Del 1
Sammendrag

1 Sammendrag

1.1 Klimaproblemet – en global utfordring

Klimaproblemet er globalt sett den største miljøutfordringen vi står overfor. Menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Det er denne økningen i konsentrasjonen av klimagasser, med temperaturstigning som resultat, som vanligvis kalles den menneskeskapte «drivhuseffekten». FNs klimapanel har nylig kommet ut med sin tredje hovedrapport som viser at utviklingen i blant annet temperatur, havnivå, istykkelse og nedbør sammen gir et bilde av en klode under oppvarming. I rapporten konkluderes det med at det nå er nye og sterkere bevis på at menneskelig aktivitet er den vesentligste årsaken til den globale oppvarmingen vi har sett de siste 50 årene.

Klimapanelet har også utarbeidet fremtidsbilder for klimagassutslipp, såkalte klimagass-scenarier. Disse indikerer minst en fordobling i CO₂ -konsentrasjon i atmosfæren fra i dag og frem til 2100 dersom ikke nye tiltak iverksettes. Blant annet på bakgrunn av klimagass-scenariene anslår panelet en økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på mellom 1,4 °C og 5,8 °C i løpet av de neste 100 årene. Dette er en vesentlig økning i anslaget for temperaturøkningen sammenlignet med Klimapanelets forrige hovedrapport. En temperaturøkning som beskrevet vil gi den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10.000 år og den høyeste globale middeltemperaturen på 150.000 år.

Klimaproblemet har også en betydelig nord-sør dimensjon ved at industrilandene historisk har stått for størstedelen av utslippene som er årsaken til problemet, mens det er utviklingslandene som er mest sårbare overfor klimaendringer. Det er påvist at klimaendringer har konsekvenser for sosio-økonomiske forhold, økologiske systemer og menneskers helse. Det kan forventes mer ekstremt vær i en del områder i form av tørke, flom, hetebølger, stormer og snøskred. Land med færrest ressurser fra før har minst evne til å tilpasse seg endringene og vil bli hardest rammet. Klimaendringene vil bidra til å forsterke allerede eksisterende problemer knyttet til befolkningsvekst og fattigdom.

Klimapanelet har også sett på mulige tiltak og vurdert kostnadene ved å redusere fremtidige globale utslipp. I følge deres rapport er det fullt mulig å snu utslippsutviklingen med relativt moderate kostnader og ved hjelp av kjent teknologi. Dette krever imidlertid at mange tekniske, økonomiske, politiske, adferdsmessige og institusjonelle barrierer overvinnes. Videre påpekes det at en tidlig start i gjennomføringen av klimatiltak og en gradvis overgang over tid til en mindre utslippsintensiv økonomi vil gjøre det mulig for landene å gjennomføre utslippsreduksjoner på en mer fleksibel måte og begrense kostnadene.

1.2 Norges strategi for oppfølging av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

Klimakonvensjonen fra 1992 med Kyotoprotokollen fra 1997 er de internasjonale avtalene som skal begrense de globale utslippene av klimagasser. Pr. juni 2001 har 185 land, samt EU, ratifisert Klimakonvensjonen. Klimakonvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994. Konvensjonen inneholder bindende forpliktelser for industrilandene om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser.

Kyotoprotokollen representerer en ny milepæl i den globale innsatsen for å motvirke menneskeskapte klimaendringer. Gjennom protokollen er det vedtatt en juridisk bindende avtale som utdyper og konkretiserer forpliktelsene i Klimakonvensjonen for industrilandene. Viktigst er det at den setter et øvre samlet tak for hvor store utslippene fra denne gruppen land kan være, og at den inneholder konkrete utslippsforpliktelser for hvert enkelt land og EU. Protokollen inneholder også fremtidsrettede mekanismer som det er viktig å bygge på i gjennomføringen av forpliktelsene. Når det gjelder flere av bestemmelsene i Kyotoprotokollen ble nærmere konkretiseringer og definisjonsmessige avklaringer utsatt til etterfølgende partsmøter under Klimakonvensjonen.

Etter at det ikke lyktes å oppnå enighet om disse utestående spørsmålene under det sjette partsmøtet i Haag i november 2000, ble det besluttet å gjenoppta møtet i Bonn i 2001. Det er av stor betydning for den videre fremdriften i det internasjonale klimasamarbeidet at landene kommer til enighet om de utestående spørsmålene knyttet til Kyotoprotokollen, slik at denne kan tre i kraft. På kort sikt er Regjeringens overordnede prioritet å bidra til at utfallet av klimaforhandlingene i 2001 blir godt nok til at et tilstrekkelig antall land vil ratifisere Kyotoprotokollen slik at den kan tre i kraft så raskt som mulig. Regjeringen vil at Norge skal ratifisere Kyotoprotokollen og tar sikte på å starte en ratifikasjonsprosess etter de gjenstående forhandlingene i 2001. Norge vil arbeide med ratifikasjonsspørsmålet i nært samarbeid med EU og andre land som ønsker at Kyotoprotokollen skal tre i kraft så raskt som mulig. Regjeringen legger allerede i denne meldingen frem en strategi for oppfølgingen av Norges forpliktelser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen.

Våren 2001 har den nylig tiltrådte administrasjonen i USA uttrykt at den ikke støtter opp om Kyotoprotokollen. Fra norsk side legges det imidlertid vekt på at USA fortsatt er i en prosess for å utforme sine posisjoner, og en forventer at USA går inn i de kommende forhandlingene med sikte på å finne løsninger som er akseptable for alle parter innenfor rammen av Kyotoprotokollen. Norge har i likhet med en rekke andre land søkt å påvirke USA i dette spørsmålet. Uten Kyoto­protokollen vil vi miste den konkrete rammen det internasjonale samfunnet har for å forplikte seg til å gjennomføre konkrete utslippsbegrensninger. Dersom den ikke trer i kraft, vil det internasjonale arbeidet bli satt et tiår tilbake, og det vil være vanskelig og tidkrevende å forhandle frem et like godt eller bedre resultat.

I annet internasjonalt klimasamarbeid for å følge opp Klimakonvensjonen vil Norge bidra gjennom bilateralt samarbeid og internasjonale tiltak, for eksempel gjennom Verdensbankens karbonfond og ved å støtte kapasitets- og kunnskapsbygging på klimaområdet i land med overgangsøkonomi og utviklingsland. Norge vil bidra til at utviklingslandene blir bedre i stand til å gjennomføre egne klimatiltak og inngå samarbeid med dem om utslippsreduserende tiltak gjennom den grønne utviklingsmekanismen.

Regjeringen legger til grunn for den videre politikken nasjonalt at Kyotoprotokollen trer i kraft. Det må legges opp til en politikk som kan sikre at Norge oppfyller sine forpliktelser under protokollen. I første forpliktelsesperiode gjelder dette først og fremst selve utslippsforpliktelsen i 2008–2012, men også våre andre forpliktelser, herunder å vise «demonstrerbar fremgang innen 2005».

Norge har siden slutten av 1980-tallet ført en aktiv nasjonal klimapolitikk. Blant annet innførte vi som ett av de første landene CO₂ -avgifter i 1991. For å oppfylle de samlede forpliktelsene vil det være behov for et bredt sett av virkemidler. Utslippene av klimagasser er et resultat av ulike aktiviteter knyttet til energibruk, transport, industrielle prosesser, avfallshåndtering med mer, og det er nødvendig med en helhetlig tilnærming. Det må gjennomføres tiltak nasjonalt, samtidig som det vil være nødvendig å samarbeide med andre land og ta i bruk de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen.

Regjeringen har foretatt en grundig gjennomgang av alle områder og sektorer som bidrar til klima­gassutslipp og presenterer gjennom denne meldingen en nasjonal plan for å kunne oppfylle våre samlede forpliktelser under protokollen. Hovedvirkemidlet fra 2008 vil være et bredt nasjonalt kvotesystem der aktørene som omfattes av systemet får kvoteplikt for forpliktelsesperioden 2008 til 2012 i henhold til Kyotoprotokollen. Kvotesystemet som foreslås, vil kunne sikre at Norge kan oppfylle utslippsforpliktelsen i Kyotoprotokollen fra 2008 til 2012. Gjennom en helhetlig og fremtidsrettet virkemiddelbruk vil Regjeringen også skape et grunnlag for å ta på seg nye og strengere forpliktelser etter 2012.

Vi står overfor en fortsatt sterk vekst i klima­gassutslippene de nærmeste årene. Det er til nå ikke innført virkemidler i forhold til en betydelig del av de nasjonale utslippene. Regjeringen vil derfor effektivisere dagens bruk av virkemidler også innenfor et kortere tidsperspektiv enn 2008, i første rekke ved å inngå avtaler om utslippsreduserende tiltak med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften, eller eventuelt ved å bruke forurensningsloven.

Industrilandene har en internasjonal forpliktelse i henhold til Klimakonvensjonen om å begrense de samlede klimagassutslippene. Det er Regjeringens klare holdning at verdenssamfunnet hverken kan eller vil akseptere at det internasjonale klimasamarbeidet skal legges på is. I en eventuell situasjon der Kyotoprotokollen ikke trer i kraft, vil Regjeringen arbeide for at det utvikler seg andre avtaler eller samarbeidskonsepter som en konsekvens av våre forpliktelser i henhold til Klimakonvensjonen, både globalt og regionalt.

1.3 Andre lands nasjonale klimapolitikk

Industrilandene har brukt perioden fra slutten av 1980-tallet til å utvikle sine strategier og påbegynne arbeidet med å innføre virkemidler og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt har det blitt økt fokus mot muligheten for å regulere klimagassutslipp gjennom kvotesystemer. I en rekke land pågår det nå utredninger av nasjonale systemer for handel med klimagasskvoter. Danmark har innført et kvotesystem som regulerer utslippene av karbondioksid (CO₂ ) fra kraftprodusenter, foreløpig frem til og med 2003. Storbritannia er i ferd med å innføre et bredere, frivillig system som i prinsippet omfatter alle selskaper som driver virksomhet i landet. Produsenter av elektrisitet vil imidlertid ikke kunne delta i systemet fra oppstartstidspunktet. En senere inkludering av denne sektoren vil vurderes videre i lys av regjeringens helhetlige energipolitikk. Private aktører som BP og Shell har også innført interne kvotesystemer som omfatter store deler av selskapenes virksomheter.

Tyskland og Nederland har et omfattende system for avtaler med næringslivet om mer effektiv bruk av energi og begrensning i utslipp av klimagasser. I disse landene vurderes det å benytte Kyoto-mekanismene og mulighet for deltagelse i internasjonal kvotehandel til oppfyllelse av forpliktelser i slike avtaler.

EU-kommisjonen la frem sin Grønnbok om kvotehandel den 8. mars 2000. I Grønnboka foreslår Kommisjonen at det skal etableres et felles kvotesystem for EU-landene med kvoteplikt fra 2005. Fra norsk side er det spesielt interessant at Grønnboka åpner for at også de nye søkerlandene og EØS-land kan inkluderes i systemet. Regjeringen har signalisert at Norge er positiv til å samarbeide med andre land, herunder EU og nordiske land, om utviklingen av regionale kvotesystemer. Grønnboka har vært på en bred høringsrunde blant miljø- og næringslivsorganisasjoner og andre interesserte parter. Ti medlemsland pluss Norge har også kommet med høringsuttalelser. Kommisjonen forventes å komme tilbake med et konkret forslag i løpet av våren 2002.

1.4 Nasjonal klimapolitikk på kort sikt

I perioden frem til 2008 har ikke Norge en tallfestet utslippsforpliktelse. Dette legger andre rammebetingelser for valg av virkemidler enn i en situasjon med en slik forpliktelse. Under Kyotoprotokollen vil det være et formelt regelverk for samarbeid mellom land gjennom de fleksible mekanismene som ikke vil være der uten en protokoll i kraft. Ved valg av virkemidler nasjonalt, og spesielt overfor virksomheter som står overfor internasjonal konkurranse, må det legges vekt på utviklingen i virkemiddelbruk i andre land. Regjeringen legger opp til at virkemiddelbruken frem mot 2008 evalueres fortløpende, for eksempel i forbindelse med stortingsmeldingen om rikets miljøtilstand og statsbudsjettet.

Regjeringen har vurdert ulike virkemiddelstrategier på kort sikt og uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft. Hovedformålet med å effektivisere de klimapolitiske virkemidlene er å redusere veksten i de nasjonale utslippene. Et annet viktig hensyn er å utjevne kostnadene mellom sektorene. En sentral problemstilling i denne sammenhengen er hvordan vi håndterer utslippskilder som i dag ikke er omfattet av virkemidler. I meldingen gis det en samlet fremstilling av nasjonale virkemidler og tiltak på ulike områder og innenfor de ulike sektorene, samt internasjonalt samarbeid. Det fokuseres på hva som kan oppnås gjennom nasjonale virkemidler, såvel som fylkeskommunalt og kommunalt engasjement.

Et viktig element i den samlede klimastrategien er hvordan en gjennom teknologiutvikling og nye løsninger kan få utløst ytterligere utslippsreduksjoner, også innenfor sektorer som i dag betaler relativt høye CO₂ -avgifter. For eksempel vil petroleumssektoren og transportsektoren stå for en betydelig del av utslippsveksten frem til 2010 i henhold til fremskrivningene. På disse områdene vil den teknologiske utviklingen være viktig for om det er mulig å oppnå store utslippsreduksjoner. Regjeringen legger stor vekt på å stimulere til teknologiutvikling, blant annet ved å samarbeide med næringslivet om utprøving av ny teknologi. På lengre sikt vil nye teknologiske løsninger være en forutsetning for å kunne løse de klimautfordringene en står overfor globalt. I Norge gir blant annet store gassressurser og gode muligheter for deponering av CO₂ et godt utgangspunkt for arbeidet med løsninger for fjerning og deponering av CO₂ fra større utslippskilder.

CO₂ -avgiften

CO₂ -avgiften er i dag det viktigste virkemidlet i klimapolitikken. Dagens CO₂ -avgift dekker om lag 64 prosent av de totale CO₂ -utslippene og om lag 47 prosent av de samlede klimagassutslippene. Regjeringen legger opp til å videreføre CO₂ -avgiften som et hovedvirkemiddel i klimapolitikken inntil et nasjonalt kvotesystem innføres, og går inn for å kombinere bruk av avgiften med avtaler med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften, eller eventuell bruk av forurensningsloven.

Reguleringer etter forurensningsloven

Utslipp av klimagasser er forurensning i forurensningslovens forstand. Klimagassutslipp er derfor som hovedregel reguleringspliktig, dvs. at bedrifter som slipper ut klimagasser må ha tillatelse, enten i konsesjon eller i forskrift etter forurensningsloven. I tillegg krever EUs IPPC-direktiv (Integrated Pollution Prevention and Control), som gjelder de fleste store utslippskilder, blant annet at myndighetene stiller krav om at industrien tar i bruk best tilgjengelig teknologi (BAT) og at energien skal utnyttes effektivt.

Det er i dag i liten grad satt krav om utslippsreduksjoner for klimagasser i utslippskonsesjoner etter forurensningsloven. Norge deltar aktivt under EØS-avtalen i arbeidet med IPPC-direktivet og vil løpende følge opp direktivet i forhold til norsk industri ved å stille krav om anvendelse av best tilgjengelig teknologi og krav om energieffektivitet. I BAT-standarder er det nå bare satt individuelle krav om CO₂ -reduksjoner gjennom krav om energieffektivitet i anlegg. Avhengig av den teknologiske utviklingen vil det kunne bli stilt strengere krav om reduksjon av klimagasser.

Ved konsesjonsbehandling av klimagassutslipp vil Regjeringen legge til rette for fleksibel gjennomføring av utslippsreduserende tiltak i medhold av loven.

Avtaler med industrien

Regjeringen vil ta initiativ til å åpne forhandlinger med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften, med sikte på å få utløst utslippsreduserende tiltak. Avtalene med industrien skal gjelde frem til en internasjonal avtale iverksettes. Regjeringen anser avtaler med industrien som et velegnet klimapolitisk virkemiddel der dette gir gode miljømessige løsninger. Avtalene må utformes slik at industrien får nødvendig handlefrihet og fleksibilitet i forbindelse med gjennomføringen av tiltakene, samtidig som avtalene må sikre reelle utslippsreduksjoner. Regjeringen ser det som en forutsetning at avtalene oppfyller forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler. Regjeringen vil vurdere å regulere utslippene i medhold av forurensningsloven, dersom en ikke lykkes med å etablere avtaler med industrien.

Regjeringen vil videreføre avtalen med aluminiumsindustrien med sikte på ytterligere reduksjoner i utslippene. Bransjens rapportering viser at utslippene i år 2000 var redusert mer enn det målet som er satt i avtalen. I god tid før 2005 vil partene avklare mulighetene for ytterligere reduksjoner i utslippene.

Regjeringen vil videre ta initiativ til en avtale med berørte bransjer om reduksjon av ikke-industrielle utslipp av SF₆ . I tillegg vil Regjeringen arbeide aktivt for å styrke samarbeidet med næringslivet om utvikling og utprøving av ny teknologi.

Regjeringen vil vurdere å bevilge penger som kan utløse tiltak nasjonalt, og som kan stimulere næringslivet til deltakelse i felles gjennomføringsprosjekter nasjonalt og internasjonalt.

Drøfting av mulige kvotesystemer på kort sikt

Regjeringen vil at Norge skal samarbeide med andre land for å utvikle et internasjonalt marked for kvoter og utslippsreduksjoner. Eventuell norsk deltakelse i et eventuelt kvotesamarbeid utenom Kyotoprotokollen må vurderes på et senere tidspunkt.

I meldingen drøftes elementer som myndighetene må ta stilling til ved utformingen av et eventuelt tidlig kvotesystem i Norge. Disse er blant annet knyttet til utslippstak for systemet, hvilke virksomheter, sektorer og utslippskilder som eventuelt skal få kvoteplikt, overtredelsesgebyr, eventuell mulighet for felles gjennomføring med virksomheter som ikke har kvoteplikt, sparing av kvoter med mer. Dersom flere land skal koble seg sammen i et felles kvotesystem, vil det være aktuelt å forhandle om de fleste av disse elementene. Noen elementer, som overtredelsesgebyr, bør trolig være harmoniserte, mens det vil være tilstrekkelig med gjensidig anerkjennelse av eksempelvis rapportering og kontroll av utslipp fra de kvotepliktige. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har i høringsuttalelsen til Kvoteutvalget foreslått at virksomheter med CO₂ -avgift kan påta seg frivillig kvoteplikt. Kvoteplikten kommer da til erstatning for andre virkemidler (CO₂ -avgift, avtaler, pålegg etter forurensningsloven) når det gjelder klimagasser. Konsekvenser av dette forslaget er også drøftet.

Utformingen og virkningene av et kvotesystem som ikke baserer seg på Kyotoprotokollen er i liten grad utredet. Samtidig er rammebetingelsene for utformingen av et slikt system usikre. Drøftingene av mulige kvotesystemer på kort sikt er derfor foreløpige. Regjeringen vil vurdere virkemidlene fortløpende og komme tilbake med forslag i lys av utviklingen internasjonalt.

Forskning og teknologiutvikling

Klimaproblemets langsiktige, komplekse og samfunnsgjennomgripende karakter gjør at klimaforsk­ning fremstår som svært viktig, både som grunnlag for og som virkemiddel i klimapolitikken. I tillegg vil deler av forskningen kunne ha stor betydning for næringsutvikling og fremtidig verdiskaping. Regjeringen legger opp til en langsiktig og styrket satsing på klimaforskning i Norge. De konkrete forslagene til budsjettmessig styrking av forsk­ningsinnsatsen på det naturvitenskapelige, teknologiske og samfunnsvitenskapelige området vil bli fulgt opp i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen.

Den økte satsingen vil for det første gjelde klimavitenskapelige problemstillinger som omfatter grunnleggende forståelse av forholdet mellom naturlige og menneskeskapte klimavariasjoner, klimamodeller og konsekvenser av klimaendringer. Et annet prioritert felt er analyser av samfunnsmessige rammebetingelser og ulike virkemidler. Et nytt temaområde i denne forbindelsen, i skjæringspunktet mellom forskning, informasjon og kompetanseoppbygging, er knyttet til beredskap og tilpasning til klimaendringer.

Regjeringen vil gjennom tiltak knyttet til forsk­ning, informasjon og kompetansebygging aktivt bidra til å bygge opp beredskap, og legge til rette for nødvendige samfunnsmessige tilpasninger i ulike sektorer, for å begrense skader og tap som forventes å ville komme på grunn av klimaendringer.

Det tredje hovedområdet for en styrket klimaforskning er utvikling av teknologi som konkret reduserer utslippene av CO₂ og andre klimagasser, og vil også inkludere utvikling av nye fornybare/alternative energikilder og mer miljøvennlig og effektiv bruk av energi.

De senere årene er det presentert flere ulike teknologikonsepter for fjerning og deponering av CO₂ fra kraftverk. Felles for de ulike konseptene er at prosessen med CO₂ -fjerning er energikrevende og dermed også kostnadskrevende. Det er imidlertid grunn til å tro at videre forskning og utvikling kan redusere energitapene og kostnadene. Fjernet CO₂ kan enten gjøres bruk av eller lagres. Utskilt CO₂ kan deponeres på land, på dyp-hav eller i underjordiske reservoarer eller formasjoner. Kostnadene ved deponering utgjør generelt en liten del av de totale kostnadene ved fjerning av CO₂ . En mulig nyttiggjøring av utskilt CO₂ kan redusere kostnadene. Den viktigste anvendelsen vil trolig på kort sikt være til trykkstøtte for økt utvinning av olje.

Det foreligger i dag flere planer for bygging av gasskraftverk innenlands. Av hensyn til utviklingen i kraftbalansen og et ønske om en større videreforedling av gass innenlands, har et flertall på Stortinget åpnet for at det skal kunne bygges gasskraftverk i Norge. Det er derfor i større grad enn tidligere aktuelt med aktiv deltakelse fra norsk side i arbeidet med utviklingen av teknologi som på sikt kan redusere CO₂ -utslippene fra bruk av gass. Norske miljøer har i lang tid arbeidet med løsninger som kan gi lavere utslipp av CO₂ enn dagens best tilgjengelige gasskraftteknologi. Blant annet har Statoil, Norsk Hydro, Kværner og Aker Maritim arbeidet med teknologi for rensing av avgass fra turbiner eller CO₂ -effektiv gasskraftproduksjon. Norge har også markert seg i fronten internasjonalt når det gjelder lagring av CO₂ i geologiske formasjoner.

I budsjettet for 2001 økte Regjeringen bevilgningene til videreutvikling av renseteknologi for gasskraftverk med 20 millioner kroner. Arbeidet med utvikling og utprøving av teknologier for reduksjon av CO₂ -utslipp fra kraftproduksjon skal stå sentralt i programmet. I tillegg vil det også kunne være aktuelt med forskning og utvikling av løsninger knyttet til deponering eller anvendelse av CO₂ .

Arbeidet med teknologier for utskilling av CO₂ krever langsiktig innsats og må i størst mulig grad sees i sammenheng med internasjonale prosesser på området. Fremdriften i teknologiutviklingen avhenger blant annet i sterk grad av at de internasjonale leverandørene for kraftverk ser markedspotensiale i å videreutvikle slik teknologi. Regjeringen vil styrke satsingen på forskning for å bidra til reduserte utslipp av klimagasser, økt verdiskaping og næringsutvikling og vil øke bevilgningene til klimateknologiutvikling i de kommende årene. Regjeringens mål er at det utvikles et solid forsk­ningsmessig grunnlag for CO₂ -reduserende teknologi i perioden 2004–2006 med sikte på å etablere et pilot/demonstrasjonsanlegg rundt 2005. Det vil bli arbeidet med en nærmere konkretisering av innholdet i et program for å intensivere satsingen på CO₂ -fri gasskraft.

Informasjon og utdanning

Regjeringen vil styrke satsingen på informasjon om klimaproblemene og nasjonal klimapolitikk og videreføre dialogen og samarbeidet med viktige aktører på klimaområdet. Det legges også vekt på å sikre at utdanningssektoren bevisstgjør elevene og øker deres kompetanse på energi- og klimaspørsmål.

CICERO har gjort et viktig arbeid i informasjonssammenheng. I tråd med anbefalingene til Samarbeidsutvalget for klimaforskning legges det opp til at CICERO tillegges en spesiell nasjonal oppgave knyttet til informasjon og forskningsformidling.

Klima- og energisamarbeid med andre land

Norge har allerede opparbeidet betydelig erfaring med prosjektsamarbeid innenfor rammen av «felles gjennomføring» av klimatiltak med andre land og har et godt grunnlag for å gå inn i en operativ fase under Kyotoprotokollen. I overgangen til et operativt system vil det være et mål å utnytte og videreutvikle det erfaringsmessige fortrinnet Norge på denne måten har opparbeidet. Regjeringen vil i forbindelse med budsjettbehandlingen vurdere bevilgninger som kan stimulere til deltakelse i felles gjennomføringsprosjekter nasjonalt og internasjonalt (felles gjennomføring – JI og den grønne utviklingsmekanismen – CDM). Etter hvert som felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen blir operative, vil det også kunne bli utviklet mer avanserte former for prosjektbasert samarbeid, gjennom ordninger som Verdensbankens multilaterale fondsmekanisme («Karbonfondet») som ble operativt i 2000. Regjeringen har forpliktet seg til å bidra med 10 millioner US dollar til Karbonfondet i Verdensbanken, der norske private aktører som Norsk Hydro og Statoil deltar. Også det polske ECOFUND kan brukes aktivt av norske bedrifter for å få støtte eller lån til prosjekter som bidrar til å redusere miljøskadelige utslipp, herunder klimagassutslipp. Norges medlemskap i fondet ble stadfestet gjennom en avtale mellom Norge og Polen i 2000, og Norge bidrar med en offentlig finansiering på 180 millioner kroner.

De nordiske energi- og miljøvernministrene besluttet i 2000 å etablere et prøveprosjekt («Testing Ground») for Østersjøregionen for fleksible mekanismer. Dette prøveprosjektet omfatter både gjennomføring av prosjekter og videre utredning av mulighetene for et kvotesystem i Norden. Norge vil bidra aktivt i dette arbeidet.

Registreringsordning for felles gjennomføringsprosjekter

Regjeringen besluttet høsten 2000 å etablere en registreringsordning for felles gjennomføringsprosjekter for å stimulere næringslivet til å delta i slike prosjekter. Et annet viktig formål var å bidra til å holde oversikt over norsk deltakelse i slike prosjekter i utlandet. Statens forurensningstilsyn (SFT) har fått ansvaret for utforming av ordningen som vil bli operativ fra høsten 2001 og som vil omfatte prosjekter i både industriland og utvik­lingsland.

Kapasitetsbygging

Kapasitetsbygging i utviklingsland og i land med overgangsøkonomier er et sentralt tema i Klimakonvensjonen. Dette omfatter disse landenes arbeid med å utvikle egne klimastrategier, gjennomføre tilpasningstiltak og å delta i fremtidige prosjektsamarbeid for å redusere utslipp av klimagasser. Norsk støtte til kapasitetsbygging på klimaområdet har skjedd både gjennom bilaterale og multilaterale kanaler.

Kommunenes og fylkeskommunenes rolle i klimaarbeidet

Regjeringen vil arbeide videre for at kommunenes og fylkeskommunenes rolle i klimaarbeidet skal utvikles og styrkes for å bidra til oppfyllelse av internasjonale forpliktelser og nasjonale mål. Lokale initiativ og tiltak for å redusere klimagassutslipp betyr eksempelvis å redusere bruk av fossilt brensel til energi- og transportformål og redusere utslipp av metan og lystgass fra avfallsdeponier og jordbruk. Mindre bruk av fossilt brensel både til transportformål, oppvarming og i industrien vil dessuten gi bedret lokal luftkvalitet ved reduserte utslipp av svevestøv, SO₂ og NO_x og sparte energikostnader.

Lokal Agenda 21 - arbeidet kan bidra til en positiv prosess mellom politikere, næringsliv, admini­strasjon og miljøorganisasjoner for å sette energi- og klimaspørsmål på dagsorden i fylkeskommuner og kommuner, og for utforming av politikken på lokalt nivå. Utarbeidelsen av lokale klimaplaner og energiplanlegging har hjulpet mange kommuner til å identifisere mål og tiltak som kan redusere klimagassutslipp og energibruk.

Regjeringen vil følge opp med mer samordnet informasjon og koordinert virkemiddelbruk overfor regionalt og lokalt nivå. Regjeringen vil satse på tilskudd til klimaplaner i kommuner og fylkeskommuner og lokale klimatiltak. Regjeringen vil også satse på enøk og nye fornybare energikilder, blant annet gjennom omorganisering av enøkvirksomheten gjennom etablering av det nye statlige foretaket Enova. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er ett av flere virkemidler for fylkene og kommunene som supplerer direkte klimapolitiske virkemidler, fordi utslippene av klimagasser henger sammen med måten vi disponerer våre arealer på. Arealbruken er av stor betydning for etterspørselen etter transport og muligheten for å sikre effektiv kollektivtransport. Arealplanleggingen kan også legge føringer på valg av energiløsninger, energibruken og håndtering av avfall. Myndighetene har startet et arbeid med å styrke energiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner som også vil ha betydning for klimaplanleggingen, blant annet gjennom informasjonstiltak. Det er utarbeidet en veileder for henholdsvis energiplanlegging og utvikling av klimahandlingsplaner. Informasjon om mulighetene for mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven vil være sentralt. Regjeringen vil vurdere å gi kommunene økt mulighet til å påvirke valg av konkrete energiløsninger, deriblant valg av varmesystemer, gjennom en mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven. Eventuelle justeringer av plan- og bygningsloven på dette området vil bli sett i sammenheng med den nasjonale handlingsplanen for utbygging av infrastruktur for vannbåren varme, som regjeringen vil legge frem.

Avfallspolitikken

Sluttbehandling av avfall medfører utslipp til luft, jord og vann og er en kilde til lokale og globale miljøproblemer. Deponering av organisk avfall medfører utslipp av klimagassen metan. Utslippene av metan fra deponier utgjorde i 1999 syv prosent av de totale norske klimagassutslippene.

Regjeringen vil videreføre en ambisiøs avfallspolitikk som bidrar til lavere utslipp av metan fra avfallsfyllinger. De viktigste virkemidlene for å redusere metanutslippene fra deponiene er konsesjonskrav etter forurensningsloven og avgift på sluttbehandling av avfall. I konsesjonene blir det blant annet satt krav til fyllplassene til oppsamling og avbrenning av metan. Konsesjonskravene skjerpes stadig, og om kort tid vil et nytt EU-direktiv med krav til deponier bli implementert i norsk rett. Direktivet legger blant annet opp til betydelige reduksjoner i andelen biologisk nedbrytbart forbruksavfall som deponeres, og til oppsamling av metan som dannes på deponiene. Reduksjon i andelen våtorganisk/organisk avfall og oppsamling av deponigassen er av de tiltakene som vil ha størst effekt på utslippene av metan fra deponier.

Avgiften på sluttbehandling av avfall, både for deponering og forbrenning, ble innført 1. januar 1999. Den har som formål å prise miljøkostnadene forbundet med utslipp fra sluttbehandlingen. I tillegg er avgiften ved forbrenning differensiert for å stimulere til energiutnyttelse, og ved forbrenning kan det oppnås redusert avgift ved å utnytte energien fra anleggene. Avgiften medfører økte kostnader ved sluttbehandling av avfall og gir derfor incentiver til økt gjenvinning, mindre avfall til deponering og dermed reduserte utslipp av metan fra deponiene.

I Innst. S. nr. 1 (2000–2001) ba Stortinget «Regjeringen vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. En slik vurdering bør innbefatte mulighetene for å legge avgift direkte på utslippene ved forbrenning». Regjeringens vurdering av sluttbehandlingsavgiften vil bli presentert for Stortinget i St. prp. nr. 1 (2001–02).

Regjeringen legger foreløpig ikke opp til å inkludere metanutslipp fra avfallsbehandling i et kvotesystem slik at den enkelte eieren av deponi får kvoteplikt. Det vil bli vurdert nærmere hvorvidt og eventuelt hvordan utslipp av metan fra avfallsfyllinger kan inkluderes i kvotesystemet på et senere tidspunkt. Et alternativ til kvoteplikt for noen eller alle deponiene er at utslippsreduserende tiltak gjennomført på deponiene kan gi opphav til kvoter for å sikre at flest mulig av de billigste reduksjonstiltakene blir realisert (nasjonal felles gjennomføring). Denne muligheten vil bli nærmere vurdert.

Energisektoren

Den norske elektrisitetsproduksjonen er i dag basert nærmere 100 prosent på vannkraft. Dette bidrar til lave utslipp til luft knyttet til den innenlandske energibruken, men også til at Norge har mer begrensede muligheter for ytterligere reduksjoner i utslippene sammenliknet med andre land. Utslippene fra fyring utgjorde i 1999 15 prosent av de totale norske klimagassutslippene.

Siden kraftproduksjonen er nær fri for utslipp i dag, er aktuelle tiltak på energiområdet først og fremst knyttet til bruk av gass, parafin og fyrings­oljer. Bruken av disse energibærerne kan endres gjennom blant annet avgifter, tiltak for energiøkonomisering og økt bruk av fornybare energikilder. I tillegg til dagens CO₂ -avgift på kull, koks og fyringsolje er en betydelig del av forbruket av elektrisitet ilagt elavgift. Elavgiften er utvidet til å omfatte deler av næringslivets forbruk. Disse avgiftene kan blant annet bidra til å bedre konkurranseevnen for nye, alternative energikilder og vannbåren varme. Regjeringen vil videreføre CO₂ –avgiften på mineralolje inntil et nasjonalt kvotesystem er innført.

Det gis tilskudd til vindkraftproduksjon tilsvarende det halve av forbruksavgiften på elektrisk kraft, samt tilskudd til konkrete prosjekter for å stimulere til effektiv produksjon, omsetning og bruk av ny, fornybar energi; herunder bioenergi, varmepumper og fjernvarme. Som ledd i en synlig og aktiv klimapolitikk vil Regjeringen satse på enøk og fornybare energikilder, blant annet gjennom et nytt statlig foretak, Enova, som skal styrke arbeidet med å legge om energibruk og -produksjon, jf. Ot. prp. nr. 35 (2000–2001). Etableringen vil skje sommeren 2001, og organisasjonen vil komme i drift fra januar 2002. Enova skal bidra til å oppfylle nasjonale energi- og miljømål, og vil anslagsvis disponere omlag 500 millioner kroner pr. år.

Norge har en betydelig ressurs i naturgassen, som vi frem til i dag ikke har utnyttet potensialet til fullt ut. Regjeringen har søkt å legge til rette for økt bruk av naturgass i Norge blant annet gjennom avgiftspolitikken. Naturgassen har flere anvendelsområder og kan benyttes både innen energiforsyning, i transportsektoren og til fremstilling av industrielle produkter med mer. Regjeringen arbeider derfor med sikte på at en større andel av denne ressursen i fremtiden skal benyttes innenlands. Bruk av naturgass innenlands vil kunne erstatte bruk av annet fossilt brensel. Dette er brensel som gir høyere utslipp av miljøskadelige gasser enn naturgass. Det er et krav at all bruk av naturgass i Norge skal innordnes Norges internasjonale klimaforpliktelser.

Utbygging av norsk kraftproduksjon basert på naturgass i en eller annen form innebærer at vi foredler en norsk råvare innenlands. Regjeringen vil forsterke innsatsen for at Norge og norske teknologimiljøer, i samarbeid med andre land, skal få en sterk posisjon i utvikling av teknologi som kan danne grunnlag for produksjon av CO₂ -fri gasskraft.

Petroleumssektoren

Petroleumsvirksomheten sto i 1999 for om lag 19 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Den største kilden til utslipp av CO₂ fra virksomheten er forbrenning av gass i turbiner for produksjon av energi. I tillegg er fakling av gass en betydelig kilde. Virksomheten medfører også direkte utslipp av metan.

De totale utslippene av CO₂ fra petroleumssektoren har vokst fra år til år. Dette skyldes hovedsakelig økningen i aktivitetsnivået, med økning i samlet produksjon og flere produserende enheter. Forbedringene i energiutnyttelsen og reduksjonene i faklingen har ikke vært store nok til å veie opp for økningen i energibruken som høyere aktivitet har bidratt til. Det forventes at utslippene vil øke noe frem mot 2005 for så å falle som følge av blant annet lavere produksjon.

Utviklingen på norsk kontinentalsokkel i retning av mer modne, flere og mindre produserende enheter og flytting av aktivitet nordover trekker i retning av økte utslipp pr. produsert enhet. En fortsatt effektivisering av kraftproduksjonen og en mer effektiv energibruk er nødvendig for å begrense den forventede utslippsøkningen.

Oljeindustrien har allerede gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslippene av CO₂ . Utvikling av kombinerte løsninger for kraftproduksjon offshore og reinjeksjon av CO₂ fra produsert gass på Sleipner Vest er eksempler på at norsk kontinentalsokkel ligger langt framme når det gjelder å ta i bruk miljøeffektive løsninger. Det største potensialet for ytterligere utslippsreduksjon ligger i å redusere behovet for energi, overføre kraft fra land, øke virkningsgraden ved kraftproduksjon, ekstrahere CO₂ fra avgasser for deretter å lagre den i underjordiske formasjoner, og i redusert fakling. Dersom en skal oppnå store utslippsreduksjoner må en betydelig del av tiltakene skje på eksisterende plattformer.

Oljeindustrien har gjennom rapporten fra MILJØSOK (forum som fokuserer på miljøforbedringer på sokkelen) fase 2 anslått de mulige reduksjonene av klimagassutslipp i 2010 til ca 18 prosent i forhold til en prognose uten utslippsreduserende tiltak. Om lag halvparten av de mulige reduksjonene ligger allerede inne i de eksisterende fremskrivningene. For å kunne oppnå disse reduksjonene forutsettes det at alle tiltak, som har en lavere kostnad enn CO₂ -avgiften blir iverksatt. I tillegg forutsettes det en økning i innsatsen på flere igangværende forskningsprogrammer, en systematisk kartlegging av mulige tiltak, og at industrien gir prioritet til investeringer i utslippreduserende tiltak. Skal det oppnås vesentlige utslippreduksjoner utover de anslåtte 18 prosentene, må det ifølge MILJØSOK skje vesentlige teknologiske nyvinninger utover det en ser for seg i dag. Dette gjelder særlig innen teknologier for kraft fra land og ekstraksjon av CO₂ fra avgasser.

Regjeringen vil videreføre CO₂ -avgiften for utslipp av CO₂ fra petroleumsvirksomheten inntil et nasjonalt kvotesystem er innført. Myndighetene kan også ivareta miljøhensyn gjennom godkjenningsprosedyrene knyttet til oljeselskapenes planer for utbygging og drift av felt og planer for anlegg og drift av rørledninger. Regjeringen vil kontinuerlig vurdere den fremtidige virkemiddelbruken i petroleumssektoren og blant annet se nærmere på hvordan teknologiutvikling kan stimuleres ytterligere.

Industrisektoren

De samlede klimagassutslippene fra prosessindustrien var i 1999 ca. 18 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, hvorav 15,5 millioner tonn var unntatt CO₂ - og andre klimarelaterte avgifter. Av dette utgjorde CO₂ ca. 11,5 millioner tonn. Hovedandelen av utslippene er prosessutslipp, dvs. klimagassutslipp som ikke skyldes forbrenning, men er knyttet til bruk av ulike råvarer som innsatsfaktorer eller reduksjonsmiddel. Utslipp fra industriprosesser utgjorde i 1999 21 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Industrien betaler CO₂ -avgift på fossile brensler brukt til energiformål, men med reduserte satser. Sement- og lecaproduksjon, kull og koks til prosessformål og ferrolegerings-, karbid- og aluminiumsindustri er unntatt fra CO₂ -avgift. Overfor prosessutslippene er det først og fremst Miljøverndepartementets avtale med aluminiumsindustrien om reduserte utslipp av klimagasser som til nå har blitt anvendt. Det er i dag i liten grad satt krav knyttet til utslippsreduksjoner for klimagasser i utslippskonsesjoner etter forurensningsloven. SFT har anslått at det er et potensiale for tiltak overfor prosessutslipp og stasjonær forbrenning i prosessindustrien på 1,6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter med kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent i 2010. Regjeringen legger opp til at klimagassutslippene fra industrien inkluderes i et nasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen.

Regjeringen vil ta initiativ til å åpne forhandlinger med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften, med sikte på å få utløst utslippsreduserende tiltak. Avtalene skal gjelde frem til et nasjonalt kvotesystem innføres.

For noen bruksområder av ikke-industriell karakter, blant annet i kjøleanlegg og i produksjon av elektroniske komponenter, brukes i dag hhv. klimagassene HFK og SF₆ . PFK har blitt lansert som erstatningsmedium for KFK i enkelte typer kjøleanlegg, og som erstatning for halon i brannslokkingsanlegg, men har ikke blitt tatt i bruk til disse formålene i Norge.

Dersom effektive virkemidler ikke blir tatt i bruk overfor HFK, PFK og SF₆ til denne typen anvendelser, kan de i større grad enn nødvendig bli introdusert som erstatningsstoffer for ozonødeleggende stoffer som skal fases ut. I valg av virkemiddelbruk må fokus være rettet mot å forebygge vekst i fremtidig bruk og utslipp. Alle gassene har høye GWP-verdier (globalt oppvarmingspotensial) og relativt lange levetider, slik at selv begrensede utslipp har stor klimaeffekt. Norge har i dag ikke produksjon, kun import, av disse stoffene. De brukes til dels i produkter som blir produsert i landet, men som for en stor del er for eksportformål.

Regjeringen vil regulere ikke-industrielle utslipp av HFK og PFK og vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. Regjeringen vil ta initiativ til en avtale med berørte bransjer om ikke-industrielle utslipp av SF₆ . Regjeringen vil vurdere hvorvidt disse utslippene kan inkluderes i kvotesystemet på lengre sikt .

Transportsektoren

Transportsektoren gir i hovedsak utslipp av CO₂ , samt noe utslipp av lystgass og metan. CO₂ -utslippene fra transportsektoren har økt noe de siste årene. Dette har sammenheng med økningen i transportomfanget. Veitrafikken sto i 1999 for om lag 18 prosent, kysttrafikken 5 prosent og luftfart 3 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Transportsektoren vil stå for en betydelig del av den forventede utslippsveksten frem til 2010.

Regjeringen vil videreføre CO₂ -avgiften i transportsektoren inntil et nasjonalt kvotesystem blir innført. Andre virkemidler som primært retter seg mot andre miljøproblemer eller som benyttes av økonomiske effektivitetshensyn kan også ha effekt på klimagassutslippene. Virkemidler som påvirker transportomfang er et eksempel på slike virkemidler.

Drivstoffavgiftene bidrar til å begrense transportomfanget og dermed også utslippene av klimagasser. Drivstoffavgiftene kan over tid også påvirke kjøretøyparkens sammensetning. Avgiftene på kjøp og eie av bil bidrar til å begrense bilbestanden og bilbruken.

Regjeringen signaliserte i St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002 –2011 at avgiftspolitikken bør videreutvikles i tråd med prinsippene om effektiv energibruk. Stortinget har også bedt Regjeringen om å evaluere og utrede engangsavgiftssystemet for personbiler med sikte på forslag til konkrete endringer i løpet av 2003.

Overgang til enkelte alternative drivstoff, som for eksempel elektrisitet, gass, hydrogen og biodiesel kan begrense CO₂ -utslippene i transportsektoren. Det er iverksatt en rekke avgiftspolitiske tiltak som begunstiger bruk av elbiler i Norge. I budsjettavtalen for statsbudsjettet for 2001 er avtalepartene enige om at elbiler gis nullsats for omsetning fra 1. juli 2001. Det er også vedtatt at investeringsavgiften skal fjernes med virkning fra 1. februar 2002. Dette vil redusere totalprisen på elbiler med ca. 25 prosent. Naturgass brukes i dag som drivstoff i busser i enkelte byer. Det er også prosjekter med bruk av naturgass i kommunal sektor. Naturgass er pr. i dag avgiftsfritt.

Satsingen på kollektivtransport kan være et viktig virkemiddel i en helhetlig strategi for lokale forbedringer knyttet til fremkommelighet og miljø i tett befolkede områder. Bedre kollektivtilbud kan bidra til reduserte utslipp av klimagasser i større byområder og transportkorridorer med tilstrekkelig trafikkgrunnlag. Samordnet areal- og transportplanlegging vil på lang sikt kunne påvirke trans­port­omfang og transportmiddelfordeling. Areal- og transportplanlegging må ta hensyn til den effekten de klimapolitiske virkemidlene har på transportkostnader og derigjennom på transportutviklingen.

Innenfor sjøtransport ilegges drivstoff til innenriks persontransport med skip samme CO₂ -avgift som andre mineraloljer, mens det for drivstoff til godstransport i innenriks sjøfart betales redusert sats. Det gjennomføres nå et prøveprosjekt med bruk av flytende naturgass (LNG) som drivstoff i ferger. Regjeringen vil vurdere ulike tiltak for å redusere utslipp fra riksvegferger, herunder bruk av naturgass.

Spørsmål om statlig engasjement knyttet til utbygging av infrastruktur for naturgass inkludert LNG vil bli nærmere drøftet i en stortingsmelding om innenlands bruk av gass. Denne meldingen planlegges fremlagt våren 2002.

Utslippene fra internasjonal skipsfart og internasjonal luftfart er i dag ikke inkludert i utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. Norge arbeider gjennom FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) og FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) med sikte på å utvikle aktuelle virkemidler overfor klimagassutslipp fra disse formene for internasjonal aktivitet.

Fiskerisektoren

Fiske innenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjen betaler i dag CO₂ -avgift, men den enkelte fiskebåteier kan søke om å få refundert CO₂ -avgiften. For fiske som foregår utenfor sonen på 200 nautiske mil fra grunnlinjen er det fritak for alle avgifter. I et kvotesystem legger Regjeringen opp til at fiskeriflåten kompenseres for sin kvotekostnad utfra normtall for drivstofforbruk, dersom konkurransesituasjonen tilsier dette.

Landbrukssektoren

Jordbrukssektoren sto i 1999 for ni prosent av de totale norske klimagassutslippene. Jordbruket bidrar til klimagassutslipp gjennom utslipp av metan, lystgass og CO₂ . I tillegg kommer jordbruksjords binding/utslipp av organisk karbon.

Metanutslippene kommer i all hovedsak fra fordøyelsen (luftutslipp) til gressetere. Det er lite aktuelt å regulere antall dyr ut fra klimahensyn. Lystgassutslippene reduseres i realiteten ved god agronomi. Det innebærer god jordstruktur og riktig bruk av gjødsel på riktig tidspunkt. Landbruksdepartementet har gjennomført flere tiltak som gir lavere utslipp av lystgass, selv om disse i utgangspunktet er innført for å redusere næringssaltavrenning.

Beholdningen av karbon i jordbruksjord har fått økende fokus i klimasammenheng. Virkemidler som i dag er innført for å redusere avrenning av næringsstoffer er også positive i forhold til å bygge opp karboninnholdet i jorda. Dette gjelder blant annet ordningene med endret jordarbeiding og dyrking av fangvekster.

Skogsektoren kan bidra både direkte og indirekte i klimagassregnskapet. Skogen i Norge har de siste årene hatt et årlig netto opptak (brutto tilvekst redusert for hogst og naturlig avgang) av CO₂ på 12–17 millioner tonn, og dette nivået er forventet å holde seg stabilt eller øke noe frem mot 2010.

Det er ikke innført direkte klimabegrunnede virkemidler i skogsektoren. Generelle skogpolitiske virkemidler har imidlertid sammen med andre relevante virkemidler direkte og indirekte effekt på blant annet utviklingen av skogressursene og bruk av trevirke og bioenergi, og derigjennom karbonopptak og –lagring i skog og skogprodukter.

Ved vurderingen av klimamotiverte tiltak i skog må også hensynet til andre miljøverdier vektlegges. Tiltak i skog som har positiv effekt både i klimasammenheng og for bevaring av biologisk mangfold eller andre miljøverdier bør prioriteres.

Regjeringen vil arbeide for at klimaeffekter av landbruket, samt effekter av klimaendringer på landbruket, blir bedre kartlagt. På lengre sikt er det en målsetting at tiltak i landbruket kan krediteres nye forpliktelser i henhold til reelle opptak og utslipp av klimagasser. Avklaringer i de internasjonale forhandlingene vil avgjøre hvor mye av landbrukssektorens potensiale for netto karbonbinding som blir inkludert i Kyotoprotokollens første og senere forpliktelsesperioder og hvilke prinsipper som skal gjelde for kreditering av tiltak under disse forpliktelsene. Dette vil påvirke arbeidet med klimavirkemidler i landbruket, og blant annet ha betydning for en eventuell tilknytning til et kvotesystem nasjonalt eller internasjonalt.

1.5 Nasjonal klimapolitikk med Kyotoprotokollen i kraft

Regjeringen legger opp til å videreutvikle en bred strategi for å redusere utslippene av klimagasser når Norge får utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen fra 2008. Med Kyotoprotokollen i kraft vil Norge ha en tallfestet utslippsforpliktelse for perioden 2008–2012. I en slik situasjon må det først og fremst legges opp til en kostnadseffektiv og styringseffektiv virkemiddelbruk. Protokollen vil gi nye muligheter for utvidet internasjonalt samarbeid, spesielt innenfor rammen av de såkalte Kyoto-mekanismene; felles gjennomføring, den grønne utviklingsmekanismen og kvotehandel. Disse tre nye mekanismene er sentrale for gjennomføringen av forpliktelsene under protokollen, og utnyttelse av mekanismene vil representere viktige elementer i Regjeringens klimapolitikk.

Regjeringen ser et utvidet internasjonalt klimasamarbeid som meget viktig i et nord-sør perspektiv. I Kyotoprotokollen beskrives nettopp formålet med den grønne utviklingsmekanismen å være todelt; først å bistå utviklingslandene i å realisere en bærekraftig utvikling, samt å bidra til å oppfylle Klimakonvensjonens mål. Dernest kan mekanismen bidra til at industrilandene kan oppfylle sine utslippsforpliktelser. Dette vil føre til en mer bærekraftig økonomisk vekst og gi større muligheter til å bekjempe fattigdom i utviklingslandene, blant annet gjennom å kanalisere betydelige kapitalstrømmer til prosjekter som utnytter ren teknologi. Regjeringen ønsker å stimulere til en effektiv bruk av disse mekanismene.

Et nasjonalt kvotesystem

Regjeringen mener at et nasjonalt kvotesystem som gir norske virksomheter mulighet til å delta i bruken av Kyoto-mekanismene, vil være det sentrale virkemidlet i en langsiktig klimapolitikk. Det nasjonale kvotesystemet vil inngå i en bredere klimapolitisk strategi, såvel nasjonalt som i forhold til andre land. Et kvotesystem er godt egnet til å tilpasses både globale og regionale mekanismer og virkemidler. Regjeringen vil bidra til at det utvikles et internasjonalt kvotemarked blant industrilandene under Kyotoprotokollen og at et norsk kvotesystem skal kobles til dette. Dette vil gjøre det mulig å bli enige om mer ambisiøse forpliktelser senere.

Regjeringen legger i meldingen frem et forslag til et nasjonalt kvotesystem der aktørene som omfattes av systemet får kvoteplikt for forpliktelsesperioden 2008–2012 i henhold til Kyotoprotokollen. Regjeringens forslag baserer seg i stor grad på Kvoteutvalgets innstilling, selv om det ikke tas endelig stilling i meldingen til alle spørsmålene som Kvoteutvalget drøftet. Kvotesystemet som foreslås vil kunne sikre at Norge kan oppfylle utslippsforpliktelsene i Kyotoprotokollen fra 2008 til 2012.

Regjeringen legger opp til at det nasjonale kvotesystemet skal være så bredt som mulig. Det vil si at systemet skal omfatte de utslippskildene og gassene som det er praktisk og økonomisk mulig å inkludere. Systemet bør således fra starten av omfatte CO₂ -utslipp fra forbrenning av fossile brensler til energiformål, utslipp av CO₂ fra bruk av fossile brensler i industrielle prosesser samt utslipp av lystgass (N₂ O), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆ ) fra industrielle prosesser. Disse utslippene utgjør om lag 80 prosent av de totale norske utslippene. Kvotemarkedet skal være åpent for alle typer aktører. I et system med kvoteplikt for klimagasser vil det kunne bli ca. 100–200 kvotepliktige aktører i Norge. Handel med kvoter kan imidlertid bli av interesse for andre, slik at flere enn de kvotepliktige vil delta i kvotemarkedet. Antall norske kvoter som legges ut på markedet må vurderes i forhold til det antallet kvoter staten vil trenge for å dekke utslippene til de sektorene som ikke er kvotepliktige.

Regjeringen vil legge til rette for at de kvotepliktige kan delta i internasjonal kvotehandel og felles gjennomføring med industriland (JI) og utvik­lingsland (CDM). Virksomhetene vil dermed kunne oppfylle sine forpliktelser enten ved å gjennomføre tiltak for å redusere utslippene, redusere aktiviteten eller benytte seg av adgangen til å kjøpe kvoter eller utslippskreditter nasjonalt eller i utlandet.

Som hovedregel ønsker Regjeringen at kvotene skal selges. For å dempe faren for flytting av norsk virksomhet til land uten klimapolitiske virkemidler («karbonlekkasje»), og for å unngå for store omstillingskostnader vil imidlertid gratiskvoter kunne være nødvendig i en periode. Regjeringen legger opp til å gi gratiskvoter i en begrenset periode til konkurranseutsatt virksomhet dersom utsiktene for deres konkurransesituasjon i begynnelsen av Kyotoperioden skulle tilsi at det er behov for dette.

I EU-kommisjonens nye retningslinjer for statsstøtte på miljøområdet vises det til at det, i mangel av regler for hvordan EU vil oppfylle sin Kyotoforpliktelse, på nåværende tidspunkt er opp til medlemslandene å fastlegge sin klimapolitikk og virkemiddelbruk for å oppfylle Kyotoforpliktelsen. Videre sies det at noen ordninger som medlemslandene beslutter å iverksette kan utgjøre statsstøtte, men at det er for tidlig å bestemme vilkårene for godkjenning av slik eventuell støtte. Regjeringen mener at et kvotesystem, selv med noe bruk av gratiskvoter for å dempe omstillingskostnader i en overgangsperiode, vil gi de kvotepliktige incentiver til en miljøforbedring. En slik merbelastning vil være i tråd med de vilkårene som EU-kommisjonen gir for godkjenning av statsstøtte i sine nye retningslinjer og dermed også med de nye retningslinjene i EØS-regelverket. Nye virksomheter som etablerer seg innenfor de næringene som får gratiskvoter vil videre bli behandlet på linje med etablerte virksomheter, i tråd med hva som gjøres i det danske kvotesystemet for elsektoren og planene for det britiske kvotesystemet.

Regjeringen ønsker et internasjonalt kvotesystem som er så omfattende som mulig. Det vil videre være vesentlig at alle land som deltar i et slikt koblet system har mekanismer som sørger for at det koblede systemet som helhet er miljømessig troverdig. Dette innebærer at det etableres gode systemer for registrering av kvoter som gjør at de kan virke sammen. Det må også etableres gode systemer for rapportering og overvåking av utslipp, samt et sanksjonsapparat som er sammenlignbart med Norges. Regjeringen vil opprette et nasjonalt register med opplysninger om hvilke aktører som innehar kvoter. Regjeringen legger videre opp til at myndighetene skal kontrollere om kvoteplikten overholdes og å sanksjonere eventuelle brudd på kvoteplikten.

Med Kyotoprotokollen i kraft vil den internasjonale kvoteprisen og volumet for gratiskvoter i det nasjonale kvotesystemet i Kyoto-perioden i hovedsak bestemme statens inntekter knyttet til kvotesystemet. Samlet antas det at staten kan tilføre markedet kvoter svarende til noe over 42 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter pr. år. Anslagene på internasjonale kvotepriser varierer fra 50 til over 400 kroner pr. tonn.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Gjennomføringen av Kyotoprotokollen vil påvirke norsk økonomi dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, og dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. Kostnadene ved å overholde den internasjonale utslippsforpliktelsen vil komme i form av tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og eventuelle kostnader ved bruk av Kyoto-mekanismene.

Det er gjennomført to beregningsalternativer. I Alternativet med internasjonal avtale legges det til grunn en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen internasjonalt og i Norge. I dette alternativet anslås kostnadene for Norge i 2010 ved oppfyllelse av Kyotoprotokollen til om lag 3 milliarder 2001-kroner, målt som reduksjon i netto disponibel realinntekt for Norge. I Alternativet med nasjonal gjennomføring , hvor det legges til grunn at Kyotoprotokollen trer i kraft og at hele Norges forpliktelse oppfylles gjennom kostnadseffektive tiltak i Norge, anslås kostnadene i 2010 til 11 milliarder 2001-kroner.

Kostnadene ved å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse anslås å være høyere enn i tilsvarende beregninger i Kyoto-meldingen, jf. St.meld. nr. 29 (1997–98). Økningen i anslaget for kostnadene er særlig høyt i Alternativet med nasjonal gjennomføring . De økte kostnadene har blant annet sammenheng med redusert omfang av rimelige tiltak overfor andre klimagasser enn CO₂ og med mer kostnadskrevende tiltak i industrien. Det har også stor betydning at det er lagt til grunn kortere gjennomføringstid for utslippsreduksjonene enn i beregningene til Kyoto-meldingen, fordi det er kortere tid igjen til forpliktelsen skal være oppfylt. Omstillingene må dermed skje raskere, og de tilhørende omstillingskostnadene blir følgelig høyere. Beregningene illustrerer at kostnadene blir større jo kortere tid en har på å gjennomføre omstillingene. De viser også at Kyoto-mekanismene (kvotehandel, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen) blir viktigere jo mindre tid en har til å omstille seg.

«Demonstrerbar fremgang innen 2005»

Kyotoprotokollen inneholder en forpliktelse om at partene skal vise demonstrerbar fremgang i å nå sine forpliktelser innen 2005. Under det sjette partsmøtet (COP 6) i Haag var det bred enighet om hvordan denne bestemmelsen kan konkretiseres og følges opp, men i og med at partsmøtet ikke ble sluttført foreligger det ingen endelige, legale tekster.

Regjeringen vil legge frem en proposisjon med forslag til regelverk for et nasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen etter at Stortinget har behandlet denne meldingen. Dette betyr at det konkrete regelverket for systemet vil kunne foreligge i god tid før 2008. I tillegg til at en tidlig fastsetting av regelverket sikrer forutsigbarhet for de aktørene som skal omfattes av systemet, vil dette også være med på å synliggjøre på et tidlig tidspunkt at Norge tar sin utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen på alvor. Norge vil kunne være et av de første landene som innfører et bredt kvotesystem for klimagassutslipp . I og med at dette også suppleres av en aktiv virkemiddelbruk frem til 2005, og overfor kilder som ikke omfattes av kvotesystemet, vil Norge på en klar måte kunne «demonstrere fremgang innen 2005.» Norge er også blant de første landene som har fått på plass et utslippsregnskap i den formen som nå kreves i henhold til Klimakonvensjonen. Dette er også blant de elementene som skal rapporteres i henhold til bestemmelsen om demonstrerbar fremgang.

Nasjonale tiltak

Regjeringens politikk er at vi skal ta en rimelig andel av de nødvendige utslippsreduksjonene for å oppfylle Kyotoforpliktelsen gjennom nasjonale tiltak. I denne meldingen legges det frem en samlet virkemiddelpakke som vil bidra til å få utløst betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt innenfor en akseptabel kostnadsramme. Samtidig er det i Norge bred politisk enighet om at Norge skal ta i bruk Kyoto-mekanismene for å redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle våre forpliktelser.

Det er lite hensiktsmessig å tallfeste hvor mye som skal tas nasjonalt. Det er knyttet betydelig usikkerhet til hvilke tiltak som vil utløses innenfor et såpass langt tidsspenn som i perioden frem til 2012. Dersom det oppnås betydelige teknologiske fremskritt på viktige områder, eller det utvikles nye eller alternative løsninger for eksempel knyttet til energibruk, vil dette kunne føre til et helt annet utslippsbilde nasjonalt.

Kyotoprotokollen inneholder en bestemmelse om at bruken av de fleksible mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. Norge vil gjennom den samlede nasjonale planen for klimapolitikken som presenteres i denne meldingen kunne rapportere om betydelige tiltak nasjonalt.

Statens forurensningstilsyn (SFT) la i februar 2000 frem en tiltaksanalyse som indikerer at det finnes betydelige nasjonale tiltak som kan gjennomføres til moderate kostnader. I analysen identifiseres tiltak som potensielt kan redusere utslippene med om lag 4,5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter til en kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent. Hvis det legges til grunn at det gjennomføres tiltak til en kostnad lavere enn 200 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent, vil reduksjonspotensialet i henhold til SFTs analyse være ca. 6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Etablering av et nasjonalt kvotesystem som foreslås i denne meldingen vil gi incentiver til at deler av disse potensialene blir realisert. Dette gjelder først og fremst tiltak innenfor prosessindustrien. I henhold til SFTs analyse er potensialet for utslippsreduksjoner innen prosessindustrien til en kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalenter om lag 1,6 millioner tonn.

Etableringen av et kvotesystem i tråd med Regjeringens forslag vil ikke kunne utløse det samlede potensialet for utslippsreduksjoner fullt ut. Det finnes også et potensiale for å oppnå utslippsreduksjoner gjennom andre, supplerende virkemidler. En del av de utslippsreduserende tiltakene som er beregnet til å ha lave kostnader i SFTs tiltaksanalyse, er knyttet til effekter som oppnås gjennom energieffektivisering. Slike tiltak må imidlertid ses i sammenheng med utviklingen i energipriser og virkemiddelbruken i energipolitikken, herunder enøk-arbeidet. En del av tiltakene som er beregnet av SFT er også nært knyttet til virkemidlene som utformes på kommunalt nivå gjennom Lokal Agenda-21 arbeidet og kommunenes satsing på klimahandlingsplaner og oppfølgingen av disse. Videre er flere av de rimelige tiltakene som drøftes i SFTs tiltaksanalyse rettet mot utslippskilder som det nå ikke ligger til rette for å inkludere i et kvotesystem. Dette gjelder blant annet tiltak på avfallsfyllinger og tiltak for å begrense/redusere utslipp av HFK, PFK og SF₆ fra kjøleanlegg. Meldingen omtaler også virkemiddelbruken overfor disse utslippskildene på kort sikt. I tillegg til et kvotesystem og andre supplerende tiltak legger Regjeringen opp til andre langsiktige virkemidler, som forsk­ning og teknologiutvikling, for å møte de langsiktige klimautfordringene.