegruppe til flåtegruppe, avhengig av bl.a. kvotegrunnlaget ulike fartøygrupper er tildelt gjennom offentlige reguleringsvedtak.

Til tross for den lave fornyelsestakten i fiskeflåten, er fangstkapasiteten, og dermed overkapasiteten, økende. Tabell 6.1 viser utviklingen i antall fartøy innenfor Gruppe I i torskefisket på 1990 tallet:

Den eneste gruppen som har gått tilbake er fartøyene under 10 meter. Denne gruppen er redusert med 40 %. De øvrige gruppene har gått til dels kraftig frem, f.eks. gruppen 20–24,9 meter som har økt fra 95 til 138 fartøy, en økning på 45 % for gruppen. At gruppe I som helhet har gått tilbake 12 % målt i antall fartøy, forhindrer dermed ikke at fangstkapasiteten har økt betydelig i denne gruppen sett under ett, da større fartøy har større fangstevne enn små.

Overkapasitet bidrar til at det enkelte fartøy fangstkapasitet og potensiale ikke utnyttes og til at inntjeningen fra driften ikke blir tilstrekkelig til å sikre fornyelse av flåten. En sentral utfordring for norsk fiskeri­næring er derfor å oppgradere flåten uten at dette fører til en ytterligere oppbygging av fangst­kapasiteten i næringen og økt press på ressursene.

6.4.4 Virkemidler i flåtefornyelsen

De viktigste virkemidlene i flåtefornyelsen omfatter regulering av adgangen til å drive fiske og utøvelsen av fisket, styring av tekniske fartøyparametre, skattemessige tiltak og kredittpolitiske og finansielle tiltak.

Styring gjennom reguleringer av fisket

Fornyelse og kapasitetsutvikling kan styres gjennom regulering av adgangen til å drive fiske og gjennom regulering av utøvelsen av fisket, særlig kvotereguleringene.

Siden kvotegrunnlaget for ulike grupper er gitt, medfører nyetableringer og fornying av fartøy redusert lønnsomhet for alle fordi den samlede fangstkapasiteten i form av investerte kapital og dermed driftskostnader m.v. økes. Reguleringstiltakene må derfor vurderes med henblikk på kapasitetsreduksjon samtidig som en legger til rette for fornyelse. For havfiskeflåtens vedkommende gjør ulike konsesjonsordninger at denne gruppens adgang til fiske er så godt som fullstendig regulert. Ved utgangen av 1996 var det 471 fiske­fartøy som hadde 721 konsesjoner. I kystflåten er det fortsatt adgang for nykommere til å etablere seg uten å overta fartøy med konsesjon o.l., blant annet gjennom rekrutteringsordninger, eller ved etablering i åpne fiskerier.

Ut fra behovet for å begrense kapasitetsveksten vil en vurdere innføring av en konsesjonsordning for større fartøy (28 meter) som fisker med konven­sjonelle redskap. Det vil derfor midlertidig ikke bli gitt nye utskiftingstillatelser i denne gruppen. Myndig­hetene har tidligere lagt til grunn at kystflåten må få en fri tilpasning innenfor totalkvoter. Ut fra ressurs- og fordelingsmessige hensyn har det likevel vist seg nødvedig å innføre deltakerbegrensninger i stadig flere fiskerier, også for kystfisket. Dette gjør det nødvendig å foreta en samlet vurdering av deltakelsesbegrensninger i fiskeriforvaltningen.

Konsesjonsordninger gir aktørene anledning til å innta et mer langsiktig perspektiv på fartøyenes driftsgrunnlag enn årlige kvotetildelinger og gjør det lettere å fordele kvotene på en mer forutsigbar måte for det enkelte fartøy. Et enklere regelverk vil også være le­ttere å håndheve for myndighetene og lettere å tilpasse seg for næringsutøverne.

For å sikre fornyelse samtidig som den totale kapasiteten innenfor de ulike gruppene ikke øker, er det nødvendig å legge til rette for at kapasitet trekkes ut av fiske. Ved at fartøyeiere kan slå sammen kvotene fra flere fartøy mot at fartøy også tas ut av fiske, blir det rasjonelt for den enkelte å ikke bidra til en samlet kapasitetsøkning. Innenfor den konsesjonsregulerte flåten har enhetskvoter vært brukt som et virkemiddel for å stimulere til reduksjon av overkapasiteten. Interessen for å søke enhetskvote vil være størst ved lavt kvotenivå og lav inntjening. Det er dessuten viktig at enhetskvoter har en viss varighet, slik at nærings­utøverne har visshet for at gevinstene ved ordningen kommer dem til gode.

Fiskeridepartementets vurdering er at enhets­kvoteordninger er et godt virkemiddel for kapasitetsbegrensning innenfor konsesjonsregulerte flåtegrupper. Dette krever at adgangsbegrensning er etablert og at inntektsgrunnlaget for fartøyene i hovedsak er regulert gjennom fartøykvoter. Kystflåten er i hovedsak regulert med maksimalkvoter. Utvidelse av adgangen til å ta i bruk enhetskvoteordninger i andre deler av flåten enn den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåten krever lovendring. Fiskeridepartementet vil fremme forslag overfor Stortinget om videreføring av de etab­lerte enhetskvoteordninger, og enhetskvoter vil bli vurdert også i forhold til andre konsesjonsbelagte grupper.

Fiskeridepartementet vil vurdere å innføre begrensing på fiske innenfor fiskerigrensen for fartøy over 28 meter som fisker med konvensjonelle redskap, jf ordningen som i dag gjelder for fiske med trål.

Fangstkvotene bestemmer i stor grad fartøyenes inntjeningsmuligheter. Som nevnt vil en med dagens fangstkapasitet selv med generelt høye totalkvoter neppe oppnå tilfredsstillende inntjening. En problemstilling er derfor om tilleggskvoter bør gis til nye fartøy innenfor prioriterte grupper for å stimulere til flåtefornyelse. Dette innebærer at en andel av totalkvoten må avsettes for tildeling til nybyggingsprosjekter, noe som imidlertid vil gå på bekostning av andre deltakere i fisket. En slik tilleggskvote må være tidsbegrenset og kan også, for å redusere belastningen på øvrige fartøy, f.eks. dekkes inn ved inndratte kvoter. En slik ordning vil kreve lovendring, og Fiskeridepartementet vil i samråd med næringen i første omgang vurdere dette som en prøveordning for store kystfiskefartøy i Finnmark, for å stimulere til rekruttering til en fiskerieid flåte.

Styring via tekniske fartøyparametre

Lengste lengde og bruttotonnasje er de vanlige fartøyparametrene som regulerer utskifting til nytt fartøy. For den konsesjonspliktige ringnotflåten og reketrålflåten har konsesjonskapasitet og lasteromsvolum vært bestemmende for fartøyets størrelse og fangst­kapasitet.

Styring etter lengde og tonnasje kan gi uheldige virkninger på fartøyets utforming og funksjonskrav fordi rederne normalt vil søke å få så stor fangstkapasitet som mulig innenfor begrensningene regelverket setter. Slike fartøyer kan utgjøre en sikkerhetsmessig risiko. Et spesielt problem møter redere som ønsker å skifte ut havgående fartøy (torsketrål eller reketrål) som fisker i isfylte farvann med nytt fartøy med høyere isklasse. Sett fra et miljømessig utgangspunkt, vil høy isklasse på fartøy som drifter i arktiske farvann være nødvendig.

Det skipstekniske miljøet anbefaler at man går vekk fra lengde og tonnasjebegrensninger som parametre i kystflåten og torsketrålerflåten, og istedet bruker lasteromsvolum. Dette vil gi mer hensiktsmessig fartøyutforming, sikrere fartøy og fortsatt gi mulighet til å styre kapasitetsutviklingen. Dette innebærer at man må konvertere gjeldende parametre til lasteromsvolum. I enkelte fiskeri kan motorkraft være et alternativt parameter.

Enhetskvotordninger gjør det til den enkelte fartøyeiers ansvar å avpasse fangstkapasiteten til det kvotegrunnlaget fartøyet hans har. Ved sviktende lønnsomhet gir en slik ordning også fartøyeier mulighet til rette på situasjonen, ved å selge seg ut eller ved å overføre kvoten fra et annet fartøy som så blir trukket ut av fiske. Enhetskvoter utgjør således et dynamisk virkemiddel både i forhold til flåtefornyelse og i forhold til overkapasitet, og kan åpne for mer liberale regler mht. utskifting.

Næringslovutvalget foreslår at detaljreguleringene på fartøysiden kan avvikles da utvalget anser det overflødig å både regulere fangst- og fartøykapasitet. Utvalget mener at frykten for overinvesteringer i stor grad er historisk betinget, og at fristelsen til å bygge opp for stor kapasitet begrenses ved at internasjonale avtaler setter skranker for myndighetenes adgang til å subsidiere næringsutøverne. Dagens effektive fangstreguleringer er etter utvalgets oppfatning tilstrekkelig til å ivareta de nødvendige ressurshensyn. Utvalget foreslår videre at ordningen med enhetskvoter utvides også til kystflåten for å begrense overkapasiteten og øke lønnsomheten. Systemet kan kombineres med at overdragelse undergis geografiske begrensninger for å beskytte regioner som står næringsmessig svakt. Det antas at et slikt kvotesystem vil øke verdien av kvotene betraktelig, og det bør i så fall vurderes innført en form for ressursbeskatning.

Departementet vil i arbeidet med å gjennomgå konsesjonsregelverket ha som utgangspunkt at et revidert regelverk skal bidra til at fartøyeiere står friere i utformingen av fartøy og at en slik fremmer en tryggere og mer hensiktmessig fartøyutforming.

Kredittpolitiske og finansielle virkemidler

I forbindelse med behandling av Dokument nr. 8:44 (1996–97) fremmet et flertall i næringskomiteen, bestående av medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, følgende forslag, vedtatt av Stortinget 20. mai 1997: "Regjeringen anmodes i den varsledestrategimelding om norsk fiskerinæring å utrede om det vil være hensiktmessig å overføre styringen av fornyingen av fiskeflåten fra rammestyringen gjennom kontraheringstilskuddet til et system med utskiftingstillatelser."

Utskiftingstakten i fiskeflåten er styrt gjennom årlige låne- og tilskuddsrammer som vedtas av Stortinget, Fiskeridepartementets overordnede fiskeripolitiske retningslinjer, samt instruks til og praksis i Fiskeri­direktoratet for innvilgelse av utskiftingstillatelse for fartøy over 34 meter med konsesjon.

Stortinget har for 1998 avsatt 75 mill kroner til kontraheringstilskudd for fiskeflåten. Ordningen omfatter støtte til nybygg og ombygginger av norske fiskefartøy, unntatt fartøy med ombordproduksjon. Fiskeridepartementet har i retningslinjene for SND lagt til grunn en sterkere målretting av ordningen med kontraheringstilskudd, slik at den knyttes sterkere opp til prioriterte fartøygrupper.

Etter at Statens fiskarbank i 1997 ble integrert i SND, ble bankens virkemidler (kontraheringstilskudd og grunnfinansiering) videreført her. I tillegg kan landsdekkende og distriktrettede låneordninger over Kommunal og regionaldepartementets og Nærings- og handelsdepartementets sine budsjett som forvaltes av SND, nyttes overfor flåten i tråd med gjeldende retningslinjer for ordningene. Bruken av tilskudds- og låneordningene må i tillegg være i tråd med de fiskeripolitiske retningslinjene. Fiskeflåten har dermed fått adgang til flere virkemidler og kan behandles på linje med øvrig næringsliv.

Siden 1988 har Fiskeridepartementet satt en øvre grense for investeringsvolumet i fartøygruppene torsketrål, nordsjøtrål og ringnot over 34 meter. Fra og med 1990 har også reketrål vært omfattet av ord­ningen. Rammene har vært økt de senere årene i takt med økningen i investeringsetterspørselen. Fiskeridirek­toratet kan i 1998 gi utskiftingstillatelser til fartøyer over 34 meter innenfor en samlet kostnadsramme på 1 000 millioner kroner. Prosjekter hvor det ligger inne et element av enhetskvoteordningen for ringnot, torsktrål og reketrål, holdes utenom rammestyringen.

Utskiftingsrammen bremser utskiftingstakten for fartøyene over 34 meter, som må stå i kø mens søknader fra fartøy under 34 meter behandles løpende. I tillegg sikrer man regional balanse ved at halvparten av utskiftingsrammen skal tilfalle de tre nordligste fylkene, samt øvrige områder innenfor de 2 høyest priori­terte i det distriktspolitiske virkeområdet. Man er restriktiv overfor fartøy som planlegger ombordproduksjon. Utskiftingsrammen bidrar også til jevnere fornyelse. Ordningen med kontraheringstilskudd kan imidlertid medføre at færre prosjekter enn ønskelig blir realisert fordi reder venter til man får tilskudd. Dette forsinker fornyelsen av fiskeflåten. Rammestyringen griper også inn i handlefriheten til rederne. Selv om rederiet har økonomi til å gjøre investeringer, kan de forsinkes fordi de må stille i kø. Dette kan også fordyre prosjektet. Nok et forhold er at import av fartøy har blitt behandlet fortløpende. Dermed er det importert en relativt stor andel fartøy på bekostning av nybygg. Resultatet er at man har fått færre nye fartøy enn man ellers ville ha fått.

På denne bakgrunnen vil Fiskeridepartementet gå inn for at styringen av utskiftingtakten gjennom utskiftingsrammen for konsesjonspliktige fartøy over 34 meter avvikles, mens en beholder styringen via offentlige finansieringsordninger. Dette vil bidra til at det kan bli realisert flere prosjekter, forutsatt at fartøyene har så god økonomi at de kan realisere prosjektene uten offentlige tilskudd. Søknader om utskiftingstillat­else innvilges av Fiskeridirektoratet forutsatt at de oppfyller vilkårene i konsesjonsregelverket.

Kondemnering

I ringnot- og trålerflåten har betydelige beløp gått til kondemnering av eldre fartøyer. Totalt har det vært brukt omlag 1,4 milliarder kroner siden 1979 til ulike kondemneringsordninger. Kondemnerings- og salgsstøtteordningene har redusert antallet torsketrålere til under halvparten av hva det var i 1979. Antallet ringnotfartøy er redusert til knapt tredjeparten av registrerte fartøyer da deltagerloven ble innført i 1972. Reduksjonen i fangstkapasitet er imidlertid mindre enn tilbakegangen i antall fartøy skulle tilsi, da gjennomsnittlig fartøystørrelse er økende. De seneste årene har det ikke vært gitt offentlige midler til kondemnering.

Fra 1998 av er det imidlertid igjen innført en kondemneringsordning for kystflåten over Hovedavtalen. Siktemålet er å fremme fornyelse i kystflåten ved å bidra til at eldre fartøy tas permanent ut av fiske. Kondemneringsbeløpet for 1998 er på 25 millioner kroner. Departementet vil ta sikte på å videreføre ordningen som et tiltak for kapasitetsreduksjon og flåtefornyelse.

6.5 Egenkapitalspørsmål

En økende gjennomsnittsalder i fiskeflåten medfører at flåten blir mindre effektiv, utidsmessig i forhold til miljøkrav og uhensiktsmessig i forhold til arbeidsmiljø og sikkerhet. De siste 10 år har fornyelsen av flåten vært på et lavt nivå for de fleste flåtegrupper, og gjennomsnittsalderen i flåten er økende.

En viktig årsak til den lave fornyelsestakten kan være for lav egenkapital i forhold til de krav bankene stiller til denne type næringsvirksomhet. Behovet for egenkapital i fiskeflåten kan derfor generelt være høyere enn i andre næringer. Dette skyldes dels usikkerheten knyttet til ressursgrunnlaget og dels begrensningene på hvem som kan eie fiskefartøy. Mulighetene for å hente inn ekstern kapital er derfor begrenset. Ressursreguleringene bidrar til at markedet for fartøy uten deltaker- og fisketillatelser er lite og den eventuelle salgsverdien lav.

For å opprettholde en fiskereid fiskeflåte, og lokalt eierskap til flåten, er tilstrekkelig egenkapital en forutsetning. Et mulig tiltak for å styrke egenkapitalen her kan være å endre skattelovgivningen i forhold til fiskeflåten, f. eks. utsatt gevinstbeskatning ved salg av fartøy og adgang til fondsavsetning øremerket frem­tidig investering i nytt fartøy. Utsatt gevinstbeskatning kan være hensiktsmessig da det av ulike årsaker, herunder en offentlig godkjenningsprosedyre, tar tid fra et fartøy er solgt til et nytt kan erverves. Fondsavsetning vil øke mulighetene for fisker til å bygge opp tilstrekkelig egenkapital til å investere i nytt fartøy. Avsetning til investeringsfond kan også i større grad bidra til å ansvarliggjøre den enkelte fartøyeiers invester­ingsbeslutninger.

Egne regler for fiskeflåten på dette området vil ikke være forenlige med skattereformen av 1992 og prinsippet om lik skattemessig behandling av alle typer investeringer. De særegne forholdene i fiskerinæringen, herunder myndighetenes begrensninger på hvem som kan stå som hovedeier av fiskefartøy, kan begrunne at en i dette tilfellet etablerer egne regler for fiskerisektoren. Dette kan også forsvares ut fra mer likeverdige konkurransevilkår i forhold til skipsfarts- og offshorenæringene.

Andre mulige tilnærminger til å bidra til økt utskiftingstakt i fiskeflåten er å vurdere om de offentlige finansieringsordningene er godt nok tilpasset behovene. Slike ordninger gir mer fleksibilitet og kan tilpasses lønnsomhetsutviklingen i ulike flåtegrupper løpende. Kapitalbehovet i forbindelse med flåtefornyelse overstiger imidlertid det som offentlige ordninger kan dekke. Statlige finansieringsordninger vil derfor vanskelig være tilstrekkelig for å møte det kapitalbehovet som er nødvendig for å møte tilfredsstillende flåtefornying.

Regjeringen ønsker å stimulere til økt flåtefornyelse. Det vil bli arbeidet videre med vurdering av hensiktsmessige tiltak for dette formålet.