Del 5
Et nasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen

8 Hva er en kvote og et kvotesystem?

En kvote for klimagasser gir innehaveren av kvoten rett til å slippe ut en gitt mengde klimagasser. Kvotene vil ha form som utslippssertifikater. I praksis vil en kvote eller et utslippssertifikat gi rett til å slippe ut ett tonn CO₂ , eller til å slippe ut andre klimagasser med tilsvarende virkning som ett tonn CO₂ (en CO₂ -ekvivalent). Utslippsertifikatene har økonomisk verdi fordi de gir rett til å slippe ut den mengden klimagasser som utslippssertifikatene lyder på.

I et kvotesystem for klimagasser må det fastsettes hvem som skal være kvotepliktige , det vil si hvem som må svare kvoter for utslippene sine. Myndighetene må også avgjøre hvilke utslipp som skal være med i kvotesystemet, det vil si om enkelte utslippskilder skal unntas fra kvoteplikten.

Staten bestemmer også mengden klimagasser som lovlig skal kunne slippes ut fra de virksom-hetene som omfattes av kvotesystemet i en bestemt periode. Dette taket gir uttrykk for hva den miljømessige målsettingen er i kvotesystemet. Taket gir også grunnlaget for å sikre oppnåelse av det målet for ­klimagassutslippet som myndighetene setter seg eller er forpliktet til å oppfylle i henhold til internasjonale avtaler.

En kvote kan være gitt for en ubegrenset tidsperiode eller den kan gjelde for en nærmere definert periode, for eksempel ett år. På et bestemt oppgjørstidspunkt, for eksempel på slutten av et år, må hver kvotepliktig virksomhet gi myndighetene en oversikt over utslippene, samt innlevere kvoter tilsvarende sitt samlede utslipp for året.

Ved oppstarten av et kvotesystem må det bestemmes hvordan tildelingen av kvoter skal gjøres. Dersom det finnes et velfungerende internasjonalt kvotemarked, kan staten selge de norske kvotene direkte i dette markedet. Kvotepliktige norske bedrifter kan da kjøpe de kvotene de trenger i dette markedet. De bestemmer selv sin egen «tildeling» gjennom det de er villige til å betale for kvotene. Dersom det ikke er etablert et velfungerende internasjonalt marked ved oppstarten av et norsk kvotesystem, kan myndighetene auksjonere ut kvotene. Prisen bestemmes da av myndighetenes tilbud av kvoter og etterspørselen etter kvotene. Prisen som dannes i markedet vil påvirkes av hvordan en eventuell auksjon utformes, hvor mange aktører som finnes i markedet og størrelsen på de ulike aktørene. Dersom alle skal kunne kjøpe kvoter, også personer/virksomheter som ikke er kvotepliktige, vil muligheter for at et fåtall store aktører skal kunne påvirke prisen gjennom sin markedsmakt bli mindre.

Både direkte salg i et internasjonalt marked og auksjon som «tildelingsform» vil kunne sikre at utslippsreduserende tiltak gjennomføres der de har lavest samfunnsøkonomisk kostnad. Dette forutsetter at kvoteprisen reflekterer miljøkostnadene. Når prisen gjør det, vil de kvotepliktige motiveres til å innrette sine aktiviteter og ressursbruk slik at klimagassutslippene reduseres til lavest mulig kostnad. Dersom kvoteprisen påvirkes av at det er få aktører i markedet som kan utøve markedsmakt, vil et kvotesystem ikke gi som resultat at de tiltakene som gir størst utslippsreduksjon pr. krone gjennomføres først.

Både salg av kvoter i det internasjonale markedet og auksjoner vil gi staten inntekter. Den første tildelingen kan også gjøres administrativt ut fra bestemte kriterier. Ved slik tildeling kan kvotene deles ut gratis til aktørene eller selges til en administrativt bestemt pris. Kriterier for tildeling kan for eksempel være at en bedrift gis et bestemt antall kvoter i forhold til bedriftens samlede utslipp av klimagasser i et nærmere angitt år eller gjennomsnitt av flere år. Dette kalles historisk tildeling. Tildelingen kan også knyttes til omfanget av aktiviteten i bedriften i et nærmere angitt år eller ut fra forventninger om aktivitet i den perioden kvotene skal gjelde for. Tildeling som knyttes til aktivitetsnivået hos den kvotepliktige kalles aktivitetsavhengig tildeling eller normtildeling. Myndighetene kan videre knytte betingelser til tildelingen. En slik betingelse kan for eksempel være at de kvotepliktige ikke får lov til å selge de kvotene de får tildelt gratis, eller at de kun får selge en viss andel av disse kvotene.

Etter at staten har tilført kvotemarkedet de kvotene staten har, kan kvoteinnehaverne fritt omsette sine kvoter i annenhåndsmarkedet. Kvotene blir på den måten som et omsettelig verdipapir. I motsetning til dagens praktisering av konsesjonssystemet vil annenhåndsmarkedet åpne for at de kvotepliktige kan frikoble sine egne utslipp fra den kvoten de skaffet seg i den første tildelingen. jf. figur 8.1.

Kvotepliktige som ønsker å slippe ut mer enn det de har kvoter for må kjøpe kvoter fra andre aktører i kvotehandelssystemet. Bedrifter som gjennomfører utslippsreduserende tiltak som gjør at de får overskudd på kvoter kan selge over-skuddskvotene i markedet. Norske myndigheter kan også kjøpe kvoter fra andre land for videresalg i Norge. I figur 8.2 vises det at handelen kan foregå på ulike nivåer: mellom land, mellom aktører i forskjellige land og mellom aktører i samme land. Aktørene kan være myndigheter, kvotepliktige og andre som deltar i handelen.

Som for salg av andre verdipapirer, kan kjøp og salg av kvoter formidles enten gjennom meglere eller av en eller flere «kvotebørser». Det er viktig at selgere og kjøpere har god informasjon om markedspriser til enhver tid. Slik informasjon kan utarbeides og formidles gjennom et system med kvotebørser eller ved handel gjennom meglere.

Et kvotesystem åpner for at det kan etableres et marked for kvotehandel som muliggjør at utslippsreduserende tiltak gjennomføres hos de aktørene som har den laveste kostnaden ved gjennomføring av tiltakene. De miljømessige resultatene blir de samme som om aktørene hver for seg gjennomfører tiltak og slipper ut like mye klimagasser som det deres kvoter tilsier. Forutsatt at det ikke finnes få og store aktører i systemet som bestemmer prisdannelsen, vil kvotesystemet åpne for at samfunnets kostnader ved å oppfylle forpliktelsen i henhold til Kyotoprotokollen blir lavest mulig. Kvotehandel vil med andre ord være et kostnadseffektivt virkemiddel i miljøvernpolitikken. En annen mulig gevinst ved å åpne for handel med klimagasskvoter er at de kvotepliktige kan bli motivert til å utvikle og ta i bruk miljøvennlig teknologi med sikte på å redusere sine utslipp. På den måten kan de kvotepliktige aktørene komme i posisjon som kvoteselgere.

Et viktig forhold ved vurdering av kvotesystem som virkemiddel i klimapolitikken er om systemet bidrar til at Norges klimamålsetting nås styringseffektivt, eller sagt på en annen måte: at klimamålet oppnås med stor grad av sikkerhet og til fastsatt tid. Etter at kvotene er tildelt vil hensynet til styringseffektivitet tilsi at videre kjøp og salg i et annenhåndsmarked organiseres på en måte som gir myndighetene tilstrekkelig informasjon og kontroll slik at målet i klimapolitikken nås. Samtidig må det sikres at administrative kostnader ved å sikre dette blir lavest mulig. En hensiktsmessig måte å sikre myndighetene tilstrekkelig kontroll, vil være å opprette et system der handelen med og eierskapet til kvoter registeres. Et slikt register vil gi myndighetene grunnlag for avregning og kontroll overfor hver aktør på oppgjørstidspunktet. For å skape troverdighet og åpenhet vil det videre være viktig at det bygges opp et effektivt system for rapportering av utslipp for de kvotepliktige enhetene, og at det legges opp til effektive sanksjoner mot de som eventuelt overtrer sin kvoteplikt. Et nasjonalt register bør inneholde opplysninger om hvor mange kvoter som kjøpes og selges av hver aktør. Med registrering av kjøp og salg vil registeret på en effektiv måte kunne bidra til å gi informasjon i markedet om hvilke aktører som eier de ulike kvotene og transaksjoner mellom de ulike aktørene. Registeret må kunne gi en oversikt over hva beholdningen av kvoter er for hver aktør på oppgjørstidspunktet. Et slikt register bør være elektronisk, og bør på ethvert tidspunkt gi muligheter for effektiv kontroll med antall kvoter i forhold til Norges forpliktelse, jf. figur 8.2.

Kilde: Pricewaterhouse Coopers

I henhold til Kyotoprotokollen må alle land som har påtatt seg bindende forpliktelser, som skissert i figur 8.2, registrere all handel som innebærer overføringer av utslippsrettigheter fra et land til et annet.

Et kvotesystem krever at det etableres systemer som sikrer god kvalitet på utslippsdataene, slik at myndighetene kan få tilstrekkelig kontroll med at Norges utslippsforpliktelse overholdes. I utgangspunktet bør standard metodikk og rapporteringsformat følges. Kvoteutvalget foreslo i sin utredning at ansvaret for kontroll av utslipp og rapportering legges til kvotepliktsnivå, og baseres på prinsippet om egenkontroll i forurensningsloven. Utvalget presiserte imidlertid at myndighetene må ha muligheter for kontroll av de innrapporterte tallene. En kontrollmyndighet bør derfor føre tilsyn med at de kvotepliktige ikke slipper ut mer klimagasser enn de innehar kvoter for. Det er staten som til slutt er ansvarlig for at Kyotoforpliktelsen overholdes, og som skal rapportere dataene internasjonalt, slik som det vises til i figur 8.2. Dersom en aktør på oppgjørstidspunktet ikke har nok kvoter på sin oppgjørskonto må myndighetene iverksette sanksjoner overfor aktøren. Sanksjoner bør først og fremst sikre at aktøren gis motiver til å redusere utslippene slik at det ikke oppstår overskridelser av kvoteplikten. Videre må de utformes slik at aktøren må bære kostnaden ved ekstra kvotekjøp fra myndighetenes side dersom overskridelsen medfører at norske myndigheter må kjøpe ekstra kvoter i utlandet for å oppfylle sin forpliktelse i henhold til Kyotoavtalen. For at systemet skal ivareta at Norges forpliktelse med stor grad av sikkerhet overholdes til rett tid, og hindre en situasjon der staten må kjøpe ekstra kvoter for å oppfylle Norges Kyotoforpliktelse, bør avgiften eller gebyret ligge over den forventede kvoteprisen. Andre former for straffereaksjoner kan også vurderes.

9 Internasjonale rammer for et kvotesystem

9.1 Innledning

Regjeringen legger til grunn at den nasjonale oppfølgingen av Kyotoprotokollen må overholde internasjonale regler som Norge er forpliktet av. Det betyr blant annet at et kvotesystem ikke må stride mot internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til. Pr. i dag er det ingen traktater som direkte er til hinder for et kvotesystem for klimagasser. Et system med omsettelige utslippskvoter vil med andre ord i seg selv ikke være i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Men siden kvotehandel er et nytt virkemiddel, må en nasjonal utforming av systemet tilrettelegges internasjonale handelsregler og regelverket for Kyotoprotokollen. Ved utformingen av nasjonale regler er det, ved siden av Kyotoprotokollen, særlig EØS-avtalen og de EU-direktivene som Norge er forpliktet til å følge, som vil legge føringer for utformingen av systemet. WTO-avtalen vil også kunne legge visse begrensninger.

9.2 Kyotoprotokollen

I stor grad er utformingen av nasjonale kvotehandelssystemer mer bestemt av nasjonale forhold enn av hvordan retningslinjene for et internasjonalt kvotehandelssystem vil se ut. Det er imidlertid elementer i et slikt internasjonalt system som vil legge rammebetingelser for hvordan det nasjonale system skal kunne fungere. Ettersom reglene og retningslinjene for Kyotoprotokollen ennå er under forhandling (se kapittel 4), er det vanskelig å si med sikkerhet hvordan disse vil se ut. Her omtales noen elementer i det internasjonale kvotesystemet under artikkel 17 i Kyotoprotokollen som er gjenstand for forhandlinger og som vil kunne ha betydning for et nasjonalt kvotesystem.

Et sentralt problem under forhandlingene har vært spørsmålet om hvem som skal pålegges ansvar for gyldigheten av kvoter som omsettes på markedet. Ulike forslag har vært lagt på bordet – alt fra en ren «selgers ansvarsmodell» til ulike blandinger av kjøper- og selger – ansvarsmodeller. Det har vært vanskelig å komme frem til enighet om gode modeller som samtidig ikke er for vanskelige.

Under COP 6 i november 2000 ble det lagt frem en alternativ løsning for å møte en del parters bekymring for at en part skal kunne «overselge» fra sin tildelte utslippsmengde og som var ment å erstatte de kompliserte ansvarlighetsmodellene. Denne løsningen, kalt en kvotereserve, synes enklere å implementere, men vil likevel legge føringer på hvordan et nasjonalt kvotesystem vil kunne funksjonere opp mot det internasjonale kvotesystemet. Konseptet kvotereserve innebærer at en part må holde en andel av sin totale tildelte utslippsmengde i en kvotereserve, dvs. at det settes en begrensing på hvor mye som kan tas ut av en parts nasjonale register og overføres til andre parters registre. En part som har solgt seg ned til kvotereserven vil bli nødt til å kjøpe inn kvoter igjen til sitt nasjonale register for at flere kvoter skal kunne selges på det internasjonale markedet.

En kvotereserve vil kunne ha en rekke praktiske implikasjoner for et nasjonalt kvotesystem. Ved at en tallfester hvor stor beholdningen til enhver tid må være, vil en måtte foreta en kontinuerlig kontroll av hvor mange kvoter et land har i sitt register. Eventuelle komplikasjoner for et land som Norge kan oppstå fordi noen virksomheter kan ha flere kvoter enn de trenger og vil ønske å overføre disse til virksomheter i utlandet, selv om Norge fremstår som en netto kjøper av kvoter. Det kan også oppstå situasjoner hvor norske virksomheter samlet ikke vil ønske å ha tilstrekkelig med kvoter på sine konti i det norske registeret tidlig i forpliktelsesperioden til å oppfylle kvoteplikten for senere år. Dersom staten samtidig har solgt en stor del av de kvotene den har anledning til i forhold til perioden 2008–2012, kan det oppstå et underskudd i forhold til kravet om en reserve. De nasjonale kvotesystemene vil måtte utformes slik at kravet til denne reserven blir respektert. Dette kan trolig gjøres på flere måter. Staten kan velge å fungere som en buffer gjennom å kjøpe kvoter i markedet dersom Norge skulle komme i underskudd. Den kan også regulere overføringene til andre land direkte gjennom å nekte å overføre kvoter fra det norske registeret til andre land dersom det gir et underskudd (etter «først til mølla»-prinsippet) eller kun åpne for at en viss andel av kvotene er overførbare. Denne type reguleringer vil skape ekstra usikkerheter i markedet blant annet i forhold til opsjonshandel.

Virkninger av krav til reserve vil være forskjellig avhengig av hvordan kvotereserven beregnes og hvilken størrelse kvotereserven får. Det har vært lagt frem forslag om størrelsen på kvotereserver som spenner seg fra 70–98 prosent av opprinnelig tildelte utslippsmengde. En mindre streng reserve vil kunne minske de potensielle effektivitetsproblemene for nasjonale systemer, men vil også kunne være mindre effektiv i å forhindre oversalg. Det bør også understrekes at en kvotereserve sannsynligvis ikke vil løse problemet med oversalg uten at dette kombineres med effektive rapporterings- og håndhevelsessystemer.

For Norge vil behovet for at staten leverer kvoter internasjonalt i henhold til Kyotoprotokollen for de sektorene som ikke får kvoteplikt, og eventuelt holder tilbake salg av norske kvoter svarende til forventet utslippsnivå, kunne gjøre det lettere å fylle kravet til en slik reserve. Ved tildeling av uomsettelige gratiskvoter vil disse også bli stående i det norske registeret og avhjelpe denne typen krav. Endelig vil en årlig innlevering av kvoter knyttet til kvoteplikten bety at de potensielle problemene vil bli mindre utover i forpliktelsesperioden.

Bruken av Kyoto-mekanismene skal ifølge Kyotoprotokollen kun være et supplement til nasjonale tiltak. Det er Norges syn at det ikke skal innføres kvantitative begrensninger på bruken av mekanismene, men at det skal gjøres kvalitative vurderinger basert på landenes rapportering om felles gjennomføring av nasjonale virkemidler og tiltak. Sannsynligheten for en avtale som inneholder et kvantitativt tak på bruk av mekanismene er svært liten. Kvoteutvalget vurderte hvordan Norge eventuelt kan tilpasse seg en slik situasjon på en kostnadseffektiv måte. Regjeringen vil vurdere en slik tilpasning dersom det skulle bli nødvendig.

Det er ikke avklart hvorvidt private aktører i ulike land skal gis anledning til å handle kvoter direkte med hverandre. En del av utviklings-­landene velger å tolke protokollen dithen at Artikkel 17 kun dreier seg om bilaterale avtaler om overføring av utslippsoverskudd fra en part til en annen, fortrinnsvis etter hver forpliktelsesperiode. En slik begrensning vil kunne gjøre det svært vanskelig å få etablert et effektivt kvotemarked. Industri-­landene på sin side mener at kvotehandel under artikkel 17 er et system der både parter (stater) og private aktører kan delta. Den eneste begrens-­ningen en ser for seg i denne forbindelsen er at deltakelse må skje etter godkjenning av partens ­myndigheter og at parten vil være ansvarlig for oppfyllelsen av protokollens forpliktelser. En må også sikre at deltakelse fra private aktører skjer i henhold til vedtatte regler og retningslinjer.

Kravet til åpenhet og informasjon om transaksjoner i det internasjonale kvotesystemet vil kunne medføre noen kostnader knyttet til rapportering og vedlikehold av et system som gir mulighet for innsyn i bedrifters utslippstall.

Som ledd i opprettelsen av et nasjonalt kvotesystem vil det være nødvendig å opprette et nasjonalt register for registrering av transaksjoner som kan kommunisere med andre parters registre. I forhandlingene er det laget utkast til retningslinjer for hvordan slike registre skal se ut, og et nasjonalt register vil måtte følge disse retningslinjene. Dette omtales nærmere i kapittel 14.

9.3 EØS-avtalen

Det er først og fremst spørsmålet om rettslige og faktiske vilkår for tildeling av kvoter som må vurderes i lys av EØS-avtalen. Forskjellsbehandling kan tenkes mellom ulike bedrifter eller bransjer, mellom deler av næringslivet, eller mellom aktører av ulik nasjonalitet med mer. Mest aktuelt er spørsmålet om enkelte av de kvotepliktige kan tildeles gratiskvoter eller om slik tildeling vil stride mot statsstøtteregelverket.

9.3.1 Statsstøttereglene

Artikkel 61 i EØS-avtalen oppstiller et generelt forbud mot statsstøtte i den utstrekning støtten kan ha konkurransevridende effekt ved å begunstige enkelte aktører. Første ledd i artikkel 61 lyder:

Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.

Tildeling av gratiskvoter til noen av aktørene i et kvotesystem kan være et problem i forhold til statsstøttereglene. Slik statsstøttereglene er i dag vil gratistildeling kunne rammes dersom enkelte blir begunstiget og begunstigelsen vrir eller truer med å vri konkurransen slik at samhandelen mellom avtalepartene blir påvirket. Gratistildeling vil kunne ses på som en økonomisk fordel for den tiltaket er rettet mot. Selv om det stilles vilkår for gratistildelingen, vil forskjeller i betaling for kvotene derfor kunne falle innenfor statsstøttebegrepet i artikkel 61. Dette vil også kunne gjelde fiskerisektoren – som er unntatt fra EØS-avtalen og reguleres av protokoll 9 i stedet – i og med at protokoll 9 også inneholder et forbud mot statsstøtte som vrir konkurransen (protokoll 9, artikkel 4).

Dersom Norge ønsker å utforme et system som kan være i strid med artikkel 61 første ledd, har EFTAs overvåkingsorgan, ESA, diskresjonær (skjønnsmessig) kompetanse til å godkjenne ordningen basert på EØS’ statsstøtteregelverk. Det vil være nødvendig å notifisere ESA i god tid før ordningen eventuelt iverksettes. Øvrige generelle krav, trukket opp av Kommisjonen, må i tillegg være oppfylt, dvs. at støtten må være nødvendig og proporsjonal, transparent og målbar.

Det er imidlertid unntak i artikkel 61 som kan gjøre gratistildeling forenlig med artikkel 61 som en midlertidig ordning. Det er særlig annet ledd bokstav b og c som kan være aktuelle unntaksbestemmelser. Etter artikkel 61 tredje ledd bokstav b kan det være forenlig med avtalens funksjon å gi:

støtte som har til formål å sikre at et viktig prosjekt av felles europeisk betydning kan realiseres, eller å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat,

Etter denne bestemmelsen kan støtte til realisering av et viktig prosjekt av felleseuropeisk betydning unntas fra statsstøtteforbudet. Dersom ­eventuell gratistildeling blir godkjent av ESA, i henhold til denne bestemmelsen, vil det være fordi det oppfattes som et virkemiddel for at et kvotesystem kan realiseres og derigjennom er av felleseuropeisk betydning. Kvoteutvalget så det som nærliggende å anta at et kvotesystem muligens vil falle inn under unntaket i artikkel 61 tredje ledd bokstav b, blant annet på bakgrunn av at EU har undertegnet Kyotoprotokollen og vurderer et kvotesystem for klimagasser. At et kvotesystem er tiltak av felleseuropeisk betydning bør være klart hvis EU også er innstilt på å innføre systemet som et klimatiltak. Støtten må imidlertid, ifølge Kommisjonen, være nødvendig for gjennomføringen av prosjektet, spesifikk og definert, kvalitativt viktig og bidra til felleseuropeiske interesser.

Artikkel 61 tredje ledd bokstav c er også en aktuell unntaksbestemmelse. Etter bokstav c kan det være forenlig med EØS-avtalen med:

støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser,

Denne bestemmelsen åpner for unntak fra statsstøtteforbudet for støtte som har til formål å lette utviklingen til visse næringsgrener eller økonomiske områder. Konkurranseutsatte næringer vil kunne omfattes av unntaket så lenge støtten ikke påvirker samhandelen i et omfang som strider mot «felles interesser».

Føringene statsstøttereglene legger på utformingen av et kvotesystem må vurderes i lys av EUs egen vurdering av statsstøtteregelverket og oppfølgingen av Grønnboka.

3. februar 2001 la EU- kommisjonen frem nye retningslinjer for miljøstøtte. I tidligere utkast til disse retningslinjene gikk Kommisjonen lengre i å beskrive sin tilnærming til bruk av gratiskvoter enn den gjorde i februar 2000. I tidligere utkast ble det blant annet pekt på at gratiskvoter kun til utvalgte næringer i et kvotesystem vil utgjøre statsstøtte i henhold til EU-traktatens artikkel 87, dersom slike gratiskvoter ikke kan begrunnes ut fra «the rationale of the system». Mange medlemsland, og også Norge, påpekte at dette kunne legge uhensiktsmessige føringer på utformingen av fremtidige kvotesystemer og kunne medvirke til uhensiktsmessigheter som utelatelse av viktige sektorer fra kvotesystemet, karbonlekkasje og vanskeligheter med å utforme nasjonale kvotesystemer som er politiske akseptable. I Kommisjonens endelige versjon av nye retningslinjer for statsstøtte på miljøområdet ble dette tatt hensyn til. I retningslinjene sies det at det på det nå-værende tidspunktet er opp til hvert medlemsland å utforme virkemiddelbruk for å oppnå Kyoto-målene.

EU-kommisjonens nye retningslinjer for miljøstøtte skjerper først og fremst inn på adgangen til å gi avgiftslettelser. For avgifter gir de nye retningslinjene klare signaler om at fritak og lettelser må være tidsbegrensede og at de enten må nedtrappes over en 5-årsperiode eller at fritak i en 10-årsperiode må kombineres med andre virkemidler som gir tilsvarende effekt. Kommisjonen har signalisert at den vil komme tilbake med retningslinjer som også omfatter kvotesystemer på et senere tidspunkt. I mellomtiden må en imidlertid ved utformingen av et kvotesystem forholde seg til EUs generelle retningslinjer for statsstøtte.

Danmark vedtok i fjor å innføre et kvotesystem for CO₂ -utslipp fra kraftprodusenter, der alle kvotene er gratis i en treårsperiode. Danmark søkte EU-kommisjonen om å få systemet godkjent. Kommisjonen så positivt på en dansk ordning for handel med utslippskvoter, men mente at tildeling av gratiskvoter til produsentene utgjorde statsstøtte i henhold til EF-traktaten artikkel 87 (tilsvarende EØS-avtalen artikkel 61). Statsstøtten ble godkjent på grunnlag av unntaket i bokstav c, fordi ordningen ville bidra til å «styrke miljøbeskyttelsen». Det danske systemet ble imidlertid bare godkjent som en midlertidig ordning på betingelse av at nye virksomheter også vil bli tildelt gratiskvoter. I Storbritannia er det vedtatt å innføre et tidlig kvotesystem for årene 2002–2005, med omfattende bruk av gratiskvoter. Kommisjonen har godkjent de unntakene i klimaavgiften (CCL) som er nødvendige for at kvotesystemet kan settes i verk etter forutsetningene. For en nærmere gjennomgang av det danske og det britiske kvotesystemet, vises det til kapittel 6.

9.3.2 EØS-avtalens konkurranseregler

Konkurransereglene retter seg mot markedsaktørenes eventuelle konkurransebegrensende atferd. Regelverket for et eventuelt kvotesystem bør derfor utformes slik at det i minst mulig grad gir incentiver for atferd som kan være i strid med konkurransereglene. EØS-avtalens konkurranseregler er imidlertid bare aktuelle dersom markedsaktørenes atferd påvirker samhandelen mellom EØS-landene. De norske konkurransereglene (konkurranseloven) vil derimot gjelde når atferden kun har nasjonal virkning.

EØS-avtalen regulerer to typer atferd som rammes etter et forbudsprinsipp i konkurranse­reglene. Artikkel 53 forbyr konkurransebegrensende avtaler og samordnet opptreden som medfører konkurransevridning og dermed påvirker samhandelen mellom partene. Atferd som for eksempel kan være i strid med artikkel 53 er samordnet budgivning ved auksjon på kvoter og samordnet nektelse av å selge kvoter til visse aktører. Artikkel 54 innebærer et forbud mot utilbørlig utnyttelse av en dominerende stilling i markedet. Eksempelvis vil det være ulovlig at store konsern eller foretak «sitter lenge» på en stor mengde kvotesertifikater, som de kjøper utover sertifikater som dekker egne utslipp, for å presse opp prisen. Slik monopolistisk atferd i markedet vil imidlertid kunne motvirkes fra myndighetenes side ved å sette betingelser for maksimal spareadgang mellom perioder.

9.3.3 Andre skranker som EØS-avtalen setter

Kommisjonen uttalte ved behandlingen av Danmarks kvotesystem for elprodusenter at en eventuell tildeling av kvoter må skje på grunnlag av «objektive og ikke-diskriminerende kriterier», slik at konkurransen mellom ulike bedrifter ikke blir forstyrret. Tildelingen og annenhåndsomsetningen må med andre ord ikke føre til at det dannes hindringer for handel eller at det indre markedet forstyrres på annen måte. Dette betyr for det første at norsk lovgivning må gi utenlandske bedrifter fra EØS-området adgang til å etablere seg i det norske markedet på like vilkår som norske bedrifter, jf. EØS-avtalen artikkel 31. For det andre innebærer artikkel 31 at utenlandske bedrifter skal få utøve sin virksomhet på like vilkår som norske. Det er derfor ikke adgang til, verken formelt eller reelt, å diskriminere utenlandske bedrifter ved utformingen av et kvotesystem. Dessuten må systemet ikke stride mot artikkel 11, som generelt forbyr kvantitative restriksjoner.

9.3.4 IPPC-direktivet

Rådsdirektiv 96/61/EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning, IPPC-direktivet, krever at regulering av alle forurensende utslipp til luft, vann og jord fra en og samme virksomhet samles i en tillatelse, gitt av en myndighet. IPPC-direktivet er inntatt i EØS-avtalen og implementert i Norge. Direktivet legger for det første til grunn at regulering fortrinnsvis skjer i individuelle utslipps-tillatelser. For det andre kreves det at utslippskravene skal bygge på anvendelsen av «beste tilgjengelige teknikker» («best available techniques» – BAT). Virkeområdet for direktivet er positivt angitt gjennom en liste over kategorier av industrivirksomhet over en viss størrelse. Mange av disse virksomhetene vil sannsynligvis bli omfattet av et fremtidig kvotesystem. For en gjennomgang av hvilke virksomheter som vil bli kvotepliktige, se kapittel 10.

Når det gjelder kravet til BAT, vil et kvotesystem i utgangspunktet ikke garantere at bedrifter bruker beste tilgjengelige teknikker. Dette kan være et problem i forhold til IPPC direktivet, men kravet til BAT kan også stilles i tillegg til at en bedrift må kjøpe kvoter for sine klimagassutslipp. Uansett er det viktig at spørsmålet drøftes i EØS-sammenheng før et kvotesystem settes i kraft. Spørsmålet er tatt opp av Kommisjonen i Grønnboka hvor det antas at en innføring av et system med kvotehandel for klimagasser vil stride mot IPPC-direktivet og at forholdet må utredes nærmere. Det blir derfor viktig å følge med på hvordan EU forholder seg til dette direktivet ved innføring av et eventuelt kvotesystem i EU.

9.4 WTO-avtalen

WTO, Verdens handelsorganisasjon, ble opprettet i 1995. WTO-regelverket omfatter blant annet en avtale om subsidier og utjevningsavgifter. Denne avtalen kommer kun til anvendelse på subsidier i forhold til produkter. Den kommer ikke til anvendelse der subsidiene er rettet mot tjenester. Egne bestemmelser om subsidier i forhold til tjenester er forutsatt utviklet innenfor rammene av de pågående tjenesteforhandlingene.

Avtalen om subsidier og utjevningsavgifter er basert på et skille mellom forbudte subsidier, subsidier som det kan treffes mottiltak mot, og subsidier som det ikke kan treffes mottiltak mot. Forbudte subsidier er eksportsubsidier, hvilket vil si subsidier som er knyttet eksplisitt opp mot eksport av produkter, samt subsidier som knyttes til bruk av innenlandske varer fremfor utenlandske varer. Subsidier kan foreligge dersom en innfører et kvotesystem som også kommer til anvendelse overfor eksportindustrien, og samtidig innfører et system som skal gi økonomisk kompensasjon i forbindelse med eksport av produkter for de økonomiske ulempene kvotesystemet innebærer. Det kan imidlertid argumenteres for at et slikt system vil være å anse som et system for grensejustering av avgifter («border tax adjustment») som ikke vil være i strid med avtalens forbud mot eksportsubsidier.

Gratistildeling av kvoter kan under visse forutsetninger sies å være en type subsidier som ikke er absolutt forbudt, men som kan falle inn under reglene om subsidier som det kan treffes mottiltak mot . Dette forutsetter at kvotetildelingen anses som en finansiell overføring som kun gis spesifikke industribedrifter. Generelle forskjeller i miljøpolitikken kan ikke anses som subsidiering. Det er også særvilkår som må være oppfylt for at slike mottiltak skal kunne iverksettes, først og fremst at subsidien enten må skade industrien i et annet medlemsland, eller at den må være til alvorlig skade for et annet medlems interesser. Avtalen inneholder regler om hva som skal anses som en subsidie som er til alvorlig skade for et annet lands interesser. Særlig aktuell er bestemmelsene om at en slik skade skal antas å foreligge når subsidien overstiger fem prosent av varens verdi, eller der subsidien skal dekke driftsunderskudd for en industrisektor eller en enkeltbedrift. I disse tilfellene må staten som tildeler gratiskvoter påvise at subsidien ikke medfører noen nærmere angitt skade for det andre medlemslandet. Det foreligger med andre ord i disse tilfellene en omvendt bevisbyrde. Alvorlig skade kan også oppstå der subsidien virker slik at den vrir eller hindrer eksport av et annet medlemslands tilsvarende vare på et tredjelands marked.

Dersom det foreligger en subsidie som gir rett til mottiltak, kan importerende land innføre avgifter på det aktuelle produktet eller kreve at subsidien reduseres eller fjernes. Det er imidlertid lite sannsynlig at land vil kreve slike mottiltak overfor ordninger som tar sikte på å redusere utslipp av klimagasser, ettersom slike tiltak i utgangspunktet vil være en byrde for industrien. Det kan imidlertid tenkes at land som innfører strenge regimer for utslippsbegrensninger overfor egen industri vil kunne ha interesse av å innføre mottiltak i form av avgifter på produkter fra land som deler ut gratiskvoter til sin eksportindustri. Slike mottiltak vil kunne være lovlige under avtalen om subsidier og utjevningsavgifter. Dersom en subsidie gir rett til mottiltak fordi den vrir eller hindrer eksport av et annet medlems tilsvarende vare på et tredjelands marked, vil et eksportland kunne gå til panelsak mot land som eksporterer konkurrerende produkter og som subsidierer disse produktene. Også her vil det være mest aktuelt med saksanlegg fra land som innfører strenge regimer for utslippsbegrensninger på egen industri, da det er dette landets produkter som mister markedsandeler.

Endelig skal det nevnes at avtalen inneholder en bestemmelse om subsidier som det ikke kan ­treffes mottiltak mot som kan være aktuell i forhold til gratiskvoter. Det dreier seg om artikkel 8.2 (c) som åpner for omstillingsstøtte til bedrifter i forbindelse med innføring av nye miljøkrav. Bestemmelsens status er imidlertid usikker da den i henhold til artikkel 31 kun gjaldt fem år fra avtalens ikrafttredelse, og en ikke har kommet til noen enighet om videreføring av bestemmelsen.

10 Omfang av kvotesystemet og valg av legale enheter med kvoteplikt

For å oppfylle Norges internasjonale utslippsforpliktelse vil Regjeringen:

• innføre et bredt kvotesystem med kvoteplikt som omfatter over 80 prosent av norske utslipp

• legge kvoteplikten på den aktøren som forår-­saker utslipp så langt dette er praktisk og hensiktsmessig

• legge kvoteplikten på importør/distributør av fossile brensler der det ikke er hensiktsmessig å legge den på sluttbruker

10.1 Omfanget av kvotesystemet

Regjeringen vil, i tråd med Kvoteutvalgets anbefaling, legge opp til at kvotesystemet blir så bredt som mulig. Dette vil være vesentlig for å sikre at Norge faktisk vil gjennomføre utslippsforpliktelsen (styringseffektivitet), og at denne vil bli gjennomført på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Det vil imidlertid være forhold som gjør det uforholdsmessig kostbart, og i alle fall på kort sikt praktisk vanskelig, å inkludere alle klimagassene fra alle kilder. Utvalget gikk grundig gjennom de ulike kildene med henblikk på hvorvidt de synes teknisk egnet for inkludering i systemet, og hvorvidt det så ut til å være store kostnader forbundet med å gjennomføre nødvendig kontroll av utslippene. På bakgrunn av disse vurderingene konkluderte utvalget med at nærmere 90 prosent av utslippene i 1997 ser ut til å være egnet til å være med i et kvotesystem. Utvalget gjorde imidlertid noen forbehold til enkelte av utslippskildene. Regjeringen støtter seg til utvalgets gjennomgang i forhold til de fleste kildene og vil kun utdype enkelte punkter nærmere i denne meldingen.

Utvalget mente at kilder som omfatter størstedelen av de norske utslippene, som CO₂ fra forbrenning av fossilt brensel, uten videre kan inkluderes i systemet. For enkelte av de andre utslippskildene er det ikke så enkelt å trekke klare konklusjoner. Både i forhold til kilder utvalget antok kunne inkluderes i systemet (som for eksempel metan fra avfallsfyllinger), og kilder det antok foreløpig ikke var egnet (som for eksempel HFK), ligger det et forbehold om at de tekniske forholdene må avklares videre. I høringsrunden og i arbeidet med meldingen har det kommet frem noe mer kunnskap om enkelte av disse kildene, men for de fleste av disse har en ikke nå tilstrekkelige kunnskaper til å gå lengre enn utvalgets konklusjoner. Regjeringen legger derfor opp til å avgjøre om enkelte kilder skal inkluderes på et senere tidspunkt. Kvoteutvalget pekte på mulig­heten for en slik gradvis utvidelse av kvotesystemet til eventuelt å omfatte de kildene som det i dag er usikkert om er egnet.

Høringsinstansene har gitt generell tilslutning til prinsippet om et bredt system. Det er relativt få av uttalelsene som inneholder spesifikke kommentarer til hvorvidt enkelte typer utslipp bør inkluderes, og i de fleste tilfellene slutter disse seg til utvalgets vurderinger. I motsetning til Kvoteutvalget mener imidlertid Statens forurensningstilsyn (SFT), etter en nærmere vurdering, at utslippene av metan fra avfallsdeponier foreløpig ikke bør omfattes av systemet. Naturvernforbundet anbefaler at disse utslippene og utslipp av fluorgasser fra industrien ikke inkluderes på grunn av at utslippene kan være vanskelige å beregne.

Regjeringen legger opp til at følgende kilder omfattes av kvoteplikt i utgangspunktet:

• Utslipp av CO₂ fra bruk av fossile brensler til energiformål (inkludert utslipp på sokkelen og fra raffinerier)

• Utslipp av CO₂ fra bruk av fossile brensler brukt som råstoff eller reduksjonsmiddel i industriprosesser

• Utslipp av lystgass, PFK og SF₆ fra industrielle prosesser

Regjeringen mener at det bør vurderes nærmere om utslipp fra avfallsfyllinger, indirekte utslipp av CO₂ og metan fra petroleumsutvinning og raffinerier, samt utslipp av HFK, PFK og SF₆ fra andre kilder enn industrielle prosesser bør inkluderes i kvotesystemet. Det bør videre vurderes nærmere om opptak og utslipp av CO₂ i skog- og jordbrukssektoren kan inkluderes i kvotesystemet når utfallet av forhandlingene om Kyotoprotokollen foreligger. Regjeringen legger foreløpig ikke opp til å inkludere utslipp av CO₂ og metan fra energibruk på Svalbard i kvotesystemet. Regjeringen vil komme tilbake til behandlingen av utslipp på Svalbard i forbindelse med en eventuell ratifikasjonsproposisjon for Kyotoprotokollen. Regjeringen merker seg at Kvoteutvalget konkluderte med at utslipp av metan og lystgass fra jordbruket og enkelte mindre kilder synes lite egnet til å inkluderes i systemet og legger i utgangspunktet ikke opp til å inkludere disse kildene.

Regjeringen legger til grunn at det ikke vil bli gitt føringer på hvilke gasser, sektorer og kilder som skal inkluderes i kvotesystemet via EØS-avtalen eller som følge av samarbeid med andre land. Den legger også til grunn at dette vil gjelde for valg av legale enheter med kvoteplikt. Regjeringen er imidlertid forberedt på at det kan bli aktuelt å komme tilbake til dette spørsmålet, jf. kapittel 9.

10.2 Valg av legale enheter med kvoteplikt

Regjeringen mener at kvoteplikten prinsipielt bør legges på den aktøren som forårsaker utslippene og dermed kan påvirke dem. I henhold til dette prinsippet er det forurenser som direkte blir stilt overfor kostnadene knyttet til den forurensningen som finner sted. Forurenser vil følgelig stå overfor valget mellom å bruke mindre av de varene som forårsaker utslipp, styre prosessene slik at utslippene blir lavere, redusere aktiviteten eller kjøpe kvoter. Også Kvoteutvalget understreket at kvoteplikten prinsipielt bør legges på den aktøren som forårsaker utslippene. Regjeringen legger opp til at kvoteplikten i forhold til næringsvirksomhet med betydelige utslipp av klimagasser blir lagt til det rettssubjektet som er nærmest til å representere bedriftsnivået , svarende til den måten konsesjonsplikten normalt ilegges etter forurensningsloven. I konsernforhold er det vanlig at utslippstillatelser er knyttet til de enkelte bedriftene. Det er i den forbindelse etablert rapporteringsrutiner for annen forurensning. Kvoteplikt på dette nivået kan dermed gi samordningsgevinster i forbindelse med rapportering til myndighetene. Det er også viktig at kvoteplikten legges til bedriftsnivå for at Regjeringen skal kunne knytte betingelser om omsettbarhet til eventuelle gratiskvoter, jf. kapittel 11.

Regjeringen vil imidlertid av praktiske og administrative grunner foreslå at det velges et annet nivå enn forurenser for utslipp fra energimessig bruk av hovedtyngden av fossile brensler. I enkelte sektorer må det også foretas et valg mellom flere potensielle kvotepliktige aktører. Dette gjelder blant annet petroleumsproduksjon offshore, hvor Regjeringen vil anbefale at kvoteplikten legges på operatøren, der plikten til å betale CO₂ -avgift i dag er plassert.

Kvoteplikt på import/produksjon av gass og kull til bruk i Norge kan være teknisk mer krevende enn for olje, blant annet fordi karboninnholdet pr. vekt- eller volumenhet av disse produktene varierer mer enn for olje. Det legges opp til at store brukere av gass, som gasskraftverk, ilegges kvoteplikt direkte. Regjeringen vil vurdere hvordan det eventuelt kan gis gratiskvoter knyttet til enkelte sektorers bruk av energivarer der kvoteplikten er lagt på produsent-/importørleddet. Dette gjelder blant annet sektorene fiskeri, treforedling, fiskemel, innenriks luftfart, supplyflåten og eventuelle andre sektorer som i dag har nedsatt CO₂ -avgift eller fullt fritak.

10.3 Nærmere om enkelte sektorer og utslippskilder

Regjeringen legger opp til at utslipp av CO₂ fra bruk av fossile energivarer til energiformål (stasjonær og mobil forbrenning) inkluderes i kvotesystemet. Regjeringen legger videre opp til at kvoteplikten i hovedsak legges «oppstrøms». «Oppstrøms» kvoteplikt innebærer at det er selskapene som distribuerer olje for salg i Norge (produsenter og importører) som må levere kvoter svarende til de utslippene produktene forårsaker. Dette er i tråd med Kvoteutvalgets anbefalinger. Begrunnelsen for et slikt opplegg er at det synes komplisert og kostnadskrevende å følge opp en kvoteplikt som for eksempel skulle bli ilagt den enkelte bilisten eller husstanden, samtidig som det ikke foreligger teknologi for å rense utslippene til moderate kost­nader. En såkalt «oppstrøms» kvoteplikt som ligger på produsenter og importører av fossile brensler vil bevare incentivene til å bruke mindre av den varen som forårsaker utslippene. Et slikt system vil være en parallell til hvordan myndighetene krever inn CO₂ -avgiften. Denne er produktbasert og legger avgiftsplikten på importører/produsenter av bestemte varer.

Kvoteutvalget pekte på muligheten for å ha et «to-spors» system med «frivillig kvoteplikt» for enkeltaktører som er sluttbrukere. Utvalget gikk ikke inn på hvordan dette teknisk kan organiseres. Enkelte av høringsinstansene, for eksempel SFT og Kommunenes Sentralforbund, peker på at dette bør vurderes for enkelte større aktører, som transportbyråer, fly- og fergeselskaper og kommuner. Norsk Petroleumsinstitutt mener at større aktører selv bør kunne velge om de ønsker å kjøpe kvoter for de oljeproduktene som de bruker, eller om de ønsker olje levert uten kvoter.

Regjeringen legger opp til at utslipp av CO₂ fra installasjoner på kontinentalsokkelen inkluderes i kvotesystemet. Dette er i tråd med anbefalingene fra Kvoteutvalget og med synspunktene i høringsuttalelsene. Regjeringen foreslår videre at kvoteplikten for utslipp fra installasjonene på kontinentalsokkelen legges til operatøren. Dette spørsmålet ble ikke behandlet av Kvoteutvalget og heller ikke kommentert i høringsrunden. Regjeringens holdning er i tråd med en vurdering foretatt senere av Olje- og energidepartementet basert på innspill fra Oljeindustriens landsforening og Oljedirektoratet.

Regjeringen legger opp til at utslipp fra virksomhet på Svalbard foreløpig ikke inkluderes i kvotesystemet. Utslippene på Svalbard inkluderer primært utslipp fra kulldrift, elektrisitets- og varmeproduksjon samt transport knyttet til de norske og russiske bosettingene. I dagens norske utslippsregnskap er kun utslipp fra de norske aktivitetene med, mens utslipp fra de russiske aktivitetene ikke er det. Disse har heller ikke vært beregnet. Implikasjonene av å inkludere utslippene fra Svalbard ble ikke vurdert av Kvoteutvalget. Utslippene fra dagens norske aktiviteter på Svalbard svarer til en svært liten del av de samlede norske utslippene. Anslagene for utslipp av metan fra de norske virksomhetene er forøvrig kraftig nedjustert i forhold til de tallene Kvoteutvalget la til grunn. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om hvordan utslippene fra aktiviteter på Svalbard skal regnes med i forhold til Kyotoprotokollen i forbindelse med en ratifikasjonsproposisjon for denne avtalen. Etter at dette er avklart vil den eventuelt også komme tilbake til spørsmålet om inkludering i kvotesystemet.

Regjeringen vil vurdere nærmere hvorvidt og eventuelt hvordan utslipp av metan fra avfallsfyllinger kan inkluderes i kvotesystemet. Utslippene skyldes anaerob (uten oksygentilførsel) nedbryting av organisk materiale som kan foregå over en periode på mer enn 50 år fra avfallet er deponert. SFT anbefaler at disse utslippene foreløpig ikke inkluderes. Utslippene i Norge kommer både fra deponier som er i bruk og fra en rekke, ofte mindre, deponier som er lagt ned. Forholdene i fyllingene er ulike, og SFT peker på at det vil være vanskelig å gjennomføre et beregnings- og kontrollsystem med tilstrekkelig presisjonsnivå til at det kan fungere tilfredsstillende på kommunalt nivå.

SFT reviderte beregningsmetodikken for utslipp fra avfallsdeponier i 1999 og dette ga betydelig reduserte anslag på utslippene. Basert på den reviderte metoden er utslippene av metan fra avfallsdeponier for 1999 estimert til om lag syv prosent av de samlede norske utslippene av klimagasser. Det er fremdeles betydelig usikkerhet knyttet til estimatene av Norges totale utslipp, og det kan ikke utelukkes at de blir endret ved eventuelle senere revisjoner av beregningsmetodikken. Selv om beregningsmetodikken kan antas å ha et tilfredsstillende presisjonsnivå for samlede utslipp av metangass fra deponier i Norge, bør det påpekes at om metodikken anvendes på hvert enkelt anlegg (som grunnlag for kvotesystemet) vil dette innebære et lavere presisjonsnivå.

En nedgang av utslippsnivået forutsetter blant annet økt effekt og strengere håndheving av dagens etablerte virkemidler og tiltak. Virkemidler overfor disse utslippene er for øvrig omtalt i kapittel 7.3.2. Disse forventes å realisere de mest aktuelle tiltakene, som består i å redusere deponeringen av avfall som gir utslipp og redusere utslippene direkte gjennom oppsamling/uttak og avbrenning av metan. Regjeringen vil komme med en vurdering av omlegging av sluttbehandlingsavgiften på avfall i 2002-budsjettet. I denne vurderingen vil det bli tatt hensyn til at klimagassutslippene fra slutt­behandling av avfall på sikt kan komme til å inngå i et kvotesystem. Denne gjennomgangen vil imidlertid ikke vurdere beregningsproblematikken og de vurderingene som forøvrig må gjøres knyttet til deponiene, jf. 7.3.2.

Kvoteutvalget pekte på at det i denne sektoren er forurenser som eventuelt bør ilegges kvoteplikt. Deponiene blir i hovedsak eid og drevet av industribedrifter og kommuner. Kommunenes sentralforbund ser det som aktuelt å arbeide videre med metodikken for å beregne utslippene i forhold til en løsning der kommunene blir pålagt kvoteplikt. Regjeringen viser til at det synes mest praktisk at kvoteplikten eventuelt blir knyttet til det enkelte deponiet og den juridiske enheten som er ansvarlig for driften. Eierforholdet og kunnskapen om mange av de eldre, nedlagte deponiene er uklar, og dette gjør det vanskeligere å inkludere disse deponiene i kvotesystemet.

Dersom det ikke blir etablert kvoteplikt for noen eller alle deponiene, pekte Kvoteutvalget på at det bør vurderes om utslippsreduserende tiltak gjennomført på deponiene skal kunne gi opphav til kvoter. Utvalget hadde imidlertid også motforestillinger til en slik løsning og mente prinsipielt at de utslippene som ikke får kvoteplikt bør reguleres gjennom andre virkemidler, for å sikre mest mulig kostnadseffektiv overholdelse av Norges forpliktelse. Slik ­felles gjennomføring blir også pekt på som en mulighet i flere av høringsuttalelsene, blant annet fra NHO. Regjeringen vil vurdere muligheten for felles gjennomføring opp mot alternative virkemidler overfor disse utslippene i fravær av generell kvoteplikt, og at en dermed kan sikre at flest mulig av de billigste reduksjonstiltakene blir realisert. Dette må gjøres på en måte som sikrer gode miljømessige effekter.

En eventuell åpning for felles gjennomføring kan være praktisk enklere i forhold til nedlagte deponier enn for deponier som fremdeles benyttes. Antall kvoter fra slike prosjekter kan der settes i direkte sammenheng med oppsamlet og avbrent mengde deponigass. For tiltak på aktive deponier må det gjøres særskilte vurderinger, jf. kap. 7.3.2. Det antas imidlertid at potensialene for tiltak utover de som allikevel utløses av eksisterende virkemidler er små. Regjeringens vurdering av eventuelt å åpne for felles gjennomføring overfor deponier vil blant annet legge vekt på at dette virkemidlet vil innebære et avvik fra prinsippet om at forurenser skal betale, fordi finansieringen av tiltakene vil komme fra en tredjepart. Dersom det skal åpnes for felles gjennomføring på aktive deponier, må det blant annet legges vekt på å utforme ordningen med sikte på å motvirke incentiver til å deponere mer organisk materiale enn strengt tatt nødvendig fordi eierne da vil kunne selge utslippsreduserende prosjekter.

Regjeringen legger opp til at kvoteplikten for de fleste større punktutslipp av klimagasser i industrien legges på bedriftene. Unntakene vil være der utslippene er knyttet til bruk av olje til energiformål, som i treforedlings- og fiskemelsindustrien. Det kan være behov for videre arbeid for å utarbeide et tilstrekkelig godt system for rapportering og kontroll av utslippene av enkelte gasser i noen bedrifter. Dette gjelder spesielt for utslipp av PFK i aluminiumsindustrien, CO₂ i petrokjemisk produksjon og i raffineriene og N₂ O fra produksjon av gjødsel.

Regjeringen vil vurdere nærmere hvorvidt utslipp av HFK, PFK og SF₆ utenom metallindustrien kan inkluderes i kvotesystemet. Dette er i tråd med SFTs høringsuttalelse. Norge har i dag ikke produksjon av disse stoffene som blant annet brukes som kjølemedier og i elektroniske produkter. Bruken av stoffene er i sterk vekst fordi de ofte kan erstatte ozonreduserende substanser som er forbudt i henhold til Montrealprotokollen. Det vises for øvrig til kapittel 7.3.5 for en omtale av ­virkemidler for disse gassene. Norge legger beregninger av reelle utslipp til grunn for rapporteringen av disse utslippene til Klimakonvensjonen, jf. kap 5. Det synes imidlertid administrativt krevende å innføre kvoteplikt knyttet til reelle utslipp, fordi det er svært mange brukere med små utslipp som kan være vanskelige å verifisere. Rent praktisk vil det være enklere å basere kvoteplikten på potensielle utslipp, hvor kvoteplikten legges på importørene. Denne måten vil eventuelt medføre et avvik i forhold til rapporteringen av utslipp under Klimakonvensjonen. Den må eventuelt også korrigeres i forhold til at Norge reeksporterer noe av disse gassene (SF₆ ) som bestanddeler i produkter. Gitt at disse utslippene forventes å utgjøre en begrenset del av de norske utslippene de neste tiårene, vil dette neppe skape store praktiske problemer.

Regjeringen legger ikke nå opp til å inkludere binding av klimagasser i skog i kvotesystemet. Det legges heller ikke opp til at det må svares kvoter for tiltak som kan medføre avskoging, som utbygging av veier og bolig- eller næringsområder. I perioden 2008 til 2012 er det kun effekter knyttet til nyplanting, gjenplanting og avskoging som følge av tiltak siden 1990 som kan regnes med i forhold til Kyotoprotokollen. Disse aktivitetene vil gi svært små utslag for Norge i denne perioden. Regjeringens syn er i tråd med Kvoteutvalgets tilråding. Enkelte høringsuttalelser, for eksempel ForUM og Naturvernforbundet, har uttrykt skepsis til å inkludere skogtiltak i kvotesystemet. Høringsuttalelsen fra Skogbrand anbefaler imidlertid at myndighetene åpner for å tillate handel med karbonkreditter som opparbeides gjennom tiltak for å øke bindingen av karbon. Regjeringen arbeider for at opptak i skog skal bli bedre reflektert i Kyotoprotokollen i senere forpliktelsesperioder. Dersom klimaforhandlingene skulle resultere i en bredere inkludering av opptak av klimagasser, både for første forpliktelsesperiode og senere, vil Regjeringen komme tilbake til hvordan dette bør reflekteres i forhold til kvotesystemet.

Regjeringen vil understreke at tiltak som gir opptak av klimagasser i skog i Norge må ta tilbørlig hensyn til behovet for å bevare biodiversiteten og andre miljøverdier. Dette er også reflektert i forpliktelsene i Kyotoprotokollen.

11 Tildeling av kvoter, auksjoner, forvaltning av kvoteformuen

Regjeringen vil:

• at staten selger kvoter direkte i et internasjonalt marked dersom dette er velfungerende

• auksjonere ut de kvotene som skal selges i fravær av et velfungerende, internasjonalt marked

• gi alle interesserte adgang til å kjøpe kvoter, både kvotepliktige og ikke kvotepliktige

• gi gratiskvoter i en begrenset periode til konkurranseutsatt virksomhet dersom utsiktene for deres konkurransesituasjon i forpliktelsesperioden skulle tilsi at det er behov for dette

• tildele eventuelle gratiskvoter til konkurranseutsatt virksomhet på en måte som begrenser omfanget av overkompensasjon

• tildele gratiskvotene enten med bakgrunn i tall for historiske utslipp i et eller flere år, eller på bakgrunn av aktivitet, hvor antall kvoter som tildeles for eksempel avhenger av produksjonsvolum eller sysselsetting

• vurdere hvorvidt gratiskvotene skal kunne omsettes nærmere opp til tidspunktet kvoteplikten inntreffer

• tildele gratiskvoter til ny virksomhet i de bransjene som får gratiskvoter på en måte som sikrer ny virksomhet like konkurransevilkår som allerede etablert virksomhet

• vurdere nærmere forskjellige aspekter knyttet til forvaltning av kvoteformuen, herunder om det kan være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå salg av kvoter

11.1 Innledning

Regjeringens prinsipielle synspunkt er at kvotene i et bredt nasjonalt kvotesystem i størst mulig grad bør selges til de kvotepliktige, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Et omfattende kvotesystem, der alle betaler full markedspris for kvotene, vil bidra til at Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen kan nås til lavest mulig kostnader. På den annen side vil gratiskvoter som gis for en avgrenset periode kunne bidra til å dempe faren for flytting av norsk virksomhet til land uten klimapolitiske virkemidler, og til å begrense omstillingskostnadene dersom gratiskvotene må benyttes i de virksomhetene som mottar dem. Viktige avveininger mellom ulike politiske målsettinger er nærmere omtalt i kapitlene 7 og 10 i NOU 2000: 1 «Et kvotesystem for klimagasser», og omtales kort i boks 11.1

11.2 Klimagasskvoter tildeles i form av utslippsertifikater

Det legges opp til at klimagasskvoter tildeles og omsettes som utslippssertifikater, pålydende et antall tonn CO₂ -ekvivalenter. Dette vil danne et grunnlag for å tildele og omsette klimagasskvoter som et standardisert og veldefinert produkt. Regjeringens forslag er i tråd med Kvoteutvalgets anbefaling, og det er ingen motforestillinger knyttet til dette i høringsuttalelsene.

11.3 Salg og auksjon av klimagasskvoter

Det legges opp til at staten selger kvoter som skal selges direkte i et internasjonalt marked for klimagasskvoter, dersom dette markedet er velfungerende når det norske kvotesalget starter opp. De kvotepliktige og de andre aktørene i kvotemarkedet kan da kjøpe det ønskede antallet klimagasskvoter (utslippssertifikater) direkte i det internasjonale kvotemarkedet. Dette vil bidra til å sikre en mest mulig effektiv fordeling av klimagasskvotene. Det kan imidlertid oppstå situasjoner der staten ikke fritt kan selge kvoter direkte i et internasjonalt marked, bl.a. hvis det blir stilt krav om at alle land skal ha en kvotereserve, jf. kapittel 9.2.

Ved oppstarten av de nasjonale kvotesystemet er det ikke sikkert at det finnes et velfungerende internasjonalt kvotemarked. Da vil salg av kvoter gjennom auksjon kunne bidra til at det etableres en kvotepris som skaper balanse mellom tilbud og etterspørsel etter klimagasskvoter og som bidrar til at de billigste utslippsreduserende tiltakene gjennomføres. Det må legges vekt på at statens eventuelle auksjonering av kvoter må skje på en måte som ivaretar både hensynet til effektivitet og likhet i kvotemarkedet (alle får samme muligheten til å kjøpe de kvotene de trenger). Utformingen av auksjonen må sikre at aktørenes muligheter for bruk av markedsmakt for å påvirke prisen begrenses i størst mulig grad. For å hindre at usikkerhet kan resultere i ineffektiv allokering av kvoter og feil prissetting, bør kvotene selges ut årlig, eller eventuelt hyppigere i en startfase dersom det er behov for det. Et årlig salg vil fremme effektiviteten i markedet ved at det sørges for at det alltid vil være tilgjengelige kvoter til nye bedrifter. Det vil bli arbeidet nærmere med institusjonelle løsninger, herunder, hvorvidt det er behov for å opprette et eget organ . Hvordan auksjonen/salget skal utformes bør det først tas stilling til etter at det er klart hvordan det internasjonale markedet vil se ut og markedstrukturen for kjøpersiden er analysert. Det bør legges opp til at salget starter i god tid før kvoteplikten inntrer. Regjeringen foreslår at alle som ønsker det, skal kunne kjøpe kvoter, også personer/virksomheter som ikke er kvotepliktige. Å åpne markedet for alle interesserte vil motvirke at et fåtall store aktører skal kunne påvirke prisen gjennom sin markedsmakt.

Regjeringens forslag til hvordan kvotene skal selges er i tråd med anbefalingen til et enstemmig kvoteutvalg. Opplegget får også tilslutning fra de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet.

11.4 Tildeling av gratiskvoter

Formålet med gratiskvoter

Det bør unngås at ileggelse av kvoteplikt fører til nedleggelse av samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet. Omfanget av eventuelle gratiskvoter bør tilpasses slik at bedriftene gis motiver til å foreta utslippsreduserende tiltak. Regjeringen legger opp til at hensynet til norske bedrifters konkurransevne og sysselsettingen i distrikts-Norge ivaretas ved tildelingen av gratiskvotene. Kriterier for tildeling av gratiskvoter gis en bred omtale i kapitlene 7 og 10 i NOU 2000: 1 «Et kvotesystem for klimagasser».

Måten eventuelle gratiskvoter tildeles på kan ha stor betydning for i hvilken utstrekning gratiskvotene vil bidra til å opprettholde produksjonsvirksomhet og sysselsetting i distriktene. Dersom det ikke knyttes betingelser til bruken av gratiskvotene, men de kan omsettes fritt, kan bedriftene velge om de vil benytte kvotene i egen virksomhet eller selge dem til andre. Omsettelige gratiskvoter har derfor en verdi som tilsvarer markedsprisen på auksjonerte kvoter. Dersom gratiskvotene benyttes i egen virksomhet, går virksomheten glipp av inntektene ved videresalg av gratiskvotene. Dette inntektstapet utgjør en «kostand» for bedriftene, som er like stor som kostnaden virsomheten ville få dersom den måtte betale for kvotene. Det tilsier at bedriftenes økonomiske incentiver i et system med omsettelige gratiskvoter og i et system uten gratiskvoter er svært like. Dermed kan omsettelige utslippskvote være forholdsvis dårlig egnet til å sikre at produksjon og sysselsetting i bestemte virkomheter opprettholdes.

Dersom det derimot stilles betingelser til bruken av gratiskvotene, for eksempel at de må brukes i egen virksomhet, det vil si at de er ikke-omsettelige, gis det vesentlig større sikkerhet for at gratiskvotene vil bidra til å opprettholde produksjonen. Da har gratiskvotene ingen verdi utover verdien de har i egen virksomhet, og det gis ikke mulighet for å legge ned virksomhet og selge gratiskvotene. Slike kvoter vil imidlertid ikke ha noen pris, og dermed heller ikke gi insentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak.

Tildeling av gratiskvoter til deler av industrien for en begrenset periode

Regjeringen viser til de synspunktene som presenteres innledningsvis i dette kapitlet. Det er pr. i dag for tidlig å si hvordan en del enkeltbransjers konkurransesituasjon vil være i Kyotoperioden, og dette må vurderes nærmere opp mot tidspunktet for inntredelse av kvoteplikten. Om konkurransesituasjonen da skulle tilsi dette, legger Regjeringen opp til å gi konkurranseutsatt virksomhet gratiskvoter for en begrenset periode. Kvoteutvalgets utredning og høringsinnspill fra blant andre organisasjoner som representerer berørt industri tyder på at det i første rekke er den industrien som i dag har fritak for CO₂ -avgiften som vil få betydelige omstillingskostnader ved innføringen av et nasjonalt system for klimagasskvoter, og som det derfor kan være aktuelt å tildele gratiskvoter. Konkurranseutsatt virksomhet som i dag har fritak for CO₂ -avgiften omfatter prosessutslipp fra metall-, karbid- og gjødselproduksjon og olje- og gassterminaler, utslipp fra bruk av gass i raffinerier, gassterminaler og petrokjemi, og både prosess- og forbrenningsutslipp fra produksjon av sement og leca. Kystfiske er heller ikke ilagt CO₂ -avgift, og fiskeflåten er også en konkurranseutsatt næring. Tildeling av gratiskvoter for en begrenset periode anses også å være i tråd med statsstøtteregelverket i EU, og dermed også EØS-regelverket.

Regjeringens opplegg for tildeling av gratiskvoter til næringsvirksomhet som i dag har fritak for CO₂ -avgiften dersom konkurransesituasjonen tilsier det, avviker fra tilrådningen fra flertallet i Kvoteutvalget. Flertallet mente at det ikke bør tildeles gratiskvoter til noen del av industrien. Flertallet anbefalte at alle skal betale full markedspris for utslippskvoter i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Tildeling av gratiskvoter var etter flertallets syn lite treffsikkert i forhold til å dempe de uheldige virkningene av nødvendige næringsomstillinger og vil øke Norges kostnader ved å oppfylle Kyotoforpliktelsen. Flertallet uttalte at innføring av et kvotesystem med omfattende fritaksordninger gir en uheldig signaleffekt overfor andre land som står i kontrast til at Norge har vært en pådriver internasjonalt for kostnadseffektive løsninger. Flertallet mente at de gevinstene som kan oppnås ikke oppveier de økte kostnadene ved gratis tildeling for resten av økonomien. Mindretallet i Kvoteutvalget hadde to ulike tilnærminger til spørsmålet om gratiskvoter. Ett mindretall mente at det i hovedsak vil være et politisk spørsmål å vurdere hvilke aktører som skal tildeles gratis kvoter. Et annet mindretall la vekt på å ivareta en nasjonal industriell infrastruktur og unngå karbonlekkasjer og foreslo gratiskvoter for den delen av industrien som er fritatt for CO₂ -avgifter. Kvoteutvalget utredet i henhold til sitt mandat tildeling av gratiskvoter til denne industrien, med et omfang av gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av disse virksomhetenes samlede avgiftsfrie utslipp i 1990. Også høringsinstansene er delt i synet på tildeling av gratiskvoter. NHO og PIL er blant de instansene som argumenterer for omfattende bruk av gratiskvoter for konkurranseutsatt industri som i dag har fritak for CO₂ -avgiften eller betaler redusert CO₂ -avgift. NHO og PIL foreslår at denne industrien samlet får gratiskvoter til­svarende 95 prosent av sine totale utslipp i 1990. Flere miljøorganisasjoner, Konkurransetilsynet, SINTEF og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon er blant de institusjonene som støtter anbefalingen fra Kvote­utvalgets flertall om at alle kvotepliktige må betale full markedspris for utslippskvoter. I disse høringsuttalelsene legges det vekt på at gratiskvoter vil være et dyrt og lite treffsikkert virkemiddel for å dempe uheldige virkninger av nødvendige næringsomstillinger.

Omfanget av gratiskvoter

Omfanget på tildelingen av gratiskvotene bør være slik at de bidrar til å hindre uønskede nedleggelser av virksomhet som en følge av økte kostnader ved en strengere virkemiddelbruk på klimaområdet. Omsettelige gratiskvoter kan føre til at bedrifter kan finne det lønnsomt å selge gratiskvotene og redusere eller legge ned sin virksomhet. Regjeringen legger videre opp til at gratiskvoter tildeles med sikte på å unngå at enkelte kvotepliktige mottar flere gratiskvoter enn de har behov for i sin produksjon. En slik overkompensasjon vil ikke gi de kvotepliktige incentiver til å redusere utslipp dersom kvotene ikke kan omsettes eller spares. En overkompensasjon vil også trolig utgjøre ulovlig statsstøtte ut fra bestemmelsene om statsstøtte i EØS-avtalen.

Aktuelle modeller for tildeling basert på historiske tall kan være enten å la de kvotepliktige få velge mellom 1990 eller 1998 som basisår for sin tildeling, eller å tildele kvotene på basis av for eksempel gjennomsnittstall for perioden 1998–2000. Ved å legge basis for tildelingen så nær opp til den perioden kvotene gjelder for vil det bli en mindre skjev fordeling av gratiskvoter mellom ulike bedrifter, enn om basisperioden settes lengre bak i tid. Dette vil også redusere faren for at enkelte bedrifter får kvoter som i sum overstiger faktiske utslipp i avregningsperioden. Kvoteutvalget anbefalte historisk tildeling, men ga ikke en klar anbefaling om hvilken basisperiode som bør velges. Utvalget fremholdt at en historisk tildeling bør baseres på en basisperiode med minst to år, og at tildelingen enten kan baseres på at bedriftene selv kan velge mellom minst to basisår, eller et gjennomsnitt av minst to år. Flere høringsinstanser, bl.a. PIL og NHO, går inn for at de kvotepliktige fritt bør kunne velge mellom 1990 og 1998 som basisår.

Tildeling på bakgrunn av aktivitet, hvor antall kvoter som tildeles for eksempel avhenger av produksjonsvolum eller sysselsetting, vil bidra til at bedriftene ikke overkompenseres. Tildelingen kan gjøres på ulike måter. Antallet gratiskvoter kan for eksempel fastsettes utfra aktiviteten i alle bedriftene i samme bransje i Norge, med basis i aktivitet i virksomheter i andre land som produserer tilsvarende produkter, eller ut fra historiske data for de angjeldende virksomhetene.

Fordelen ved denne tildelingsformen er at tildelingen kan knyttes mer til bedriftens faktiske aktivitetsnivå i den perioden kvotene gjelder for. Ved alle de ulike alternativene av aktivitetsavhengig tildeling vil bedriftene ha begrenset mulighet for en økonomisk gevinst ved salg av gratiskvoter når de reduserer aktiviteten, fordi de får tildelt tilsvarende færre kvoter i de påfølgende årene. Tildelingsformen er derfor godt egnet til å stimulere til at virksomheten opprettholdes.

Aktivitetsavhengig tildeling stiller imidlertid større krav til informasjon enn tildeling basert på historiske utslippsdata. Det er behov for både utslippstall og produksjonstall for basisperioden for hver bedrift. I tillegg er det behov for produksjonstall for tildelingsperioden. Slik sett antas administrasjonskostnadene å bli høyere enn for tildeling basert på historiske data.

Kvoteutvalget anbefalte historisk tildeling fremfor tildeling knyttet til de kvotepliktiges aktivitetsnivå. Utvalget mente at historisk tildeling bidrar til forutsigbarhet for næringslivet og er en administrativ enklere tildelingsform enn aktivitets­korrigert tildeling og i liten grad åpner for lobby-virksomhet. Regjeringen mener at valget av tildelingsform må avgjøres nærmere Kyotoperiodens oppstart, når en vet mer om konkurransesituasjonen, hvor mange bedrifter som da er aktuelle mottakere av gratiskvoter og dermed det totale omfanget av gratiskvoter. Det vil bli lagt vekt på at data som legges til grunn for tildelingen, skal velges slik at kvotepliktige ikke kan påvirke sine kvoter gjennom strategiske tilpasninger frem mot Kyotoperioden.

Fiskeflåtens kvoteplikt vil være knyttet til kjøpet av drivstoff. En eventuell kompensasjon til fiskeflåten bør derfor uansett tildeles på fartøynivå, basert på drivstofforbruket for de mest effektive fartøyene innenfor den aktuelle fartøygruppen. Da vil flertallet av fartøyene få høye marginalkostnader på sitt drivstoffkjøp, noe som gir et betydelig incentiv for å oppnå bedret drivstoffeffektivitet og dermed reduserte klimagassutslipp. Når Kyotoperioden er noe nærmere, bør det eventuelt utredes nærmere hvordan kompensasjonsordningen skal legges opp. Det må i så fall avklares hvilket utvalg av fartøyer som skal legges til grunn for beregning av normtallet for drivstofforbruk som brukes ved beregning av kompensasjonen.

Omsettelige og ikke-omsettelige gratiskvoter

En eventuell adgang til å omsette en andel av gratiskvotene må vurderes nærmere opp til tidspunktet for inntredelse av kvoteplikten. Ved vurdering av dette spørsmålet må det tas hensyn til at formålet med gratiskvoter er å hindre nedleggelser eller innskrenking i virksomhet. Samtidig er det viktig at det stimuleres til utslippsreduserende tiltak i virksomheter som får gratiskvoter. Det kan gjøres ved å redusere antall gratiskvoter eller ved å gjøre gratiskvotene omsettelige. En adgang til å omsette kvoter kan øke faren for nedleggelser. En eventuell andel av gratiskvotene som gjøres omsettelige for hver kvotepliktig bør derfor være på et nivå som hindrer nedleggelse.

Både i Kvoteutvalget og blant høringsinstansene var det delte syn på dette spørsmålet. Et flertall i Kvoteutvalget mente at alle kvotene som tildeles gratis bør være ikke-omsettelige. Flertallet la vekt på at eventuelle gratis tildelte kvoter skal bidra til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelse. Å kombinere omsettelige og ikke-omsettelige gratiskvoter, vil ha samme effekt på bedriftens tilpasning som om bare de ikke-omsettelige kvotene ble tildelt gratis. Tildeling av omsettelige kvoter vil være en ren overføring til bedriftens eiere, og flertallet så derfor ingen grunn til å tildele omsettelige gratiskvoter. Mindretallet mente at det bør tildeles en kombinasjon av ikke-omsettelige kvoter og fritt omsettelige kvoter. Mindretallet mente at en kombinasjon av de to alternativene vil bidra til at bedrifter vil gjennomføre miljøtiltak i egen bedrift fordi dette frigjør kvoter for salg, og at de ikke-omsettelige kvotene vil ligge i bunn og dempe faren for nedleggelse av virksomhet. NHOs og PILs forslag er at den første tildelingen av kvoter skjer uten at det legges begrensinger på adgangen til å selge gratiskvotene i årene 2008–2012. Norsk Petroleumsinstitutt støtter dette synet, og legger vekt på at fritt omsettelige kvoter trolig vil gi det mest kostnadseffektive systemet. SFT støtter utvalgets mindretall og argumenterer for at i hvert fall noen av gratiskvotene bør gjøres fritt omsettelige, mens andre deler kan være ikke-omsettelige, slik at bedriftene får incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak.

Tildeling til nye virksomheter

Det er sannsynlig at EFTAs overvåkingsorgan, ESA, vil stille krav om at eventuelle nye bedrifter som etablerer seg i perioden 2008–2012 i næringer som får gratiskvoter, tildeles gratiskvoter på lik linje med allerede etablert virksomhet i disse næringene. Behandlingen av det danske kvotesystemet indikerer at konkurranseregelverket i EU, og dermed også EØS-regelverket kan gjøre det vanskelig ikke å gi gratiskvoter til nykommere. Regjeringen foreslår derfor at eventuelle nye virksomheter i disse næringene tildeles gratiskvoter på en måte som sikrer disse like konkurransevilkår som allerede etablert virksomhet. En måte å gjøre dette på kan være å knytte tildelingen av gratiskvoter for ny virksomhet til gjennomsnittet i en historisk referanseperiode for allerede etablert virksomhet i samme næring. Ved tildeling basert på aktivitet vil nye virksomheter kunne tas hensyn til på samme måte som etablert virksomhet.

I Kvoteutvalgets mandat ble det forutsatt at det ikke skal tildeles gratiskvoter til ny virksomhet. Kvoteutvalget drøftet derfor ikke forholdet til ny virksomhet i særlig grad. Ett av Kvoteutvalgets mindretall påpekte imidlertid at det ikke bør holdes av gratiskvoter til eventuelle nyetableringer. Argumentene for dette synspunktet var at investorer som vurderer å starte ny virksomhet vil være klar over samfunnets økende vilje til å prise klimagassutslippene, i alle fall når det er fattet en beslutning om innføring av et nasjonalt kvotesystem. NHO går inn for at nyetableringer bør får gratiskvoter.

Forholdet til EØS-avtalens statsstøtteregelverk

Tildeling av eventuelle gratiskvoter i det nasjonale kvotesystemet må utformes i tråd med EØS-avtalens bestemmelser. Gratiskvoter vil kunne komme inn under definisjonen av statsstøtte i henhold til EØS-avtalens artikkel 61 (1). Forholdet til statsstøtteregelverket omtales i kapittel 9.3.1 i denne meldingen. Regjeringen legger opp til at gratiskvoter i det nasjonale kvotesystemet kun skal brukes i en begrenset periode for konkurranseutsatt industri som i dag har fritak for CO₂ -avgiften ut fra konkurransehensyn, dersom utsiktene for konkurransesituasjonen for Kyotoperioden tilsier det. Et kvotesystemet der en andel av kvotene tildeles gratis vil uansett medføre en økt byrde i forhold til dagens situasjon for den industrien som får gratiskvoter, og vil bidra til at denne industrien gis incentiver til å gjennomføre utslippsreduksjoner. En slik merbelastning har som formål å gi en miljøforbedring som trolig vil være i tråd med de vilkårene som ESA gir for godkjenning av statsstøtte i sine nye retningslinjer på dette området. Regjeringen legger også vekt på at EU-kommisjonen har godkjent gratiskvoter i det tidlige danske kvotesystemet for el-sektoren, og at Storbritannia har søkt Kommisjonen om godkjenning av bruk av gratiskvoter i et bredere kvotesystem som omfatter flere sektorer. Det danske systemet er imidlertid ulikt det norske, fordi det danske systemet kun omfatter en sektor, og fordi det kun opereres med gratiskvoter i systemet. Det britiske systemet er et bredere system som omfatter mange næringer, og som også innehar elementer som gratiskvoter og tilskudd til utslippsproduksjoner.

11.5 Forvaltning av statens kvoteformue

11.5.1 Kvoteformuen – verdien av Norges klimagasskvoter

Regjeringen vil vurdere nærmere de aspekter knyttet til forvaltning av kvoteformuen Kvoteutvalget har pekt på. Herunder vil det bli vurdert om det kan være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå forvaltningen av den formuen som kvotene representerer, innenfor retningslinjer trukket opp av politiske myndigheter. Kvoteutvalget tok ikke stilling til dette, men anbefalte en nærmere vurdering.

Kvoteformuen er verdien av Norges utslippskvote som i henhold til Kyoto-avtalen er 262,5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter for hele Kyoto-perioden (2008–2012). Størrelsen på kvoteformuen avhenger av markedsprisen på kvotene, som er svært usikker. Med en kvotepris på 125 kroner per tonn CO₂ -ekvivalenter, som ble lagt til grunn for Kvoteutvalgets vurderinger av de økonomiske konsekvensene, vil kvoteformuen for Kyoto-perioden være om lag 33 milliarder kroner. Staten vil også få inntekter fra salg av kvoter for årene etter 2012 dersom Kyotoprotokollen følges opp med forpliktelser etter den første forpliktelsesperioden. Verdien av disse kvotene vil blant annet avhenge av hvordan forpliktelsene vil utvikle seg både internasjonalt og for Norge.

Et kvotesystem vil erstatte dagens CO₂ -avgifter. Provenyet fra CO₂ -avgiftene faller dermed bort. Bruttoprovenyet fra CO₂ -avgiftene er anslått til 7,2 milliarder kroner for 2000. Inntektene fra statens salg av kvoter antas å bli lavere enn dette, fordi det foreløpige anslaget for kvoteprisen er vesentlig lavere enn gjennomsnittlig avgiftssats.

Utviklingen i prisen på kvoter er svært usikker, og vil trolig endre seg over tid. Størrelsen på kvoteformuen avhenger dermed av når kvotene selges.

Det må avklares hvordan statens kvotesalg skal gjennomføres, herunder om det er behov for å opprette en egen organisasjon.

Den mest hensiktsmessige forvaltningsformen vil kunne avhenge av hvordan markedet for kvoter vil fungere. I denne meldingen drøftes både forvaltningen i et velfungerende kvotemarked og i et mangelfullt marked.

11.5.2 Forvaltningen i et velfungerende internasjonalt kvotemarked

I et velfungerende internasjonalt kvotemarked vil det sannsynligvis oppstå både kvotebørser og aktive meglere. Disse vil kunne sørge for at omsetningen skjer effektivt og at markedet tilføres omfattende informasjon om priser. På denne bakgrunnen vil alle aktørene stå overfor den samme prisen på kvoter på det samme tidspunktet. I et effektivt marked for kvotehandel vil kvoteforvaltningen ha likhetstrekk med ordinær formuesforvaltning. Staten vil i en slik situasjon kunne selge kvotene og omgjøre dem til finansielle aktiva i en eller flere operasjoner. Inntektene vil isolert sett medføre høyere inntekter for staten og redusert oljekorrigert budsjettunderskudd. Dette vil i sin tur bidra til økte overføringer til Petroleumsfondet.

I et velfungerende marked vil det trolig eksistere et marked for langsiktige avtaler om kjøp og salg av kvoter (terminmarked) og et kortsiktig marked (spotmarked). Markeder med ulik tidshorisont oppstår på grunn av at det er usikkert hvordan kvoteprisen vil utvikle seg, og fordi en del aktører er villige til å betale for å begrense usikkerheten om størrelsen på fremtidige utgifter til kvotekjøp eller inntekter fra kvotesalg.

Endringer i aktørenes forventninger om utviklingen i tilbudet og etterspørselen av kvoter, herunder fremtidige klimaavtaler, utviklingen av ny klimavennlig teknologi og den økonomiske veksten, vil påvirke den kortsiktige og langsiktige kvoteprisen. En endring av kvoteprisen vil ikke bare påvirke kvoteformuen, men vil også kunne påvirke størrelsen på og avkastningen av andre formueskomponenter gjennom de realøkonomiske virkningene som endringer i kvoteprisen vil medføre. En «optimal porteføljetilnærming» kan tilsi at forvaltningen av kvoteformuen og andre komponenter i nasjonalformuen, herunder Petroleumsfondet, i prinsippet bør ses i sammenheng. Dette vil imidlertid være meget krevende og kostbart i praksis, og det er usikkert i hvilken grad det oppnås gevinster ved en slik samordning. Det er også et åpent spørsmål om usikkerhet med hensyn til kvotepris representerer en tilleggsrisiko i forhold til statens samlede risiko. Regjeringen legger derfor ikke opp til at forvaltningen av kvoteformuen og blant annet Petroleumsfondet ses i sammenheng, men at det valgte organet forvalter kvoteformuen separat.

I kapittel 11.3 er det redegjort for hvordan staten vil selge kvotene i et velfungerende marked.

11.5.3 Mangelfullt kvotemarked – auksjon av kvoter

Som drøftet i kapittel 11.3 kan det ta noe tid før et marked for kvoter vil fungere effektivt. I en slik mellomperiode vil det kunne knytte seg spesielle utfordringer til hvordan statens salg av kvoter bør legges opp. Med et mangelfullt marked uten en veldefinert markedspris på kvoter, er det særlig aktuelt å selge kvotene gjennom auksjoner. Auksjoner kan bidra til åpenhet og forutsigbarhet i markedet. Det kan gjøre prisingen av kvoter mer effektiv og dermed bidra til å utløse de utslippsreduserende tiltakene som er billigst for samfunnet. Et godt fungerende marked kan også gi høyere inntekter til staten enn et mangelfullt marked. Det vises til boks 11.2 for en gjennomgang av hva en vil oppnå gjennom auksjonering av kvotene.

Regelverket for den internasjonale handelen med klimagasskvoter vil bli sentralt for om det kan utvikles et velfungerende marked. Det er fortsatt usikkert hvordan dette regelverket vil bli. Behovet for å selge kvoter gjennom auksjon og hvordan slike auksjoner eventuelt bør utformes, bør på denne bakgrunnen vurderes nærmere når det er mer avklart hvordan kvotesystemet for øvrig vil bli, og hvordan utsiktene for et velfungerende internasjonalt kvotemarked vil være.

Finansdepartementet vil kunne ha et hovedansvar for å utforme retningslinjene for auksjonene, mens den praktiske gjennomføringen foretas av andre. Det vil bli vurdert nærmere om det er behov for å etablere et nytt organ som skal stå for auksjoneringen.

12 Annenhåndsmarkedet

Regjeringen vil:

• legge til rette for fri konkurranse i kvotemarkedet

• la kvotemarkedet være åpent for alle, også ikke-kvotepliktige, slik at kvotemarkedet funksjonerer best mulig.

12.1 Organisering av kvoteomsetningen

Kvoteutvalget drøftet flere alternative organiseringsformer for omsetningen av klimagasskvotene. En mulighet er å åpne for fri konkurranse om megling av kvotene. En annen mulighet er at staten gir enerett til en varebørs for kvoter og regulerer all omsetning over denne varebørsen. Nedenfor beskrives disse omsetningsformene nærmere. En varebørs for kvoter vil forøvrig ikke være en børs i børslovens forstand, siden kvoter ikke er finansielle instrumenter.

Fri konkurranse i kvotemarkedet vil åpne for at et ubegrenset antall meglere kan tilby å megle kvoter. Meglernes oppdrag er å hjelpe til under forhandlingene for å sikre at handelen skjer på en smidig måte, og de har som oftest utarbeidet et avtaleverk som danner en mal for omsetningen. Meglerne samler også systematisk inn informasjon om markedet de arbeider innenfor. For at avtaleforholdene ikke skal bli for kompliserte, er det vanlig at en spesialisert institusjon, et clearinghus, trer inn i kontakten mellom aktørene. Clearinghuset er en sentral motpart og trer inn som juridisk motpart i en transaksjon for begge parter, eller det garanterer for oppgjøret.

En varebørs vil være en sentral og tilgjengelig markedsplass som sikrer at den rådende markedsprisen på kvoter er offentlig tilgjengelig, og at alle aktører vet hvor de kan henvende seg for å få kjøpt eller solgt kvoter. En varebørs vil videre normalt ha klart definerte handelsregler og rutiner for konfliktløsning, slik at eventuelle tvistepunkter kan løses raskt, noe som er viktig for effektiviteten i omsetningen. Slike hensyn ligger blant annet bak opprettelsen og reguleringen av markedsplasser for handel med finansielle instrumenter og den nordiske varebørsen for elektrisk kraft, Nord Pool.

Etter verdipapirhandelloven er det i dag konsesjonsplikt for å yte investeringstjenester (herunder megling) i tilknytning til finansielle instrumenter, med mindre det er gjort særskilte unntak fra konsesjonsplikten. Dersom det opprettes en varebørs, må det vurderes om det skal innføres konsesjonsplikt for kvotemegling. Ved å innføre konsesjonsplikt kan man sikre at all omsetning av kvoter skjer over kvotebørsen. Myndighetene kan også opprette en kvotebørs, mens det samtidig åpnes for at andre skal kunne megle kvoter.

Regjeringen ser ikke behovet for å ha et monopol for kvoteomsetning. Regjeringen ser det heller ikke som nødvendig eller hensiktsmessig å opprette en varebørs som skal komme i tillegg til privat megling av kvoter dersom det er etablert et rimelig vel funksjonerende internasjonalt marked. Dette er i tråd med Kvoteutvalgets synspunkter. Det anses foreløpig heller ikke som nødvendig å innføre konsesjonsplikt på megling av kvoter. Dette innebærer fri konkurranse på megling av kvoter.

Regjeringen legger til grunn at fri konkurranse på kvotemegling ikke vil hindre tilgjengeligheten eller oversikten for aktører i kvotemarkedet. Siden flere meglere antagelig vil spesialisere seg på omsetning av kvoter, vil aktører som ønsker å handle med kvoter trolig enkelt kunne finne en egnet megler til å bistå dem til dette. Det antas at det vil være enkelt å skaffe seg oversikt over prisutviklingen, da meglerne normalt vil ha interesse av å sørge for dette. Det kan også tenkes at private aktører vil ønske å etablere en mer eller mindre formalisert markedsplass for kvoter. I et internasjonalt marked for klimagasskvoter er det god grunn til å anta at det vil bli etablert en eller flere varebørser, da en rekke eksisterende meglerfirmaer og varebørser allerede har vist interesse for dette. Når markedet blir mer modent, kan det derfor forventes at deler av omsetningen vil skje over varebørs flere steder.

12.2 Handel med kvotederivater

I et velfungerende marked er det naturlig at det vil oppstå handel med kontrakter om kjøp og salg av kvoter med levering på et fremtidig tidspunkt, såkalte derivater. Opsjoner på klimagasstiltak knyttet til perioden 2008–2012 er allerede i omsetning. I USA er det eksempler på at det er kullkraftverk og kullgruver med svak kontantstrøm og stort potensiale for billige reduksjonstiltak som utsteder disse opsjonene. Kjøperne er ofte store bedrifter som ønsker å spre risikoen i forhold til fremtidige reguleringer av utslippene. Det er eksempler på at opsjonspremien har ligget på om lag 0,25 –0,5 dollar pr. CO₂ -ekvivalent og prisen på tiltakene er om lag 1,5 – 5 dollar med utløsning av opsjonene i 2003/2004. Utslippsreduksjonene fra disse prosjektene vil først skje fra og med perioden 2008–2012. Disse handlene anses som svært risikable siden bedriftene ikke vet om de vil bli regulert og om myndighetene vil godskrive bedriftene de aktuelle reduksjonene i annen virksomhet. De vet heller ikke om det vil være et marked for disse kvotene, fordi det er usikkert om USA kommer til å ratifisere Kyotoprotokollen og om protokollen kommer til å tre i kraft.

Eksemplene viser at den store usikkerheten omkring klimaavtalen gir seg utslag i lav forventet kvotepris. De viser også at bedrifter som har muligheter for utslippsreduserende tiltak og i tillegg svak kontantstrøm, er villige til å ta en risiko ved å utstede opsjoner på fremtidige kvoter til en slik lav pris. Siden en opsjon av den typen som er beskrevet gir en plikt til å selge kvoter, men bare en rettighet til å kjøpe, vil opsjonen bare bli innfridd dersom prisen på tiltaket ligger lavere enn markedsprisen for kvoter. Det vil si at opsjonsselgeren ikke vil få høyere pris enn markedsprisen for kvotene sine. Selgers risiko for tap skal teoretisk fanges opp av opsjonspremien som kjøper må betale for opsjonen. Som vist ovenfor er det grunn til å tro at dersom markedsaktørene har behov for å handle med derivater, vil det trolig dannes et marked for dette uten innblanding fra myndighetenes side.

Varederivater i Norge er i dag ikke regulert gjennom verdipapirhandelloven. En offentlig utredning gjennomført av Varederivatutvalget (NOU 1999: 29) har imidlertid foreslått at verdipapirhandelloven utvides til også å gjelde varederivater. Varederivatutvalget foreslår å definere varederivater som finansielle instrumenter slik at handel med varederivater dermed reguleres gjennom verdipapirhandelloven.

I Ot.prp. nr. 53 (2000–2001) fremmet Regjeringen et lovforslag basert på Varederivatutvalgets utredning. Finansdepartementet foreslår en generell definisjon av varederivater som et finansielt instrument, uavhengig av om det er elektrisk kraft eller en annen vare eller tjeneste som er underliggende aktivum. Definisjonen vil bare omfatte «finansielle» varederivater, blant annet for å avgrense mot alminnelige leveransekontrakter. Handel i finansielle instrumenter er underlagt alminnelige handelsregler i verdipapirhandellovens kapittel 2. Disse reglene omfatter blant annet forbud mot innsidehandel og markedsmanipulasjon. Regjeringen foreslår at det lovbestemte forbudet mot innsidehandel ikke skal få direkte anvendelse ved handel i varederivater, men at eventuelle markedsplasser for varederivater pålegges å håndheve et innsidehandelforbud. Det foreslås imidlertid at forbudet mot markedsmanipulasjon og urimelige forretningsmetoder får direkte anvendelse ved handel i varederivater. Markedsplasser for varederivater ble gitt mulighet til å søke om børskonsesjon ved den nye loven om børsvirksomhet av 17. november 2000 nr. 80 § 1–4. Det foreslås derfor ingen nye regler om dette. Regjeringen foreslår at de alminnelige reglene om oppgjør og registrering bør få anvendelse ved handel i varederivater. Det legges til grunn at handel i et eventuelt fremtidig norsk marked for kvotederivater, hvor derivatet oppfyller nærmere krav til omsettelighet med videre, vil omfattes av de generelle reglene for handel av varederivater som foreslås i Ot.prp.nr. 53 (2000–2001).

12.3 Effektivitet i markedet og misbruk av markedsmakt

Regjeringen ønsker å sikre at kvotemarkedet funksjonerer godt og at kvotene blir allokert effektivt. Effektiviteten i markedet vil i prinsippet være større jo flere aktører som deltar i kvotehandelen, og den vil avhenge av om enkelte aktører er så dominerende at de kan påvirke kvoteprisen. Risikoen for at noen aktører skal få så stor markedsmakt at de kan påvirke markedet vil avhenge av hvor stort markedet er og av hvor store enkelte aktører er i forhold til de andre aktørene. Dersom markedet er lite, eller enkelte aktører er vesentlig større enn resten, øker risikoen for at misbruk av markedsmakt vil forekomme.

Misbruk av markedsmakt vil trolig ikke utgjøre et problem med et vel funksjonerende internasjonalt kvotemarked, men kan bli et problem dersom land som har stort overskudd av kvoter ikke åpner for at private aktører skal få selge kvoter direkte i markedet. I et relativt isolert norsk kvotemarked som blant annet vil kunne oppstå om det blir begrensninger på bruk av Kyoto-mekanismene eller i et dårlig funksjonerende internasjonalt marked, vil imidlertid risikoen for utøvelse av markedsmakt kunne øke jo mindre omsetningen av kvoter er. Hensynet til å begrense risikoen for utøvelse av markedsmakt i kvotemarkedet taler for å la kvotemarkedet være åpent for alle, også ikke-kvotepliktige, og for at markedet er fullt koblet til det internasjonale markedet. Dette innebærer at både kvotepliktige, tradere og privatpersoner, så vel som miljøorganisasjoner, kan kjøpe kvoter.

12.4 Risiko og ansvarsfordeling

Flere forhold i kvotemarkedet vil være forbundet med risiko. For det første vil det være en risiko ved selve handelen. For det andre er det alltid en viss risiko knyttet til kvoteverdien i forbindelse med rekalkulering av Norges utslippsforpliktelse. I forhandlingene om regelverket for omsetning av klimagasskvoter internasjonalt er det et sentralt spørsmål hvorvidt kjøper av kvoter skal pålegges ansvar dersom selger ikke oppfyller sine forpliktelser. Dette er en problemstilling som hovedsakelig oppstår fordi partene i Kyotoprotokollen har begrensede muligheter til å etablere og håndheve et overnasjonalt sanksjonssystem. Problemstillingen beskrives nærmere i kapittel 9.2. Regjeringen forutsetter at aktører i det norske kvotesystemet ved internasjonal handel tilpasser seg det regelverket som det blir enighet om i klimaforhandlingene. Ved å utforme de norske sanksjonsordningene strengt gis aktørene sterke incentiver til å overholde kvoteplikten, jf. kapittel 14.

Etter at Norge undertegnet Kyotoprotokollen endret norske myndigheter beregningsmetodikken for en del av de norske klimagassutslippene. Det er ønskelig at beregningsmetodikken også kan endres i fremtiden etter at et kvotesystem er innført, slik at beregningene i størst mulig grad samsvarer med de faktiske utslippene.

Markedet kan bli påvirket av rekalkulering av utslippene på to måter. Norges totalkvote kan bli justert opp eller ned. En justering av totalkvoten vil skje dersom utslippene i Kyotoprotokollens basisår (1990) revideres. Denne usikkerheten er neppe et vesentlig problem for effektiviteten i kvotemarkedet, særlig ikke hvis det finnes et velfungerende internasjonalt kvotemarked hvor aktørene kan kjøpe så mange kvoter som de ønsker til en gitt verdensmarkedspris.

Den beregnede reduksjonen i den enkelte kvotepliktiges utslipp som følge av utslippsreduserende tiltak kan bli lavere eller høyere ved endringer i beregningsmetode. Virksomhetenes forventninger om lønnsomheten av utslippsreduserende tiltak kan bli påvirket dersom det er usikkerhet om fremtidige utslippsfaktorer. Samtidig vil kvotepliktige som har gjennomført tiltak som gir mindre utslippsreduksjon enn tidligere antatt, måtte øke sitt nettokjøp av kvoter for å overholde kvoteplikten. Dette vil ha den samme økonomiske virkningen på de kvotepliktiges situasjon som en uforutsett økning i kvoteprisen.

Regjeringen legger opp til at metodikken for beregning av utslipp i minst mulig grad endres innenfor hver forpliktelsesperiode, med mindre det kommer internasjonale pålegg om å skifte beregningsmetode. Dette synet er reflektert i forhandlingstekstene knyttet til Kyotoprotokollen. På den måten vil risikoen for aktørene i kvotemarkedet reduseres. Dersom det kommer internasjonale pålegg om å skifte beregningsmetode mellom forpliktelsesperiodene, bør aktørene i markedet selv bære det tapet eller høste den gevinsten som en endret metode medfører.

13 Bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer i forhold til det norske kvotesystemet

Regjeringen vil:

• legge til rette for at norske virksomheter kan delta i internasjonal kvotehandel, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen under Kyotoprotokollen

• at kvotepliktige virksomheter skal kunne oppfylle kvoteplikten med kvoter ervervet i andre land samt utslippskreditter fra prosjekter i industriland og i utviklingsland på lik linje med kvoter ervervet i Norge

• kreve at kvoter og kreditter som skal brukes for år der Norge har en internasjonal utslippsforpliktelse må være godkjent etter det internasjonale regelverket.

• at kreditter som har sitt opphav i kjernekraftprosjekter ikke skal godkjennes i forhold til kvoteplikt i Norge.

Regjeringen legger opp til en aktiv bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer i klimapolitikken. Et kvotehandelsregime hvor Norge skal oppfylle utslippsforpliktelsen i Kyotoprotokollen vil omfatte internasjonal kvotehandel, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen, jf. kapittel 4 og 9. En effektiv utnyttelse av Kyoto-mekanismene vil være avgjørende for at forpliktelsene globalt og nasjonalt kan nås så kostnadseffektivt som mulig, noe som i sin tur kan gjøre det lettere å få enighet om strengere forpliktelser i senere forpliktelsesperioder.

Regjeringen mener det vil være mest effektivt at norsk næringsliv selv er direkte involvert i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer, slik Kvoteutvalget pekte på. Under en internasjonal klimaavtale som Kyotoprotokollen, er det imidlertid staten som påtar seg en forpliktelse. Den internasjonale kvotehandelen vil både foregå som overføringer mellom ulike land og overføringer mellom private virksomheter i ulike land. For å involvere næringslivet i dette systemet, må staten tildele rettigheter til å besitte og eventuelt overføre norske kvoter på vegne av staten til de aktørene som ønsker dette.

Regjeringen legger opp til at de kvotepliktige skal få anledning til å regne kvoter kjøpt fra andre land, samt verifiserte kreditter fra prosjektbasert samarbeid med andre land mot sin kvoteplikt, på lik linje med norske kvoter. Regjeringen vil imidlertid ikke godkjenne kreditter som har sin opprinnelse i utslippsreduksjoner knyttet til kjernekraftverk. For øvrig er det en forutsetning at kvotene og kredittene som skal brukes når Norge står overfor en utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen fra 2008 oppfyller kravene i regelverket under denne avtalen.

Regjeringen ønsker et mest mulig omfattende og effektivt internasjonalt kvotemarked. Den legger opp til at norske kvoter skal kunne omsettes på det internasjonale markedet. Det forventes at Norge som helhet vil være en netto kjøper i dette markedet, men enkelte norske virksomheter vil også, i alle fall i perioder, kunne ønske å være selgere dersom de eksempelvis besitter flere kvoter enn de trenger. Regjeringen regner også med at andre norske aktører enn de kvotepliktige, som for eksempel meglere, vil bidra til å øke effektiviteten i dette markedet. Kvoteutvalget pekte på at det var ønskelig med en bred deltakelse i markedet, og spesielt at private aktører gis anledning til å handle med hverandre.

Videre pekte Kvoteutvalget på at begrensninger på bruken av Kyoto-mekanismene vil øke kostnadene ved å gjennomføre avtalen, og det advarte spesielt mot at Norge innfører selvpålagte begrensninger ut over de som eventuelt vil følge av regelverket for avtalen. Slike begrensninger vil føre til en høyere kvotepris i Norge enn på verdensmarkedet. Spørsmålet om supplementaritet, det vil si forholdet mellom gjennomføring av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene, er fremdeles gjenstand for forhandlinger i forhold til Kyotoprotokollen. Dersom Norge skulle stå overfor en tallfestet begrensning på bruken av Kyoto-mekanismene, anbefalte Kvoteutvalget at Norge auksjonerer ut retten til å benytte seg av mekanismene.

Regjeringen anser et forhandlingsresultat hvor det legges tallfestede begrensninger på bruken av mekanismer som lite sannsynlig, fordi en rekke land har signalisert at de da vanskelig kan ratifisere protokollen. Dersom det fremtidige forhandlingsresultatet allikevel skulle kreve at Norge må justere opplegget for bruken av de fleksible mekanismene i forhold til det som her er skissert, vil det være naturlig for Regjeringen å komme tilbake til saken, blant annet i forbindelse med proposisjonen med forslag til hjemling av kvotesystemet.

14 Registrering, rapportering og kontroll

Regjeringen vil:

• opprette et nasjonalt register med opplysninger om hvilke aktører som innehar kvoter

• gjøre kvoteregisteret kompatibelt med det internasjonale registeret

• etablere et rapporteringssystem basert på egenkontroll

• innføre rapporteringsplikt før kvotesystemet settes i verk

• at myndighetene kontrollerer beregning og rapportering av utslipp gjennom et kontrollsystem som overprøves av en uavhengig systemrevisjon

• utvikle sanksjoner som gjør at det ikke lønner seg å bryte regelverket

14.1 Innledning

Det er en rekke funksjoner som må ivaretas i et kvotesystem. Det må blant annet utformes et register som registrerer eieroverføringer og hvem som til enhver tid er innehaver av kvotene. Videre er det viktig med et effektivt system for rapportering av utslipp, kontroll med utslippsrapporteringen og sanksjoner ved ulike former for overtredelse.

Kvoteregisteret og systemene for beregning, rapportering og kontroll av utslipp må være utformet i samsvar med internasjonale retningslinjer under Kyotoprotokollen, jf. kapittel 9.2. Det må derfor lages et regelverk for registrerings-, rapporterings- og kontrollrutiner. Kvoteutvalget anbefalte at et slikt regelverk med rapporteringsplikt innføres i god tid før kvoteplikten inntreffer. Regjeringen slutter seg i hovedsak til de vurderingene som ble gjort av Kvoteutvalget i dette spørsmålet.

14.2 Kvoteregister

I et system med kvoteplikt for utslipp av klimagasser vil det kunne bli ca. 100 – 200 kvotepliktige nasjonale aktører. Handel med kvoter kan imidlertid bli av interesse for andre, slik at flere enn de kvotepliktige vil delta i kvotemarkedet. Regjeringen legger opp til at det opprettes et nasjonalt register med opplysninger om hvilke aktører som eier kvoter, og hvor mange kvoter den enkelte aktør innehar. Kvotenes opprinnelse må også fremgå av registeret; dvs. om de stammer fra Norges opprinnelig tildelte kvote under Kyotoprotokollen, om de er overført til norsk eier fra et annet land, eller eventuelt som følge av felles gjennomføring med industri- eller utviklingsland. Et slikt register vil reflektere de salgene som skjer i markedet gjennom overføringer av kvoter mellom norske konti eller eksport/import. Registeret bør være elektronisk, og bør til enhver tid gi muligheter for effektiv oversikt over antall kvoter i forhold til Norges forpliktelse. Et register vil også på en effektiv måte kunne bidra til å gi informasjon i markedet om hvilke aktører som eier de ulike kvotene og transaksjoner mellom de ulike aktørene.

I registeret kan det være hensiktsmessig at det opprettes en eller flere typer kvotekonti for hver aktør. En «oppgjørskonto» kan brukes for å kontrollere at hver aktør på oppgjørstidspunktet har nok kvoter til å svare for sin utslippsforpliktelse. Hvis aktøren har flere kvoter på oppgjørstidspunktet enn aktøren trenger i forhold til sin utslippsforpliktelse, kan overskytende kvoter registreres som kvoter som kan brukes på et fremtidig oppgjørstidspunkt, for eksempel på en separat «sparekonto». Det kan videre være hensiktsmessig at hver aktør autoriserer bestemte personer til å foreta transaksjoner på kontoen.

I henhold til Kyotoavtalen må alle land som har påtatt seg bindende forpliktelser registrere all ­handel som innebærer overføringer av utslippsrettigheter fra et land til et annet. Det nasjonale registeret må derfor være kompatibelt med et internasjonalt register. I de internasjonale klimaforhandlingene er det foreslått at hver kvoteeier pålegges å opprette en konto i det nasjonale registeret som kvoteeieren tilhører, og at alle kjøp eller salg av kvoter registeres med debet på en konto og kredit på en annen konto.

Det nasjonale registeret for klimagasskvoter kan enten drives av myndighetene eller av et privat selskap etter bestemte retningslinjer og med kontroll fra myndighetene. Det antas at dette blir en begrenset, teknisk oppgave gitt det relativt beskjedne omfanget av kvotepliktige. Oppgaven vil imidlertid kunne bli større dersom det blir betydelig interesse for å eie kvoter blant aktører uten kvoteplikt. I prinsippet kan ansvaret for registeret ligge hos Statens forurensningstilsyn (SFT). Det kan være hensiktsmessig at flest mulig av oppgavene under kvotesystemet legges til ett organ.

Verdipapirsentralen (VPS) sier i sin høringsuttalelse til kvoteutredningen (NOU 2000: 1) at infrastrukturen i VPS er under tilpasning til den globale infrastrukturen. Kvoter som er registrert i Norge i et register i VPS vil kunne overføres til utlandet, samtidig som kvoter som er registrert i andre land kan overføres til Norge. Det vises i den forbindelsen til at verdipapirsentrallovutvalget i NOU 2000: 10 har utarbeidet et forslag til ny lov om registrering av finansielle instrumenter. Utvalget drøfter blant annet om norske verdipapirregistre (herunder VPS) skal gis adgang til å registrere klimakvoter, og uttaler i den sammenheng (NOU 2000: 10 s 84):

« Utvalget antar at det vil kunne være praktisk at et verdipapirregister registrerer andre typer formuesobjekter enn finansielle instrumenter for dermed å forenkle omsetningen og forvaltningen av disse. Utvalget antar at slik registrering vil kunne være aktuell blant annet for klimagasskvoter, selv om slike kvoter ikke er finansielle instrumenter.

Kvoteutvalget har i NOU 2000: 1 anbefalt at det vurderes om klimakvotene kan komme inn under VPS-loven slik at VPS kan være ansvarlig for å drive det norske registeret over klimagasskvoter. Det nevnes i utredningen (side 170) at det forventes at det vil stilles internasjonale krav til registeret dersom Norge skal delta i internasjonal kvotehandel under Kyotoprotokollen.

Verdipapirsentrallovutvalget kan ikke se at registrering av klimagasskvoter i et norsk verdipapirregister i seg selv er problematisk. Imidlertid må enkelte spørsmål avklares før slik registrering kan påbegynnes, typisk hvilke rettsvirkninger registreringene vil få.»

Utvalgets forslag er til behandling i Finansdepartementet.

14.3 Rapportering

Dersom det etableres et velfungerende rapporteringssystem basert på en effektiv metode for beregning av klimagassutslippene, vil dette redusere behovet for kontroll fra myndighetenes side. Det vil da trolig være tilstrekkelig å sjekke om det forekommer store variasjoner i rapporterte tall fra år til år eller skjer endringer i metodikk, samt å ta stikkprøver.

Regjeringen legger opp til et system med egenkontroll, det vil si at ansvaret for beregning av utslipp og rapportering av utslippene ligger hos den kvotepliktige. Dette samsvarer med forslaget til Kvoteutvalget. I tråd med utvalgets forslag legges det videre opp til at rapporteringen skjer til SFT. Dette forutsetter at de kvotepliktige selv er i stand til å kartlegge og kontrollere sine utslipp. Det er nødvendig å pålegge de kvotepliktige en vidtgående opplysningsplikt for at rapporterings- og kontrollsystemet skal fungere tilfredsstillende.

14.3.1 Metodikk

Det er viktig å tilstrebe konsistens mellom de kvotepliktiges rapporteringsmetodikk nasjonalt og den metodikken som benyttes for Norges rapportering internasjonalt. Norge har allerede utviklet en nasjonal beregningsmetodikk som tilfredsstiller kravene til Klimakonvensjonen. SFT og Statistisk sentralbyrå (SSB) har i dag et nært samarbeid om beregning og utvikling av et utslippsregnskap for Norge, som årlig rapporteres til Klimakonvensjonen. Metodikken i utslippsregnskapet er først og fremst utviklet for å kunne utarbeide utslippsdata på et aggregert nivå, det vil si for ulike sektorer og næringer. Utslippsregnskapet er i liten grad utvik­let for beregning av utslipp på kvotepliktsnivå, og det er i dag ikke rapportering av klimagasser på bedriftsnivå. Det vil derfor være viktig å utvikle en standard beregningsmetodikk som sikrer at summen av rapporterte utslipp i Norge for de kvotepliktige tilsvarer beregningene på et mer aggregert nivå. Det er et overordnet mål at metodikken for å beregne utslipp er i henhold til internasjonale retningslinjer. Retningslinjene til FNs klimapanel (IPCC) på kildekategorinivå er imidlertid for generelle til å kunne brukes som utslippsmetodikk på kvotepliktnivå. Metodikken må tilpasses hver bransje, og i enkelte tilfeller hver bedrift.

Regjeringen legger opp til at metodikken videreutvikles gjennom et samarbeid mellom SSB, SFT og aktuelle bransjer. Det er viktig at metodikken utvikles gjennom en dialog og at den enkelte kvotepliktige godtar metodikken som skal benyttes for å beregne klimagassutslipp. Videre er det viktig at metodikken kan endres når en får ny kunnskap og ny teknologi. Det må utarbeides regler som angir vilkår og forutsetninger for å endre metodikken.

For enkelte av de potensielt kvotepliktige vil det være vanskelig å utvikle en standard beregningsmetodikk . Det vil også trolig være vanskelig å vite om kvaliteten på metodikken er tilstrekkelig før den er prøvd ut og resultatene er kontrollert. Regjeringen legger derfor opp til å innføre rapporteringsplikt før kvoteplikten inntrer.

14.3.2 Rapporteringsformat

Regjeringen legger opp til, i tråd med Kvoteutvalget, at SFT utvikler et standard rapporteringsformat i samarbeid med SSB. Rapporteringsformatet skal sikre at alle relevante forhold knyttet til utslippsdata blir avdekket og dokumentert. Blant annet må metodikken kunne beskrives og leveres sammen med rappporteringsformatet. Det kan også være aktuelt å inkludere rapportering av rensetiltak og teknologiforbedringer i formatet. Det vil også være viktig at et standard rapporteringsformat omfatter bakgrunnsinformasjon som vil bedre kontrollmyndighetenes mulighet for innsyn i og verifikasjon av de kvotepliktiges utslippsforhold. Formatet må imidlertid tilpasses den enkelte kvotepliktiges utslippsprofil. Det er mest hensiktsmessig at rapporteringsformatet lages elektronisk. De fleste kvotepliktige vil også ha rapporteringsforpliktelser til SFT knyttet til andre miljøproblemer. Regjeringen ser det som viktig at den samlede rapporteringen skjer så effektivt som mulig.

14.4 Egenkontroll og myndighetskontroll

De kvotepliktige har selv ansvar for å overholde kvoteplikten og de vil derfor bli pålagt en internkontroll. Den som er ansvarlig for en kvotepliktig virksomhet må av den grunn sørge for at det innføres og utøves systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kvoteplikten.

Selv om de kvotepliktige skal være ansvarlig for beregning, kontroll og rapportering, må myndighetene kontrollere at beregning og rapportering av utslipp er utført i henhold til retningslinjene og at det er brukt riktige aktivitetsdata. Det er også viktig å kontrollere at de kvotepliktige leverer kvoter for terminering tilsvarende sine utslipp. Disse kontrollfunksjonene er viktige av flere grunner, ikke minst fordi det er myndighetene som har ansvar for å rapportere korrekte data internasjonalt. Et troverdig kontrollsystem er derfor viktig for å sikre at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser. Det kan heller ikke utelukkes at enkelte virksomheter vil ha økonomiske incentiver til å foreta bevisste feilrapporteringer.

Kvoteutvalget anbefalte et system basert på en kombinasjon av kvotepliktiges egenkontroll og myndighetenes overordnede kontroll. Utvalget påpekte imidlertid at et omfattende kontrollsystem på myndighetsnivå vil kunne føre til at tyngdepunktet flyttes fra egenkontroll. Det understrekes derfor at hovedtyngdepunktet for kontroll ligger hos de kvotepliktige.

I dag er det SFT som er kontroll- og tilsynsmyndighet for utslipp fra virksomheter som er underlagt kravene i forurensningsloven. SFT har også ansvaret for å ilegge sanksjoner ved overtredelse. Regjeringen legger opp til at SFT får et hovedansvar som kontrollmyndighet i kvotesystemet. Dette vil si at SFT får et hovedansvar for å kontrollere rapporterte utslipp og at kvoteplikten overholdes, samt å ilegge sanksjoner ved overtredelse. Regjeringen vil i det videre arbeidet med den konkrete utformingen av et kvotesystem vurdere om det er hensiktsmessig at deler av kontroll- og tilsynsmyndigheten legges til andre steder.

Denne kontrollfunksjonen innebærer for det første at SFT undersøker om de kvotepliktiges rapportering av utslipp er utført i henhold til retningslinjene. SFT må også ha adgang til å kontrollere at de rapporterte utslippstall stemmer med de faktiske utslippene. En slik kontroll kan foretas ved stikkprøver eller når det er grunn til å tro at tallene ikke er korrekte. Det kan også være aktuelt med veiledningstiltak fra myndighetenes side i forbindelse med innarbeiding av rapporteringsrutinene. Det legges opp til at reglene om kontroll i utgangspunktet sammenfaller med bestemmelsene i forurensningslovens kapittel 7. Det vil for det første si at kontrollmyndighetene bør ha adgang til å pålegge en virksomhet å gi opplysninger som er nødvendige for å utføre tilsyn. Videre bør reglene gi hjemmel for at myndighetene kan foreta undersøkelse og granskning av bedriften. Kontrollmyndighetene må kunne kreve å få lagt frem og granske dokumenter og materiale som kan ha betydning, samt ha uhindret adgang til bedriftene med henblikk på kontroll av de innrapporterte opplysningene. SSB bør ha en uavhengig rolle som statistikkleverandør. SSB kan i kontrollsystemet blant annet tillegges et ansvar sammen med SFT i arbeidet med å kvalitetssikre innrapporterte data fra de kvotepliktige og avstemme disse i forhold til nasjonal statistikk. Dette har SSB selv uttrykt i høringsuttalelsen.

For å kontrollere at kvoteplikten er oppfylt, må kontrollmyndigheten etterprøve at den kvotepliktige aktør har kvoter tilsvarende forrige års utslipp. Regjeringen legger opp til en årlig avregning av kvoteplikten i tråd med anbefalingene fra Kvoteutvalget. Dette innebærer at de kvotepliktige innen en bestemt dato hvert år må levere kvoter tilsvarende forrige års utslipp. Disse må så termineres av myndighetene, slik at de ikke lenger kan handles med, og dette må reflekteres i registeret. Det er mest hensiktsmessig at SFT innehar denne avstemmingsfunksjonen siden informasjonen skal brukes i forhold til sanksjonssystemet.

Regjeringen legger også opp til at rapporteringssystemet kan gjennomgås av en uavhengig systemrevisjon. Det må utredes nærmere hvem som skal tildeles en slik oppgave. Videre må det vurderes om det er hensiktsmessig å fordele den faktiske kontrollen med utslippsrapporteringen på flere organer, for eksempel slik at Oljedirektoratet er ansvarlig for å kontrollere klimagassutslippene på sokkelen. En slik arbeidsfordeling må i tilfelle utredes nærmere.

14.5 Sanksjoner

Kvoteutvalget fremsatte ikke et konkret forslag til et sanksjonssystem, men gjennomgikk aktuelle elementer i et slikt system. Regjeringen legger opp til at regelverket for kvotesystemet skal inneholde både bestemmelser om administrative sanksjoner og straffereaksjoner. Hensikten med sanksjonene må være å sikre at kvoteplikten blir overholdt slik at systemet virker etter forutsetningene. Sanksjonssystemet vil bli utviklet slik at det ikke lønner seg å bryte regelverket. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til konkrete forslag i en Odelstingsproposisjon som vil legges frem etter at meldingen er behandlet.

I regelverket vil det bli spesifisert hva slags overtredelser som er belagt med sanksjoner. Mulige overtredelser kan blant annet være følgende: Uriktig opplysning av utslippstall og/eller antall kvoter som den kvotepliktige besitter, de faktiske utslippene har overskredet kvotene, frister for rapportering er oversittet, den kvotepliktige har unnlatt å treffe pliktige tiltak, unnlatt å etterkomme forurensningsmyndighetens pålegg eller hindret kontrollmyndigheten i arbeidet.

14.5.1 Administrative sanksjoner

Hvis de faktiske utslippene har overskredet kvotene til en virksomhet, kan det i utgangspunktet være aktuelt med ulike administrative sanksjoner. Hvis den kvotepliktige ikke har skaffet de nødvendige kvotene innen den fastsatte fristen eller det ikke lenger er mulig å kjøpe utslippskvoter for det aktuelle år, bør virksomheten pålegges et gebyr i tråd med forurensningsloven § 73.

Det kan også være en mulighet med maksimalkvoter som sanksjon, dvs. at en kvotepliktig som har misligholdt reglene får et tak for antall kvoter bedriften kan inneha for neste periode. Det kan også være aktuelt med inndragelse av gratiskvoter for senere år. Regjeringen vil komme tilbake med detaljerte regler i en odelstingsproposisjon.

Det kan oppstå problemer dersom en kvotepliktig bedrift, som har hatt utslipp uten å inneha kvoter for dette, går konkurs. For det første kan dette medføre problemer i forhold til utslippstaket. ­Manglende kvoter kan eventuelt dekkes av statens «kvotelager». På den måten sikrer staten at det aktuelle utslippet er dekket av en kvote. For det andre bør staten ha prioritert krav for dekning av kvoteutgiftene. Dekningsloven må i tilfelle endres slik at dette kravet får prioritet i et konkursbo. Konsekvensene slike konkurser får for staten avhenger av størrelsen på den kvotepliktige og internasjonale sanksjoner.

En annen overtredelse knytter seg til ­manglende rapporter, ufullstendige rapporter eller for sen innlevering av rapporter fra kvotepliktige. For å sanksjonere slike overtredelser kan det være nødvendig med hjemmel som gir kontrollmyndigheten adgang til å fastsette klimagassutslippet ved skjønn. Et slikt system kan sammenlignes med skjønnsligning etter ligningsloven § 8–2 og svarer til opplegget for bruk av «justerte data» under Kyotoprotokollen. I henhold til det internasjonale regelverket som er under forhandling, er det stor grad av enighet om at slike justerte data skal være «konservative», for å unngå å favorisere land som ikke rapporterer eller bruker en metodikk som ikke er i samsvar med de internasjonale retningslinjene.

14.5.2 Straffeansvar

I tillegg til administrative sanksjoner kan det være nødvendig med trussel om straffeansvar. Straff bør kunne pålegges ved både forsettelig og uaktsom overtredelse. Medvirkning bør også være straffbart. Det er bare alvorlige overtredelser av reglene som bør være straffbare, og overtredelsene bør ikke påtales uten begjæring fra forurensningsmyndigheten.

Det er særlig bøter og fengsel som er aktuelle som straffesanksjoner. Man kan imidlertid også tenke seg inndragning av kvoter. Når kvotesystemet hjemles i forurensningsloven, vil straffebestemmelsen i lovens § 78 kunne anvendes på et kvotesystem med enkelte endringer. I tillegg vil straffeloven § 48 a (foretaksstraff) og § 152 b (grov miljøkriminalitet) være aktuelle.

15 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

15.1 Innledning

I St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyoto-meldingen) ble det presentert fremskrivninger av norske klimagassutslipp og anslag for kostnadene ved å gjennomføre Kyotoprotokollen. Disse beregningene er oppdatert i lys av blant annet endrede forutsetninger om utviklingen i energimarkedene, endrede beregningsmetoder for utslipp av klimagasser og annen ny kunnskap om utviklingen i norske klimagassutslipp fremover. Beregningene tar utgangspunkt i nye langsiktige fremskrivninger i forbindelse med Langtidsprogrammet 2002–2005. Hovedtrekkene i de oppdaterte beregningene på klimaområdet presenteres nedenfor.

Videre oppsummeres Kvoteutvalgets (jf. NOU 2000: 1 Et kvotesystem for klimagasser) analyser av mulige makroøkonomiske konsekvenser av alternative måter å utforme kvotesystemet, samt utvalgets studier av konsekvenser av alternative utforminger av et kvotesystem for de bransjene som antas å få de største kostnadsøkningene ved innføring av et kvotesystem for klimagasser. Det gis også en omtale av mulige konsekvenser for de samme bransjene av et kvotesystem der tildelingen av gratiskvoter knyttes til produksjonen.

15.2 Kyoto-meldingen og Kvoteutvalget

15.2.1 Kyoto-meldingen

Gjennomføringen av Kyotoprotokollen vil påvirke norsk økonomi dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, og dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. Konsekvensene for norsk økonomi gjennom endringer i prisene på råolje og naturgass avhenger i liten grad av hvordan Norge oppfyller sin forpliktelse. Kostnadene ved å overholde den internasjonale utslippsforpliktelsen vil komme i form av tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og eventuelle finansielle kostnader ved bruk av Kyoto-mekanismene.

Norge var et av de første landene som iverksatte virkemidler for å begrense klimagassutslippene. Mange av de rimeligste tiltakene for å redusere klimagassutslipp er derfor gjennomført. Videre er Norges kraftforsyning basert på vannkraft, som ikke gir utslipp av klimagasser. Dette innebærer at Norge ikke har de samme mulighetene som mange andre land til å gjennomføre rimelige tiltak mot klimagasser innenfor kraftproduksjon. Det finnes likevel også en del relativt rimelige tiltak i Norge. I St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyoto-meldingen) ble det presentert en referansebane for de norske klimagassutslippene uten nye klimatiltak. Kravet til utslippsreduksjon for å oppfylle Norges forpliktelse ble anslått til om lag 12 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i forhold til denne referansebanen. Det ble gjennomført to beregningsalternativer for kostnadene ved å oppfylle Norges forpliktelse. Den mellomlangsiktige makroøkonomiske modellen, MODAG, ble benyttet til disse analysene.

I det ene alternativet ble det lagt til grunn en kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring av forpliktelsen. Kostnadene for Norge knyttet til utslippsreduksjoner i Norge og kjøp av kvoter i utlandet til en pris på 125 kroner pr. tonn CO₂ , ble anslått til 2 milliarder 1997-kroner i 2010. Beregningene var basert på en forutsetning om at det ikke legges kvantitative begrensninger på kvotehandel mellom landene som har utslippsforpliktelser.

I det andre alternativet ble det lagt til grunn at hele forpliktelsen oppfylles gjennom kostnadseffektive utslippsreduksjoner i Norge. Det ble lagt til grunn at alle CO₂ -utslipp uten avgift eller redusert avgift ble pålagt en lik avgift tilstrekkelig høy til å utløse de nødvendige utslippsreduksjonene. Dette ville lede til store utslippsreduksjoner, spesielt gjennom nedleggelser i industrien. Kostnadene for Norge ble i dette alternativet anslått til 6 milliarder 1997-kroner i 2010, som tilsvarer om lag 0,5 prosent av bruttonasjonalproduktet. Beregningene illustrerer hvor viktig Kyoto-mekanismene kan bli for Norge, blant annet for næringssammensetningen.

15.2.2 Kvoteutvalget – økonomiske konsekvenser av alternative kvotesystemer

Kvoteutvalget drøftet med utgangspunkt i analyser med makroøkonomiske modeller mulige økonomiske konsekvenser av å velge ulike kvotesystemer for å oppfylle Norges forpliktelse under forutsetning av at andre land fører en kostnadseffektiv klimapolitikk. Det ble tatt utgangspunkt i Kyoto-meldingens beregningsalternativ med en fleksibel og kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen, reflektert ved en internasjonal kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010. Beregningene la til grunn at de sektorene som har høyere CO₂ -avgift, beholdt denne. Følgende fire alternative kvotesystemer ble vurdert:

1. Minimumsalternativet : Denne beregningen illustrerer det minimumsomfanget av kvotesystemet som var nevnt i Kvoteutvalgets mandat, hvor kvotesystemet begrenses til «industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂ -avgift».

2. Minimumsalternativet med gratiskvoter skiller seg fra Minimumsalternativet ved at sektorer som i dag har fritak for CO₂ -avgiften, tildeles gratiskvoter for 70 prosent av tilsvarende utslipp i 1990.

3. Salgsalternativet illustrerer et kvotesystem som omfatter alle utslipp av klimagasser. Alle utslippskilder stilles overfor samme pris på utslipp. Det legges til grunn at staten selger kvoter tilsvarende Kyoto-forpliktelsen på det internasjonale kvotemarkedet.

4. Gratiskvotealternativet illustrerer også et alternativ hvor kvotesystemet omfatter alle utslipp, og hvor alle utslippskilder stilles overfor samme pris. Gratiskvotealternativet skiller seg fra Salgsalternativet ved at sektorer som i dag har fritak for CO₂ -avgiften, tildeles gratiskvoter for 70 prosent av tilsvarende klimagassutslipp i 1990.

Hovedresultatet fra de analysene som utvalget fikk utført, er at valg av kvotesystem med hensyn til omfang og eventuelle gratiskvoter har relativt liten betydning vurdert fra et makroøkonomisk synspunkt, for eksempel i form av verdiskaping og sysselsetting. Dette skyldes i første rekke at de næringene som i særlig grad vil få økte kostnader ved innføring av et kvotesystem, står for en relativt liten del av den samlede verdiskapingen og sysselsettingen i Norge. Omfanget av gratiskvoter vil kunne redusere utslippsreduksjonene i Norge og kostnadene forbundet med disse, men samtidig øke kostnadene ved kvotekjøp i utlandet. Makromodellene gir et samlet bilde av den økonomiske aktiviteten i landet, og vil ikke kunne belyse virkninger for den enkelte bedriften eller lokalmiljøene der disse er lokalisert. Detaljeringsnivået i modellene gjør også at det ikke er mulig å belyse virkninger av mulige begrensninger på omsetningen av gratiskvoter.

15.3 Nye fremskrivninger og kostnadsanslag

15.3.1 Innledning

Nedenfor presenteres oppdaterte fremskrivninger av utslipp av klimagasser og kostnader ved å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse. Følgende fremskrivningsalternativer presenteres:

• Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak , som skisserer en utvikling uten Kyotoprotokollen og uten nye klimatiltak. Dette alternativet tilsvarer referansebanen i Kyoto-meldingen.

• Alternativet med internasjonal avtale , som tar utgangspunkt i Referansealternativet i langtidsprogrammet, hvor det legges til grunn en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen internasjonalt og i Norge. Dette alternativet tilsvarer alternativet «Kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring» i Kyoto-meldingen. Det er lagt til grunn en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ som i Kyoto-meldingen.

• Alternativet med nasjonal gjennomføring , hvor det legges til grunn at Kyotoprotokollen trer i kraft, og at hele Norges forpliktelse oppfylles gjennom kostnadseffektive tiltak i Norge. Dette alternativet tilsvarer alternativet «Kostnadseffektiv gjennomføring i Norge» i Kyoto-meldingen. Som i Kyoto-meldingen, gir disse beregningene en CO₂ -avgift eller kvotepris på over 300 kroner.

Felles for de tre alternativene er at det beregningsteknisk forutsettes bygget gasskraft tilsvarende om lag 6 TWh, som gir om lag 2,1 millioner tonn CO₂ -utslipp. Den samme forutsetningen ble lagt til grunn i Kyoto-meldingen. Det er videre, som i Kyoto-meldingen, forutsatt at økte inntekter til staten fra kvotesalg tilbakeføres til økonomien gjennom redusert arbeidsgiveravgift. En slik skatteomlegging vil redusere den samlede skatte- og avgiftsbelastningen for de næringene som er mest sysselsettingsintensive, og som har relativt lave utslipp av klimagasser.

De oppdaterte fremskrivningene og Kyoto-meldingens fremskrivninger avviker på noen viktige punkter:

• Metodene for beregning av klimagassutslipp er forbedret etter at Kyoto-meldingen ble lagt frem. Endringene har størst konsekvenser for metanutslippene. Tidligere ble det lagt til grunn at utslippene av metan oppstår når avfallet blir deponert, mens en nå har utviklet en bedre metode for sammenhengen mellom deponering og når utslippene skjer. Den mer avanserte beregningsmetoden har medført at anslaget for metanutslippene i 1990 ble nedjustert fra 9,3 til 6,6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Også anslagene for CO₂ - og lystgassutslippene i 1990 ble nedjustert noe. Samlet sett innebar de nye beregningsmetodene at de samlede norske klimagassutslippene i 1990 ble justert ned fra 55,2 til 52,0 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. De forbedrete beregningsmetodene for utslipp medførte også en nedjustering av de fremskrevne utslippene for 2010. Da Kyoto-forpliktelsen innebærer at Norge i forpliktelsesperioden får øke sine utslipp med 1 prosent i forhold til 1990, medførte de nye anslagene for utslippene i 1990 en om lag tilsvarende endring av hva som tillates av norske klimagassutslipp i forpliktelsesperioden. De nye beregningene for metanutslippene innebærer at omfanget av rimelige tiltak overfor metanutslipp fra avfallsplasser reduseres.

• Prognosene for utslipp av HFK som erstatningstoff for blant annet KFK og haloner er justert ned. I Kyoto-meldingen ble de årlige utslippene satt lik det årlige forbruket. Men i henhold til retningslinjer fra Klimakonvensjonen har Norge endret beregningsmetoden og tar nå hensyn til at HFK lagres i ulike produkter over lang tid før de slippes ut ved lekkasjer, uhell og lignende. Utslippstallene representerer nå i større grad det reelle utslippet. Tallene for 2010 er justert ned fra 1,8 millioner tonn til 1,0 millioner tonn.

• CO₂ -utslippene fra petroleumssektoren er nedjustert med 2,6 millioner tonn fra Kyoto-meldingen til Langtidsprogrammet 2002–2005.

• I de oppdaterte beregningene er det beregningsteknisk lagt til grunn at industrien etter hvert i større grad enn forutsatt i beregningene i Kyoto-meldingen må betale markedspris for elektrisiteten. I beregningene er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at det nordiske og det europeiske elektrisitetsmarkedet knyttes sterkere sammen, og at veksten i norske elektrisitetspriser blir sterkere frem mot 2010 enn i beregningene til Kyoto-meldingen.

De endrede forutsetningene innebærer at de norske klimagassutslippene vokser mindre både i Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak og i Alternativet med internasjonal avtale , sammenlignet med tilsvarende fremskrivninger i Kyoto-meldingen. Utslippene er i begge alternativene om lag 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter lavere i 2010 enn i tilsvarende fremskrivninger i Kyoto-meldingen. Utslippene i referansebanen uten klimaavtale er 3,3 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter lavere i 2010 enn i tilsvarende fremskrivninger i Kvoteutvalgets innstilling.

Kostnadene ved å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse anslås å være høyere enn i beregningene i Kyoto-meldingen. Økningen i anslaget for kostnadene er særlig høyt i Alternativet med nasjonal gjennomføring . De økte kostnadene har blant annet sammenheng med redusert omfang av rimelige tiltak overfor andre klimagasser enn CO₂ og med mer kostnadskrevende tiltak i industrien. Det har også stor betydning at det er lagt til grunn kortere gjennomføringstid for utslippsreduksjonene enn i beregningene til Kyoto-meldingen, fordi det er kortere tid igjen til forpliktelsen skal være oppfylt. Omstillingene må dermed skje raskere, og de tilhørende omstillingskostnadene blir følgelig høyere. Beregningene illustrerer at kostnadene blir større jo kortere tid en har på gjennomføre omstillingene. De viser også at Kyoto-mekanismene (kvotehandel, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen) blir viktigere jo mindre tid en har til å omstille seg.

15.3.2 Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak

I fremskrivningen som gjenspeiler en utvikling uten klimaavtale og uten nye tiltak, er Norges samlede utslipp av klimagasser anslått til 63,6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010. Det tilsvarer om lag 22 prosent vekst i utslippene fra 1990. Dette inkluderer utslipp av 2,1 millioner tonn CO₂ fra produksjon av gasskraft. Det anslåtte utslippsnivået i 2010 er 4,5 millioner tonn lavere enn i referansebanen i Kyoto-meldingen. Nedjusteringen skyldes hovedsakelig nye og bedre beregningsmetoder for utslipp, reduserte anslag for utslipp fra petroleumssektoren og endrede forutsetninger om utviklingen i energimarkedene. Norges utslippstak i henhold til Kyoto-forpliktelsen er 1 prosent høyere enn 1990-utslippene, og tilsvarer 52,5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Kravet til utslippsreduksjon for å oppfylle Norges forpliktelse er dermed anslått til 11,1 millioner tonn. Det tilsvarende anslaget i Kyoto-meldingen var 12,3 millioner tonn.

Utslippene av CO₂ er i Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak anslått til 47,6 millioner tonn i 2010, som tilsvarer om lag 36 prosent vekst fra 1990. Det er videre anslått at utslippene av de andre klimagassene vil reduseres med om lag 5 prosent fra det nye anslåtte nivået i 1990, til 16 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010. I Kyoto-meldingen ble det anslått at utslippene av andre klimagasser ville bli redusert med 11 prosent fra 1990 til 2010.

15.3.3 Alternativet med internasjonal avtale

Alternativet med internasjonal avtale bygger på langtidsprogrammets beregningstekniske fremskrivninger av energibruk og utslipp i Referansealternativet. Det vises til kapitlene 8 og 9 og vedlegg 3 i Langtidsprogrammet 2002–2005 for en nærmere omtale av forutsetningene for fremskrivningene.

Fremskrivningene anslår en gjennomsnittlig årlig vekst i innenlandsk sluttforbruk samlet sett av olje, elektrisitet og biobrensel på 0,8 prosent fra 1999 til 2010, jf. tabell 15.1. Det er en vesentlig lavere vekst enn for det siste tiåret.

Utviklingen i energibruken reflekterer antatt lavere økonomisk vekst og beregningstekniske forutsetninger om endringer i næringsstruktur og prisøkninger på elektrisitet som bidrar til å dempe veksten i forbruket av elektrisitet, samt at overgangen fra oljefyring til elektrisk oppvarming stopper opp. Forbruket av elektrisitet reduseres fra 2005 til 2010, jf. tabell 15.2. Det skyldes særlig næringsomstillinger som følge av forutsetningen om en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen og en forutsetning om en økning i prisen på elektrisitet. Det vises til Langtidsprogrammet 2002–2005 for en nærmere omtale av utviklingen i kraftbalansen.

Når det gjelder utviklingen i utslippene fremover, viser Alternativet med en internasjonal avtale at en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen innebærer at de norske klimagassutslippene blir om lag 58 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010, jf. tabell 15.3. Dette er i underkant av 6 millioner tonn lavere enn i Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak .

Dersom deler av Norges Kyoto-forpliktelse oppfylles ved kvotehandel, felles gjennomføringsprosjekter innenfor industriland eller gjennom utslippsreduserende tiltak i utviklingsland gjennom den grønne utviklingsmekanismen, vil en unngå å gjennomføre de hjemlige tiltakene som har svært høye marginalkostnader. Ifølge Alternativet med en internasjonal avtale vil det være kostnadseffektivt å gjennomføre utslippsreduksjoner tilsvarende vel 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i andre land for å oppfylle Norges forpliktelse i 2010, jf. tabell 15.3. Det tilsvarer om lag halvparten av reduksjonsbehovet. Til sammenligning ble kjøpet av kvoter i utlandet anslått til om lag 7 millioner tonn i Kyoto-meldingen. Det reflekterer at de samlede utslippene av norske klimagasser i 2010 var anslått høyere i Kyoto-meldingen.

Reduksjonen i de innenlandske utslippene fordeler seg med 2,8 millioner tonn på CO₂ og 2,9 millioner tonn på andre klimagasser. Til sammenligning ble CO₂ -utslippene i det tilsvarende beregningsalternativet i Kyoto-meldingen redusert med 1,5 millioner tonn, mens andre klimagasser ble redusert med 3,7 millioner tonn. Den endrete sammensetningen av tiltak i Norge i retning av større reduksjon av CO₂ -utslipp kan bidra til å forklare at anslaget for kostnadene ved å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse er økt til om lag 3 milliarder 2001-kroner i Alternativet med en internasjonal avtale , sammenlignet med om lag 2 milliarder 1997-kroner i Kyoto-meldingen. Omfanget av billige tiltak overfor andre klimagasser enn CO₂ , spesielt metan, er mindre enn anslått i Kyoto-meldingen. I tillegg er det nå kortere tid å gjennomføre omstillingene på, og følgelig øker omstillingskostnadene.

En årlig kostnad på 3 milliarder kroner tilsvarer i overkant av 0,2 prosent av Norges brutto nasjonalprodukt (BNP). Beregninger i FNs klimapanels (IPCCs) siste rapport viser en reduksjon i landenes BNP på i gjennomsnitt 0,1 til 1,1 prosent, gitt at det åpnes fullt ut for kvotehandel.

Gjennomføringen av en internasjonal klimaavtale vil påvirke prisen på fossile brensel. OPEC-landenes reaksjon på klimatiltakene vil være av vesentlig betydning for utviklingen i oljeprisen. Det er svært usikkert hvor mye prisen på råolje og naturgass vil reduseres dersom Kyotoprotokollen implementeres. Det er i denne meldingen beregningsteknisk lagt til grunn at oljeprisen reduseres med 10 2001-kroner i 2010 som følge av at landene gjennomfører tiltak for å oppfylle protokollen. Det tilsvarer et inntektstap for Norge i 2010 i størrelsesorden 15 milliarder 2001-kroner.

Det er usikkerhet knyttet til beregningene, blant annet til den internasjonale prisen på klimagasskvoter. Kvoteprisen avhenger blant annet av hvordan det internasjonale regimet for kvotehandel utformes og av hvordan kvoter tildeles i land med utslippsforpliktelser. Dersom de enkelte landene tildeler et stort omfang gratiskvoter, som må benyttes av mottakerne av disse kvotene, vil rimelige tiltak i de sektorene som mottar gratiskvoter ikke bli gjennomført. Dermed vil behovet for utslippsreduksjoner i andre sektorer øke. Det vil isolert sett øke den internasjonale kvoteprisen og de samlede kostnadene både for Norge og de andre landene med forpliktelser.

15.3.4 Alternativet med nasjonal gjennomføring

Viktigheten av de fleksible mekanismene for norsk økonomi kan illustreres gjennom en beregning som viser hvor mye det vil kunne koste dersom Norge skulle gjennomføre hele Norges Kyoto-forpliktelse gjennom tiltak i Norge. I Kyoto-meldingen ble kostnadene anslått til 6 milliarder 1997-kroner. Det ble lagt til grunn at forpliktelsen ble gjennomført kostnadseffektivt hjemme gjennom betydelige nedleggelser i raffinerings-, ferrolegerings-, karbid-, amoniakk- og sementindustrien. Det ble anslått at en slik omlegging ville kreve en CO₂ -avgift i størrelsesorden 350 1997-kroner pr. tonn.

For å oppnå de nødvendige utslippsreduksjonene anslås prisen på CO₂ -utslipp i Alternativet med nasjonal gjennomføring å bli om lag 320 2001-kroner. Om lag tre firedeler av utslippsreduksjonene (tilsvarende 8 millioner tonn) tas gjennom tiltak mot CO₂ , hovedsakelig gjennom nedleggelser i industrien. Modellberegningene indikerer at sysselsettingen samlet sett blir relativt lite endret. Det har sammenheng med at sysselsettingen i de næringene som rammes mest, er relativt lav.

Kostnadene ved å gjennomføre hele Norges Kyoto-forpliktelse gjennom tiltak hjemme er anslått til om lag 11 milliarder 2001-kroner i 2010. Kostnadene i tilsvarende beregning i Kyoto-meldingen var 6 milliarder 1997-kroner. Økningen i kostnadsanslaget skyldes i hovedsak mer omfattende nedleggelser i industrien i de oppdaterte beregningene. Det har sammenheng med at lønnsomheten i industrien i Referansebanen uten klimaavtale og nye tiltak er lavere enn i tilsvarende beregninger i Kyoto-meldingen, på grunn av de endrede forutsetningene for utviklingen i energimarkedene. Videre bidrar den kortere gjennomføringstiden til de økte kostnadene. Beregningen illustrerer dermed at omstillingskostnadene kan øke betydelig når omstillingsperioden forkortes, og at det blir tilsvarende viktig for Norge at det ikke legges kvantitative begrensninger på adgangen til å benytte Kyoto-mekanismene.

15.3.5 Fremskrivning av andre utslipp i Alternativet med en internasjonal avtale

Bruk av fossile brensler medfører også andre miljøskadelige utslipp enn klimagasser, blant annet nitrogenoksider (NO_x ) og svoveldioksid (SO₂ ). Det innebærer at klimapolitiske virkemidler som bidrar til å redusere forbruket av fossile brensler, ofte også vil føre til reduserte utslipp av NO_x og SO₂ .

Gøteborgprotokollen innebærer at Norge skal redusere NO_x -utslippene og SO₂ -utslippene til henholdsvis 156 tusen tonn og 22 tusen tonn innen 2010. Ifølge fremskrivningene vil utslippene av NO_x og SO₂ reduseres til henholdsvis 188 tusen og 24 tusen tonn i 2010 dersom det ikke innføres nye virkemidler rettet mot disse utslippene, jf. tabell 15.4. Regjeringen har startet arbeidet med å vurdere virkemidler for å oppfylle Gøteborgprotokollen, jf. kapittel 8.4.4 i langtidsprogrammet.

Det er grunn til å understreke at fremskrivningen av utslippene er usikre, og at den relativt sterke reduksjonen i SO₂ -utslippene forutsetter betydelige næringsomstillinger som følge av klimatiltak. Dersom disse omstillingene utsettes eller omfanget av omstillinger blir mindre enn lagt til grunn, vil det for eksempel være behov for sterkere virkemidler rettet mot SO₂ -utslippene for å oppfylle Gøteborg-forpliktelsen enn det fremskrivningen indikerer.

15.4 Konsekvenser for enkeltnæringer og regioner

15.4.1 Innledning

Virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser vil ha konsekvenser for enkeltnæringer med betydelige utslipp (15.4.2). Disse næringene er internasjonalt konkurranseutsatte, og for en stor del kraftintensive (15.4.3). Vurderingene i kapittel 15.4 knytter seg i hovedsak til ulike utforminger av et mulig kvotesystem. Et kvotesystem som legger opp til en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoprotokollen kan ha relativt omfattende næringsmessige konsekvenser (15.4.4). Tildeling av gratiskvoter, først og fremst til industrien, kan imidlertid motvirke næringsomstillinger (15.4.5). Ulike tildelingsformer for gratiskvoter vil ha forskjellige egenskaper med hensyn til fordeling av kvotene mellom de bedriftene som omfattes av gratiskvotene, og med hensyn til hvor sterke incentiver bedriftene vil ha til å gjennomføre utslippsreduksjoner (15.4.6).

Konsekvenser for enkeltnæringer og regioner ble grundig drøftet av Kvoteutvalget, jf. avsnitt 13.4, NOU 2000: 1. Til grunn for utvalgets vurderinger lå studier som var gjennomført av Statistisk sentralbyrå og Frischsenteret. 1 Konsekvensene er her analysert på grunnlag av lønnsomhet, energibruk og klimagassutslipp i enkeltbedrifter for 1996. I tillegg til disse studiene fikk utvalget gjennomført beregninger basert på gjennomsnittlig lønnsomhet i enkeltnæringer for perioden 1993–1997.

Av høringsinstansene er det særlig Prosessindustriens landsforening (PIL) som har kommentert vurderingene av næringsmessige konsekvenser. PIL organiserer en hoveddel av de selskapene som kan bli negativt berørt av et kvotesystem, og har bidratt med informasjon som på mange områder supplerer og utdyper kvoteutvalgets vurderinger.

Alternative utforminger av et mulig kvotesystem kan få svært forskjellige konsekvenser for selskapenes produksjons- og investeringsvalg, noe som underbygges både av de analysene som kvoteutvalget fikk utført og høringsuttalelsen fra PIL. Vurderingene i denne meldingen er basert på kvoteutvalgets drøfting og merknadene fra høringsrunden. I tillegg er det gjennomført en oppdatering av tallgrunnlaget for enkeltnæringer til 1998.

15.4.2 Næringer med betydelige klimagassutslipp

Enkeltnæringer med betydelige klimagassutslipp omfatter petroleumsvirksomhet, deler av industrien, transportnæringene og fiske. Petroleumsvirksomheten på sokkelen og transportnæringene er ilagt CO₂ -avgift på sine utslipp, mens fiske og det meste av den utslippsintensive industrien ikke betaler CO₂ -avgift, jf. avsnitt 7.2.1.2 Industriens utslipp av andre klimagasser er heller ikke avgiftsbelagt.

Tabell 15.5 gir en oversikt over industribransjer med betydelige utslipp av klimagasser , og viser antall bedrifter og sysselsetting i hver bransje. Dette omfatter en stor del av metallindustrien (primæraluminium, magnesium og ferrolegeringer), deler av kjemisk råvareindustri (karbider, gjødsel og petrokjemi), oljeraffinering, produksjon av sement, kalk og leca, fiskemelindustrien og en betydelig del av treforedlingsindustrien. Med unntak av treforedlings- og fiskemelindustrien, faller en hoveddel av CO₂ -utslippene i disse bransjene utenfor gjeldende avgiftsområde. Treforedlingsbedriftene er delt i to grupper med henholdsvis de største CO₂ -utslippene (4 bedrifter) og mindre CO₂ -utslipp (17 bedrifter), mens bedrifter med ubetydelige CO₂ -utslipp er utelatt.

Dessuten viser tabellen bransjenes utslipp av klimagasser i CO₂ -ekvivalenter for 1990 og 1998. Over denne perioden er utslippene redusert betydelig i produksjon av lettmetaller (primæraluminium og magnesium), mens utslippene har økt en del i de fleste andre industribransjene. Innenfor gruppen petrokjemi og gjødsel er klimagassutslippene fra gjødselproduksjon redusert, mens produksjon av metanol fra 1997 medfører en nesten tilsvarende utslippsøkning. Treforedlingsindustrien (produksjon av papirmasse, papir og papp) har hatt nesten en tredobling av sine utslipp fra 1990 til 1998.

Industribedriftene med store klimagassutslipp hadde i 1998 til sammen knapt 19 000 sysselsatte, noe som utgjorde 0,8 prosent av totalt sysselsatte. De samme bedriftene stod for om lag 2,5 prosent av bruttoproduktet (verdiskapingen) i Fastlands-Norge eksklusive offentlig sektor. Selv de mest utslippsintensive industrinæringene omfatter også en del bedrifter som vil være lite berørt av klima­kvoter, for eksempel produseres metallene sink og nikkel med elektrolyse nesten uten klimagassutslipp. De bedriftene som har betydelige klimagassutslipp, og derfor er inkludert i tabell 15.5, omfatter om lag 60 prosent av bruttoproduktet både i metallindustrien og kjemisk råvareindustri. Innenfor treforedling (papirmasse, papir og papirvarer) står bedrifter med betydelige CO₂ -utslipp for om lag to tredeler av bruttoproduktet, men om lag halvparten av utslippet er i fire bedrifter som utgjør ikke mer enn 15 prosent av bruttoproduktet i bransjen.

Flere industribransjer med store klimagassutslipp har et høyt kraftforbruk, noe som innebærer at elektrisitetsprisen er av stor betydning for lønnsomheten. Forbruket av elektrisitet i 1998 er derfor også vist i tabellen. Metallproduksjon, karbider, treforedling og i noen grad gjødsel og petrokjemi har et høyt kraftforbruk. De treforedlingsbedriftene som har de største CO₂ -utslippene bruker imidlertid relativt lite elektrisitet, og er derfor i mindre grad berørt av kraftprisen.

15.4.3 Grunnlaget for vurdering av næringsmessige konsekvenser

Konsekvensene for enkeltnæringer er i hovedsak et spørsmål om kostnadene til kvotekjøp og/eller tiltak som reduserer utslippene, svekker lønnsomheten så mye at bedriftene kan bli nedlagt, og tidsperspektivet for en eventuell avvikling. Ut fra dagens kunnskap har industrien begrensede muligheter til å redusere utslippene av CO₂ til et kostnadsnivå som gir grunnlag for å videreføre virksomheten. For andre klimagasser har imidlertid industrien gjennomført tiltak som reduserer utslippene, og det kan trolig være lønnsomt å gjennomføre ytterligere tiltak til relativt lave kvotepriser. Potensiale for utslippsreduksjoner og mulige tiltak er nærmere beskrevet i avsnitt 7.3.5.3.

Industribransjene som omfattes av et kvotesystem, konkurrerer i internasjonale markeder for produkter og råvarer . De norske produsentene kan i svært liten grad påvirke prisene, slik at lønnsomheten blir bestemt av utviklingen i kostnader og produktivitet relativt til konkurrentene i andre land. En koordinert innføring av virkemidler i mange produsentland vil imidlertid gi bedriftene mulighet til å ta ut deler av kostnadsøkningen i prisene (kostnadsovervelting). Kyotoprotokollen inneholder utslippsforpliktelser for alle industrilandene (Annex I-landene). Det innebærer at også andre industriland må gjennomføre tiltak for å kunne overholde sine forpliktelser, men det er usikkert hvordan andre land vil utforme virkemidlene.

Flere av de berørte bransjene, og i særlig grad ferrolegerings- og karbidindustrien, konkurrerer i stor grad med bedrifter i utviklingslandene. I disse bransjene er det derfor trolig at økte kostnader vil slå ut i tilsvarende redusert inntjening, det vil si at det skjer ingen kostnadsovervelting gjennom markedene selv om andre Annex I-land gjennomfører tiltak overfor sin industri. Kvoteutvalget påpekte imidlertid at det er andre bransjer som i hovedsak konkurrerer på det europeiske markedet, for eksempel oljeraffinering og sementindustrien, og derfor kan ha større mulighet for å øke produktprisene. Dette avhenger av hvor sterke virkemidler andre lands virksomheter i disse bransjene stilles overfor i forhold til virkemidlene i Norge. PIL finner det meget sannsynlig at myndighetene i andre land som påtar seg konkrete forpliktelser (Annex I i Kyotoprotokollen) vil gi sin prosessindustri konkurransemessige rammebetingelser i forhold til industrien utenfor Annex I-området. Kvoteutvalget gjorde ingen antakelser om hvordan andre land vil gjennomføre sine forpliktelser. Derimot mente Kvoteutvalget at enkelte industribransjer kan ha mulighet til å overvelte deler av en kostnadsøkning dersom andre Annex I-land gjennomfører tilsvarende virkemidler som i Norge overfor disse bransjene, og at det i så fall vil ha betydning for lønnsomheten i bedriftene.

Utviklingen i kraftprisene vil også ha stor betydning for lønnsomheten særlig i produksjon av metaller, karbider og treforedling. Med integrasjon av kraftmarkedene i Norden og i Europa for øvrig, vil kostnadene ved å fase inn ny kapasitet i de store produksjonslandene etter hvert bli bestemmende for prisnivået også i Norge. Mye tyder på at gasskraft er det mest aktuelle alternativet, noe som trolig vil innebære en viss prisoppgang i det norske markedet.

Deregulering av kraftmarkedene vil også bidra til å utjevne prisforskjeller mellom ulike forbrukere. Det er trolig at de bedriftene som i dag har svært lave kraftpriser etter hvert vil stå overfor økte priser. Om lag 55 prosent av totalt kraftforbruk til kraftintensiv industri og treforedling er i dag dekket med kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. Prisen i 2001 varierer fra 5 til 19 øre/kWh, med gjennomsnitt på om lag 11 øre/kWh. Disse kraftleveransene utløper i perioden 2004–2011. I tillegg er det avtaler på myndighetsbestemte vilkår som starter opp i årene 2007–2011, og som løper til 2020–2030. Disse avtalene dekker vel 5 prosent av samlet forbruk, gjennomsnittlig realpris til 2020 er om lag 19 øre/kWh (2001-kroner).

Resten av kraftbehovet til kraftkrevende industri og treforedling er dekket med leveranser fra egne kraftverk og kjøp i markedet. De største selskapene (Norsk Hydro, Norske Skog og Elkem) har inngått kommersielle kontrakter som fases inn når eksisterende avtaler på myndighetsbestemte vilkår utløper. Disse kontraktene løper til 2020, og dekker om lag 35 prosent av samlet kraftforbruk i kraftintensiv industri og treforedling. Prisene i disse kontraktene er konfidensielle.

Det er ikke mulig å gi et nøyaktig estimat for fremtidige kraftpriser. Utformingen av langsiktige kontrakter og eksponeringen for utviklingen i kraftmarkedet vil variere fra bedrift til bedrift. Hvilken betydning endringer i kraftprisen har på lønnsomheten vil også avhenge av prisutviklingen for industriens konkurrenter i utlandet. USA og Brasil, som begge er land med en stor kraftintensiv industri, har i det siste kommet i en situasjon med akutt underskudd på elektrisitet. Hvilke tiltak disse landene vil sette inn for å motvirke kraftmangelen er usikkert, men uansett indikerer situasjonen et strammere kraftmarked også i viktige produsentland utenfor Vest-Europa.

Generelt er forhold som evne til omstilling og teknologisk utvikling viktig for utviklingen i en næring. Sammen med usikkerhet om hvordan den internasjonale konkurransesituasjonen vil utvikle seg, tilsier dette en betydelig varsomhet med hensyn til å trekke konklusjoner for enkeltnæringer.

15.4.4 Auksjonerte kvoter for hele utslippet

Auksjonerte kvoter vil innebære en betaling lik utslippsmengde multiplisert med kvoteprisen. Ved å redusere utslippene kan bedriftene redusere kvotebehovet og dermed betalingen. Både kvotekjøp og utslippsreduserende tiltak vil påføre bedriftene kostnader, og et kvotesystem fører derfor til at inntjeningen blir lavere enn om utslippene ikke hadde vært regulert. Om det vil ha konsekvenser for videreføring av virksomheten avhenger blant annet av hvor lønnsomme bedriftene er i utgangspunktet og prisutviklingen på innsatsfaktorer og produkter. Over tid kan imidlertid flere forhold avdempe en svekkelse av lønnsomheten, blant annet vil kvotekostnader også bidra til redusert lønnsvekst og føre til endringer i næringsstrukturen i retning av en mindre klimagassintensiv produksjon.

Dersom kvoteplikt erstatter CO₂ -avgiften kan noen næringer komme bedre ut, avhengig av hva prisen blir ved auksjon og omsetning i kvotemarkedet. Det gjelder særlig petroleumsvirksomhet på sokkelen , som i dag betaler i gjennomsnitt 286 kroner pr. tonn CO₂ . En kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil gi petroleumssektoren en årlig brutto gevinst på om lag 1 700 millioner 2001-kroner. Det er da tatt utgangspunkt i anslagene for 2000 i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Nettoeffekten for selskapene er imidlertid mindre, fordi Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) står for en stor del av utslippene og avgiftsreduksjonen vil øke påløpt skatt for selskapene. Årlig netto effekt for selskapene, etter justering for SDØE og påløpt skatt, kan anslås til i underkant av 300 millioner 2001-kroner.

CO₂ -avgiften på mineraloljer ligger også en del i overkant av en anslått kvotepris rundt 2010. Autodiesel har CO₂ -avgift på 182 kroner pr. tonn CO₂ , og prisnedgang vil være til fordel særlig for busser og lastebilnæringen. Prisen på fyringsoljer vil også reduseres med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ , men ikke for treforedlingsindustrien og fiskemelindustrien som i dag betaler halv CO₂ -avgift (77–91 kroner pr. tonn CO₂ ). Basert på utslippene i 1998 får treforedlingsindustrien en kostnadsøkningen ved kvotekjøp på vel 25 millioner kroner og fiskemelindustrien på om lag 6 millioner kroner. Kostnadsøkningen vil være beskjeden også for nasjonal luftfart, kystflåten og supplyflåten, som betaler CO₂ -avgift med 104 kroner pr. tonn CO₂ .

Det er primært de næringene som har fritak for CO₂ -avgift på en hoveddel av sine utslipp eller har utslipp av andre klimagasser, som vil kunne få en betydelig kostnadsøkning. I hovedsak gjelder det fiskeflåten, ilandførings- og prosesseringsanlegg i tilknytning til petroleumsvirksomheten, og enkelte industribransjer. For fiske i nære farvann øker drivstoffkostnadene med vel 100 millioner kroner. Ilandførings- og prosesseringsanlegg vil få en kvotekostnad på om lag 90 millioner kroner. For industribransjer som i dag er fritatt for CO₂ -avgift, vil en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ innebære kostnader på om lag 1 900 millioner kroner på de samlede utslippene av klimagasser i 1998. Det kommer i tillegg til en mulig økning i kraftprisen som kan innebære vel så omfattende kostnadsøkninger for særlig metall- og karbidindustrien. Dersom bedriftene må betale for alle kvotene kan lønnsomheten bli svekket så vidt kraftig at en del utslippsintensive bedrifter blir lagt ned relativt raskt. Det kan også være bedrifter som har en så svak lønnsomhet at de vil bli nedlagt uavhengig av kvotekostnadene.

Et vanlig mål på lønnsomhet er totalrentabilitet , som måler avkastningen på investert totalkapital. Figur 15.1 viser totalrentabiliteten i årene 1994–1998 i produksjon av metaller, treforedlingsindustrien og som et sammenlikningsgrunnlag, industrien totalt. Regnskapsstatistikk er basert på foretak, og viser derfor ulike lønnsomhetsmål med en relativt grov næringsinndeling. Lønnsomhetsmålene omfatter derfor en del bedrifter i bransjene utover de som har betydelige klimagassutslipp. I treforedlingsindustrien har totalrentabiliteten svingt rundt industrigjennomsnittet, mens metallindustrien har ligget på nivå med eller over industrien totalt i hvert av årene 1994–1998. Med andre ord er dette bransjer som de siste årene har oppnådd en etter norske forhold normal eller svært god lønnsomhet. Til de markedsforhold og rammebetingelser som bransjene erfarte i denne perioden ville de som en gjennomsnittsbetraktning ha noe rom for kvotekjøp eller tiltakskostnader. Det er imidlertid stor usikkerhet om utviklingen i markedene i årene fremover, og en kan ikke se bort fra at lønnsomheten kan svekkes vesentlig i lavkonjunkturer. Ut fra gjennomsnittsbetraktninger for bransjer kan det selvsagt heller ikke utelukkes at det er noen enkeltbedrifter som har svak lønnsomhet, og tilsvarende liten betalingsevne for kvoter. Det er imidlertid verken ønskelig eller mulig å utforme et kvotesystem som skal motvirke at enkeltbedrifter med en ellers svak lønnsomhet over tid kan bli nedlagt.

Kilde: SSB/Regnskapsstatistikk

En samlet kostnadsøkning gjennom kvotekjøp og økt elektrisitetspris vil trolig slå hardest ut for ferrolegerings- og karbidindustrien . Bye, Larsson og Døhl (1999) konkluderer med at på lang sikt kan opp mot halvparten av ferrolegeringsindustrien forsvinne som følge av en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ parallelt med økt elektrisitetspris. Denne analysen viser også at det er stor variasjon i lønnsomheten mellom bedrifter som produserer ferrolegeringer. Endringer i kostnadsforholdene kan derfor gi omstrukturering innenfor bransjene, for eksempel i retning av spesialiserte nisjeprodukter.

For produksjon av lettmetaller er en stor del av kvotekostnaden knyttet til andre gasser enn CO₂ . Aluminiumsindustrien reduserte utslippene av PFK-gasser med om lag 60 prosent fra 1990 til 1998. Utslippet av SF₆ fra produksjon av magnesium ble redusert med nesten tre firedeler over samme periode. Disse utslippene vil trolig kunne reduseres ytterligere, slik at kvotekostnaden kan bli betydelig mindre enn med dagens utslippsnivå. For aluminiumindustrien vil utviklingen i kraftprisen trolig ha større betydning for lønnsomheten enn innføring av et kvotesystem, innenfor realistiske prisintervaller, noe som understrekes i Bye, Larsson og Døhl (1999).

Oljeraffinering, petrokjemi og gjødselproduksjon vil ha betydelige merkostnader med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalente utslipp. Disse bransjene er svært kapitalintensive, og investeringsbeslutninger er sentrale for om virksomheten videreføres over tid. Dersom andre Annex I-land gjennomfører tilsvarende virkemidler som i Norge overfor disse bransjene, vil de trolig kunne overvelte deler av en kostnadsøkning. En merkostnad i forhold til andre nord-europeiske lokaliseringer vil derimot kunne påvirke selskapenes prioriteringer av investeringer mellom anlegg i ulike land.

Klimagassutslippene fra gjødselproduksjon og petrokjemiindustrien i Bamble (Telemark) er konsentrert til avgrensede deler av anleggene. Selv om bedriftene totalt sett er lønnsomme også etter kvotekostnader, kan det tenkes at produksjonen av enkelte mellomprodukter blir faset ut. Etter åpningen av en ny fabrikk i 2000 er produksjonen av gjødsel i Norge selvforsynt med ammoniakk. Tidligere var produksjonen delvis basert på importert ammoniakk, og en slik løsning kan være et alternativ for gjødselindustrien dersom den må betale en betydelig kvotepris.

Sement-, kalk og lecaindustrien har store CO₂ -utslipp. En kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ kan trolig føre til nedleggelser dersom bedriftene ikke kan overvelte en betydelig del av merkostnaden i prisene. En hoveddel av produksjonen omsettes i det norske markedet, og konkurrentene er i dag andre nord-europeiske produsenter. Konsekvensene også for disse bedriftene avhenger av hvilke tiltak andre Annex I-land gjennomfører.

Treforedlings- og fiskemelindustrien har betalt CO₂ -avgift fra 1991. Med halv avgiftssats fra 1993 har betalingen vært i størrelsesorden 80 kroner pr. tonn CO₂ . En kvotepris på 125 kroner pr. tonn innebærer derfor en begrenset kostnadsøkning for disse bransjene, og må isolert sett antas å ha liten betydning for aktiviteten i årene fremover. Treforedlingsindustrien har også et stort kraftforbruk, men betaler i dag så vidt mye for elektrisitet at bransjen berøres relativt lite av en utjevning og moderat stigning i kraftprisene. Dessuten har treforedlingsbedriftene med store CO₂ -utslipp relativt lavt kraftforbruk, og disse bedriftene vil uansett i mindre grad være berørt av utviklingen i kraftmarkedet.

Ifølge beregningene til Bye, Larsson og Døhl (1999) og Golombek og Raknerud (1999) er det ingen treforedlings- eller fiskemelbedrifter der en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ isolert sett ville medføre et driftsunderskudd før kapitalkostnader i 1996. Det er imidlertid flere treforedlingsbedrifter som i utgangspunktet hadde et underskudd etter kapitalkostnader. I PILs bransjeanalyser er det opplyst at øvrige ni treforedlingsbedrifter (utenom Norske Skog, Borregaard og Peterson) hadde et samlet driftsresultat før finanskostnader på bare 14 millioner kroner i 1998. Med så vidt svak lønnsomhet i utgangspunktet, vil det neppe være en mindre økning i CO₂ -prisingen som eventuelt er utslagsgivende for om virksomheten videreføres.

15.4.5 Gratiskvoter til industrien

Som drøftet i kapittel 15.4.4 vil auksjonerte kvoter for hele utslippet medføre betydelige merkostnader i enkelte næringer, særlig for deler av industrien. Gratis tildeling av kvoter kan være et virkemiddel for å begrense omstillingskostnadene, men medfører at det må gjennomføres andre tiltak for å oppfylle Norges forpliktelse. De næringsmessige konsekvensene av et system med gratiskvoter vil avhenge blant annet av tildelingskriterier, varighet av gratiskvotene, eventuelle begrensninger for omsetning, og hvor lang tid ordningen med gratis kvoter skal gjelde.

Gratiskvoter er i utgangspunktet en overføring til et selskap eller konsern. Selve overføringen gir ingen garanti for at selskapet ønsker å videreføre akkurat den virksomheten som står for utslippene og dermed er opphav til gratiskvotene. Dersom selskapet finner det lønnsomt, kan bedriften nedlegges og kvotene selges i markedet. Det er liten grunn til å tro at styrking av egenkapitalen, som følge av gratiskvotene, i særlig grad vil påvirke selskapets produksjonsbeslutninger. Det er først når overføringen knyttes til betingelser om at virksomheten skal videreføres (betinget tildeling) at gratiskvoter gir selskapet incentiver til å videreføre bestemte bedrifter, for eksempel ved at alle eller deler av gratiskvotene gjøres ikke-omsettelige . Dersom alle gratiskvotene tildeles ubetinget er det i prinsippet ingen forskjell mellom bruk av gratiskvoter og auksjonerte kvoter når det gjelder videreføring av virksomhet. Flertallet i kvoteutvalget anbefalte at alle kvotene som tildeles gratis bør være ikke-omsettelige kvoter. Mindretallet mente at det bør tildeles en kombinasjon av ikke-omsettelige kvoter og fritt omsettelige kvoter. Mindretallet mente at en kombinasjon av de to alternativene vil bidra til at bedrifter vil gjennomføre miljøtiltak i egen bedrift fordi dette frigjør kvoter for salg, og at de ikke-omsettelige kvotene vil ligge i bunn og dempe faren for nedleggelse av virksomhet.

Kvoteutvalget fikk utført flere beregninger av konsekvenser ved ulike utforminger av et kvotesystem. Beregningene viste at tildeling av gratiskvoter ut fra 1990-utslippene ville gi en svært skjev fordeling av kompensasjonen, fordi bedriftene har hatt ulik utvikling i klimagassutslipp og produksjonsvolum de etterfølgende årene. Kvoteutvalget foreslo derfor at tildelingen av gratiskvoter baseres på en bestemt historisk basisperiode, for eksempel at hver enkelt bedrift fritt kan velge mellom 1990 og 1998. Et system med valgfritt basisår fikk bred tilslutning fra høringsinstansene.

I denne meldingen er beregningene fra kvoteutvalget oppdatert med tallgrunnlag for enkeltnæringer i 1998. Etterfølgende vurderinger tar utgangspunkt i at det stilles til rådighet et antall gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av det totale 1990-utslippet i industribransjer hvor en hoveddel av klimagassutslippene ikke er avgiftsbelagt. Når bedriftene får anledning til å velge basisår, må tildelingen utgjøre en lavere andel av hver bedrifts utslipp (tildelingskoeffisient) enn 70 prosent i det enkelte basisåret. Det skyldes at mange av bedriftene har økt utslippene, og med anledning til å velge 70 prosent av utslippet i 1990 eller 1998 ville tildelingene til sammen overskride totalkvoten. For den enkelte bedrift vil det være tilgjengelig gratiskvoter tilsvarende 63 prosent av det høyeste utslippet i 1990 eller 1998. 2

Gratiskvoter basert på historiske utslipp vil redusere kostnadene av kvotesystemet for bedrifter som hadde store utslipp i basisperioden. Fordi utslippene har utviklet seg forskjellig i de ulike industribransjene, vil det være variasjoner mellom bransjer og enkeltbedrifter i hvordan de kommer ut. Mens industriens CO₂ -utslipp har økt en del i 1990-årene, har utslipp av andre gasser blitt redusert betydelig. Bransjer med utslipp av andre klimagasser enn CO₂ kommer derfor ut relativt gunstig.

Den årlige verdien av gratiskvoter til industrien tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippene, vil til 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent være om lag 1 500 millioner kroner. 3 Lettmetallindustrien vil etter å ha dekket sine egne utslipp ha til overs kvoter tilsvarende om lag 75 millioner kroner, som eventuelt kan selges. Andre industribransjer som i dag er fritatt for CO₂ -avgift vil ha behov for kjøp av kvoter for overskytende utslipp til en kostnad på om lag 450 millioner kroner. I 1990-årene har utslippene økt i de fleste ferrolegeringsbedriftene, oljeraffinering og produksjon av sement, kalk og leca. Metanolfabrikken startet produksjon i 1997. Disse bedriftene vil åpenbart velge 1998 som basisår og dermed få gratiskvoter tilsvarende 63 prosent av utslippene dette året.

Næringslivets hovedorganisasjon og PIL har forslått at industrien tildeles gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av 1990-utslippene. Verdien av gratiskvotene til industrien vil da være vel 2 000 millioner kroner. Det vil gi lettmetallindustrien kvoter til overs med en salgsverdi på om lag 300 millioner kroner. Øvrige industribransjer som i dag er fritatt for CO₂ -avgift får en samlet kvotekostnad på om lag 100 millioner kroner, som i det vesentlige fordeles mellom ferrolegeringer, sementindustrien og oljeraffinering.

15.4.6 Ulike tildelingsformer for gratiskvoter

Dette avsnittet gir en nærmere vurdering av fordelingsvirkninger av ulike tildelingsformer mellom de bedriftene som får gratiskvoter. Beregningene er begrenset til lettmetaller, ferrolegeringer og raffinering, men omfatter samtlige 27 bedrifter i bransjene. Disse dekker om lag 70 prosent av industriens klimagassutslipp uten avgift i dag. Fordi utvalget omfatter både bransjer som har redusert utslippene over perioden 1990–1998 (lettmetaller) og bransjer som har økt utslippene (ferrolegeringer og raffinering), vil følgende beregninger illustrere egenskaper av prinsipiell karakter ved ulike kompensasjonsgrunnlag. En gjennomgående forutsetning er at den samlede tildelingen av gratiskvoter tilsvarer 70 prosent av det totale 1990-utslippet av klimagasser i industribransjer som er unntatt fra CO₂ -avgift for en hoveddel av utslippene (knapt 12 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter).

Det er sett på følgende alternative beregningsgrunnlag:

• 70 prosent av bedriftens utslipp i 1990

• 86 prosent av bedriftens utslipp i 1998

• 63 prosent av bedriftens maksimale utslipp i 1990 eller 1998

• 900 tonn CO₂ -ekvivalenter pr. sysselsatt i 1998

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Figur 15.2 viser prosent av kvotebetalingen i 1998 som blir kompensert med de ulike beregningsgrunnlagene. For hver tildelingsform er bedriftene ordnet etter stigende andel gratiskvoter, det vil si at den bedriften som betaler for den største andelen av sine utslipp står lengst til venstre og så videre. Rekkefølgen av bedriftene vil variere en del mellom alternativene.

Kompensasjon i forhold til historiske utslipp kan være basert på utslippene i et enkelt år eller bedriftene kan velge hvilket år som legges til grunn innenfor en fastsatt periode (valgfritt basisår).

Med kompensasjon i forhold til utslipp i 1990 ville bedriftene allerede i 1998 ha en svært forskjellig andel gratiskvoter. En bedrift får gratiskvoter for bare 25 prosent av utslippene, mens det andre ytterpunktet er en bedrift med 190 prosent kompensasjon (dvs. 90 prosent overkompensasjon). I hovedsak er det lettmetallsbedriftene som kommer best ut (6 av 8 med overkompensasjon), mens ferrolegeringsbedrifter og raffinerier får gratiskvoter for en langt mindre andel av utslippene. Innenfor ferrolegeringer er det stor spredning, fra 25 til 83 prosent kompensasjon. Metanolfabrikken vil få null kompensasjon (fordi den startet i 1997).

Kompensasjon for 86 prosent av utslippet i 1998 vil pr. definisjon gi alle bedrifter fritak for en like stor andel av utslippene dette året.

En sammenlikning av fordelingen i 1990 og 1998 illustrerer likevel poenger som er ganske generelle. Over tid vil bedriftene ha ulik utvikling med hensyn til utslippsreduksjoner og produksjonsvekst. Det skal mye til for at disse effektene vil oppheve hverandre. Desto lenger bak i tid basisåret velges, jo skjevere vil fordelingen normalt være i et gitt år. Tilsvarende vil omfanget av overkompensasjon normalt også øke med et basisår lenger bak i tid.

Kompensasjon etter utslippet i et valgfritt basisår er beregningsteknisk illustrert med at bedriftene velger enten 1990 eller 1998. Bedrifter som har hatt en utslippsøkning vil velge 1998 som basisår. Det gjelder raffineriene og de fleste ferrolegeringsbedriftene. I 1998 vil derfor ingen bedrifter få kompensert mindre enn 63 prosent av utslippet. Bedrifter som har redusert utslippet vil derimot velge 1990 som basisår. De oppnår dermed en høyere kompensasjonsgrad enn 63 prosent, men ikke fullt så høy som når alle bedrifter har 1990-utslippet som basis. Det gjelder alle lettmetallsbedriftene og noen få ferrolegeringsbedrifter. Dette illustrerer at et valgfritt basisår over en periode med flere år vil redusere skjevheter i forhold til å ha bare 1990 som basisår. En unngår at bedrifter med lav (eller ingen) produksjon i 1990 får en svært lav kompensasjonsgrad (eller ingen kompensasjon). I figuren vises dette ved at linjen for valgfritt basisår kutter venstre hale av 1990-linjen. Men valgfritt basisår kan ikke forhindre at enkelte bedrifter blir overkompensert. Fortsatt vil fire lettmetallsbedrifter bli betalt utover sine utslipp i 1998.

Tildeling av gratiskvoter er en overføring til selskapet eller konsernet som eier bedriften, og basert på historiske utslipp vil overføringen isolert sett ikke sikre at virksomheten videreføres. Eventuelt må det stilles tilleggskrav om at selskapet opprettholder aktiviteten på et visst nivå (betinget tildeling). Et alternativ kan også være å bruke aktivitetsnivået som grunnlag for beregning av antall gratiskvoter.

Aktivitetsbasert kompensasjon kan tildeles ut fra løpende sysselsetting, produksjonsverdi eller produksjonsmengde.

Kompensasjon etter sysselsetting i 1998 er illustrert i figur 15.2. Sysselsetting som beregningsgrunnlag gir en svært skjev fordeling (overkompensasjon av 10 bedrifter). Med 4 700 sysselsatte har produksjon av primæraluminium relativt små utslipp pr. sysselsatt. Også fordeling etter sysselsatte vil derfor være gunstig for aluminiumsbedriftene (100–190 prosent kompensasjon).

Produksjonsverdi kan uten videre utelukkes som kompensasjonsgrunnlag. Selv for samme produkt har bedriftene ulik grad av videreforedling og bearbeiding, og det vil være en nesten umulig oppgave for myndighetene å fastsette verdien av den produksjonen som er knyttet til utslippene. 4 Kompensasjon på grunnlag av produksjonsmengde kan derimot være gjennomførbart. Det er mulig fordi utslippene i hovedsak oppstår i fremstillingen av primærprodukter og i mindre grad påvirkes av forskjeller i kvalitet og videreforedling. For primærproduktene vil det være en nær sammenheng mellom utslipp og tonn produsert ( utslippsnormer ), gitt produksjonsteknologi og/eller innsatsvarer. Tabell 15.6 viser noen eksempler på utslippsnormer, slik disse ble oppgitt av SINTEF i 1991 og Prosessindustriens Landsforening i 2000. Det kommer frem at det har vært en merkbar reduksjon i spesifikke utslipp over 1990-årene.

Når tildelingen av gratiskvoter endres i takt med produksjonsmengden er det to effekter som kan gjøre seg gjeldende:

1. Endringer i produksjonsmengden (opp/ned) vil isolert sett ikke påvirke kompensasjonsgraden.

2. Kompensasjonsgraden øker forholdsmessig med reduksjon i spesifikke utslipp (utslipp pr. tonn produkt).

Virkningen b) vil gi bedriftene incentiver til å redusere utslippene, samtidig som a) innebærer at lønnsomheten opprettholdes uavhengig av hvordan bedriftene endrer produksjonsmengden. Ny­etableringer og produksjonsutvidelser vil automatisk få kompensasjon på linje med eksisterende bedrifter, mens det er en tilsvarende automatikk i forhold til nedleggelser og innskrenkninger. Dersom nyetableringen skjer i ny bransje/produkt må det imidlertid etableres en tilhørende utslipps­norm, for eksempel for gasskraftproduksjon.

Kompensasjon etter produksjonsmengde er ikke illustrert i figur 15.2. fordi offisiell statistikk ikke gir tilstrekkelig detaljerte mengdetall på vare/bedrift. Alternativet med valgfritt basisår (1990/1998) kan imidlertid også illustrere fordelingsvirkningene av produksjonsbasert kompensasjon med utslippsnormer basert på 1990-teknologien, fordi tildelingsformene gir tilnærmet samme resultat i det siste basisåret (det vil si 1998). Forskjellen vil være en viss variasjon innenfor bransjer/produkter. Dersom det hadde vært innskrenkninger eller nedleggelser i 1998 i forhold til 1990 (noe som ikke var tilfelle) ville det imidlertid ha vært en vesentlig forskjell: Et historisk basisår som ligger relativt langt tilbake i tid gir i utgangspunktet kompensasjon (til selskapet) også for produksjon som senere er avviklet eller nedskalert, mens produksjonsbasert kompensasjon er knyttet til at virksomheten opprettholdes.

Uansett ville en sammenlikning av tildeling etter produksjonsmengde i forhold til tildeling med valgfritt basisår ha begrenset verdi innenfor basisperioden, fordi det er først etter det siste basisåret at de mer vesentlige forskjellene fremkommer. Med valgfritt basisår får bedriftene kompensasjon i forhold til produksjonsøkningen frem til det siste basisåret (her 1998), mens et produksjonsbasert grunnlag gir kompensasjon også for fremtidige produksjonsøkninger og nyetableringer (så lenge ordningen gjelder, for eksempel til og med 2012). Produksjonsbasert tildeling av gratiskvoter vil derfor over tid gi en jevnere fordeling enn valgfritt basisår. Det illustreres klarest med nyetableringer, som ikke får kompensasjon basert på en historisk basisperiode.

Heller ikke produksjonsbasert kompensasjon vil utelukke at noen bedrifter kan bli overkompensert. Fastsetting av basisår for utslipp eller teknologi (det tidligste året, her 1990) har normalt større betydning for omfanget av overkompensasjon enn om grunnlaget er produksjonsmengde eller historiske utslipp. Men igjen er det en viktig forskjell: Produksjonsbasert kompensasjon fjerner muligheten for overkompensasjon ved nedlegging/innskrenkninger. Det er bare med teknologiforbedring at overkompensasjon kan oppstå når gratiskvotene tildeles etter produksjonsmengde.