Del 4
Nasjonal klimapolitikk på kort sikt

7 Nasjonal klimapolitikk på kort sikt

7.1 Innledning

Et bredt nasjonalt kvotesystem vil bli hovedvirkemidlet i klimapolitikken med Kyotoprotokollen i kraft. Et slikt kvotesystem under Kyotoprotokollen er beskrevet i del V. Før Norge står overfor en tallfestet forpliktelse vil målet være å utløse ytterligere tiltak som begrenser utslippsveksten på en måte som gjør at Norge og norsk næringsliv står best mulig rustet til å møte forpliktelsene under Kyotoprotokollen. For å begrense utslippsveksten vil Regjeringen videreutvikle et bredt sett med virkemidler. Disse virkemidlene be­skrives nærmere i dette kapitlet.

På kort sikt legges det opp til en helhetlig og samlet bruk av de mest sentrale virkemidlene i den nasjonale klimapolitikken gjennom bruk av avgifter, reguleringer etter forurensningsloven og avtaler. Regjeringen legger til grunn at dagens CO₂ -avgift videreføres etter dagens mønster, kombinert med avtaler med de virksomhetene som ikke er omfattet av CO₂ -avgiften. I tillegg til de direkte klimamotiverte virkemidlene er andre typer virkemidler som ­primært er rettet inn mot andre formål, men som også har en effekt på klimagassutslippene, nærmere beskrevet. I kapitlet gis en beskrivelse av mulige reduksjonspotensialer, tiltak og virkemidler i de ulike sektorene. Det fokuseres også på hva som kan gjøres på lokalt nivå gjennom arbeidet med Lokal Agenda 21 og gjennom bruk av plan- og bygningsloven. På lengre sikt vil nye teknologiske løsninger være en forutsetning for å kunne løse utfordringene i klimapolitikken. Regjeringen ­legger stor vekt på å stimulere til forskning og ­teknologiutvikling, og dette vil være en prioritert satsing uavhengig av virkemiddelbruken for øvrig.

Ved valg av virkemidler, og spesielt overfor virksomheter som står overfor internasjonal konkurranse, må det legges spesiell vekt på utviklingen i andre land. Regjeringen vil at Norge skal samarbeide med andre land for å utvikle et internasjonalt marked for kvoter/utslippsreduksjoner. I Danmark er det innført et nasjonalt kvotesystem for elsektoren, og et frivillig system er under innføring i Storbritannia. EU-Kommisjonen har foreslått å innføre et kvotesystem for EU-området med kvoteplikt fra 2005. Meldingen drøfter frem­tidige muligheter for tidlige systemer i Norge. Regjeringen vil vurdere virkemidler fortløpende og komme tilbake med forslag i lys av den internasjonale utviklingen.

7.2 Generelle virkemidler

7.2.1 Avgifter

Regjeringen vil:

• videreføre CO₂ -avgiften etter dagens mønster, kombinert med avtaler med virksomheter som ikke betaler CO₂ -avgift, eller eventuell bruk av forurensningsloven. Eventuelle avtaler skal gjelde frem til en internasjonal ­klimaavtale iverksettes

• notifisere de planlagte ordningene til ESA

7.2.1.1 Innledning

En avgift på klimagasser fører isolert sett til økt pris på aktiviteter og produkter som fører til utslipp av klimagasser. Den økte prisen gjør at atferden endres og at det totale forbruket og produksjonen av produkter som medfører utslipp av klimagasser reduseres. Økt pris fører videre til at produksjonsprosesser forbedres, og dermed til at miljøtilstanden blir bedre. En lik avgift pr. CO₂ -ekvivalent vil gi alle like incentiver til å redusere klimagassutslippene inntil kostnadene ved disse reduksjonene er like høy som avgiften. Det kan bety store reduksjoner i noen sektorer og mindre i andre. Ved lik avgift pr. CO₂ -ekvivalent for alt utslipp av klimagasser vil de rimeligste tiltakene gjennomføres, og samlet kostnad ved å redusere ut­slippene vil bli lavest mulig (kostnadseffektivitet).

I kapittel 7.2.1.2 beskrives dagens CO₂ -avgiftssystem og det gjøres rede for hvordan Regjeringen vil videreføre CO₂ -avgiften. I kapittel 7.2.3 beskrives bruken av avtaler som virkemiddel i klimapolitikken. Kapittel 7.3.2.2 redegjør for sluttbehandlingsavgiften på avfall, som kan betraktes som en avgift på metanutslipp fra avfallsfyllinger. Kapittel 7.3.5.4 redegjør for bruken av virkemidler overfor ikke-industrielle utslipp av HFK, PFK og SF₆ . Regjeringen vil regulere ikke-industrielle utslipp av HFK og PFK, og vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. Videre vil Regjeringen ta initiativ til en avtale med aktuelle bransjer om tiltak for å redusere ikke-industrielle utslipp av SF₆ .

7.2.1.2 Videre bruk av CO₂ -avgift

CO₂ -avgiften er i dag det viktigste virkemidlet i klimapolitikken. Dagens CO₂ -avgift dekker om lag 64 prosent av de totale CO₂ -utslippene, og om lag 47 prosent av de samlede klimagassutslippene. I tillegg er det en sluttbehandlingsavgift på avfall, jf. kapittel 7.3.2.2

CO₂ -avgiften er utformet som en produktavgift og legges på bruk av mineralolje, bensin, kull og koks og utslipp fra petroleumsproduksjonen på kontinentalsokkelen. Avgiften omfatter ikke kull og koks benyttet som reduksjonsmiddel eller råvarer i industrielle prosesser, og heller ikke andre prosessutslipp (blant annet utslipp fra løsemidler og spalting av kalkstein). Det er også fritak for kull og koks anvendt til energiformål i produksjon av sement og leca og mineralolje brukt i fiske. Bruk av gass og spillolje har ikke CO₂ -avgift. Avgiftssatsene varierer i dag etter type fossilt brensel og mellom ulike anvendelser. Vektet gjennomsnittlig avgiftssats i dag er 63 øre liter/kg/Sm³ for de produkter som er ilagt avgift. Dette tilsvarer anslagsvis 256 kroner pr. tonn CO₂ som omfattes av systemet. Provenyet fra CO₂ -avgiften anslås i 2001 til om lag 7 milliarder kroner.

Regjeringen legger opp til at dagens CO₂ -avgift videreføres og kombineres med avtaler med ­virksomheter som i dag ikke betaler CO₂ -avgift om utslippsreduserende tiltak, eller eventuell bruk av forurensningsloven. Dette vil bidra til å styrke incentivene til å gjennomføre tiltak som reduserer utslippene i Norge. At sektorer som idag ikke ­betaler avgift får incentiv til å bidra med tiltak som reduserer utslippenene kan også øke kostnads­effektiviteten. Det legges opp til at avtaler om tiltak skal gjelde for alle klimagasser. Det er spesielt aktuelt med gjennomføring av tiltak i prosessindustrien, i avfallssektoren og overfor noen andre utslippskilder. En videreføring av avgiften for virksomheter som i dag betaler CO₂ -avgift vil sikre at disse virksomhetene fortsatt får gode incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Regulering gjennom CO₂ -avgiften overlater tilpasningen til beslutnings­takere desentralt. CO₂ -avgiftssystemet er dessuten transparent og gir således innsyn i myndighetsutøvelsen.

Som det vises til i kapittel 9.3.1 har EU-kommisjonen og ESA vedtatt nye retningslinjene for statsstøtte til miljøtiltak. De nye retningslinjene har mer omfattende bestemmelser enn tidligere om hvilke vilkår ESA og EU-kommisjonen mener bør være oppfylt for at kan godkjennes statsstøtte i form av fritak eller lettelser for miljøavgifter. ESA legger i brev av 23. mai i år opp til at støtteordningene bringes i overensstemmelse med de nye retningslinjene innen 1. januar 2001.

I Revidert nasjonalbudsjett 2000 ble Stortinget varslet om at Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av hvilke konsekvenser de nye retningslinjene for støtte til miljøtiltak får for det norske avgiftssystemet. Når det gjelder videreføringen av CO₂ -avgiften legger Regjeringen vekt på at avgiftsstrukturen ikke skal være i strid med EØS-avtalen. Avtaler med industri som får ­fritak, eller eventuell bruk av forurensningsloven, vil være viktig for å sikre at EØS-avtalens forpliktelser overholdes. Ordningen vil bli notifisert til ESA.

Næringer som i dag har fritak for CO₂ -avgiften omfatter metallindustrien (lettmetaller og ferrolegeringer), kjemisk råvareindustri (karbider, gjødsel, petrokjemi og metanol), fiske, sement-, kalk- og lecaproduksjonen, oljeraffinering og iland­førings- og prosesseringsanlegg.

7.2.2 Reguleringer etter forurensningsloven

Regjeringen vil:

• i tråd med EUs IPPC direktiv stille krav om bruk av best tilgjengelig teknologi og krav om energieffektivitet overfor ny industri og overfor eksisterende industri innen 2007

• vurdere å stille krav etter forurensningsloven om reduksjon av klimagassutslippene dersom en ikke lykkes med å etablere avtaler med industrien

• legge til rette for fleksibel gjennomføring av utslippsreduserende tiltak i medhold av forurensningsloven

7.2.2.1 Innledning

Fordelene med konsesjonsbehandling etter forurensningsloven er mulighetene for å kunne ta individuelle hensyn, samtidig som det er styringseffektivt. Konsesjonssystemet etter forurensningsloven er godt forankret og utprøvd gjennom mange år og har vist seg effektivt som virkemiddel for å nå til dels omfattende mål om reduksjon i forurens­ningene de siste tiår. Dette er også et virkemiddel som næringslivet er vel kjent med, og det er utviklet gode rutiner mellom industrien og forurensningsmyndighetene for behandlingen av utslippssøknader for andre forurensende utslipp. Siden forurensende bedrifter uansett må ha utslippstillatelse også for andre utslipp er det mulig å behandle klimagassutslippene på en effektiv måte i sammenheng med den øvrige utslippstillatelsen.

I kombinasjon med andre virkemidler vil konsesjonsbehandling med hjemmel i forurensningsloven kunne utløse tiltak som ikke utløses med dagens virkemidler, noe som vil bedre den samlede kostnadseffektiviteten av virkemidlene. Regjeringen ser en utvidet bruk av forurensningsloven som et ledd i gjennomføringen av IPPC-direktivet i norsk rett, og som et viktig ledd i den helhetlige virkemiddelbruken som foreslås i meldingen.

7.2.2.2 Dagens bruk av forurensningsloven

Utslipp av klimagasser er forurensning i forurensningslovens forstand, jf. forurensningsloven § 6. Klimagassutslipp er derfor som hovedregel reguleringspliktig, dvs. at bedrifter som slipper ut klimagasser må ha tillatelse, enten i konsesjon eller i forskrift etter forurensningsloven. EUs IPPC-direktiv (Integrated Pollution Prevention and Control) av 24. september 1996, som gjelder de fleste store utslippskilder, krever blant annet at det stilles krav om bruk av beste tilgjengelig teknologi (BAT) og at energien skal utnyttes effektivt.

Det er i dag i liten grad satt krav om utslipps-reduksjoner for klimagasser i utslippskonsesjoner etter forurensningsloven.

7.2.2.3 Videre bruk av forurensningsloven

Generelt

IPPC-direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom forurensningsloven. Direktivet er trådt i kraft overfor ny industri, mens eksisterende industri skal gjennomgås innen 2005 med krav om gjennomføring i 2007. Direktivets formål er blant annet å få felles minstestandarder for EØS-myndighetenes miljøkravsstilling, blant annet gjennom kravet om at det enkelte anlegget skal tilfredsstille krav om energieffektivitet og BAT. Det pågår et omfattende og løpende arbeid i regi av EU-kommisjonen for å få etablert (og etterhvert revidert) hva direktivets krav i praksis innebærer for de enkelte indu-strigrenene. Det utarbeides detaljerte dokumenter for hver industrigren, såkalte BAT referanse-dokumenter. Pr. i dag er det i liten grad stilt krav til utslipp av klimagasser, men indirekte stilles det krav til CO₂ -reduksjon gjennom krav om energieffektivitet i anlegg. Avhengig av den teknologiske utvikling vil det fremover kunne bli stilt strengere krav om reduksjon av klimagasser i BAT-standardene. Norge deltar aktivt i arbeidet med IPPC-direktivet og vil løpende følge opp og implementere direktivet i forhold til norsk industri.

Utviklingen av et kvotesystem for klimagasser innenfor EU vil måtte avklares i forhold til reguleringen av klimagasser under IPPC-direktivet.

Mer fleksibel bruk av forurensingsloven

Enkelttillatelser er et godt virkemiddel når det må tas lokale og resipientbaserte hensyn, noe som er vanlig for de aller fleste forurensningskomponentene. Ved klimagasser som ikke, eller i liten grad, har lokale eller regionale virkninger, ligger det mer til rette for felles reguleringer som kan være enklere både for myndigheter og de som blir regulert, uten at det kommer i konflikt med miljøhensyn eller forurensningsloven. Tredjemannsløsninger er imidlertid bare lønnsomme for partene når utslippene hos tredjepart er lempligere regulert, det vil si der hvor virkemiddelbruken i utgangspunktet ikke kostnadseffektiv. Det kan tenkes flere varianter av tredjemannsløsninger, som skissert nedenfor. Regjeringen vil arbeide videre med en utvikling av slike mer fleksible løsninger ved regulering av utslippene. Arbeidet vil bli sett i sammenheng med arbeidet med gjennomføring av Gøteborgprotokollen som krever betydelige reduksjoner blant annet for NO_x , svovel og VOC, hvor til dels de samme behovene for mer fleksibel gjennomføring gjør seg gjeldende.

Tredjemannsløsninger

I tråd med Stortingets vedtak av 9. mars 2000 og søknad fra Naturkraft, er det i tillatelser til Naturkraft for to gasskraftverk åpnet for «fleksible NO_x -tiltak». Dette innebærer at den fastsatte utslippsgrense for NO_x delvis kan oppfylles gjennom tiltak hos andre («tredjemann») i motsetning til det som er det vanlige, hvor hele utslippsreduksjonen skal tas på egne anlegg. Tilsvarende tredjemannsløsninger er i prinsippet mulig også ved eventuell regulering av klimagssutslipp. Forutsetningen for slike løsninger er at IPPC-direktivets krav om BAT på eget anlegg er oppfylt, at miljøet ikke kommer dårligere ut ved økt fleksibilitet, og at forurensningsmyndigheten sikres den samme kontrollen med utslippene. Det er også viktig at myndighetene hverken formelt eller reelt binder opp sin kompetanse til etterfølgende regulering av utslipp som konsesjonshaver har benyttet til å oppfylle sine pålegg.

Felles utslippstak – «bobler» i rammekonsesjon eller forskrift

Økt fleksibilitet kan oppnås gjennom å utforme felles utslippsforpliktelser, «tak» eller «bobler», for regioner, bransjer eller på tvers av utslippskilder. Muligheter dette åpner for de enkelte utslipperne til å avtale ulik fordeling av byrder, bytte eller handle med tiltak, kan være mer eller mindre avanserte. Det kan i praksis være en glidende overgang mellom dette og et mer omfattende kvotesystem slik som utredet i NOU 2000: 1. Forutsetningen må fra myndighetenes side være at det er mulig å holde kontroll med utviklingen av klima-gassutslippene gjennom rapportering, kontroll og sanksjoner, og at det er klart hvem som er ansvarlig for at utslippsforpliktelsene overholdes.

Felles rammer eller «bobler» kan reguleres gjennom en felles konsesjon/rammekonsesjon, eller ved forskrift. En viktig forskjell er at en felles konsesjon har et kjent antall utslippere som er konkret vurdert og saksbehandlet, mens en forskrift brukes når det gjelder et ubestemt antall involverte. En avtale kan også brukes til å formalisere slike løsninger.

Generelle krav i forskrift

Forurensningsloven og IPPC-direktivet åpner for generell regulering i forskrift som alternativ til enkeltsaksbehandling (forurensningsloven § 9). Dette vil ofte representere en forenkling både for myndighetene og de regulerte. Krav kan grupperes og generaliseres på ulike vis geografisk eller bransjevis. Loven åpner for å fastsette grenseverdier for utslipp, bestemmelser om «hvordan faste og midlertidige anlegg skal være innrettet» (for eksempel BAT), samt bestemmelser om kvalitetskrav til utstyr og drift med mer.

7.2.3 Avtaler

Regjeringen vil:

• åpne forhandlinger med virksomheter som i dag ikke er omfattet CO₂ -avgift, med sikte på å få til avtaler om utslippsreduksjoner

• forhandle med importører, produsenter og brukere av SF₆ fra ikke-industrielle prosesser med sikte på en avtale om reduksjon av utslippene av SF₆

• videreføre avtalen med aluminiumsindustrien med sikte på ytterligere reduksjoner i utslippene

7.2.3.1 Innledning

Regjeringen anser avtaler som velegnet som klimapolitisk virkemiddel der dette gir gode miljømessige løsninger. Dette gjelder både avtaler om konkrete utslippsreduserende tiltak, avtaler som mer generelt regulerer virkemiddelbruken overfor utslipp av klimagasser og avtaler som for eksempel gjelder utvikling av teknologi og deltakelse i utprøvningsprosjekter.

Regjeringen ser avtaler med næringslivet som et viktig supplerende virkemiddel til CO₂ -avgiften for å sikre en helhetlig og mer kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Dette er også i tråd med retningslinjene fra EU om statsstøtte på miljøområdet, som åpner for godkjenning av avgiftsfritak fra ESAs side så fremt utslippsreduksjoner sikres gjennom avtaler med industrien. Regjeringen vil derfor innlede forhandlinger med virksomheter som ikke er omfattet av CO₂ -avgiften for å få utløst utslippsreduserende tiltak.

En fordel ved å regulere klimagassutslipp og andre klimarelaterte spørsmål i avtaler er at virksomhetene får delta direkte i avgjørelsesprosessen. De private partene vil dermed ha større mulighet for å få til tilpasninger som gjør det enklere å oppfylle forpliktelsene, fordi de gjennom å delta direkte i prosessen lettere kan få frem sine synspunkter. Dette kan virke som et insentiv for å oppfylle avtalen, og det kan oppleves som mer smidig og hensynsfullt å regulere utslippene på denne måten. En avtale gir i tillegg muligheter for flek-sible løsninger og individuelle tilpasninger, for eksempel ved at flere virksomheter fordeler utslippsreduksjoner seg i mellom etter intern overenskomst. Slike avtaler kan dermed føre til at bedriften lettere finner frem til kostnadseffektive løsninger enn ved enkeltreguleringer.

Forutsetningene for å få til gode avtaler er ­imidlertid at myndighetene har alternative tiltak og virkemidler for å regulere utslippene, som vil bli satt i verk dersom det ikke oppnås enighet om frivillige løsninger. En annen forutsetning for avtaler som virkemiddel er at de private partene også ser nytten av å regulere spørsmålene på denne måten fremfor gjennom for eksempel konsesjonsbehandling eller avgiftsregulering.

7.2.3.2 Dagens bruk av avtaler – erfaringer

I 1997 undertegnet Elkem Aluminium, Hydro Aluminium og Sør-Norge Aluminium en intensjonsavtale med Miljøverndepartementet om å redusere utslipp av klimagasser. Avtalen innebar at industrien forpliktet seg til å redusere sine utslipp av klimagasser pr. tonn aluminium med 50 og 55 prosent i henholdsvis 2000 og 2005 sammenlignet med 1990. Bransjens rapportering viser at industriens utslippsreduksjoner i år 2000 ligger over de målene som er satt i avtalen. Utslippene pr. produserte tonn aluminium ligger nå omlag 51 prosent under 1990-nivå. I henhold til avtalen var industrien forpliktet til å redusere sine spesifikke utslipp med 50 prosent. Avtalen har derfor bidratt til ikke ubetydelige reduksjoner av klimagassutslipp i bransjen. I løpet av 2001 vil Miljøverndepartementet gå gjennom erfaringene med avtalen sammen med industrien. Her vil man drøfte de beslutningene som foreligger om kapasitetsutvidelser i industrien og mulighetene for ytterligere reduksjoner av utslippene.

På slutten av 1990-tallet ble det ført forhandlinger med industrien med sikte på å få en avtale om reduksjon av VOC (flyktige organiske forbindelser) i petroleumssektoren. Avtalen innebar en tidsavgrenset tillatelse til utslipp og skulle tre i stedet for konsesjon etter forurensningsloven. Avtalen la opp til et omfattende rammeverk med rapportering, kontroll- og sanksjonsmuligheter. Spørsmål knyttet til innsynsrett etter offentlighetsloven og anvendelsen av forvaltningsloven og forurensningsloven ble avklart under forhandlingene. Avtalen ble imidlertid ikke undertegnet av industrien. SFT har nå gitt oljeselskapene pålegg om reduksjon av utslippene av VOC, men vedtaket er påklaget og ligger nå til behandling i Miljøverndepartementet.

Også i andre deler av miljøforvaltningen har avtaler blitt brukt som et alternativt virkemiddel. Det gjelder for eksempel avtaler om avfallshåndtering av industriens egne produkter, der det er inngått avtaler som blant annet regulerer henholdsvis dekk, blybatterier, kartong, plast og metall.

7.2.3.3 Videre bruk av avtaler for å regulere klimagassutslippene

Avtaler mellom det offentlige og private kan være av høyst forskjellig innhold, både med hensyn til hva avtalen gjelder, hvem som er avtalens parter og graden av rettslig binding. Klimamotiverte avtaler kan gjelde alt fra konkrete utslippsreduksjoner, deltakelse i kvotehandelssystemer eller utvikling og forskning på ny teknologi. Det kan inngås avtaler med den enkelte bedriften eller med sektorer eller bransjer.

Avtalene kan konstrueres på forskjellige måter, fra strengt juridisk bindende avtaler med sanksjoner for ikke-oppfyllelse, til løse samarbeidsavtaler eller intensjonsavtaler, hvor partene erklærer at de vil samarbeide om mål og oppgaver uten at det foreligger rettslige forpliktelser for noen av partene.

I forbindelse med fremforhandlingene av rettslig bindende avtaler er det nødvendig at forvaltnings- og forurensingslovens regler knyttet til enkeltvedtak følges. Dette gjelder blant annet reglene om sakens utredning, habilitet, høring, varsel og også klagereglene. Videre er det nødvendig at avtalene gir myndighetene muligheter for kontroll og sanksjoner med videre i tråd med forurensingsloven.

Det er begrenset hvor langt myndighetene kan gå i å binde fremtidig myndighetsutøvelse. Inneholder avtalen tilsagn om bruk av statlige midler, må avtalen også reflektere at det ikke er adgang til å binde opp inntekts- eller utgiftssiden i budsjettet uten samtykke fra Stortinget. Det er videre en forutsetning at en holder seg innenfor rammen av EØS-lovgivningen, som i noen grad kan sette grenser for bruken av avtaler som virkemiddel.

Ut fra det ovenstående er det vanskelig å gi en generell vurdering av de spørsmålene som avtaler mellom myndigheter og private parter reiser. I det følgende gjennomgås områder hvor Regjeringen vil ta initiativ til å fremforhandle avtaler med næringslivet.

Den alt overveiende delen av utslippene fra prosessindustrien er i dag fritatt fra CO₂ -avgiften, på bakgrunn av deres konkurranseutsatte stilling. Deler av industrien er sårbar for utgiftsøkninger, men samtidig er en betydelig del av de billigste utslippsreduserende tiltak å finne her. En kostnadseffektiv klimapolitikk forutsetter virkemidler som får utløst disse tiltakene. Regjeringen vil på denne bakgrunn innlede forhandlinger med prosessindustrien med sikte på å inngå avtaler om utslippsreduserende tiltak for perioden frem til en internasjonal klimaavtale og et kvotesystem er satt i verk. Avtalene må utformes slik at industrien får nødvendig handlefrihet og fleksibilitet i forbindelse med gjennomføringen av tiltakene, samtidig som avtalene må sikre reelle utslippsreduksjoner. I noen grad vil Regjeringen i denne sammenheng vurdere å bruke penger som kan utløse tiltak nasjonalt og som kan stimulere næringslivet til deltakelse i felles gjennomføringsprosjekter nasjonalt og internasjonalt. Dersom slike bevilgninger blir realisert, vil det være viktig å vurdere hvordan de skal kanaliseres for å gi mest mulig utslippsreduksjon pr. krone. Et alternativ til en tilskuddsordning på statsbudsjettet kan være å kanalisere midlene gjennom et fond. Forholdet til statsstøtteregelverket vil måtte vurderes ved utformingen av eventuelle tilskuddsordninger.

Unntak fra miljøavgifter kan være problematisk i forhold til de nye retningslinjene for statsstøtte til miljøtiltak for EØS-landene. De nye retningslinjene har mer omfattende bestemmelser enn tidligere om hvilke vilkår som må oppfylles for at fritakene kan godkjennes. Det åpnes blant annet for at tidsbegrensede avgiftsfritak kan godkjennes i en 10-årsperiode dersom fritaket kombineres med andre virkemidler, for eksempel avtaler om utslippsreduksjoner med de aktører som får fritak. Regjeringen legger opp til at forhandlingene med prosessindustrien skal lede til avtaler som tilfredsstiller disse vilkårene. Avtalene må ta høyde for even-tuelle endringer i klimapolitikken, som må vurderes løpende i lys av den internasjonale utviklingen. Slike endringer kan føre til endringer i avtalens innhold eller status.

Når det gjelder utslippene av den svært potente klimagassen SF₆ fra ikke-industrielle prosesser, ser Regjeringen det som ønskelig å regulere disse gjennom avtaler. Her er det kommet forslag fra importører, produsenter og brukere av produkter som inneholder SF₆ om redusert bruk og reduserte utslipp som alternativ til avgift. Forslaget innebærer økt opplæring av driftspersonell og forsvarlig innsamling, gjenbruk og behandling av gassen. Dette forslaget er nærmere omtalt i kapittel 7.3.5.4.

Det kan også inngås mer uforpliktende samarbeid gjennom intensjonsavtaler om klimarelaterte spørsmål, hvor myndigheter og private parter blir enige om å arbeide sammen for å oppnå felles målsettinger. Intensjonsavtaler kan være en smidig måte å oppnå miljøresultater, og det kan legge forholdene til rette for senere forpliktende samarbeid. Slike «avtaler» vil kunne virke forpliktende rent politisk, men de er ikke ment å være rettslig bindende, og brudd på forutsetningene medfører ikke erstatningsansvar.

Et eksempel på denne type avtale er Prosessindustriens Landsforening og Norsk Kjemisk Forbund sitt initiativ til en avtale om reduksjon i industriens utslipp av svoveldioksid (SO₂ ). Regjeringen vurderer nå dette initiativet. Det arbeides også med å se på hvordan en gjennom avtaler kan finne løsninger med bruk av naturgass som drivstoff i forsyningsskip. Statoil skal 2001 kontrahere to nye forsyningsskip og vurdere å anskaffe skip utstyrt for gassdrift. Overgang fra diesel til gassdrift vil gi vesentlige reduksjoner i utslippene av nitrogenoksider (NO_x ), og også en viss reduksjon i CO₂ -utslippene. Skip med gassdrift er vesentlig dyrere å anskaffe enn skip med konvensjonelt dieseldrift. Selskapet har derfor bedt myndighetene om å få den reduksjonen i NO_x -utslipp som oppnås ved gassdrift, sammenlignet med moderne dieseldrift, godskrevet ved fastsettelse av utslippskrav for sine anlegg på land.

Regjeringen vil i tida fremover arbeide aktivt for å styrke samarbeidet med næringslivet om teknologiutvikling og utprøving av ny teknologi . Teknologisk utvikling er avgjørende for å få ned klima­gassutslippene på sikt, og det å bidra til slik forsk-ning og utvikling har høy prioritet for Regjeringen. Som et ledd i dette har Regjeringen tatt initiativ overfor de relevante virksomhetene til et samarbeid om et større program for utvikling av ny gasskraftteknologi. Norges Forskningsråd kan være en naturlig koordinator i dette arbeidet. Målsettingen med dette arbeidet er at det utvikles et solid forsk-ningsmessig grunnlag for CO₂ -reduserende teknologi i perioden 2004–2006 med sikte på å etablere et pilot/demonstrasjonsanlegg rundt 2005. Dette forslaget er nærmere omtalt i kapittel 7.2.5.2.

Fordelen ved denne typen avtaler er at man gjennom samarbeid med næringsliv og forskningsmiljøer kan få til en målrettet satsing på områder som er prioritert politisk. Der myndighetene erklærer at de vil bidra i flere år fremover, vil slike samarbeidsbaserte løsninger også kunne gi større grad av forutsigbarhet for de private partene.

7.2.4 Elementer i et tidlig kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen

Regjeringen vil:

• samarbeide med andre land for å utvikle et internasjonalt marked for kvoter/utslippsreduksjoner. Eventuell norsk deltakelse i eventuelt kvotesamarbeid vil bli vurdert på et senere tidspunkt.

• evaluere bruken av virkemidler fortløpende i lys av den internasjonale utviklingen, herunder om det bør innføres et nasjonalt kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen

7.2.4.1 Innledning

Regjeringen vil at Norge skal samarbeide med andre land om utvikling av et internasjonalt marked for kvoter og utslippsreduksjoner. På bakgrunn av utviklingen internasjonalt vil Regjeringen vurdere muligheten for tidlige kvotesystemer i Norge. Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet i lys av den internasjonale utviklingen. En mulighet er at det utvikles nasjonale og regionale systemer de nærmeste årene som kan kobles og etter hvert integreres i et bredere internasjonalt system. Kvotesystemer er spesielt egnet som reguleringsform når landene har påtatt seg tallfestede utslippsforpliktelser for et bestemt tidsrom, slik som under Kyotoprotokollen.

Dersom en skal oppnå ytterligere utslippsmessige gevinster uten å pålegge industrien strengere krav enn i andre land, vil det mest effektive være å samarbeide med andre land om utslippsreduksjoner. Dersom det skal innføres et kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen, vil det være viktig å arbeide for at dette kan skje i samarbeid med andre land slik at en etablerer et bredest mulig marked. Et siktemål dersom det blir aktuelt å etablere et nasjonalt kvotesystem, ville være å koble dette mot et bredere internasjonalt system. Dette vil medføre at land gjensidig godkjenner hverandres systemer, eller at samarbeidet formaliseres i en internasjonal avtale. Slike prosesser vil kunne bli krevende.

Kvoteutvalgets innstilling konsentrerte seg om et kvotesystem som kan innføres hvis Kyotoprotokollen trer i kraft. Utformingen og virkningene av et kvotesystem som ikke baserer seg på Kyotoprotokollen er derfor i liten grad utredet. Samtidig er rammebetingelsene for utformingen av et eventuelt kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen usikre. Det understrekes derfor at drøftingene nedenfor er foreløpige, med vekt på enkelte prinsipielle og praktiske sider, og at det er behov for ytterligere utredninger. Regjeringen vil evaluere bruken av virkemidler fortløpende i lys av den internasjonale utviklingen, herunder om det bør innføres et nasjonalt kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen.

Som beskrevet i del V, vil et kvotesystem bestå av en rekke elementer som for eksempel tak på utslipp, tildelingsmåte for kvoter, ordninger for rapportering og kontroll av utslipp, sanksjonsmekanismer og eventuelt muligheter for felles gjennomføring. Ulike valg for hvert av disse elementene vil gi ulike virkninger av systemet som helhet på eksempelvis utslipp, kvotepris, kostnader for de kvotepliktige og inntekter til staten. Dersom myndighetene skulle velge å innføre et tidlig kvotesystem, vil det kunne innebære at noen virksomheter, eksempelvis de som har høye CO₂ -avgifter i dag, kan få svakere incentiver til å redusere utslippene, mens andre kan få sterkere incentiver.

Et nasjonalt kvotesystem er innført i Danmark med kvoteplikt for elsektoren fra og med 2001, og et system er under innføring i Storbritannia med frivillig kvoteplikt fra april 2002. Felles for disse systemene er at de regulerer utslipp som ikke tidligere har vært regulert med økonomiske virkemidler (Danmark og delvis Storbritannia), eller hvor dette kun har vært tilfelle i kort tid (Storbritannia). Systemene avviker vesentlig fra den typen system Kvoteutvalget foreslo, hvilket reflekterer at landene ikke står overfor noen tallfestet internasjonal forpliktelse for årene før 2008. EU arbeider også med å utforme et kvotesystem. EU-kommisjonen har foreslått at dette skal innebære kvoteplikt for industrielle virksomheter, inklusive elprodusenter, fra 2005. Kommisjonen har også åpnet for at andre land enn EU-medlemmene, som EØS-land, kan kobles til systemet. Det er usikkert om, og i tilfelle hvilke typer føringer EUs beslutninger om utforming av kvotesystemer vil kunne få for land som ønsker å samarbeide med dem. Landene i Østersjøregionen, inklusive Norge, arbeider også med at dette området skal bli et forsøksområde («testing ground») for Kyoto-mekanismene.

Det må utarbeides et lovverk for et eventuelt kvotesystem, og systemet må godkjennes av ESA på lik linje med et system under Kyotoprotokollen. Dette medfører at det vil kunne ta noe tid før kvoteplikt kan innføres. EU kom i januar 2001 med nye retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak som gjelder i hele EØS-området. Det er ennå usikkert hva som vil være de praktiske konsekvensene av disse retningslinjene.

På bakgrunn av dette beskrives elementer myndighetene må ta stilling til i en vurdering av om det er ønskelig å etablere et kvotesystem med kvoteplikt før 2008. Et hovedspørsmål er hvorvidt kvoteplikten skal være obligatorisk, som i Danmark, eller om den skal være frivillig, som i Storbritannia.

Norge vil eventuelt kunne bygge på og videreføre flere elementer i et tidlig kvotesystem ved innføringen av et bredt, obligatorisk kvotesystem som hovedvirkemiddel for å kunne oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen fra 2008. Innføring av et tidlig kvotesystem vil også kunne gi viktige læringseffekter i forhold til et kvotesystem under Kyotoprotokollen og sikre at ulike elementer i systemet virker etter hensikten når Norge står overfor en tallfestet forpliktelse.

7.2.4.2 Elementer i et tidlig kvotesystem med obligatorisk kvoteplikt

Del V beskriver et kvotesystem med obligatorisk kvoteplikt knyttet til et internasjonalt kvotesystemet under Kyotoprotokollen. Et system med obligatorisk kvoteplikt uten at Norge står overfor en tallfestet utslippsforpliktelse vil i stor grad reise de samme spørsmålene som er diskutert i del V, men det vil være noen forskjeller. Et kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen forutsetter imidlertid at Norge må være villig å sette et tak for utslippene i de sektorene som skal være med i det nasjonale kvotesystemet.

En svært viktig forskjell i forhold til Kyotoprotokollen er at Norge ikke vil bli gjenstand for sanksjoner dersom utslippene blir høyere enn et avtalt nivå. Dette gjør at systemet kan inneholde «sikkerhetsventiler», eksempelvis i form av et overtredelsesgebyr, hvor det aksepteres at det utslippstaket myndighetene setter ikke nås dersom kostnadene blir uforholdsmessig høye.

En annen viktig forskjell er at det ikke vil være etablert et omfattende internasjonalt marked for kvoter og utslippskreditter slik det er lagt opp til med Kyoto-mekanismene under Kyotoprotokollen. Dette betyr at Norge enten må definere regler for slikt eventuelt samarbeid med andre land på egen hånd eller sammen med aktuelle samarbeidsland. Et mindre marked kan også bli mindre effektivt enn et globalt marked slik dette antas å bli under Kyotoprotokollen.

Omfang av kvotesystemet

Myndighetene må ta stilling til omfanget av kvotesystemet, det vil si hvilke utslipp og virksomheter som skal omfattes av kvoteplikten, jf. kapittel 10. Et slikt system vil kunne omfatte både sektorer som idag er pålagt CO₂ -avgifter og andre sektorer. Et bredest mulig system vil sikre at flest mulig virksomheter vil stå overfor samme pris på utslippene. Dagens virkemiddelbruk omfatter i begrenset grad utslipp fra prosessindustrien, og en slik mer helhetlig bruk av virkemidler vil gi nye incentiver til teknologiutvikling. Et alternativ, som vil gi en mer altomfattende bruk av virkemidler enn idag, vil derfor være å innføre et kvotesystem som er begrenset til de industrielle virksomhetene som er unntatt fra CO₂ -avgiften. Kvoteplikt vil imidlertid kunne innebære en økt byrde for flere virksomheter. En rekke virksomheter med betydelige utslipp, spesielt i prosessindustrien, konkurrerer på et globalt marked hvor konkurrentene ikke blir ilagt tilsvarende byrder, jf. kapittel 15. Dersom en skal søke å unngå negative konsekvenser, som for eksempel nedleggelser i Norge, er det aktuelt å bruke kompenserende tiltak som gratiskvoter. Et annet alternativ til et bredt system er å unnta eksempelvis prosessindustrien fra kvoteplikten. Dersom noen sektorer unntas fra kvoteplikt, må myndighetene vurdere å innføre andre virkemidler for å utløse utslippsreduserende tiltak i disse. Dette kan for eksempel gjøres gjennom bruk av frivillige avtaler eller forurensningsloven. Dersom det ikke er aktuelt i større grad å pålegge virksomhetene i disse sektorene kostnader ved å redusere sine egne utslipp, kan det vurderes å åpne for direkte tilskudd over statsbudsjettet eller felles gjennomføring . Felles gjennomføring vil si at virksomheter med kvoteplikt finansierer utslippsreduserende tiltak hos virksomheter uten kvoteplikt og derigjennom får utslippskreditter som kan brukes for å oppfylle kvoteplikten. Oljeindustriens landsforening (OLF) har for eksempel uttrykt interesse for et system hvor offshorevirksomheten, som i dag betaler CO₂ -avgift, kan få kvoteplikt i stedet, og at det åpnes for felles gjennomføring med blant annet prosessindustrien.

Det er viktig at norske virksomheter som konkurrerer på det europeiske markedet, som kraftprodusenter, ikke får vesentlig forskjellige betingelser enn sine konkurrenter. I EU diskuteres det om landene selv kan bestemme hvilke sektorer som skal pålegges kvoteplikt, eller om dette skal fastlegges på fellesskapsnivå. Utfallet av denne diskusjonen kan også gi føringer for omfanget av et eventuelt norsk kvotesystem.

Tak for kvotesystemet

Myndighetene må også bestemme et tak for kvotesystemet, det vil si hvor mange kvoter som skal være tilgjengelige for de kvotepliktige. Under Kyotoprotokollen har Norge en tallfestet forpliktelse, og antall tilgjengelige kvoter vil være avledet av denne. Når dette ikke er tilfelle, vil den enkleste måten å sette et tak på være å fastsette antall tilgjengelige kvoter til et antall tonn CO₂ -ekvivalenter, slik myndighetene har gjort for elsektoren i Danmark (22 millioner tonn i 2001, 21 millioner i 2002 og 20 millioner i 2003). Dersom et kvotesystem skal gi incentiver til å begrense utslippene, må taket nødvendigvis settes lavere enn forventet utslippsutvikling. Forskjellige sektorer har ulik utslippsutvikling over tid. Eksempelvis har utslippene fra prosessindustrien blitt redusert siden 1990, mens utslippene fra transport og petroleumssektoren har økt. Taket må derfor bestemmes ut fra hvilke virksomheter som pålegges kvoteplikt.

Sanksjoner – overtredelsesgebyr

Et tidlig nasjonalt kvotesystem vil også kreve nasjonale sanksjonsmekanismer. Disse vil i stor grad kunne svare til sanksjonene i det nasjonale kvotesystemet under Kyotoprotokollen, jf. kapittel 14, men det kan også være viktige forskjeller. Siden gjennomføringen av et nasjonalt kvotesystem kan medføre kostnader som virksomheter i andre land uten kvotesystemer ikke har, vil det være viktig å begrense størrelsen på disse kostnadene for de kvotepliktige. Det kan gjøres ved å sette et gebyr for overtredelse av kvoteplikten som gir en maksimal pris på utslippene, slik myndighetene har gjort i Danmark (40 DKK pr. tonn CO₂ ). Faktorer som er relevante for størrelsen på et slikt gebyr i Norge vil blant annet være hvilke virksomheter som får kvoteplikt. Dersom kvotesystemet skal omfatte virksomheter som i dag betaler en pris for utslippene gjennom CO₂ -avgiften, kan det være aktuelt å vurdere å la avgiftsnivået være en del av utgangspunktet for vurderingene av straffegebyrets størrelse. Dersom kvotesystemet inkluderer virksomheter med utslipp som i dag er unntatt fra avgiften, må myndighetene vurdere om systemet som helhet gir akseptable kostnader og om det eventuelt skal innføres et lavere overtredelsesgebyr enn avgiften. Om flere land skulle ønske å koble sine kvotesystemer vil det være viktig å koordinere størrelsen på overtredelsesgebyrene. Dersom gebyret settes slik at det bestemmer kvoteprisen, vil insentivene til å begrense utslippene være de samme som om myndighetene satte en avgift på samme nivå.

Tildeling av kvoter

Problematikken rundt tildeling av kvoter i et kvotesystem som dette vil prinsipielt være svært lik den som trekkes opp i kapittel 11. Den internasjonale konkurranselovgivningen gjennom EØS- og WTO-avtalene, jf. kapittel 9, vil ha samme implikasjoner som i en situasjon under Kyotoprotokollen. Med kvotesystemer som kun omfatter enkelte sektorer vil myndighetene kunne gjennomføre lik tildelingsmåte – enten auksjon/salg eller gratiskvoter til alle de kvotepliktige. Dette vil kunne være mindre problematisk i forhold til EØS-regelverket enn et blandet system hvor noen får gratiskvoter og andre må betale.

Sparing av kvoter

Myndighetene vil måtte ta stilling til om det skal være adgang til å spare kvotene fra et år til et annet, slik det er adgang til under Kyotoprotokollen. En slik adgang er fordelaktig både fra et miljømessig og fra et økonomisk synspunkt. Det bør derimot ikke gis adgang til å spare kvoter fra et tidlig system inn i et system under Kyotoprotokollen. Hverken andre land som har kvotesystemer eller EU ser ut til å legge opp til å åpne for spareadgang for nasjonale kvoter fra tidlige systemer inn et system under Kyotoprotokollen. Dette skyldes at både pris og tilgang på kvoter før 2008 kan være forskjellig fra situasjonen under Kyotoprotokollen, noe som blant annet kan gjøre det vanskeligere å overholde utslippsforpliktelsene og gi et unødig statsfinansielt tap. Disse problemene oppstår ikke for kvoter eller kreditter som har gyldighet under protokollen, og sparing av slike er uproblematisk.

Felles gjennomføring i Norge

Dersom et nasjonalt kvotesystem skal gi lavere utslipp enn en videreføring av dagens virkemidler, må kvoteplikten enten være bredere enn dagens CO₂ -avgift, utslippstaket må settes lavere enn forventet utslippsutvikling med avgift, eller de kvotepliktige må kunne få godskrevet utslippsreduksjoner som de gjennomfører hos virksomheter uten kvoteplikt, såkalt felles gjennomføring. Dette er altså forutsetninger for at virkemidlet skal realisere et bedre miljømessig resultat. En annen forutsetning vil være at det fra før av ikke er innført virkemidler som gir kostnadseffektive utslippsreduksjoner i de virksomhetene som ikke har kvoteplikt. Åpning for felles gjennomføring vil dermed bidra til at politikken blir mer kostnadseffektiv enn dagens virkemiddelapparat, men innebærer samtidig et brudd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Virksomheter som selger utslippsreduksjoner vil ikke selv ha incentiver til å investere i utslippsreduserende teknologi. Tvert i mot vil det være en fordel for selgeren jo mer virksomheten slipper ut før den felles gjennomføringen iverksettes, fordi den da kan selge flere utslippskreditter. Det forutsettes at virksomheter som er «vertskap» for prosjekter som kan gi utslippsreduksjoner tilbyr dette på frivillig basis. Muligheten for å åpne for felles ­gjennomføring i Norge er blitt pekt på av både Næringslivets Hovedorganisasjon(NHO) og Kommunenes Sentralforbund (KS) i forbindelse med Kvoteutvalgets rapport.

Felles gjennomføring vil kreve at det utvikles et regelverk for hvordan utslippsreduksjoner skal beregnes og verifiseres. Det vil blant annet være behov for at det etableres en referansebane for utslippene uten at prosjektene gjennomføres. Resultater av prosjektene må basere seg på estimater av faktiske utslipp sett i forhold til disse referansebanene. Både referansebaner og beregnede utslipp vil måtte verifiseres av uavhengige institusjoner, fordi både selgeren og kjøperen av kreditter har incentiver til å overdrive effektene av tiltaket på utslippsreduksjonene. Kostnadene ved å verifisere referansebaner og utslippsreduksjoner må bæres av de enkelte prosjektene. Internasjonalt har det vært arbeidet mye med hvordan disse funksjonene bør utformes i forbindelse med den grønne utviklingsmekanismen, og Norge vil kunne trekke på dette arbeidet i utformingen av vårt nasjonale system.

Myndighetene vil måtte vurdere en godkjenningsordning (akkreditering) for virksomheter som skal verifisere utslippsreduksjoner, slik de britiske myndigheter gjør i tilknytning til innføring av kvotesystemet i Storbritannia.

Felles gjennomføring innenlands vil sikre at det gis markedsmessige incentiver til å gjennomføre rimelige tiltak i den grad disse ikke fanges opp av det øvrige virkemiddelapparatet. Dette vil særlig kunne gjelde i forhold til prosessindustrien, men også avfallssektoren samt en del mindre utslippskilder kan være aktuelle. Det antas imidlertid at potensialet i en del sektorer, for eksempel på avfallsdeponier som er i drift, er begrenset.

Felles gjennomføring innenlands vil også måtte vurderes i forhold til skjerping av andre virkemidler som er direkte rettet mot de samme utslippene. Felles gjennomføring innenlands gir enkelte virksomheter en økonomisk fordel fordi andre betaler for å gjennomføre tiltak som reduserer utslippene fra deres virksomhet. Slike virksomheter dekker da ikke selv kostnaden ved tiltakene. Prisen kan også bli høyere enn tiltakskostnadene, slik at selgerne av prosjektene kan sitte igjen med en netto gevinst. Det må vurderes særskilt om dette er tillatt i henhold til statsstøtteregelverket i EØS-­området. Et alternativ til felles gjennomføring som beskrevet her kan være at staten gir direkte tilskudd til gjennomføring av tiltak. En kan da oppnå de samme utslippsreduksjonene til en lavere kostnad for staten. Dersom myndighetene skulle gi en åpning for felles gjennomføring i Norge, blir det viktig å unngå at verter for tiltak spekulerer i ikke å gjennomføre tiltak som de enten er pålagt eller som er bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Felles gjennomføring med andre land

Under Kyotoprotokollen gis det adgang til felles gjennomføring (prosjektbasert samarbeid) indu­striland imellom og mellom industriland og ut­viklingsland gjennom den grønne utviklingsmekanismen. Myndighetene må også vurdere om det i et kvotesystem uavhengig av Kyotoprotokollen skal gis adgang til felles gjennomføring med andre land ved at norske virksomheter får kreditert dokumenterte utslippsreduksjoner ved virksomheter i utlandet. Et slikt prosjektbasert samarbeid bør trolig utformes på grunnlag av bilaterale avtaler på myndighetsnivå mellom Norge og eventuelle vertsland for prosjekter. Dette vil kunne bidra til at Norge er med på å utvikle et internasjonalt marked for utslippsreduksjoner. En slik mulighet vil også kunne gi større utslippsreduksjoner pr. krone og dermed bidra til å begrense kostnadene ved å realisere utslippstaket i systemet. Det vil også gi norsk næringsliv incentiver til å engasjere seg i prosjekter som vil kunne telle i forhold til forpliktelsene under Kyotoprotokollen i god tid før disse inntreffer.

Kreditering av tiltak i utlandet vil kunne føre til at kvoteprisen i Norge blir lavere enn den ellers ville vært, noe som blant annet reduserer provenyet. Dersom få land har ordninger med kreditering av prosjektbasert samarbeid, kan prisen på slike tiltak bli vesentlig lavere enn i et internasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen. Lav pris kan også føre til at norske virksomheter vil foretrekke å kjøpe kvoter eller utslippskreditter i utlandet fremfor å gjennomføre tiltak selv eller hos virksomheter uten kvoteplikt i Norge.

I den praktiske gjennomføringen av hvordan slike tiltak skal krediteres kan myndighetene bygge på regelverket for tilsvarende mekanismer under Kyotoprotokollen, hvor regelverket for den grønne utviklingsmekanismen (CDM) er spesielt relevant. Dette vil kunne bidra til at reduksjoner fra slike prosjekter i utviklingsland også kan bli kreditert i forhold til forpliktelsene under Kyotoprotokollen. Det vil være viktig å få på plass et regelverk som innebærer god verifikasjon av de oppnådde resultatene i forhold til en situasjon uten tiltakene. Felles gjennomføring med virksomheter i utlandet skaper de samme incentivene for både kjøper og selger til å overdrive effekten av tiltakene som beskrevet under felles gjennomføring nasjonalt.

Før protokollen trer i kraft vil det eventuelt måtte være norske myndigheter som avgjør om de utslippsreduksjonene som oppnås skal være gyldige. Når den trer i kraft vil det være mulig å bruke det internasjonale systemet for CDM siden denne mekanismen også vil kunne godkjenne utslippsreduksjoner som er oppnådd før 2008. Det vil imidlertid fremdeles være behov for norsk godkjenning av reduksjoner fra prosjekter i industriland for perioden før 2008. Dersom kvotepliktige leverer inn gyldige CDM-kreditter for å oppfylle kvoteplikten før 2008, vil disse kredittene kunne brukes av staten i forhold til Norges forpliktelse for 2008-12. Dette vil gi staten anledning til å legge ut et tilsvarende antall kvoter i det internasjonale markedet.

Kobling til andre lands kvotesystemer

Kyotoprotokollen regulerer i prinsippet de relevante forholdene for kobling av ulike lands kvotesystemer fra 2008. Kobling av et norsk system mot andre lands kvotesystemer vil normalt innebære at myndighetene godkjenner kvoter fra et annet land som gangbare i forhold til kvoteplikten i Norge og vice versa. Kobling av kvotesystemer uavhengig av Kyotoprotokollen vil altså medføre at land gjensidig godkjenner hverandres systemer, eller at samarbeidet formaliseres i en internasjonal avtale. Dette vil kreve en grundig vurdering av regelverket og virkningene i de enkelte tilfellene, og det vil kunne være aktuelt med forhandlinger. Slike prosesser vil kunne bli krevende.

Det vil være helt avgjørende at de samarbeidende parter har gjensidig tillit til at det samlede systemet gir de ønskede miljømessige resultatene. Et internasjonalt samarbeid om kvotesystemer kan basere seg på at de deltakende landene har en nasjonal utslippsbegrensning slik tilfellet er under Kyotoprotokollen, eller at begrensningen gjelder for enkelte sektorer som er inkludert i kvotesystemet. Det vil være en forutsetning at utslippsbegrensningene i kvotesystemene i disse landene gir en rimelig byrdefordeling mellom de deltakende landene. Det må også etableres gode systemer for registrering av kvoter, rapportering og overvåking av utslipp, felles gjennomføring, sparing samt et sanksjonsapparat som er sammenlignbart med Norges.

Spesielt vil det være viktig at ikke ett av landene har et så lavt gebyr for overtredelse at det kan gi betydelige lekkasjer i systemet. Den maksimale prisen i kvotesystemet vil i prinsippet bli satt av overtredelsesgebyret i det landet hvor dette er lavest. Virksomhetene i dette landet vil derfor kunne selge alle sine kvoter til kvotepliktige i andre land til samme pris som overtredelsesgebyret. Dette vil også gi kapitalstrømmer til dette landet fra de andre landene i samarbeidet. Dersom overtredelsesgebyret settes så vidt lavt at det er en betydelig sannsynlighet for at det kan bestemme prisen, bør det settes likt i de land som deltar i systemet.

Endelig bør land som allerede har koblet sammen sine kvotesystemer opptre samordnet i forhold til ytterligere utvidelser av systemet til flere sektorer eller land.

Konsentrasjon og markedsmakt

Til forskjell fra et kvotemarked under Kyotoprotokollen vil det norske markedet isolert sett være lite med relativt uelastisk etterspørsel etter kvoter. Det vil i tillegg være betydelig konsentrasjon i markedet der et fåtall av de kvotepliktige vil ha behov for majoriteten av kvotene. Dette kan gi muligheter til å utøve markedsmakt for ulike formål. Muligheten for å påvirke prisen slik at den vil ligge høyere enn likevektsprisen vil trolig kunne begrenses relativt effektivt gjennom adgangen til å bruke fleksible gjennomføringsmekanismer. Overtredelsesgebyret vil sette en øvre grense til prisen på kvoter, men det vil også i prinsippet gi en mulighet for å bringe ubegrenset med kvoter inn i systemet til en gitt pris. Hovedproblemet vil eventuelt ligge i strategisk adferd som gir lavere priser enn om det hadde vært full konkurranse, med tilsvarende tap av proveny for staten.

I utformingen av et kvotesystem må det legges vekt på å begrense muligheten for å utøve markedsmakt. Elementer som vil motvirke dette er blant annet full åpning for at andre aktører enn kvotepliktige virksomheter kan kjøpe kvoter. Også stramme tak og sparing vil kunne virke gunstig. Videre kan staten gjennom utformingen av auksjonene trolig bidra til å begrense slik strategisk atferd.

Virkninger av et nasjonalt kvotesystem med obligatorisk kvoteplikt

Virkningene av et kvotesystem vil være avhengig av hvordan dette utformes. Det er nødvendig å se alle elementer i systemet i sammenheng. Et nasjonalt kvotesystem kan utformes slik at det gir lavere utslipp enn en videreføring av nivået og strukturen på dagens CO₂ -avgift. Hvor mye er avhengig av taket og potensialet for felles gjennomføring.

Et nasjonalt kvotesystem vil også kunne gi et mer kostnadseffektivt virkemiddelapparat enn dagens virkemidler forutsatt at det blir gjennomført tiltak i de virksomhetene som idag ikke har kvoteplikt. En eventuell kobling av det nasjonale systemet mot utlandet vil kunne påvirke volumet av tiltak i Norge.Virkningene for de sektorene som pålegges kvoteplikt vil være avhengige av hvorvidt kvoteplikten eksempelvis erstatter CO₂ -avgiften, eller om den pålegges virksomheter med utslipp som er unntatt avgiften. Avhengig av prisen vil virksomheter med høy CO₂ -avgift kunne få redusert sine incentiver til å redusere utslippene, mens andre virksomheter kan få sterkere incentiver til å gjøre dette.

For virksomheter med kvoteplikt vil det bli generert proveny til staten fra auksjon av kvotene og overtredelsesgebyret. Størrelsen på provenyet vil bli bestemt av hvilke virksomheter som får kvoteplikt, taket, overtredelsesgebyret, omfang av gratiskvoter, prisen på kvotene og volumet av felles gjennomføring. I prinsippet kan det etableres nasjonale kvotesystemer som samlet vil kunne gi både høyere og lavere proveny enn dagens avgift. Dersom myndighetene eksempelvis innførte kvoteplikt for prosessindustrien og videreførte avgiftene som i dag, ville dette gi økt proveny. Kobling av systemet mot andre land vil også påvirke provenyet. Åpning for felles gjennomføring vil redusere provenyet, mens kobling til andre lands kvotesystemer i prinsippet både kan gi økt og redusert proveny.

7.3 Elementer i NHOs forslag til et frivillig kvotesystem

I et frivillig kvotesystem må virksomheter selv velge å påta seg kvoteplikt, mens de i et obligatorisk system pålegges dette. Dersom virksomheter frivillig skal påta seg kvoteplikt må det etableres incentiver. I Storbritannia er incentivene for de virksomhetene som har klimaavgift at de kan få 80 prosents unntak for denne avgiften ved å påta seg kvoteplikt. I forhold til de virksomhetene som ikke har avgift har de britiske myndighetene laget incentiver i form av tilskudd. NHO har i høringsuttalelsen til Kvoteutvalgets rapport foreslått at bedrifter på frivillig grunnlag kan påta seg kvoteplikt. Kvoteplikten kommer da til erstatning for andre virkemidler (CO₂ -avgift, pålegg etter forurensningsloven når det gjelder klimagasser). NHO peker i høringsuttalelsen i tillegg på at det vil være ønskelig om myndighetene i ulike land gjensidig godkjenner hverandres systemer for kvotehandel eller opptjening av utslippsrettigheter etter mønster av Kyotoprotokollen. Oljeindustriens Landsforening har pekt på at det vil være ønskelig å åpne for felles gjennomføring mellom virksomheter med kvoteplikt og virksomheter som ikke har dette i Norge, noe NHO har sluttet seg til. NHO foreslår at det etableres et overtredelsesgebyr for virksomheter som ikke overholder kvoteplikten. Dette mener organisasjonen bør ligge på et moderat nivå, svarende til forventet kvotepris under Kyotoprotokollen. Generelt mener NHO at klimapolitikken bør justeres slik at bedriftene ikke påføres høyere kostnader i perioden før 2008 enn det som vil være situasjonen når kvotesystemet under ­Kyotoprotokollen er i drift i perioden fra 2008 til 2012. I høringsuttalelsen gikk NHO inn for at ­kvotene skal kunne spares og at dette også skal være mulig fra et tidlig system og inn i et system under Kyotoprotokollen.

Dersom det blir gitt adgang til å påta seg frivillig kvoteplikt mot å slippe å betale CO₂ -avgiften, innebærer dette at virksomhet som er pålagt CO₂ -avgift får tre muligheter: de kan betale avgiften, de kan kjøpe kvoter for utslippene, eller de kan foreta utslippsreduserende tiltak i virksomheter som er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg får de mulighet til å kombinere de to siste alternativene med en mulighet for å betale overtredelsesgebyr dersom de ikke har tilstrekkelig med kvoter til å oppfylle kvoteplikten.

For at et system med frivillig kvoteplikt, slik NHO har foreslått, skal gi lavere utslipp enn en videreføring av CO₂ -avgiften, må systemet åpne for felles gjennomføring med virksomheter som ikke har kvoteplikt i Norge og/eller i utlandet. Dersom myndighetene skal sikre at en størst mulig del av potensialet for reduksjon i norske utslipp skal bli realisert, må denne åpningen begrenses til Norge. Systemet vil i så fall kunne føre til at det blir gjennomført utslippsreduserende tiltak i prosessindustrien, i avfallssektoren og overfor noen andre utslippskilder.

Når det gjelder en videre diskusjon av felles gjennomføring, kobling av et frivillig kvotesystem til kvotesystemer i andre land, forhold til EØS-avtalen og sparing av kvoter vil drøftingen av et frivillig kvotesystem ha store likhetstrekk med drøftingen av et obligatorisk system, og det vises til drøftingen i forrige avsnitt.

Myndighetene må fastsette det totale antallet kvoter i det frivillige kvotesystemet betinget av hvilke aktører som påtar seg kvoteplikt og behovet for utslippsreduksjoner.

Det vil være behov for en sanksjonsmekanisme for at et kvotesystem skal ha troverdighet og funksjonere etter hensikten. Et overtredelsesgebyr kan knyttes til det høyeste nivået på CO₂ -avgiften. Dette nivået er i dag 311 kroner pr. tonn CO₂ . Ved en pris lik CO₂ -avgiften vil det imidlertid være helt risikofritt å påta seg kvoteplikt for de virksomhetene som har høyest avgift. Det må vurderes om andre hensyn bør spille inn ved fastsettelse av nivået, eksempelvis hensynet til å unngå strategisk adferd for å påvirke prisene, og om gebyret derfor bør settes noe høyere. Overtredelsesgebyret vil sette en øvre grense for hvor høy prisen på utslipp av CO₂ og eventuelt andre klimagasser vil bli. Størrelsen på gebyret vil ha betydning for om det vil være tilstrekkelig incentiv for en del virksomheter til å påta seg kvoteplikt. NHO har antydet et nivå svarende til forventet kvotepris under Kyotoprotokollen og at det bør være lavere enn de høyeste CO₂ -avgiftene i Norge idag. Anslagene for kvotepris i den første forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen varierer betydelig mellom ulike studier, men hovedtyngden er lavere enn det høyeste nivået på CO₂ -avgiften. Et slikt forslag kan derfor gi reduserte incentiver for de kvotepliktige til å redusere utslippene i egen virksomhet, i tillegg til redusert proveny.

I et system hvor frivillig kvoteplikt erstatter CO₂ -avgiften kan det legges opp til at alle kvotene selges på auksjon. Dersom det skulle være ønskelig at også virksomheter som ikke har CO₂ -avgift skal kunne delta, må myndighetene vurdere andre tildelingsmåter som gratiskvoter som en del av incentivene.

Et frivillig kvotesystem kan gi et relativt lite marked. Dette vil kunne være tilsvarende sårbart i forhold til strategisk adferd fra store aktører. Det vil følgelig være behov for å arbeide med utformingen av et slikt system slik at store aktører i minst mulig grad får anledning til å påvirke prisene til sin fordel.

Virkninger av et system med frivillig kvoteplikt

Det vil være usikkert hvor mange aktører som vil velge kvoteplikt i stedet for CO₂ -avgift og hvor stor del av de norske utslippene som vil bli dekket av et slikt system. Trolig vil de fleste aktørene med høy avgift velge kvoteplikt. De høyeste avgiftene er i dag på bensin og på bruk av oljer og gass offshore. Disse står for om lag en tredel av samlede utslipp av klimagasser i Norge, men to tredeler av de utslippene som er avgiftsbelagte. Hvor mange andre aktører som vil velge kvoteplikt avhenger blant annet av prisforventningene og i hvilken grad avgiften utgjør en stor del av bedriftens kostnader. Et frivillig system kan gi et lite marked med få aktører og vil kunne være ekstra sårbart i forhold til strategisk adferd fra store aktører.

Systemet vil kunne gi lavere utslipp og et mer kostnadseffektivt virkemiddelapparat enn en videreføring av dagens virkemidler som CO₂ -avgiften. Hvor mye er avhengig av taket og potensialet for felles gjennomføring.

NHOs forslag til frivillig system vil antagelig redusere statens inntekter betydelig og andre skatter og avgifter må økes eller statens utgifter må reduseres. Omfanget av provenytapet vil avhenge av taket og potensialet for felles gjennomføring. For de virksomhetene som velger kvoteplikt vil det bli generert proveny fra auksjon av kvotene og overtredelsesgebyret. De som ikke velger kvoteplikt vil fortsatt betale avgift. Størrelsen på provenyet vil bli bestemt av antall aktører som blir med i systemet, taket, overtredelsesgebyret, prisen på kvotene og volumet av felles gjennomføring. Dersom det åpnes for felles gjennomføring i systemet, vil virksomheter som er vert for prosjekter kunne få en netto fortjeneste

7.3.1 Forskning og teknologiutvikling

Regjeringen vil:

• styrke satsingen på forskning for å bidra til økt kunnskap om klimaproblemet, reduserte utslipp av klimagasser, økt verdiskaping og næringsutvikling

• øke bevilgningene til klimateknologiutvikling i de kommende årene. Regjeringens mål er at det utvikles et solid forskningsmessig grunnlag for CO₂ -reduserende teknologi i perioden 2004–2006 med sikte på å etablere et pilot/­demonstrasjonsanlegg rundt 2005.

St. meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen pekte på behovet for en bedre samordning, målretting og langsiktighet i den samlede klimaforskningen. I februar 1998 ble Samarbeidsutvalget for klimaforskning nedsatt. Utvalget hadde i oppgave å utrede og foreslå tiltak for økt samordning og målretting av norsk klimaforsk-ning. I St. meld. nr. 39 (1998–99) Forskning ved et tidsskille ble klimaforskningen satt inn i en bredere forskningspolitisk sammenheng. Klimaforsk-ningen inngår som forskning i skjæringsfeltet energi og miljø, som er ett av de fire tematiske hovedsatsingsområdene innen norsk forskning. De nasjonale prioriteringene innenfor klimaforsk-ningen bygger på de føringene som er lagt i stortingsmeldingene omtalt over, samt det behovet for forskning og utvikling som er avdekket etter at disse ble lagt frem og behandlet i Stortinget.Forskningsbasert kunnskap og forståelse ligger til grunn for den sentrale posisjonen klima har inntatt på den internasjonale politiske arenaen, og vil spille en sentral rolle som underlag for utvikling av virkemidler og handlingsalternativer for å møte klimaproblemene. Forskningens bidrag kan grovt sett deles i følgende kategorier:

• klimavitenskapelige problemstillinger som omfatter grunnleggende forståelse av forholdet mellom naturlige og menneskeskapte klimavariasjoner, klimamodeller og konsekvenser av klimaendringer

• analyser av samfunnsmessige rammebetingelser og ulike virkemidler

• utvikling av teknologi som direkte bidrar til å redusere utslippene av CO₂ og andre klimagasser

• utvikling av klimavennlige teknologier knyttet til nye fornybare/alternative energikilder og mer miljøvennlig og effektiv bruk av energi

Regjeringen legger opp til en langsiktig og styrket satsing på klimaforskning i Norge innenfor alle disse hovedområdene. Klimaproblemets langsiktige, komplekse og gjennomgripende karakter gjør at klimaforskning fremstår som et svært viktig virkemiddel i klimapolitikken. Forskning vil i tillegg kunne ha stor betydning for næringsutvikling og fremtidig verdiskaping. For at forskningen skal kunne nyttiggjøres er det viktig at resultatene formidles videre til myndigheter, politikere, næringslivet og allmennheten forøvrig. Her har Norges forskningsråd og relevante FoU-miljøer viktige oppgaver. Arbeidet internasjonalt i regi av FNs klimapanel (IPCC) med hensyn til syntetisering av status for klimavitenskapelig kunnskap er i denne sammenhengen også viktig. På regionalt nivå har en fra norsk side også gått aktivt inn i et nystartet utredningssamarbeid under Arktisk Råd for å bringe frem kunnskap, både om klimaendringer og virkningene av disse i det arktiske området.

For å kunne nå Regjeringens mål på området er det viktig å prioritere både strategisk grunnleggende forskning, anvendt forskning og teknologiutvikling. Det bør legges vekt på å bygge opp kompetente og robuste FoU-miljøer som kan betjene næringsliv og forvaltning på en tilfredsstillende måte. I denne sammenhengen er det ikke minst viktig med økt fokus på naturvitenskapelige problemstillinger omkring drivhuseffekten og virkningene av denne. Dette er områder hvor norske fagmiljøer kan bidra til å bedre den vitenskapelige forståelsen av klimaproblemet nasjonalt og globalt. Bedret kunnskap om klimaproblemets årsak og virkninger vil være et viktig grunnlag for fremtidige klimaforhandlinger, og utgjøre en viktig faglig basis for politiske beslutninger om nødvendige utslippsreduksjoner. Det vil videre være behov for økt nasjonal satsing på forskning og utvikling av ny teknologi som kan medvirke til reduserte utslipp.

For en nærmere omtale av de forskningsmessige utfordringene vises det til rapporten fra Samarbeidsutvalget for klimaforskning, som ble lagt frem høsten 2000. I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere status for den totale norske satsingen innen klimaforskning og utrede og foreslå tiltak som kan stimulere til økt nasjonal samordning. Det er utarbeidet en endelig rapport og avholdt tre nasjonale klimakonferanser som har bidratt til økt forståelse av problemstillinger på tvers av disipliner, og økt oppmerksomhet om de betydelige forskningsutfordringene. Et utdrag av konklusjonene fra Samarbeidsutvalgets rapport er gitt i boks 7.3.

Blant annet med referanse til det foreliggende utredningsarbeidet, vil Regjeringen understreke behovet for større samordning og økt langsiktighet i klimaforskningen. For det første skal en slik satsing bidra til at Norge, på de områdene der vi har sterke fagmiljøer og kompetanse, tilfører det internasjonale samfunnet ny viten om klimaspørsmål. For det andre er et sterkt og bredt norsk forskermiljø en forutsetning for at vi skal kunne dra nytte av den kunnskapsutviklingen som finner sted internasjonalt. For det tredje har vi et spesielt ansvar for å få frem ny kunnskap om klimaproblemets konsekvenser for Norge og våre nærområder, og for å utvikle ny kunnskap om teknologi og virkemidler som vil være en forutsetning for at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen.

Det er ønskelig at forskningsinnsatsen konsentreres til et begrenset antall miljøer som er internasjonalt konkurransedyktige og kan levere resultater som også kan ha internasjonal relevans. Selve utvelgelsen bør være basert på konkurranse der både kvalitet, tverrfaglighet og relevans vil være viktige kriterier. De utvalgte institusjonene bør sikres gode rammebetingelser i form av større grad av langsiktig finansiering.

Komplekse problemstillinger innenfor klimaforskning tilsier økt grad av samarbeid på tvers av disiplinene. Forskningsrådet arbeider med å restrukturere sin programportefølje innenfor den næringsrettede, brukerstyrte forskningen som blant annet ivaretar dette. Restruktureringen er et ledd i implementering av Forskningsrådets strategi for næringsrettet forskning og utvikling. Omleggingen skal bidra til:

• bedre koordinering av Forskningsrådets virkemidler og nærmere samhandling mellom flere av Forskningsrådets områder hva angår den langsiktige kunnskapsoppbygging og næringslivets kunnskapsbehov

• større åpenhet, fleksibilitet og konkurranse om prosjektmidler i den brukerstyrte forskningen

I den nye modellen blir prosjektmidler fordelt til såkalte brukerstyrte innovasjonsprosjekter som skal ha et verdiskapingsfokus og kompetans­eprosjekter med brukermedvirkning fokusert på felt der næringslivet ser behov for å utvikle kompetanse. Klimaforskning vil ha sin forankring i ­programmene «Energi, Miljø, Bygg og Anlegg og Olje og gass». Programmene vil være ferdig definert og operative fra 1. januar 2002. Bakgrunnen for denne omleggingen er for det første å fokusere innsatsen slik at Norge kan være internasjonalt ledende innenfor kompetanseområder som er viktige for norsk næringsliv. Det er videre viktig å øke næringslivets FoU-investeringer, forbedre den samfunnsøkonomiske avkastningen og bidra til at flere bedrifter arbeider systematisk med egen utvikling og forskning. Dessuten vil en slik omlegging styrke innsatsen i næringsområder der verdiskapingspotensialet er stort.

Det bør videre legges vekt på å sikre tilgang til nye forskere ved finansiering og tilrettelegging for doktorgradsutdanning for å bidra til en langsiktig kompetanseoppbygging. Post.doc kandidater bør være en del av virksomheten til forskningsprogrammene og for de institusjonene som eventuelt oppnår status som sentre for fremragende forskning.

De konkrete forslagene til budsjettmessig styrking av forskningsinnsatsen vil bli fulgt opp i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen.

Regjeringen opprettet i 1990 Senter for internasjonal klima- og energipolitisk forskning (CICERO) ved Universitet i Oslo for å styrke det nasjonale forsknings- og utredningsarbeidet på området. Et av hensynene bak opprettingen var å bedre det faglige underlaget for norske myndigheter ved utforming og gjennomføring av internasjonale klimaavtaler. Instituttet utfører årlig om lag 17 årsverk med klimarelatert forskning.

Regjeringen vil understreke at styrket informasjonsformidling på klimaområdet vil være en viktig oppgave fremover. Generelt mener Regjeringen at alle FoU-miljøer som arbeider med klimarelevant forskning bør legge økt vekt på formidling av forsk-ningsresultater. CICERO har gjort et viktig arbeid i informasjonssammenheng og det foreslås i tråd med Samarbeidsutvalgets anbefalinger at CICERO tillegges en spesiell nasjonal oppgave knyttet til informasjon og forskningsformidling.

Flere andre norske forsknings- og utredningsinstitusjoner er også involvert i forskning knyttet til utformingen av klimapolitikken, herunder Statistisk Sentralbyrå, Sosialøkonomisk Institutt, Fridtjof Nansens Institutt, ECON, Institutt for Energiteknikk, Elektrisitetsforsyningens forskningsinstitutt, Energidata og Det norske meteorologiske institutt. Den omfattende forskningen gjennom­føres både innenfor universiteter, høyskoler, forsk-ningsinstitutter og i næringslivet.

Det er videre viktig at Norge viderefører og forsterker deltagelsen i det internasjonale forskningssamarbeidet. Av særlig interesse er forskningssamarbeidet innen EU, OECD og IEA. Det gis i det følgende en omtale av eksisterende relevante FoU-aktiviteter på klimaområdet.

Forskning som i ulik grad kan kategoriseres som klimaforskning og som finansieres over Forskningsrådets budsjett utgjorde i 2000 om lag 112 millioner kroner. Av ulike klimarelevante program under forskningsrådet nevnes spesielt:

• «KLIMATEK – Teknologi for reduksjon av klimagassutslipp» ble startet opp i 1997. Programmet skal stimulere til økt bruk av teknologi som reduserer utslipp av klimagasser. Programmet vil primært fokusere på utprøving av teknologi i full skala, og omlag 3/4 av midlene skal knyttes til dette. De resterende midlene skal dekke langsiktig forskning med sikte på et teknologiskifte på området. KLIMATEK vil i all hovedsak innarbeides i det nye programmet Energi, Miljø, Bygg og Anlegg.

• «SAMSTEMT – Samfunnsfaglige studier av energi, miljø og teknologi» skal dekke de samfunnsfaglige forskningsbehovene knyttet til energi- og miljøspørsmål. Skjæringsfeltet mellom energi og miljø er én av de spesielle tematiske satsinger for norsk forskning i årene fremover, Forskningsmeldingen fremhevet at sammenhengen mellom teknologi, energi og miljø bør vies spesiell oppmerksomhet. SAMSTEMT etterfølger programmet Samfunnsmessige rammebetingelser og virkemidler for norsk energi- og miljøpolitikk (SAMRAM) – og vil sikre kontinuitet i den samfunnsfaglige forskningen om energi- og miljøspørsmål. Formålet er å bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag om energi- og miljøspørsmålene. Programmet skal samtidig videreføre og styrke den samfunnsvitenskapelige forskningen i Norge i skjæringsfeltet mellom energi og miljø og gi ansvarlige myndigheter grunnlag for utforming av en politikk for bærekraftig utvikling på energi-området. Videre skal forskningen gi andre aktører og interesserte et bedre grunnlag for å vurdere politikken og ny kunnskap som basis for egne handlingsvalg. En vesentlig del av forskningen skal likevel være av en langsiktig og grunnleggende karakter.

• « KlimaProg – Forskningsprogram om klima og klimaendringer» er en videreføring av Forsk-ningsprogram om endringer i klima og ozonlaget. Se nærmere boks 7.5.

• «Biologisk mangfold – Dynamikk, trusler og forvaltning» ble opprettet i 1998 og er planlagt avsluttet i 2007. Inkludert i programmets hovedformål, å bedre kunnskapsgrunnlaget for bærekraftig bruk av biologiske ressurser og bevaring av naturens egenart og mangfold, er også forhold rundt de miljømessige konsekvensene av klimaendringer. Dette er blant annet synliggjort med en ekstraordinær utlysning for 2001 med en ramme på 3,5 millioner kroner. I denne sammenheng vil biologiske effekter av klimaendringer bli prioritert.

Norges forskningsråd har også igangsatt et eget program om sosioøkonomiske effekter av klimaendringer med en ramme på 6,5 millioner kroner for treårsperioden 2001–2003. Dette er et tema som ikke i tilstrekkelig grad blir fanget opp i de ovennevnte programmene, og hvor det vil bli fokusert på hvilke konsekvenser klimaendringer kan få for Norge. Studier indikerer blant annet at klimaendringer vil påvirke dypvannsdannelsen i Norskehavet og at Golfstrømmen vil kunne bli svekket, noe som vil kunne ha stor betydning for Norge. I tillegg kan vi i Norge forvente økt nedbør om sommeren/høsten, økt intensitet i nedbør, økt hyppighet av underkjølt regn og mildere vintre, men også økt hyppighet av flommer og stormer. Forskning på de regionale effektene av klimaendringene vil være viktig for myndighetenes arbeid med å bygge opp en nasjonal beredskap og gjøre de nødvendige samfunnsmessige tilpasningene til klimaendringer. Norges forsk-ningsråd vil legge til grunn anbefalingene fra en egen arbeidsgruppe i det langsiktige arbeidet på dette feltet.

I nordisk sammenheng er det også behov for å styrke samordningen av forskningen på klimaområdet. De nordiske landene står overfor mange av de samme regionale effektene av den globale oppvarmingen og vil kunne ha nytte av å koordinere sine ressurser og samarbeid om forskningsprosjekter. Målet er å styrke fundamentet for utforming av politikk for reduksjon i klimagassutslippene og bedre grunnlaget for å bygge opp beredskap og gjøre samfunnsmessige tilpasninger til klimaendringer. Eksempelvis vil sosioøkonomiske effekter på regionalt nivå være et tema av felles interesse, likeså problemstillinger knyttet til etab-lering av et eventuelt nordisk kvotemarked, samt problemstillinger knyttet til skogens rolle i klimasammenheng. Det arbeides med utforming av en ny handlingsplan for Nordisk energiforskning for perioden 2003–2006 der også klimarelevante problemstillinger vil stå sentralt. Norge vil bidra aktivt i denne prosessen med sikte på å styrke klima- og energiforskningen også på nordisk nivå.

Norge deltar i en rekke ulike internasjonale forskningsprogrammer på klima- og energiområdet. Det viktigste er EUs femte rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter (1998–2002). Dette er den dominerende arena for anvendt forskningssamarbeid i Europa. Både i delprogrammet Energi og delprogrammet Miljø og bærekraftig utvikling har Norge sterke nisjemiljøer og har fått god uttelling i prosjektsøknadsrundene. Det er viktig at Norge viderefører og styrker sitt engasjement i disse programmene og bidrar til at utformingen av EUs sjette rammeprogram (2002–2006) tar hensyn til norske interesser. I andre internasjonale sammenhenger peker ulike aktiviteter og samarbeidsformer som er tilknyttet IEA og OECD seg ut som spesielt viktige for Norge. blant annet kan nevnes IEAs GHG («Greenhouse Gas»)- program og CTI «Climate Technology Initiative» der Norge er aktive.

Store deler av verdens energibehov dekkes av ­fossile brensler. På bakgrunn av dette kan det potensielt være store gevinster ved utvikling av en teknikk som kan redusere eller fjerne CO₂ . Forsk-ningen på dette området har pågått siden 1970-tallet, men det er først de siste ti årene at forskningen har vært av noe særlig omfang. I dag forskes det på rensing og deponering av CO₂ i både USA, Japan og Europa, hvor Norge har en sentral plass.

De senere årene er det presentert flere ulike teknologikonsepter for fjerning og deponering av CO₂ fra kraftverk. CO₂ kan fjernes både ved utskilling i forkant og i etterkant av kraftproduksjonen. De ulike teknologiene varierer i modningsgrad. For noen gjenstår betydelig utviklingsarbeid, blant annet knyttet til turbiner. Felles for de ulike konseptene er imidlertid at prosessen med CO₂ -fjerning foreløpig er energikrevende. Kraftverk med slik teknologi ville derfor være svært kostbare i drift sammenlignet med annen kraftproduksjon. Sett i forhold til den forskningsinnsatsen som er gjennomført knyttet til annen miljøvennlig teknologi (for eksempel nye fornybare energikilder), har imidlertid forskningen på CO₂ -fjerning vært moderat. Det er derfor grunn til å tro at videre forskning og utvikling kan redusere energitapene og kostnadene.

Fjernet CO₂ må enten brukes eller lagres. Utskilt CO₂ kan deponeres på land, i dyp-hav, eller i underjordiske reservoarer eller formasjoner. Kostnadene ved deponering utgjør generelt en liten del av de totale kostnadene ved fjerning av CO₂ . Den viktigste anvendelsen vil trolig på kort sikt være trykkstøtte for økt utvinnig av olje.

Andelen fornybare energikilder i elektrisitetsproduksjon i Norge er høy i forhold til andre land, idet nær all produksjon er basert på vannkraft. Sammensetningen av den innenlandske elektrisitetsproduksjonen vil trolig over tid bli mer variert. Av hensynet til utviklingen i kraftbalansen og et ønske om en større videreforedling av gass innenlands, har et flertall på Stortinget åpnet for at det skal kunne bygges gasskraftverk i Norge. Det foreligger i dag flere planer for bygging av gasskraftverk innenlands. Det er derfor i større grad enn tidligere aktuelt med aktiv deltakelse fra norsk side i arbeidet med utvikling av teknologi som på sikt kan redusere CO₂ -utslippene fra bruk av gass.

Norske miljøer har i lang tid arbeidet med gasskraftløsninger som kan gi lavere utslipp av CO₂ enn dagens best tilgjengelige gasskraftteknologi. Både Statoil, Norsk Hydro, Kværner og Aker Maritim har arbeidet med å utvikle teknologi for rensing av avgass fra turbiner eller CO₂ -effektiv gasskraftproduksjon. Norge har også markert seg i fronten internasjonalt når det gjelder lagring av CO₂ i geologiske formasjoner (akviferer). På grunn av forekomster av reservoarer er det gode muligheter for å lagre CO₂ utenfor norskekysten. Statoils prosjekt på Sleipner Vest, hvor ca. 1 million tonn CO₂ blir lagret årlig i en vannfylt formasjon (Utsira-formasjonen), er et pionerprosjekt som har vakt internasjonal oppmerksomhet.

I forbindelse med Stortingets behandling av St. meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken (Energimeldingen) mente et flertall i Energi- og miljøkomiteen at «Norge må bli et foregangsland i å utvikle teknologi som kan redusere utslippene av CO₂ fra gasskraft». Videre mente flertallet at innsatsen på dette området bør økes fremover og «foreslår et program der myndighetene og bedrifter går sammen om en omfattende satsing på utvikling av CO₂ -rensing». Som en følge av dette ble det gjort et vedtak om at «Stortinget ber Regjeringen vurdere ulike ordninger for å drive frem ny renseteknologi for gasskraft, og legge frem konkrete forslag for Stortinget».

Utviklingen av de norske renseteknologikonseptene er tidligere blitt støttet gjennom Forsknings­rådets KLIMATEK-program, som finansieres av ­Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Programmet ble etablert for å støtte utvikling og demonstrasjon av teknologi som kan bidra til å redusere klimagassutslipp. Gjennom dette programmet har nær alle aktuelle prosjekter for CO₂ -fri gasskraft fått støtte. KLIMATEK-programmet har også gitt støtte til det norske arbeidet i CCP-prosjektet (CO₂ Capture Project). CCP-prosjektet er det største internasjonale initiativet som arbeider for fjerning av CO₂ .

Arbeidet med teknologier for utskilling av CO₂ krever langsiktig innsats, og må i størst mulig grad settes i sammenheng med internasjonale prosesser på området. Fremdriften i teknologiutviklingen avhenger blant annet i sterk grad av at de internasjonale leverandører for kraftverk ser markedspotensiale i å videreutvikle slik teknologi.

I budsjettet for 2001 økte Regjeringen bevilgningene til videreutvikling av renseteknologi for gasskraftverk med 20 millioner kroner. Arbeidet med utvikling og utprøving av teknologier for reduksjon av CO₂ -utslipp fra kraftproduksjon skal stå sentralt i programmet. I tillegg vil det også kunne være aktuelt med forskning og utvikling av løsninger knyttet til deponering eller anvendelse av CO₂ .

Regjeringen tar sikte på å øke bevilgningene til klimateknologiutvikling i de kommende årene. Regjeringens mål er at det utvikles et solid forsk-ningsmessig grunnlag for CO₂ -reduserende teknologi i perioden 2004-2006 med sikte på å etablere et pilot/demonstrasjonsanlegg rundt 2005. Norges forskningsråd kan være en naturlig koordinator for satsingen. Forskningsrådet har på oppdrag fra Olje- og energidepartementet utarbeidet en beskrivelse av status og mulighetene for arbeidet med CO₂ -reduserende teknologi i Norge. Dette vil inngå som et grunnlag i utformingen av en strategi, og en nærmere konkretisering av programmet. En økt satsting på teknologiutviklingen fra myndighetenes side gjennom opprettelsen av et program er imidlertid bare en forutsetning for å komme nærmere demonstrasjon av slike teknologier. I den videre prosessen er det derfor viktig med en dialog i forhold til de aktørene som forsker på, eller arbeider med, konsepter for CO₂ -reduserende teknologi. For å sikre at utformingen av programmet i størst mulig grad vil stimulere til økt aktivitet fra aktørenes side, vil myndighetene i samarbeid med Forskningsrådet innhente synspunkter fra oljeselskaper, leverandørindustri og ulike forskningsinstitusjoner. Som et ledd i dette arbeidet legges det opp til å arrangere et seminar i 2001 hvor alle aktører inviteres til å komme med innspill.

En eventuell norsk satsing på dette området må sees i sammenheng med det internasjonale arbeidet som pågår. Det er idag begrenset kapasitet i det miljøet som arbeider med CO₂ -reduserende teknologi i Norge. Samarbeid mellom de store energi- og leverandørselskapene internasjonalt, som eksempelvis gjennom CCP prosjektet, er prioritert fra de norske selskapenes side og er en viktig forutsetning for å komme videre i den kommersielle utviklingen av teknologi for å redusere CO₂ - utslipp. CCP er unikt i den forstand at det er første gang de store selskapene med incentiver til å løse CO₂ -­problematikken knyttet til egen virksomhet samler seg om et felles program. De store selskapene er også viktige kunder for internasjonale leverandørselskaper. Dette kan sikre det nødvendige samarbeidet med denne industrien. Ved at selskapene har utspring i ulike land og virksomheter, kan samarbeidet også gi bedre løsninger enn det selskapene tidligere har oppnådd hver for seg på dette området.

Norge har allerede en sterk rolle i prosjektet og den norske satsingen er stor sett i forhold til deltakelsen. I tillegg er andre norske miljøer trukket inn i prosjektet. Det legges opp til at alle deltakere i CCP skal ha lik tilgang til den kunnskapen som går inn i og utvikles i prosjektet. Dette innebærer at det kan være mye å hente ut av norsk deltakelse. Norsk satsing i tillegg til dette programmet bør eventuelt utformes slik at synergieffekten blir best mulig.

7.3.2 Beredskap og tilpasning til klimaendringer

Regjeringen vil:

• gjennom tiltak knyttet til forskning, utredning og kompetansebygging aktivt bidra til å bygge opp beredskap og legge til rette for nødvendige samfunnsmessige tilpasninger i ulike sektorer for å begrense skader og tap som følge av klimaendringer

• styrke informasjonsvirksomheten med sikte på å øke samfunnets forståelse av klimaproblemet generelt og tilpasningsproblematikken

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren er i dag om lag 30 prosent høyere enn i før-industriell tid. Den økte konsentrasjonen av klimagasser skyldes menneskeskapte utslipp av klimagasser. IPCCs tredje hovedrapport bekrefter at den vesentligste delen av den globale oppvarmingen de siste 50 årene med stor sannsynlighet skyldes menneskelig aktivitet. Dette er en sikrere og tydeligere konklusjon enn i IPCCs forrige hovedrapport, som kom i 1995. (Se kapittel 3 for mer utfyllende omtale av klimautfordringen og IPCCs arbeid).

Klimautviklingen de neste 10–20 årene vil nærmest være upåvirket av hva vi gjør i dag av utslippsreduserende tiltak. Med andre ord vil en som følge av historiske utslipp og den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stå overfor uungåelige effekter av global oppvarming. Selv om vi setter inn tiltak for å redusere dagens utslipp, vil dette først ha konsekvenser om flere ti-år og kun begrense de langsiktige klimaendringene. Det vil derfor være en utfordring for de fleste landene å forberede seg på de klimaendringene vi kan forvente på kort og mellomlang sikt og som vi ikke kan påvirke.

Klimaendringer har allerede påvirket mange fysiske og biologiske systemer på kloden. Totalt sett forventes det at klimaendringene vil skade flere mennesker enn de vil gagne, selv ved temperaturøkninger på mindre enn et par grader. Klimaendringer i Arktis forventes å være blant de største og raskeste i verden, og disse vil kunne ha alvorlige fysiske, økologiske og sosio-økonomiske konsekvenser. Det forventes at tilfeller av ekstremvær (tørke, flom, unormale varme/heteperioder, vindstormer med mer) i mange områder vil øke i styrke og hyppighet utover i dette århundret. De største konsekvensene vil ventelig ramme de fattige landene og øystatene som også har begrensede ressurser til å møte klimautfordringene. For industrindustrilandene er kapasiteten til å håndtere tilpasning til klimaendringer generelt høy, men en forventer likevel ulike konsekvenser med betydelige økonomiske implikasjoner, blant annet som følge av økning i antall flomtilfeller, økt hyppighet av stormer i enkelte områder, tørke i andre områder og en reduksjon i størrelsen på alpine isbreer.

I vår region vil vi på lang sikt kunne bli stilt overfor konsekvenser av klimapåvirkede endringer i dypvannsdannelsen i Norskehavet. Dette vil også kunne ha betydning for endringer i Den norske Atlanterhavsstrømmen (Golfstrømmen), som kan komme til å bli vesentlig svekket. Dette igjen vil på lang sikt kunne ha betydelig innvirkning på marine økosystemer og fiskerinæringen, men også generelle livsvilkår langs norskekysten. Det er behov for mer forskning knyttet til disse problemstillingene for å få sikrere kunnskap om endringsgrad og konsekvenser.

De regionale effektene vil være ulike og vil kreve ulik respons fra samfunnets side. Klimaendringene kan få økologiske og sosioøkonomiske konsekvenser som samfunnet i sin planlegging må ta hensyn til for å unngå eller begrense unødvendige skader, ulykker og tap gjennom beredskap- og tilpasningstiltak. Land med begrensede nasjonale ressurser og evne til tilpasning, slik som utviklingslandene, vil ventelig bli mest sårbare. Dette vil ytterligere kunne vanskeliggjøre arbeidet med å fremme økonomisk og sosial utvikling i disse landene. Det er med andre ord ikke nok å ha kunnskap om hvordan effektene av klimaendringer vil kunne bli. Det er også ønskelig med kunnskap om landenes institusjonelle kapasitet og muligheter til å håndtere disse utfordringene. Slik kunnskap vil igjen være en forutsetning for at industrilandene blant annet skal kunne vurdere å bistå utviklingslandene på best mulig måte med kapasitetsbygging på dette feltet. Norge vil bidra økonomisk der vi har spesielle faglige forutsetninger for kompetanseoppbygging og utvikling av tilpasningsstrategier med fokus på spesielt utsatte utviklingsland som mangler ressurser til å gjennomføre dette nasjonalt.

Generelt vil økosystemers evne til å tilpasse seg menneskeskapte klimaendringer kunne gi be-drede livsbetingelser for enkelte arter og svekkede for andre. Endringene kan komme gjennom økt hyppighet av ekstremsituasjoner (flom, storm, ras, og lignende) eller som effekter av mer gradvise endringer i rammebetingelser (vekstsesong, frostdøgn, snødekke osv.). Med varmere klima vil eksempelvis tregrensen gå høyere til fjells, og det forventes større innslag av løvskog i norske skoger. Utenfor norskekysten forventes større innslag av fiskeslag som er vanlige lengre sør i Europa. Økosystemene på kloden vil ha ulik evne til å tilpasse seg. De økologiske effektene vil påvirke produksjonen i næringer som fiske, landbruk, skogbruk og turisme. Sammen vil de økologiske og samfunnsmessige effektene kunne ha betydelige økonomiske konsekvenser. Beredskaps- og til­pasningstiltak vil være samfunnets nødvendige respons på effektene av klimaendringene for å begrense skader og tap. Det er behov for å øke vår forståelse av hva som gjør et samfunn sårbart for klimaendringer, enten de kommer i form av gradvise endringer eller som endringer i hyppigheten av ekstremhendelser.

Etableringen av en klimaberedskap vil omfatte kartlegging av mulige trusler fra endringer i ekstreme hendelser og kartlegging av mer langsomme endringer på økosystemer og naturressursgrunnlag. Trusler på grunn av ekstremvær kan omfatte endringer i vindmønstre, flom på uvante steder og tider av året, jord- og snøras på nye steder, sterk jorderosjon osv. Slike trusler kan møtes ved sikring av eksisterende infrastruktur og ved planlegging som tar høyde for det nye trusselbildet som vil kunne oppstå som følge av klimaendringer. Eksempler på slike tiltak kan være å øke høyden på kaianlegg, endre bygningsforskrifter for bedre å kunne møte ekstreme vind- eller snøforhold eller å unngå at ras- og flomutsatte områder reguleres til boligformål. Mulige virkninger på økosystemer i havet og på landjorda må også kartlegges med sikte på å få en oversikt over produktivitetsforhold i oppdrettsvirksomheten, havfiske, samt jord- og skogbruk. Det vil også være behov for å kartlegge effekten av endrede klima- og nedbørsforhold på andre næringer, som turistnæringen. For å utvikle nasjonale tilpasnings- og beredskapsstrategier vil det være nødvendig å styrke det vitenskapelige grunnlaget, spesielt klimaforskning knyttet til regionale effekter av klimaendringer.

Norge har sammen med andre industriland et spesielt ansvar for å bidra til den internasjonale forskningen på virkninger av klimaendringer. Sammen med andre land i regionen har vi et hovedansvar for å styrke kunnskapen om effektene av klimaendringer i våre nærområder. Det vises i denne forbindelse til beslutningen under Arktisk Råd om opprettelsen av et eget program, Arctic Climate Impact Assessment, som i 2001 til 2004 skal gjennomføre en grundig analyse av effekten av klimaendringer i det arktiske området. Programmet har deltakere fra USA, Canada, Russland og de øvrige arktiske land i Europa, og Norge er aktivt inne i den europeiske delen av programmet.

I arbeidet med å forberede samfunnet på de forventede klimaendringer i vår egen region, vil Regjeringen styrke beredskapen mot effekter av klimaendringer og legge til rette for samfunnsmessige tilpasninger basert på best mulig vitenskapelig grunnlag, kompetansebygging i sentrale sektorer og formidling av relevant forskningsinformasjon.

Økt satsing på forskning er nødvendig for å få mer kunnskap innenfor ulike sektorer om mulige effekter og gi grunnlag for beredskapstiltak som de enkelte sektormyndighetene vil være ansvarlige for. På en del områder finnes det allerede kompetanse som er utviklet i forhold til naturlige hendelser, foreksempel i forhold til flomsituasjoner, og som kan videreutvikles til også å håndtere eventuelle ekstremsituasjoner som følge av klimaendringer. På andre områder kan vi stå overfor helt nye typer av effekter som vi har liten kunnskap om i dag. Eksempelvis forventes det at økt middeltemperatur vil kunne føre til økt spredning av plantesykdommer og skadedyr på grunn av at bakterier/skadedyr i større grad overlever milde vintre.

Det vil bli satt i gang tiltak for å tilrettelegge informasjon og bygge opp kompetanse om lokale og regionale konsekvenser av klimaendringer i relevante statlige organer (vegmyndigheter, bygningsmyndigheter, vassdragsmyndigheter, brannvesen, landbruksmyndigheter med videre). Be­hovet for utforming og justering av regelverk vil bli nærmere vurdert. Dette kan blant annet gjelde revisjon av bygningsforskriftene, utforming av krav til flomsikring og nye krav til offshoreinstallasjoner. Generell informasjon til befolkningen vil være nød­vendig for å gi et mer helhetlig bilde av hva klimaendringene kan innebære. Det vil legges vekt på å få frem saklig informasjon med realistisk beskrivelse av forventet utvikling, også rettet mot barn og ungdom, for å bevisstgjøre befolkningen overfor fremtidige utfordringer og unngå unødig fremtidsfrykt.

Regjeringen vil gjennom tiltak knyttet til forsk-ning, informasjon og kompetansebygging aktivt bidra til å bevisstgjøre, styrke beredskap og legge til rette for nødvendige samfunnsmessige tilpasninger i ulike sektorer for å begrense skader og tap som følge av klimaendringer. Det vil bli lagt opp til et nært samarbeid med aktuelle sektormyndigheter og regionale og lokale myndigheter som vil følge opp videre innenfor sine ansvarsområder.

7.3.3 Informasjon og utdanning

Regjeringen vil:

• videreføre satsingen på klimainformasjon, spesielt gjennom bruk av elektroniske medier

• videreføre dialog og samarbeid med viktige aktører på klimaområdet

• sikre at utdanningssektoren bevisstgjør elevene og øker deres forståelse av energi- og klimaspørsmål

7.3.3.1 Informasjon

Klimaproblemer og klimapolitikk har hatt stor oppmerksomhet i media de siste årene. Resultatene av klimaforskning blir omtalt i mye større grad enn før, ofte koblet til ekstreme værforhold. Det har også vært stor interesse i media for de internasjonale klimaforhandlingene. Miljøvernmyndighetene har stimulert til dette gjennom å arrangere spesielle presseseminarer og gi reisestipendier i forbindelse med viktige forhandlingsmøter. Regjeringen vil videreføre denne typen tilrettelegging for media i forbindelse med klimaarbeidet.

Myndighetene har i stor grad basert seg på internett som kanal for informasjon om miljø- og klimaspørsmål de siste par årene, gjennom Miljøverndepartementets hjemmeside (www.miljo.no) og Miljøstatus i Norge (www.mistin.dep.no). Internett er en effektiv kanal for å nå ut til mange aktører og for å få inn stoff fra andre leverandører av klimainformasjon. Foruten miljøvern- og energimyndighetene er blant annet CICERO Senter for klimaforskning en betydelig leverandør av oppdatert og popularisert informasjon om klimaforskning. UNEPs miljøinformasjonssystem GRID-Arendal er også en viktig base for klimainformasjon. Det er uttallige lenker til andre aktører og informasjonskilder gjennom disse kanalene, og interesserte kan velge nivå og vanskelighetsgrad ut fra egne forutsetninger. Miljøverndepartementet vil videreutvikle internettsidene som hovedbase også når det gjelder klimainformasjon.

De frivillige organisasjonene har også en omfattende informasjonsvirksomhet om klimaspørsmål. Foruten å spre informasjonsmateriell om klimaet generelt, gir organisasjonene også veiledning i mer klimavennlige forbruksmønstre til store grupper i befolkningen gjennom sine nettverk. Organisasjonene bidrar også til en levende debatt om temaet, og dette er med på å holde interessen for klimaspørsmål oppe i den generelle samfunnsdebatten. Miljøverndepartementet vil fortsette den aktive og konstruktive dialogen med organisasjoner og næringslivet om mål og midler for å få redusert menneskeskapte utslipp av klimagasser. Næringslivet har bidratt med informasjon til sitt eget nettverk om klimaspørsmål.

Regjeringen har satset på informasjon og medvirkning i klimaarbeidet gjennom Lokal Agenda 21-prosessene. Spesielt tilrettelagt materiell er spredt i store opplag, og det er holdt en rekke konferanser, seminarer og møter mellom forskjellige aktører sentralt og lokalt om energi- og klimaspørsmål. Formålet er blant annet å motivere til satsing på lokale klimahandlingsplaner og bedre energiutnyttelse i kommunene.

7.3.3.2 Utdanning

Utdanningssektoren er viktig i forhold til kunnskapsoppbygging og holdningsendring. Gjennom formidling av kunnskap om klima- og energispørsmål kan skolen bidra til at innsikten i miljøkonsekvenser knyttet til energibruk øker. På den måten kan skolen også være med på å endre elevenes holdning til bruk av energi og utslipp av klimagasser. Den innsatsen utdanningssektoren gjør for å bevisstgjøre elevene og øke deres kompetanse om tema som energiøkonomisering og bruk av fornybare energikilder, kan ha stor betydning i forhold til å få til endringer i holdningen til energibruk og klimagassutslipp.

Energi, energibruk og klimaspørsmål er tema i læreplanene, både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Det er utarbeidet et omfattende pedagogisk veiledingsmateriell for undervisning i miljø- og energispørsmål, som en del av Nettverk for miljølære (www.miljolare.no). Det tidligere miljølæreprogrammet Meis (Miljø, energi og inneklima i skolen) er nå en del av Nettverk for miljølære, og det er opprettet en egen inneklimabase med flere aktiviteter og faglig bakgrunnstoff. Siden 1990 har en rekke skoler i Norge gjennomført energioppfølging, og har dokumentert gode resultater. Men for at skolene skal lykkes med energioppfølging og for at elevene skal bli motiverte til å fortsette med arbeidet, må en del ting være på plass:

• Tiltakene må være forankret i skolens planer

• Skolen må ha etablert godt samarbeid internt

• Det må være etablert samarbeid lokalt i kommunen

• De midlene skolen sparer må komme skolen til gode og kunne brukes til egne tiltak

• Skolen må sikres oppfølging

Kunnskapsformidlingen i skolen er i stor grad avhengig av lærernes kompetanse. Tidligere undersøkelser viste at mange lærere, spesielt i grunnskolen, har svak kompetanse på det naturvitenskapelige området. Etterutdanning av lærere i natur- og miljøfag har derfor vært et prioritert område i forbindelse med grunnskolereformen, reform 97.

Det er også viktig å opprettholde et godt, miljørettet utdanningstilbud innen blant annet ingeniør- og bygningsfag. Innen ingeniørutdanningen har flere høgskoler etablert studieretninger for miljøteknikk med mulighet for spesialisering innen for eksempel energi-, forbrennings- og renseteknikk. Fra høsten 1998 ble det etablert et studieprogrammet i energi og miljø ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) der energibruk, effektiv ressursutnytting og energisparende teknologi vil være en sentral del av studieopplegget.

7.3.4 Klima- og energisamarbeid med andre land

Regjeringen vil:

• samarbeide med andre land for å utvikle et internasjonalt marked for kvoter/utslippsreduksjoner

• bidra til videre kapasitetsbygging i sentrale utviklingsland og land med overgangsøkonomier

• vurdere å bevilge penger som kan stimulere næringslivet til deltakelse i felles gjennom-­føringsprosjekter nasjonalt og internasjonalt

7.3.4.1 Felles gjennomføring under Klimakonvensjonen

I 1995 ble det åpnet for en pilotfase for felles gjennomføring under Klimakonvensjonen (såkalte Activities Implemented Jointly – AIJ) for å få erfaring med prosjekter som kan bidra til kostnadseffektiv reduksjon av klimagassutslipp på tvers av land. I beslutningen fra den første Partskonferansen i Berlin i 1995 het det at et endelig vedtak om pilotfasen skal tas ikke senere enn ved «slutten av inneværende tiår». Den femte Partskonferansen i Bonn i 1999 besluttet å fortsette pilotfasen på ubestemt tid. AIJ-prosjekter skal blant annet oppfylle følgende kriterier:

• Prosjektet skal være godkjent av verts- og investorlandets myndigheter, og det skal være i tråd med vertslandets nasjonale miljø- og utvik-lingsstrategier

• Det gis i pilotfasen ikke kreditt for utslipps-­reduksjoner som oppnås gjennom prosjektene

• Finansieringen skal komme i tillegg til bistand

• Tiltakene skal komme i tillegg til tiltak som ellers ville blitt gjennomført

De norskfinansierte felles gjennomføringsprosjektene har fulgt de rammene og kriteriene som ble lagt for pilotfasen for AIJ-prosjekter. Geografisk har det vært ønskelig å oppnå en spredning av prosjektene og samarbeid både med industriland med overgangsøkonomier og utviklingsland. Prosjektene har vært finansiert over Klimafondet på Utenriksdepartementets budsjett, adskilt fra bistandsmidlene.

Norge har støttet totalt 7 pilotprosjekter i Mexico, Polen, Costa Rica, Burkina Faso, Slovakia, Kina og India (se vedlegg 4). De fleste prosjektene er relatert til energisektoren, herunder energieffektivisering og brenselbytte. Ett prosjekt, i Costa Rica, er knyttet til opptak av klimagasser i skog, der blant annet biodiversitetshensyn også er innarbeidet. Et annet prosjekt, i Burkina Faso, har som delmål å bidra til bedre skogforvaltning. Prosjektene i Polen, Mexico, India og Burkina Faso har vært en del av AIJ-samarbeidet med Verdensbanken. Verdensbanken har stått for gjennomføring og oppfølging av disse prosjektene. I de bilaterale prosjektene i Kina, Costa Rica og Slovakia har vertslandene i stor grad stått for gjennomføringen og oppfølgingen. Det er ikke inngått avtaler om utslippskreditter fra AIJ-prosjektene. Samlet sett ble det i perioden 1991–98 avsatt om lag 53 millioner kroner til multilaterale prosjekter i regi av Verdensbanken og 54 millioner kroner til bilaterale prosjekter. Parallelt med pilotprosjektene har Norge bidratt med økonomisk støtte til workshops og seminarer for å øke kompetansen og kapasiteten på klimaområdet både i industriland med overgangsøkonomier og utviklingsland.

Erfaringer fra pilotfasen

Pilotfasen er ennå ikke formelt avsluttet internasjonalt, og norske myndigheter arbeider med å følge opp igangsatte prosjekter. Et hovedmål for Norge har vært å få erfaring gjennom prosjektsamarbeid med ulike parter og å bidra til metodeutvikling på området gjennom samarbeidet med Verdensbanken. De norske erfaringene, som er rapportert til sekretariatet under Klimakonvensjonen kan så langt oppsummeres på følgende måte:

• Det er et stort tilfang av klimarelevante prosjekter som kan implementeres mellom Partene under Klimakonvensjonen og under Kyotoprotokollen. Prosjektbasert samarbeid har bidratt til overføring av kapital og teknologi til vertslandene.

• Det er mulig å kombinere klimagassreduksjoner med tiltak som bidrar til å redusere lokal og regional luftforurensning samt modernisering i energi- og industrisektoren. Flere av de norske pilotprosjektene har også slike tilleggseffekter som ofte er av stor interesse for vertslandene.

• Det er store barrierer knyttet til prosjektfinansiering og gjennomføring av pilotprosjekter. Erfaringer har vist at mange prosjekter i land med lite utviklet markedsøkonomi ofte ikke blir gjennomført på grunn av mangel på kapital, selv om de tilsynelatende er kommersielt ­gjennomførbare.

• Dersom prosjektet ikke er basert på et permanent teknologiskifte, kan det være risiko for at en ikke oppnår de forventede utslippsgevinstene. Prosjekter som er basert på brenselbytte kombinert med energieffektivisering synes å gi de beste langsiktige resultatene.

• Forberedelse av pilotprosjekter har vært mer tidkrevende enn forventet. Der det har vært tilgang på prosjekter fra mottakerlandenes side, har dette bidratt til å fremskynde prosessen.

• Det har vært en fordel å samarbeide med land som har en nasjonal enhet som er ansvarlig for bilateral kontakt. Uklare ansvarsforhold på nasjonalt nivå kan føre til tidkrevende prosesser og svekke interessen for prosjektsamarbeid.

7.3.4.2 Bruk av prosjektbaserte mekanismer under Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen åpner for bruk av Kyoto-­mekanismene som kan bidra til oppfyllelse av deler av Partenes utslippsforpliktelser gjennom samarbeid med andre parter. I tillegg til internasjonal kvotehandel, omfatter Kyoto-mekanismene felles gjennomføringsprosjekter mellom industriland og den grønne utviklingsmekanismen mellom indu-striland og utviklingsland.

Mekanismenes formål er å bidra til å redusere klimagassutslipp på tvers av land til en lavest mulig kostnad globalt sett. Den grønne utviklingsmekanismen skal i tillegg bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling og bidra til oppnåelse av Konvensjonens målsetting. Både felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekansimen medfører overføring av kreditter fra mottakerlandene, der prosjektet finner sted, til investorlandene. Dette vil stimulere privat sektor i industrilandene til å delta i prosjektbaserte aktiviteter.

I en operativ fase under Kyotoprotokollen vil næringslivet, prosjektoperatører, myndigheter og internasjonale verifikasjons- og godkjenningsinstanser ha forskjellige roller. Regjeringen forventer at næringslivet i industrilandene vil være den drivende kraften i identifisering og finansiering av prosjekter, med bistand fra tekniske konsulenter og kompetansesentre. Myndighetene vil i noen grad kunne tilrettelegge for prosjektsamarbeid gjennom bilaterale avtaler med andre land. Regjeringen vil vurdere å bevilge penger som kan stimulere næringslivet til deltakelse i felles gjennomføringsprosjekter også internasjonalt. Trolig vil ansvar for verifikasjon og sertifisering relatert til prosjekter under den grønne utviklingsmekanismen bli lagt til internasjonale operasjonelle enheter som har kompetanse til å dekke slike funksjoner. Norske selskaper som ønsker å få slike roller vil trolig måtte søke om internasjonal akkreditering for å dekke slike funksjoner.

Verdensbankens Karbonfond (PCF – Prototype Carbon Fund)

Verdensbanken har etablert en multilateral fondsmekanisme som ble operativ i 2000. Fondet opererer som et mellomledd mellom investorer og vertsland. Investorene kan investere i en prosjektportefølje uten å involvere seg i bestemte enkeltprosjekter, mens vertslandene kan forholde seg til en aktør istedet for en rekke enkeltinvestorer. Et slikt system kan ha flere fordeler. Blant annet kan risikoen reduseres ved at investeringene spres over flere enkeltprosjekter, land og sektorer, og det kan være lettere for små aktører – både på investor- og vertslandsiden – å delta i aktiviteter som ellers i stor grad ville vært forbeholdt store aktører.

Regjeringen har forpliktet seg til å bidra med 10 millioner amerikanske dollar til Verdensbankens Karbonfond, der norske private aktører som Norsk Hydro og Statoil også deltar. Verdensbanken har ansvar for prosjektplanlegging og gjennomføring av prosjekter. Norges deltakelse begrenses til økonomisk bidrag og deltakelse i fondets styre. Norge vil få del i kreditter fra prosjektene som godkjennes under Kyotoprotokollen. Det legges opp til at godkjente utslippsreduksjoner som private selskaper oppnår gjennom deltakelse i Verdensbankens Karbonfond kan godskrives i forhold til deres kvoteforpliktelse i Norge når Kyotoprotokollen trer i kraft. Vertslandene deltar på frivillig basis og får en betydelig grad av opplæring gjennom prosjektsamarbeidet, både i utvikling av prosjekter, prosjektforhandlinger og i oppfølging av prosjektene.

Etablering av et forsøksområde for de fleksible mekanismene («Testing Ground») i Østersjøområdet

De nordiske energi- og miljøvernministrene vedtok høsten 2000 å arbeide for å etablere et forsøksområde for utprøving av de fleksible mekanismene, herunder igangsetting av konkrete prosjekter, kompetansebygging og utredning av mulighetene for et kvotesystem i Norden. Det vil bli arbeidet med å legge grunnlaget for et samarbeid om felles gjennomføringsprosjekter i Østersjøregionen med oppstart fra 2003 med sikte på å vinne erfaring med slike prosjekter. Det er foreslått å bygge på kompetansen som er opparbeidet i Den nordiske miljøfaciliteten (NEFCO) og Den nordiske investeringsbanken (NIB). Det er foreslått at de nordiske regjeringene samlet skal avsette omlag 100–150 millioner kroner til et nordisk investeringsfond i regi av NEFCO/NIB. I den videre oppfølgingen skal det forhandles frem en rammeavtale mellom Østersjølandene som legger rammene for det videre prosjektsamarbeidet. Det vil bli vurdert å trekke de nordvestlige regionene i Russland med i dette arbeidet med sikte på å få til en sterkere koordinering mellom Østersjøsamarbeidet og Barentssamarbeidet på klima- og energiområdet. Dette samarbeidet vil være et supplement til annet pågående bilateralt samarbeide om felles gjennomføring i regionen.

Romania

Norge har også i samarbeid med rumenske myndigheter utviklet et første felles gjennomføringsprosjekt i Romania som omfatter modernisering av fjernvarmesystemet i byen Fagaras nordvest for Bucuresti. Prosjektet vil bidra til å redusere CO₂ -utslippene med om lag 480.000 tonn over en 15 års periode. Det vil ventelig bli undertegnet en avtale i løpet av 2001. Det norske bidraget vil være på 5 millioner kroner og svare til om lag 10 prosent av investeringene. Romania ratifiserte Kyotoprotokollen i februar 2001 som det første av industrilandene.

Baltic Chain og JOINT

Norge deltar i Baltic Chain-samarbeidet der det arbeides med å definere mulige energieffektiviseringsprosjekter som kan bli felles gjennomføringsprosjekter. Norske myndigheter bidrar til finansiering av Baltic Chain som også finansieres gjennom EUs INTERREG-program. Norske private aktører deltar dessuten i JOINT, et samarbeid om felles gjennomføring mellom store kraft- og varmeselskaper, finansieringsinstitusjoner, konsulenter og myndigheter med sikte på å utvikle et ­europeisk rammeverk for felles gjennomføringsprosjekter i kraft/varmesektoren. Norske myndig-heter ved Statens forurensningstilsyn bidrar også til dette samarbeidet.

Registreringsordning for felles gjennomføringsprosjekter

Regjeringen besluttet høsten 2000 å etablere en registreringsordning for felles gjennomføringsprosjekter for å stimulere næringslivet til å delta i prosjekter og prosjekter under den grønne utviklingsmekanismen.

Incentivene for næringslivet vil styrkes når partene under Kyotoprotokollen klarer å enes om regler og retningslinjer for de fleksible mekanismene og andre utestående spørsmål. Med styrkede incentiver forventes antallet felles gjennomføringsprosjekter å øke. Det vil være økende behov for å holde oversikt over norske engasjementer i utlandet, ikke minst i lys av muligheten for overføring av kreditter fra slike prosjekter under Kyotoprotokollen. Regjeringen har besluttet å etablere en registreringsordning for å holde oversikt over norsk deltakelse i slike prosjekter. Registreringsordningen innebærer ikke en godkjenning av prosjektene, men er et tilbud til næringslivet om registrering av prosjekter som er igangsatt. Statens forurensningstilsyn har fått ansvaret for etableringsordningen som vil bli operativ fra høsten 2001.

7.3.4.3 Annet internasjonalt klimasamarbeid

Barentssamarbeidet

Miljø- og energisamarbeid er et av de prioriterte områdene under Barentssamarbeidet. Innenfor miljøsamarbeidet under Barentsrådet har klima- og energi blitt et prioritert felt under det norske formannsskapet. Det er satt igang prosjektaktiviteter sammen med energigruppen under Barentsrådet som vil bidra til kompetansebygging og som vil kunne legge grunnlaget for et samarbeid om felles gjennomføringsprosjekter med Russland.

Medlemskap i det polske ECOFUND

Norge inngikk i 2000 en avtale med Polen om medlemskap i Det polske ECOFUND. ECOFUND yter støtte og lån blant annet til miljøprosjekter som bidrar til å redusere klimagassutslipp, regional og lokal luftforurensning, miljøgifter og avfall, samt å fremme biodiversitet. Medlemskapet innebærer at Norge ettergir 180 millioner kroner av Polens gjeld til Norge mot at polske myndigheter betaler dette beløpet inn i lokal valuta til miljøfondet ECOFUND over perioden 2000–2012. Til gjengjeld deltar Norge i styret for fondet og påvirker fordeling av midler til ulike miljøprosjekter. Prosjektene legges ut på anbud, og norsk næringsliv kan sammen med bedrifter fra andre land med medlemskap i ECOFUND konkurrere om leveranser av miljøteknologi til prosjektene. Om lag en tredjedel av ECOFUNDs midler går til prosjekter som bidrar til reduksjon av klimagassutslipp, samt regional og lokal luftforurensning. Norges bidrag til ECOFUND vil styrke Polens muligheter til å møte de høye miljøstandardene som stilles fra EU til Polen i forbindelse med søknad om EU-medlemskap.

Sør-Afrika

Under den bilaterale miljøvernavtalen med Sør-Afrika er det avsatt om lag 5 millioner kroner til klima- og energisamarbeid for programperioden 2000–2004. Av dette er det avsatt i overkant av 3 millioner kroner til kompetansebygging knyttet til oppfølging av ­Kyotoprotokollen. Norske myndigheter er i god dialog med sør-afrikanske miljøvernmyndigheter om hvilke prosjekter som kan settes i gang, basert på de behovene som ønskes dekket fra Sør-Afrikas side. Norske og sør-afrikanske utredningsmiljøer vil bli trukket inn i det kompetansebyggende samarbeidet.

I tillegg er det bevilget midler til styrking av data/analysearbeidet i det meteorologiske instituttet i Sør-Afrika og gjenåpning av en base i Antarktis for å styrke tilgangen på grunnlagsdata for sør-afrikanske klimaanalyser. Videre er det i tilknytning til dette etablert et samarbeid mellom Det norske meteorologiske Institutt (DNMI) og Det sørafrikanske værbyrået om kompetansebygging på feltet (se boks 7.8).

Miljøsamarbeidet med Kina

Kina er det største kullkonsumerende landet i verden. Samarbeid på klima- og energi og lokal luftforurensning er derfor en prioritert del av miljøsamarbeidet med Kina. Under det bilaterale miljøsamarbeidet er det vedtatt å igangsette et samarbeidsprosjekt med en av de mest forurensede kullprovinsene i Kina. Prosjektet har som mål å utvikle en overordnet plan for luftforurensning i Shanxi-provinsen som står for en betydelig del av kullproduksjonen i Kina. Den lokale luftforurensningen (utslipp av SO₂ , NO_x og partikler) er på et så høyt nivå at det representerer en helserisiko for befolkningen og har i tillegg negative effekter på vegetasjon, avlinger og bygninger. ­Planen vil omfatte en identifisering av hvilke tiltak som er mest kostnadseffektive for å redusere lokal luftforurensning, og indirekte klimagassutslipp. Den vil også kunne bidra til oppbygging av kompetanse hos provinsmyndigheter og forskningsinstitusjoner. Det er besluttet å avsette 10,9 millioner kroner over NORADs budsjett til prosjektet for perioden 2001-2003. Prosjektet vil kunne legge et godt grunnlag for iverksetting av utslippsreduserende tiltak og for identifisering av mulige nye samarbeidsprosjekter. Det er et mål at prosjektet, når det er gjennomført, skal kunne tjene som en modell for andre provinser i Kina som har tilsvarende miljøutfordringer som Shanxi-provinsen. Arbeidet vil fra norsk side bli ledet av Norsk Institutt for luftforurensning.

7.3.4.4 Kapasitetsbygging og teknologioverføring

Kapasitetsbygging

Kapasitetsbygging i utviklingsland og i land med overgangsøkonomier er et sentralt tema under ­Klimakonvensjonen. Det er en særlig utfordring å støtte utviklingslandene i arbeidet med å utvikle egne klimastrategier, gjennomføre tilpasningstiltak og å delta i fremtidige felles prosjekter for å redusere utslipp av klimagasser. Videre er det viktige å sikre at de har tilstrekkelig kapasitet til å delta aktivt i forhandlingene.

Fra norsk side har vi bidratt til å styrke samarbeidet mellom utviklingslandene gjennom blant annet opprettelse av informasjonsbaser og støtte til workshops og nettverk.

Klimafondet har også blitt benyttet til å støtte workshops og seminarer for å øke utviklingslandenes kapasitet på klimaområdet. Norske myndig­heter har blant annet samarbeidet med United Nations Development Programme (UNDP) om kapasitetsbygging for å legge til rette for fremtidige klimaprosjekter. Klimafondet er også blitt benyttet til å støtte en rekke studier og forskningsprosjekter for å øke kunnskapen om konsekvensene av klimaendringer i utviklingsland og i land med overgangsøkonomier.

Norske myndigheter har for eksempel støttet opprettelsen av SIDSnett som er en informasjons- og kommunikasjonsbase for små øystater som er svært sårbare overfor klimaendringer. I Afrika og Latin-Amerika har Norge støttet en rekke regionale seminarer, workshops og nettbasert klimautdanning/informasjon.

Norske myndigheter har også bilateralt sam­arbeid med utviklingsland som er sentrale i klimaforhandlingene og som også har store utslipp. Det er startet opp et utvekslings- og samarbeids­program med Kina for å styrke vår felles forståelse av problemer og løsninger på klimaområdet. Videre er det inngått avtale om energi- og miljøsamarbeid med Nigeria. Støtte til kapasitetsbygging på klimaområdet har vært både bilateral og gjennom multilaterale kanaler. Spesielt har støtten blitt kanalisert gjennom relevante FN-organisasjoner.

Teknologioverføring

Teknologioverføring til utviklingsland er et annet sentralt tema under Klimakonvensjonen. Utslippene av klimagasser er i sterk vekst i flere store utviklingsland. En stor utfordring er å bidra til at den økonomiske veksten som vil og bør komme i utviklingslandene blir så klimavennlig som mulig.

I dag er ca. 2 milliarder mennesker uten tilgang til elektrisitet. Å øke tilgangen til energi er nødvendig for å sikre vekst og utvikling. Det må satses på nye og mer fornybare energikilder. Samtidig vet vi at fossile brensler vil være de sentrale energikildene på verdensbasis i lang tid fremover. Det er derfor nødvendig å bidra til en effektiv og miljøvennlig bruk av fossile brensler. Overføring av mest mulig klimavennlig teknologi vil være avgjørende for å løse de globale klimaproblemene. Teknologien eies i hovedsak av privat sektor. Myndighetenes rolle er i første rekke å legge til rette for teknologioverføring gjennom å fjerne hindringer og skape insentiver. Nasjonalt har myndighetene søkt å bidra med informasjon og veiledning overfor norske næringlivsaktører som er interessert i å investere i klimatiltak. Videre er det gitt støtte til arbeidet med å identifisere mulige klimaprosjekter. Gjennom støtte til konkrete klimaprosjekter i AIJ pilotfasen under Klimakonvensjonen har en fra norsk side videre bidratt til at ny og renere teknologi er tatt i bruk.

Intergrering av klimahensyn i bistandspolitikken

I en utviklingspolitisk sammenheng er tiltak for miljøvennlig energiforvaltning, effektiv energibruk og økt bruk av miljøvennlige energibærere prioritert. Dette omfatter tradisjonelle energibærere som vannkraft og fossile brensler, men også alternative energikilder som sol, vind og biomasse.

Støtte til forsvarlig energiressursforvaltning er helt sentralt i dette arbeidet. Dette innebærer utvikling av statlige rammebetingelser i form av lov og regelverk. Det omfatter også støtte til institusjonsutvikling innenfor politikkutforming, forvaltning og drift av energisektoren. NORAD skal bidra til en miljømessig forsvarlig bruk av ressursgrunnlaget ved å styrke samarbeidslandenes egen kapasitet på dette området. NORAD vil stille krav om at miljøhensyn blir ivaretatt som forutsetning for norsk finansiering. Det vil herunder fokuseres på at klimahensyn ivaretas i utviklingsprosjekter.

Det arbeides nå med å etablere retningslinjer for innsatsen i forhold til klima- og utviklingssamarbeidet. Dette støttes med 10 millioner kroner i 2001.

7.4 Sektorspesifikke virkemidler

7.4.1 Kommunenes og fylkeskommunenes rolle i klimaarbeidet

Regjeringen vil:

• stimulere fylkeskommuner og kommuner til å utarbeide klimaplaner og igangsette prosjekter

• styrke samordningen mellom miljø-, energi- og transportpolitikken, og synliggjøre hvordan kommunene kan delta i den nasjonale dugnaden for reduserte klimagassutslipp og videreføre arbeidet knyttet til Lokal Agenda 21

• satse på tilskudd til klimaplaner i kommuner og fylkeskommuner og lokale klimatiltak

7.4.1.1 Innledning

Som et ledd i Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor, vil Miljøverndepartementet styrke det kommunale miljøvernarbeidet ved å gi kommunene et større ansvar på miljøvernområdet. Utgangspunktet for ansvars- og myndighetsfordelingen mellom stat og kommune bør på dette området være at kommunene skal ha ansvar for å løse miljøutfordringer som er av lokal karakter, dvs. der virkningen av forurensningen eller arealbruken er lokal eller hvor lokale interesser eller verdier berøres. På områder hvor kommunene får et selvstendig ansvar bør de få frihet til selv å velge både ambisjonsnivå og virkemidler.

Hovedansvaret for miljøutfordringer eller inte­resser av nasjonal eller overnasjonal karakter, dvs. der virkningen av forurensningen er overnasjonal eller hvor nasjonale eller globale verdier trues, bør i utgangspunktet fortsatt ligge på statlig nivå. Kommunene kan bidra eller tillegges oppgaver også overfor nasjonale eller overnasjonale miljøutfordringer, men på disse områdene vil det være større behov for statlig styring. På de områdene hvor staten fortsatt bør ha ansvaret, er det viktig at staten er tydelig og forutsigbar.

Klimaproblemene er en miljøutfordring av klar tverrsektoriell karakter. Staten har derfor et ansvar for å etablere rammebetingelser som går på tvers av sektorer, slik at aktørene selv kan vurdere kostnader og gevinster ved tiltak for å redusere klimagassutslippene. De generelle virkemidlene er derfor sentrale i klimapolitikken.

Statens virkemidler er imidlertid ikke tilstrekkelige for å få en kostnadseffektiv tilpasning. Lokale myndigheter legger føringer for enkeltaktørers valg gjennom sine planprosesser, og da særlig gjennom arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Kommunene tar beslutninger som påvirker hva som vil være den rasjonelle infrastrukturen, og de gjør direkte valg knyttet til etablering av infrastruktur. Utbyggingsmønsteret for boliger og næringsbygg påvirker blant annet valgmulighetene når det gjelder oppvarmingsform, etterspørselen etter transport og mulighetene for å legge til rette for kollektivtransport. Kommunene har også ansvaret for virkemidler som vegprising, tilgang på parkeringsplasser, det kollektive transporttilbudet, håndtering av avfall og vedtak om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg. I tillegg har kommunene en betydelig bygningsmasse selv som de påvirker driften av.

Gjennom sitt ansvar og sin myndighet skal kommunene sikre en god arealforvaltning og ivareta en rekke miljøhensyn. Blant annet legges det opp til at kommunene får ansvaret for lokal luftkvalitet. På andre områder har kommunene et selvstendig ansvar og frihet til å velge ambisjonsnivå og iverksette tiltak. Kommunenes valg vil påvirke utslippene av klimagasser, og deres innsats kan være et viktig supplement til den statlige innsatsen der de overordnede rammene blir lagt. I Rundskriv til fylkeskommuner og kommuner i 1998 (T/98B) heter det at: «Kommunene bør, i samarbeid med fylkeskommunen og statlige fagorganer i fylket, utarbeide lokale klimaplaner med sikte på tiltak som kan redusere utslipp av klimagasser og styrke opptak av CO₂ i skog.»

Regjeringen vil arbeide videre for at den lokale klima­- og energipolitikken skal utvikles og styrkes for å bidra mer aktivt til oppfyllelse av internasjonale forpliktelser og nasjonale mål. Kommunene og fylkeskommunene har en viktig rolle å spille ved å integrere klimahensyn i den regionale og lokale planleggingen. Fylkeskommunenes og kommunenes innsats på klimaområdet kan derfor være et viktig supplement til den statlige innsatsen.

Utslippsreduksjoner vil også komme som et resultat av ulike tiltak på regionalt og lokalt plan. Når Norge skal rapportere om «demonstrerbar fremgang innen 2005» i henhold til Kyotoprotokollen, vil summen av tiltak som har vært gjennomført både på lokalt og regionalt nivå derfor være viktige.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven supplerer direkte klimapolitiske virkemidler, fordi utslippene av klimagasser påvirkes av arealbruken. Arealbruken er for eksempel av stor betydning for hvordan energiforsyningen kan organiseres. En spredt utbygging vil vanskeliggjøre fjernvarme/nærvarme og dermed bli mindre energifleksibel. Etterspørselen etter transport, og dermed også muligheten for å sikre kostnadseffektiv kollektivtransport, vil også bli påvirket av bolig- og næringsutbyggingen i kommunene.

Klima- og energihensyn bør integreres i planprosesser, handlingsprogrammer og kommunenes utviklings- og driftsfunksjoner. Kommunene bør i sin planlegging også legge vekt på å kunne tilpasse seg mulige klimaeffekter (flommer, jordras med mer), foreta nødvendige tilpasninger i infrastrukturen (havner, boligområder med mer) og bygge opp en beredskap for å møte effekter av menneskeskapte klimaendringer (jf. kapittel 7.2.6).

7.4.1.2 Lokal Agenda 21

Mange kommuner og fylkeskommuner har vist at de vil bidra aktivt til en miljøvennlig utvikling. Dette kom til uttrykk blant annet i Fredrikstaderklæringen fra 1997, som et ledd i Lokal Agenda 21 prosessen. Det er i etterkant etablert samarbeide om bærekraftig utvikling mellom politikere, kommuneadministrasjon, næringsliv og frivillige organisasjoner i mange kommuner. Mange kommuner har utarbeidet klimaplaner som et verktøy for å identifisere mål og tiltak som kan redusere klimagassutslipp. Kommunenes Sentralforbund og 12 norske kommuner er også medlem av Kommunesektorens internasjonale miljøorganisasjon (International Council for Local Environmental Initiatives). Disse har siden 1991 arbeidet med et program for å redusere kommunale klimagassutslipp. Programmet omfatter mer enn 330 byer over hele verden som har fattet politiske vedtak om å redusere sine klimagassutslipp.

Kommuner, fylkeskommuner og organisasjoner har gitt uttrykk for at de vil ta ansvar for at norske lokalsamfunn bidrar til en bærekraftig samfunnsutvikling som sikrer livskvalitet og livsgrunnlag både i dag og for kommende generasjoner. Regjeringen mener at kommunene både skal ha større myndighet og ta større ansvar for egen utvikling. I det videre arbeidet skal det legges stor vekt på bred deltagelse fra politikere, organisasjoner, befolkning og næringsliv. Spesielt viktig er det å trekke med aktører fra organisasjons- og næringsliv som tradisjonelt har deltatt lite i slikt arbeid. God kommunal tilrettelegging for næringsutbygging med en klar og langsiktig miljø­profil gjennom tett samarbeid mellom bedrifter og med kommunene, kan trolig gi konkurransefortrinn for kommunene såvel som næringslivet.

Fylkeskommuner og kommuner er også betydelige eiere av bygg og bør stimuleres til å fremme mer effektiv bruk av energi og reduserte utslipp av klimagasser i disse.

Tiltak innen transportsektoren er primært motivert ut fra behovene for en tjenlig infrastruktur, et velfungerende kollektivt transporttilbud og for å oppnå reduserte lokale miljøbelastninger. Fylkeskommunene har ansvaret for det kollektive transporttilbudet (unntatt jern­bane og fylkesveger) og kan, med hjemmel i samferdselsloven, blant annet stille miljøkrav til kjøretøy. Regionale myndigheter bør vurdere hvordan de kan styrke kollektivtilbudet blant annet i samarbeid med NSB, busselskaper og private aktører for å oppnå et bedre system for kollektiv og privat transport.

I større byer der det er kapasitetsbegrensninger i veisystemet og forurensnings­problemer, kan kommunene ta initiativ til bompengeordninger og veiprising som virkemidler for å begrense trafikkbelastningen i rushtiden. Deler av disse inntektene kan benyttes til opprustning av kollektivtransportsystemet. Det er ønskelig at fylkeskommuner og kommuner aktivt bruker de virkemidlene de besitter i forhold til plan- og bygningsloven og samferdselsloven for å fremme transportløsninger som begrenser energibruken og derigjennom reduserer klimagassutslippene.

7.4.1.3 En politikk for å styrke klimaarbeidet i kommunene

Konkret omfatter klimaarbeidet i kommunene blant annet tiltak innen stasjonær energiforsyning, tiltak for å redusere metanutslipp innen avfallssektoren, tiltak knyttet til jordbruket og tiltak innen transportsektoren. Vannbåren oppvarming basert på fornybare energikilder, spillvarme og varmepumper er etablert flere steder. Bomringer og restriktiv parkeringspolitikk er etablert i flere byer. Reduserte utslipp av klimagasser er et av hensynene for avfallspolitikken i kommunene, jf kapittel 7.3.2. Et av argumentene for prøveprosjekter med alternative drivstoffer, blant annet gassdrevne busser, har også vært knyttet til klimahensyn.

Mange kommuner arbeider med oppfølging av dette i form av egne planer eller som en integrert del av fylkesplaner eller andre plandokumenter. I de kommunale planprosessene er det flere hensyn som skal ivaretas. Det kan være konflikt mellom miljømål og mål om lave kostnader for innbyggere og næringsliv. Det kan også være konflikt mellom ulike miljømål. I noen tilfeller kan kommunene også mangle kompetanse på området.

Den kommunale klimaplanleggingen er basert på at den enkelte kommunen selv vurderer ambisjonsnivået. De vurderer også selv hvilke tiltak som kan gi best effekt. Mange kommuner har allerede høye ambisjoner og har gjennomført betydelige tiltak for å begrense utslippene av klimagasser. Regjeringen vil støtte opp under denne utvikingen ved å stimulere fylkeskommuner og kommuner til å utarbeide klimaplaner og igangsette prosjekter.

De generelle rammebetingelsene er viktige også for kommunenes incentiver til å begrense ­klimagassutslipp. Det vises til øvrige kapitler i denne meldingen som omhandler den generelle virkemiddelbruken.

Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha reelle muligheter til å påvirke sin egen utvikling. Derfor må kommunene ha nødvendige virkemidler på området. Det vises i denne sammenhengen til at kommunene har anledning til å anvende «rekkefølgebestemmelsene» i plan- og bygnings­loven. Dette gjør at kommunene kan fatte beslutninger om blant annet etablering av fjernvarmesystem og transportsystem før utbyggingen settes i gang. Når det gjelder avfallshåndtering, vises det til omtalen i kapittel 7.3.2 og kapittel 10.

Lokale klimaplaner har hjulpet kommunene til å identifisere mål og tiltak som kan redusere klimagassutslipp og energibruk innenfor ulike sektorer. Dette kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme løsninger der reduserte klimagassutslipp vil være ett av mange hensyn som legges til grunn. Arbeidet med å realisere klimaplanene eller -strategiene kan gi gevinster både i forhold til lokal luftkvalitet, avfallshåndtering og energitilgang. Redusert bruk av fossilt brensel både til transportformål, oppvarming og i industrien vil gi bedret lokal luftkvalitet ved reduserte utslipp av svevestøv, SO₂ og NO_x .

Klimaplanleggingen fokuserer på kostnads­effektive tiltak på tvers av sektorer der stasjonær energiforsyning, transport, og avfallshåndtering er hovedområdene. Lokale klimaplaner kan derfor kreve en oppfølging og tilrettelegging fra sektormyndighetene slik at alle samfunnsmessige hensyn blir ivaretatt. Miljøverndepartementet etablerte i 2000 gjennom Statens Forurensningstilsyn(SFT) en bevilgning for å støtte kommuner og fylkeskommuner ved utarbeidelse av klimaplaner. Det ble tildelt 7 millioner kroner til 16 kommuner.

I tillegg til midlene til klimaplaner i kommuner og fylkeskommuner ble det over Miljøverndepartementets budsjett i 2000 etablert en egen bevilgning for å stimulere til realisering av konkrete klimaprosjekter utenfor kommunesektoren. Midlene ble fordelt på lokale klimaprosjekter i Kongsberg, Elverum, Steinkjer, Verdal og Drammen. Ordningen er videreført i 2001.

Klimaplanlegging er fortsatt en ny utfordring for kommunene. Det er derfor behov for å bygge opp kompetansen på området og ta i bruk verktøy som kan være en støtte i planleggingsprosessen.

SFT har utviklet en veileder og bygget opp et edb-basert planleggingsverktøy for å forenkle arbeidet med klimaplanene. Veiledningsmaterialet, som er tilgjengelig på internett, skisserer og rangerer ulike klimatiltak på tvers av sektorer. Forventede utslippsreduksjoner vil kunne anslås på dette grunnlaget.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har utviklet en veileder i lokal energiplanlegging som også kan fungere som en støtte i den konkrete klimaplanleggingen. I 2000 ga NVE også tilskudd til lokal energiplanlegging i 14 kommuner. For å styrke kommunenes kompetanse på oppvarmingsløsninger, utnyttelse av lokale energikilder og forhold som påvirker nivået på energibruken, har NVE i samarbeid med SFT og Direktoratet for Naturforvaltning (DN) startet et arbeid med å lage en informasjonsstrategi for hvordan energihensyn skal ivaretas i planprosessene.

Energipolitikken som ligger til grunn for energiplanleggingen har til hensikt å ivareta utfordringen knyttet til sikker tilgang på energi på en mest mulig samfunnsøkonomisk måte. Energipolitikken må derfor reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene som er forbundet med produksjon, distribusjon og bruk av ulike energibærere. En betydelig del av disse kostnadene er miljøkostnader, hvor kostnadene knyttet til klimagassutslipp utgjør en andel.

Kommunenes beslutninger i tilknytning til de ulike planprosesser har betydning for utviklingen i energisektoren. Behandling av energispørsmål i den kommunale planprosessen vil ha fokus på energitilgang og energibruk lokalt. Ansvaret for energiplanlegging ligger hos aktører i energisektoren

Arbeidet med lokal og regional energi­planlegging må skje innenfor de rammene og målsettingene som til enhver tid er trukket opp i den nasjonale energipolitikken. En koordinering av energ­iplanlegging i regi av nettselskaper og behandling av energispørsmål i den kommunale planprosessen kan bedre beslutningsgrunnlaget for begge parter og bidra til løsninger som gir mer effektiv bruk av energi og reduserte klimagass-utslipp.

Den nasjonale klimatiltaksanalysen til SFT (2000) og en utredning fra Norsk Energi AS om spillvarme fra industrien viser et betydelig potensiale for samfunnsøkonomisk lønnsomme klimagassreduksjoner og redusert energibruk ved tiltak i ulike sektorer lokalt. De fleste regionale og lokale klimaplanene som er utarbeidet bekrefter også at det finnes et slikt potensiale i fylkes­kommuner og kommuner som kan bidra til reduserte utslipp av klimagasser, såkalte «ikke angre» tiltak.

Kommunene trenger styrket kompetanse, både faglig og administrativt, for å etablere en klima- og energipolitikk som er integrert med annen kommunal politikk. Tettere utbyggingsmønster vil på lang sikt kunne begrense behovet for transport, og eventuelt gi bedre grunnlag for bruk av kollektivtransport. Miljøtiltak innenfor transportsektoren vil gi forbedret lokal luftkvalitet, men også redusere utslippene av klimagasser. Mulige virkemidler som påvirker transportbehovet er regional lokaliseringspolitikk gjennom fylkesplaner og kommuneplaner og samordning av kollektivtransporten på tvers av kommunegrensene. Redusert transport kan også oppnås gjennom samordning av godstransporten mellom private aktører. I tillegg kan miljøvennlig drivstoff­teknologi som elektrisitet, hydrogen og gass gis prioritet i miljøsoner i byene (jf. kapittel 7.3.6).

Nedenfor følger enkelte eksempler som viser hvordan Kristiansand, Stavanger og Trondheim kommune samt Hadelands-kommunene Gran, Lunner og Jevnaker har fulgt opp arbeidet med klimaplaner. Planer er også under utarbeidelse for flere andre kommuner og regioner, deriblant Oslo kommune og fylkeskommunene Buskerud, Akershus og Troms.

7.4.1.4 Aktiv bruk av plan- og bygningsloven

Vedtak om arealbruk fastsettes med bindende virkning på kommunalt nivå, innenfor rammene av nasjonal politikk. Plan- og bygningsloven gir kommunene myndighet på enkelte områder som er relevant i klimasammenheng. Kommunene har, i henhold til plan- og bygningsloven § 66a, anledning til å stille krav om tilknytningsplikt til det lokale fjernvarme­systemet når konsesjon for dette er gitt. Dette har blant annet Kristiansand kommune (boks 7.10) og Bærum kommune (boks 7.16) gjort i forbindelse med utbygging av fjernvarmesystemer.

I de tekniske forskriftene til plan- og bygningsloven, som Kommunal- og Regional­departementet har ansvaret for, er kommuner og fylkeskommuner oppfordret til å vurdere alternativer til eloppvarming basert på fornybare energikilder. Dette har eksempelvis Oppland fylkeskommune fulgt aktivt opp for å fremme bruk av vannbåren varme.

I Stavanger kommune (boks 7.15) har myndighetene lagt inn føringer om bruk av vannbåren varme i energiplanen, reguleringsplanen og bebyggelsesplanen. Dette har bidratt til å sikre utvikling av vannbårne systemer i forbindelse med utbygging av nye bydeler og boligområder.

Økt utbygging av vannbårne varmesystemer vil legge grunnlaget for en mer variert energiforsyning og øke muligheten for å ta i bruk miljøvennlige energikilder som ellers er vanskelig å utnytte, som for eksempel lavtemperatur varmekilder, bioenergi, solvarme og geotermisk varme. Det er imidlertid ingen entydig sammenheng mellom utbygging av vannbåren varme og positive klimaeffekter. Effekten vil være avhengig av både kildene som brukes til å produsere varmen, og hvilke kilder som erstattes eller alternativt ville blitt brukt. Det må for eksempel tas i betraktning at i større anlegg vil olje kunne bli benyttet til topplast, noe som i seg selv gir utslipp av klimagasser. Når det gjelder hvilke kilder som erstattes må en for eksempel i forbindelse med bygging av store fjernvarmeanlegg ta i betraktning at mange binder seg opp til en felles løsning og at dette begrenser muligheten til i fremtiden å velge andre energikilder og eventuelle nye og mer effektive løsninger.

Det vil vurderes å gi kommunene økt mulighet til å påvirke valg av konkrete energiløsninger, deri-blant valg av varmesystemer, gjennom en mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven. Dette gjelder både bruk av planbestemmelsene og bestemmelsene knyttet til byggesaksbehandling. Eksempelvis bør en vurdere bruken av rekkefølgebestemmelsene i plan- og bygningsloven for å legge til rette for kollektive varmeløsninger. Kommunenes mulighet til aktivt å påvirke valg av varmeløsninger må også sees i sammenheng med muligheten til å påvirke brukernes tilpasning gjennom andre virkemidler, for eksempel krav til byggverk i byggeforskriftene. Kommunenes virkemidler på dette området må også sees i lys av reguleringen innen energisektoren

Det er ønskelig å gjøre det lettere for kommunene å få til utbygging av vannbårne systemer, og kommunene bør gis muligheten til å påvirke varmeløsninger direkte. Miljøverndepartementet vil derfor i samråd med energimyndighetene vurdere å gi kommunene hjemmel i reguleringsbestemmelsene, § 26 i plan- og bygningsloven, til å pålegge alle eller noen typer bygg innen kommunen å installere internt opplegg for vannbåren varme. Det vil dermed kunne bli innført en plikt til å tilrettelegge for bruk av vannbåren varme som er forskjellig fra bestemmelsen i § 66 a. Dette vil gi kommunene mulighet til å påvirke varmeløsninger direkte og bidra til etablering av infrastruktur som gjør det mulig å utnytte miljøvennlige energiteknologier (varmepumper, bioenergi med mer). Med en slik løsning vil kommunene få større mulighet til å koble ny bygningsmasse opp til fjernvarme- eller nærvarmesystemer. Kommunale pålegg av denne typen vil kunne gi økt forutsigbarhet, bedret lønnsomhet og bidra til at ulike varmesystemer får en mer likeverdig konkurransesituasjon. Før slike krav eventuelt kan stilles, vil det være nødvendig med en faglig vurdering for å sikre at løsningene er samfunnsøkonomisk fornuftige.

I den pågående revisjonen av plan- og bygningsloven er det lagt opp til innarbeiding av blant annet energi- og klimahensyn i lovverket for å klargjøre kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for å ivareta slike hensyn i samfunnsplanleggingen. Planlovutvalget trekker i sin delutredning NOU 2001:7 frem at det er et mål å få energispørsmål sterkere inn i planleggingen etter plan- og bygningsloven med sikte på bedre og mer miljøvennlig utnyttelse av energiressurser.

Eventuelle justeringer av plan og bygningsloven på dette området vil bli sett i sammenheng med utarbeidelse og oppfølging av den nasjonale handlingsplanen for utbygging av infrastruktur for vannbåren varme (jf. kapittel 7.3.3).

7.4.1.5 Oppfølging fra statlige myndigheter

Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet vil samordne informasjon og koordinere virkemiddelbruken om tiltak og virkemidler som har både en klima- og energiside. Regjeringen vil også styrke arbeidet med lokale og regionale klimaplaner og støtte lokale klimatiltak. Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet har startet et samarbeid for å utvikle en samlet informasjonsstrategi i forhold til energiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner som også vil ha betydning for klimaplanleggingen. Informasjon om mulighetene for en mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven vil være sentral. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Direktoratet for Naturforvaltning (DN) og Statens forurensningstilsyn (SFT) vil samarbeide for å realisere dette.

I tillegg vil det bli iverksatt tiltak for å styrke kompetansen i både klimaplanlegging og i energiplanlegging på regionalt og lokalt nivå, der fylkeskommunene og kommunene vil ha en sentral rolle. Denne vil rettes mot energitilgang og bruk og ha spesiell fokus på varmeplanlegging i relasjon til arealplanleggingen. Det er også ønskelig at nettselskapene og varmeselskapene bistår kommunene og fylkeskommunene i energiplanleggingen.

Kommunene er eiere av avfallsfyllinger som avgir metanutslipp. Dersom det ikke blir gitt kvoteplikt på avfallsdeponiene, jf. del V, vil Regjeringen vurdere å åpne for nasjonal felles gjennomføring der for eksempel kvotepliktige i et nasjonalt kvotesystem kan samarbeide med kommunene om å redusere utslipp fra avfallsfyllinger gjennom felles gjennomføringsprosjekter, jf. kapittel. 7.3.2 og kapittel 10.

7.4.2 Avfallspolitikken

Regjeringen vil:

• videreføre en ambisiøs avfallspolitikk for å bidra til lavere metanutslipp fra avfallsbehandling

• vurdere om det er hensiktsmessig å inkludere tiltak på nedlagte deponier og deponier i drift i et felles gjennomføringssystem

7.4.2.1 Utslippsstatus

Sluttbehandling av avfall medfører utslipp til luft, jord og vann og er en kilde til lokale og globale miljøproblemer. Omfanget av slike miljøproblemer avhenger av mengden og type avfall som slutt­behandles, samt standarden på behandlingsanleggene. I dag er de største miljøproblemene ved sluttbehandling av avfall knyttet til utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, klimagasser, samt organisk materiale og næringssalter. Utslippene av metan fra deponier er beregnet til å utgjøre syv prosent av de totale norske klimagassutslippene.

Metan dannes ved anaerob nedbrytning av organisk avfall på avfallsdeponier. De største metanutslippene fra avfallsdeponi skjer to til tyve år etter deponering, men det slippes også ut metan mer enn 30–50 år etter deponering. Gassproduksjonen i et deponi vil variere gjennom året, og det er store forskjeller mellom ulike deponier på hvor lang tid gassproduksjonen pågår. Deponigassen strømmer ikke ut jevnt over hele fyllingsoverflaten, men enkeltpunkter i toppdekket står ofte for store deler av utslippene. Reduksjon i andelen våtorganisk/organisk avfall til deponiene og oppsamling med avfakling eller energiutnyttelse av deponigassen er blant de tiltakene som vil ha størst effekt på utslippene av metan fra deponier. I internasjonal sammenheng er det vanlig å anslå at om lag 25 prosent av totalt teoretisk gasspotensial kan tas ut ved hjelp av gassuttak i ordinære anlegg. Gassuttak kan kombineres med et toppdekke som kan bidra til oksidering av metan og dermed gi en ytterligere reduksjon i utslippene. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til effekten av et slikt tiltak.

Det er store problemer knyttet til å måle de faktiske utslippene av metan, og enkeltmålinger ved et avfallsdeponi vil ikke kunne gi et godt bilde av totale utslipp over tid. Forholdene ved de forskjellige deponiene er ulike, og Statens forurensningstilsyn (SFT) påpeker at selv om metodikken som anvendes for å beregne de samlede utslippene av metangass fra deponier i Norge kan antas å ha et tilfredsstillende presisjonsnivå, vil anvendelse av denne metodikken på hvert enkelt anlegg innebære et lavere presisjonsnivå. Disse måleproblemene er en viktig årsak til at Regjeringen foreløpig ikke vil pålegge metanutslipp fra avfallsbehandlingen kvoteplikt, jf. kapittel 10.

Også forbrenning av avfall gir utslipp av klimagasser, i første rekke CO₂ . Utslippene fra brenning av biologisk materiale anses ikke å gi nettobidrag til utslippene av klimagasser. De avfallsfraksjonene som inneholder karbon fra fossile kilder (for eksempel plast og andre kunststoffer) gir derimot netto utslipp av CO₂ ved forbrenning. For blandet husholdningsavfall kan dette utgjøre i størrelsesorden 13 prosent av CO₂ -utslippet ved forbrenning. For brenselsbriketter med høyt innhold av plast og andre kunststoffer kan andelen være betydelig høyere, mens andelen for brensel basert på trevirke fra bygg og anleggsnæringen vil være nær null.

7.4.2.2 Virkemidler og tiltak

Hovedformålet med avfallspolitikken er å begrense utslippene fra sluttbehandling av avfall, og følgende nasjonale resultatmål er fastsatt:

1. Utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten.

2. Basert på at mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå, tas det sikte på at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være om lag 25 prosent av generert avfallsmengde.

På tross av fortsatt vekst i genererte avfallsmengder, er gjenvinningen nå så omfattende at mengden avfall til sluttbehandling gikk ned i perioden fra 1996 til 1998. I samme periode økte gjenvinningsandelen av totale avfallsmengder fra 50 til 53 prosent. Avgift på sluttbehandling av avfall ble innført 1. januar 1999, og tallmateriale for kommunalt avfall viser en nedgang i avfallsmengdene på hele syv prosent fra 1998 til 1999. Dette tyder på at effekten av de innførte virkemidlene har vært god. Det vil likevel ta tid før alle virkemidlene får full effekt, både fordi tekniske tilpasninger som kreves i gjennomføringen av tiltak kan være tidkrevende, og fordi enkelte virkemidler fordrer en omlegging av både kommunenes, næringslivets og folks rutiner og vaner. Det er derfor fortsatt et betydelig potensiale knyttet til de virkemidler som allerede er på plass.

Avfallsfeltet har vært i rask utvikling de senere årene, og det er etablert en rekke virkemidler rettet både mot kommuner og næringsliv. Både lover og forskrifter, avgifter, tilskuddsordninger, bransjeavtaler og informasjonstiltak, samt kombinasjoner av disse benyttes. De viktigste virkemidlene for å redusere klimagassutslippene fra deponier er konsesjonskrav etter forurensingsloven og avgift på sluttbehandling av avfall.

Konsesjonskravene skjerpes stadig, og om kort tid blir et nytt EU-direktiv med krav til deponier implementert i norsk rett. Direktivet legger opp til betydelige reduksjoner i andelen biologisk nedbrytbart forbruksavfall som deponeres, og til oppsamling av metan som dannes på deponiene. SFT har i retningslinjene for dagens konsesjonskrav lagt opp til at våtorganisk avfall ikke skal deponeres og at anlegg for gassuttak skal installeres.

Avgift på sluttbehandling av avfall har som hovedformål å prise miljøkostnadene forbundet med utslipp fra sluttbehandlingen. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er 314 kroner pr. tonn i 2001. Avgiften på avfall til forbrenning er utformet med en grunnavgift på 79 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på 235 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften reduseres etter graden av energiutnyttelse. Av-­giften medfører økte kostnader ved sluttbehandling av avfall og gir derfor incentiver til økt kilde­sortering og gjenvinning. Dette reduserer mengden avfall til sluttbehandling og bidrar dermed til reduserte utslipp av metan fra deponiene. Dersom avfallet utnyttes til energiformål og erstatter bruk av fossile energibærere, kan det oppnås to utslippsreduksjonseffekter for klimagasser – både gjennom reduserte utslipp av metan fra deponiene og ved å erstatte fossile brensel som energikilde.

I Innst. S. nr. 1 (2000–2001) ber komiteen «Regjeringen vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. En slik vurdering bør innbefatte mulighetene for å legge avgift direkte på utslippene ved forbrenning. Komiteen ber Regjeringen legge frem en slik vurdering i forbindelse med statsbudsjettet for 2002.» Regjeringen vil presentere en vurdering av hvordan avgiften kan endres i tråd med Finanskomiteens innstilling i St. prp. nr. 1 (2001–02). En eventuell endring i sluttbehandlingsavgiften vil kunne påvirke mengden avfall som går til deponering og dermed på sikt utslippene av klimagasser og andre utslipp fra avfalls­fyllinger.

7.4.2.3 Fremskrivninger og muligheter for utslippsreduksjoner

Det er svært stor usikkerhet knyttet til fremskrivninger av metanutslipp fra deponier. SFT foretok i oktober 1999 fremskrivninger av metanutlipp fra deponier, jf. figur 7.1. Figuren viser et scenario som forutsetter økt effekt av eksisterende virkemidler.

Fremskrivningen er blant annet basert på Statistisk Sentralbyrås (SSBs) beregninger som tilsier en økning i genererte avfallsmengder på 22 prosent i perioden 1996 til 2010. Videre forutsettes det at mengden avfall til sluttbehandling reduseres til 25 prosent av generert mengde i 2010, jf. nasjonalt resultatmål. Som følge av implementering av EUs direktiv for deponier ligger det også an til en ytterligere reduksjon av mengden avfall til deponier frem mot år 2020. På bakgrunn av avtagende metanproduksjon som følge av at mindre avfall deponeres og videreføring av krav til uttak og fakling av metan, forventes metanutslippet å avta uten ytterligere tiltak etter 2020. Det må understrekes at denne type beregninger er beheftet med svært stor usikkerhet, og at utslippene vil påvirkes av innretningen og effekten av virkemidler som blant annet sluttbehandlingsavgiften.

Avgift på sluttbehandling av avfall har funksjonert i to og et halvt år. Det er derfor rimelig å kunne forvente en ytterligere effekt av avgiften i årene som kommer. Blant annet vil SFT gjennom utarbeidelse av en veileder legge tilrette for økt bruk av differensiering av de kommunale avfallsgebyrene i forhold til hva som er tilfelle i dag. Dette kan gi husholdningene sterkere incentiver til avfallsminimering. Videre vil ansvarsdelingen mellom kommunene og næringslivet bli vurdert, jf. omtale av avfallsdefinisjonene i forurensningsloven i St.meld. nr. 24 (2000–2001) og Innst.S. nr. 295 (2000–2001).

En strengere håndheving av eksisterende virkemidler kan bidra til lavere utslipp. En styrking av virkemiddelbruken kan gjennomføres både gjennom strengere konsesjonskrav, en mer effektiv avgift og eventuelt gjennom ekstratiltak ut over dette innenfor rammene av et eventuelt felles gjennomføringssystem. Det siste krever blant annet at problemer knyttet til beregninger og målinger er håndterbare. Det må være mulig å kunne godtgjøre effektene av tiltak med tilstrekkelig nøyaktighet samtidig som tiltakene gjennom et felles gjennomføringssystem generelt ikke må undergrave den nåværende avfallspolitikken, som har som formål å redusere utslippene fra sluttbehandlingen av avfall. Utformingen av et eventuelt felles gjennomføringssystem for deponier i drift må unngå at deponering blir så lønnsomt at mengdene avfall til deponi øker, og at en dermed får økte klimagassutslipp og andre utslipp på sikt.

Nedlagte deponier er ikke underlagt samme type regulering og virkemiddelbruk som deponier i drift. Tiltak som gjennomføres på nedlagte deponier som fremdeles produserer gass vil dermed bidra til reduksjoner av klimagassutslipp uten at en risikerer de samme incentivproblemene som en får for deponier i drift. Dette er noe av bakgrunnen for at Regjeringen vil vurdere å inkludere tiltak for nedlagte deponier i et felles gjennomføringssystem hvor tiltak kan gi rett til omsettbare kvoter. Gassuttak med avfakling eller energiutnyttelse er en form for tiltak som vil medføre reduserte metanutslipp fra nedlagte deponier. Kvoter vil her kunne fastsettes ut fra målt uttak av metangass. Andre tiltak som kan bidra til reduksjon av metanutslipp fra nedlagte deponier, som for eksempel oksidasjonsrekke, vil derimot være vanskligere å måle effekten av og omsette til kvoter.

Det er likevel de virkemidler som allerede benyttes som i hovedsak forventes å utløse potensialet for økte utslippsreduksjoner i avfallssektoren totalt sett. Reduksjoner i forbindelse med tiltak knyttet til et eventuelt felles gjennomføringssystem vil kun utgjøre et mindre supplement til eksisterende virkemidler. Effektene av et felles gjennomføringssystem må vurderes i forhold til en styrking av eksisterende virkemidler på feltet.

7.4.3 Energisektoren

Regjeringen vil:

• videreføre CO₂ avgiften på mineralolje inntil et nasjonalt kvotesystem er innført

• styrke arbeidet med å legge om energibruken og energiproduksjonen på en miljøvennlig måte gjennom det nyopprettede foretaket Enova

• ta i bruk naturgass innenlands

• utarbeide en nasjonal handlingsplan for utbygging av infrastruktur for vannbåren varme

  

  Kilde: SFT og SSB

7.4.3.1 Sammensetningen av energibruken

Den norske energibruken pr. innbygger ligger på nivå med øvrige nordiske land med sammenliknbare klimaforhold. Elektrisitetens andel av forbruket i Norge er imidlertid betydelig høyere enn i andre land. Dette må blant annet sees i sammenheng med at Norge har hatt rikelig tilgang på vannkraft. Den norske elektrisitetsproduksjon er i dag nærmere 100 prosent basert på vannkraft. Dette bidrar til at det er lave utslipp til luft knyttet til den innenlandske energibruken, men også til at Norge har mer begrensede muligheter for ytterligere reduksjoner i utslippene sammenliknet med andre land. Figur 7.2 viser hvordan netto 1 innenlands energibruk fordelte seg på ulike energiformer og ulike forbruksgrupper i 2000.

Kilde: SSB.

Stasjonær energibruk defineres som netto innenlands energibruk fratrukket bruk av energi til transportformål 2 . Om en tar hensyn til forskjeller i utetemperaturer og energistruktur, er Norges stasjonære energibruk like over IEA-gjennomsnittet. Fra 1990 til 2000 økte den stasjonære energibruken med gjennomsnittlig 1,2 prosent pr. år. Veksten i BNP for fastlands-Norge var i den samme perioden over dobbelt så høy. Energiintensiteten i stasjonær energibruk gikk dermed ned med omkring 15 prosent fra 1990 til 2000.

Veksten i den stasjonære energibruken var høyest på starten av 1990-tallet. I de siste årene har veksten vært lav, og i de to siste årene har energibruken holdt seg stabil. Den stasjonære energibruken i 2000 var omlag 154 TWh, en reduksjon på 0,8 prosent fra 1999. Nedgangen skyldes blant annet at det var mildt i 2000. Den stasjonære energibruken er i stor grad dominert av elektrisitet, jf figur 1. Netto elektrisitetsforbruk var 110,4 TWh i 2000. Elektrisitet utgjorde med dette over 65 prosent av den stasjonære energibruken i Norge i 2000.

Produksjonen av vannkraft svinger betydelig fra år til år. Dette innebærer at det er viktig for Norge å ha et fleksibelt energisystem der andre energibærere og import av elektrisitet kan erstatte vannkraftproduksjon i år med lite nedbør. Av andre energikilder innenlands er særlig fyringsolje et alternativ til elektrisitet i perioder med lavere vannkraftproduksjon.

Bruken av fyringsoljer svinger med de årlige variasjonene i den norske vannkraftproduksjonen. Dette kan illustreres ved at årlige leveranser av fyringsoljer sank fra 1634 millioner liter i 1990 til om lag 1500 millioner liter i 1994 og 1995. Deretter fulgte en topp med 1986 millioner liter i 1996. I de tre siste årene på 1990-tallet var leveransene tilbake på 1990-nivået, og i 2000 var de nede i 1228 millioner liter. Fyringsolje benyttes til oppvarmingsformål både i næringslivet og i private husholdninger. Forbruket av fyringsoljer og parafin utgjorde til sammen 15 TWh i 2000, dvs. i overkant av 12 prosent av den stasjonære energibruken. Relativt lave strømpriser, en økning i prisene på petroleumsprodukter og et mildt vær bidro til en betydelig nedgang i forbruket av fyringsolje og parafin i 2000, jf. figur 7.3. Samlet sett gikk forbruket ned med 23 prosent fra 1999 til 2000. En del av nedgangen ble erstattet av elektrisitet.

Tre, treavfall og annet avfall er de viktigste biobrenslene i Norge. Rundt halvparten er knyttet til vedfyring. Forbruket av bioenergi var i 2000 15,7 TWh.

Fjernvarmeproduksjonen var om lag 1,6 TWh i 2000. I halvparten av produksjonen benyttes det energi fra avfall. I tillegg benyttes spillvarme, varmepumper, bioenergi og noe gass og kull. Olje og elektrisitet benyttes vesentlig til å dekke topplast.

Infrastruktur for vannbåren varme er nødvendig for å utnytte mange av de nye fornybare energikildene. Det er normalt høyere investeringskostnader ved å legge opp til vannbårne oppvarmingsløsninger basert på fornybare energikilder enn å basere seg på strømoppvarming. For å bedre økonomien i prosjektene er det etablert en støtteordning som per i dag forvaltes av NVE, den såkalte varmeanleggsordningen, jf kapittel 7.3.1.

Idag er slik infrastruktur for vannbåren varme i liten grad etablert i Norge. En vesentlig del av de lokale vannbårne anleggene i næringsbygg og bebyggelse benytter olje og el som energikilder. En innsats for å begrense energibruken og ta i bruk nye, fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme vil være et viktig bidrag for en sikker energiforsyning som også kan gi reduksjon i utslippene av klimagasser. Det vil medføre at flere bygninger får installert vannbårne oppvarmingssystemer, og dermed gjøre forbrukerne mindre sårbare for svingninger i etterspørsel og produksjon av strøm. Det vil også gjøre forbrukere og næringsliv mindre sårbare for økninger i energiprisene, for eksempel som en følge av en internasjonal klimapolitikk, jf. Innst. S. nr. 122 (1999–2000) der Stortinget sluttet seg til hovedtrekkene i St. meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken.

Den øvrige delen av den stasjonære energibruken består av kull, koks og gass. Omfanget av gassbruk er foreløpig begrenset. Kull og koks benyttes også i mindre grad til energiformål. Forbruk av kull og koks til energiformål utgjorde 1,7 TWh i 2000.

Kilde: SSB.

7.4.3.2 Utslippsstatus

I et internasjonalt perspektiv er utslippene av klimagasser fra stasjonær energibruk i Norge lave, fordi en stor del av den innenlandske energibruken dekkes av vannkraft. Målt pr. innbygger er for eksempel CO₂ -utslippene fra industrisektoren i Norge om lag 50 prosent av gjennomsnittet for IEA-land. 3

Utenom oljeraffinering, skriver utslippene fra stasjonær forbrenning seg i all hovedsak fra bruk av fyringsolje i industri, næringsliv og boliger, samt bruk av kull og koks til energiformål i industrien.

Tiltak for å dempe veksten i elektrisitetsforbruket vil også ha indirekte effekt i forhold til utslippene av klimagasser. Redusert import av energi fra kullkraftverk på kontinentet vil kunne «oversettes» til reduksjoner i utslippene globalt.

CO₂ -utslippene fra stasjonær forbrenning (unntatt olje- og gassutvinning og raffinerier) har samlet sett gått ned med 1,6 prosent de siste 10 årene, jf. figur 7.4 som viser CO₂ - utslippet fra stasjonær forbrenning i perioden 1989 til 1999. Som figuren viser har det imidlertid vært betydelige svingninger i utslippene til luft fra stasjonær energibruk. I hovedsak skyldes dette variasjonene i vannkraftproduksjonen og utetemperaturene. I år med høy produksjon av elektrisk kraft og relativt lave priser på elektrisitet vil det normalt finne sted en vridning mot større bruk av elektrisitet og mindre forbruk av fyringsolje. I slike år kan utslippene fra bruk av fyringsolje være små. I år med lavere produksjon av vannkraft og høyere priser på elektrisitet, som for eksempel i 1996, vil utslippene være høyere.

Kilde: SSB.

I 1999 var CO₂ -utslippene fra stasjonær forbrenning, med unntak av olje- og gassutvinning og raffinerier, 6,2 millioner tonn. Av dette utgjorde CO₂ -utslippene fra forbruk av fyringsoljer om lag 2,7 millioner tonn. Temperaturen i fyringssesongen i 2000 var vesentlig høyere enn normalt, noe som bidro til en nedgang i forbruket av fyringsolje og fyringsparafin. Utslippene fra stasjonær energibruk eksklusiv oljevirksomheten vil derfor trolig vise en nedgang i 2000 sammenliknet med 1999.

Utslippene fra energibruken i industrien økte på 1990-tallet, mens utslippene fra boligoppvarming er nærmere halvert. Dette har sammenheng med at det i løpet av de senere årene innen boligoppvarming har funnet sted en generell overgang fra bruk av oljeprodukter til bruk av elektrisitet. Den største reduksjonen i det stasjonære oljeforbruket fant sted frem til begynnelsen av 90-tallet. Det er særlig forbruket av tungolje som har gått ned, men også bruken av lette fyringsoljer og parafin i husholdningene er redusert betydelig. Utslippene fra oppvarming av boliger står nå for 2 prosent av de norske CO₂ -utslippene.

SFT pekte i sin tiltaksanalyse fra 2000 på at 2 millioner tonn av et samlet nasjonalt potensiale på 6 millioner tonn utslippsreduksjoner i CO₂ -ekvivalenter til en kostnad under 200 kr/tonn er knyttet til stasjonær forbrenning utenfor prosessindu-strien. Ytterligere utslippsreduksjoner vil her primært måtte skje ved substitusjon til andre energikilder eller bruk av teknologier som bioenergi, varmepumper og solvarme, energieffektivisering og bruk av spillvarme.

7.4.3.3 Tiltak i energiforsyningen og dagens virkemidler

Hovedvirkemidlet i norsk klimapolitikk er CO₂ -avgiften. Nær all bruk av fossile brensler til stasjonære energiformål er ilagt CO₂ -avgift.

CO₂ -avgiften

CO₂ -avgift vil generelt gjøre fossile brensler dyrere i forhold til andre energibærere som ikke er belagt med slike avgifter, jf. omtale av CO₂ -avgiften i kapittel 7.2.1. Dette kan stimulere til mer effektiv bruk av fossile brensler, og styrker konkurranseforholdet for vannkraft og ny fornybar energi og elektrisitet generelt. Prisvirkninger kan være forskjellige på kort sikt og på lang sikt. Kortsiktige virkninger av en økt avgift på fyringsolje kan isolert sett være overgang fra bruk av fyringsolje til elektrisitet der slike muligheter finnes. På lang sikt kan virkninger også omfatte investering i utstyr som kan benytte elektrisitet eller andre energiformer. Oljefyring spiller imidlertid en viktig rolle i oppvarmingen for å opprettholde en fleksibel energiforsyning, jf variasjonene i vannkraftproduksjonen fra år til år.

Andre virkemidler i energisektoren

Det er en omfattende virkemiddelbruk rettet inn mot energiproduksjon og energibruk. Virkemiddelbruken har dels som formål å sikre en effektiv og sikker energiforsyning og dels å ivareta ulike miljøhensyn. Også en del av denne virkemiddelbruken (utover CO₂ -avgiften) kan ha betydning for bruken av fossile brensler og utslipp av klima­gasser. Nedenfor gis en gjennomgang av enkelte av disse virkemidlene.

Forbruket av elektrisitet er ilagt elavgift. Avgiften pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Elavgiften utgjør 11,3 øre/kWh pr 1.1.2001. Industrien, bergverk og veksthusnæringen har i dag delvis fritak for avgiften. Det samme har samtlige brukere i Finnmark og Nord-Troms hatt siden 1990.

Energi som produseres i og leveres fra fjernvarmeanlegg er ikke avgiftsbelagt. Ved produksjon av fjernvarme benyttes det i første rekke avfall, men også elektrisitet, flis, olje, gass mv. Elektrisitet som benyttes i varmeproduksjonen er fritatt fra el-avgiften. Også elektrisk kraft som er produsert i energigjenvinningsanlegg er fritatt fra el-avgiften.

Fra 2000 ble det innført en grunnavgift på fyringsolje. I 2001 utgjør denne 38,2 øre/liter. Hensikten med å innføre en slik avgift var å forhindre at en økt el-avgift skal bidra til en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisitet til bruk av fyringsolje til oppvarming.

Regjeringen vil styrke og effektivisere arbeidet med omleggingen av energiproduksjon og energibruk. Den store utfordringen er å legge om fra elektrisitet til varme i oppvarmingen. Slik vil det også legges grunnlag for en mer allsidig og robust energiforsyning på lang sikt. Målet er å bruke 4 TWh mer vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010, jf St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken og Innst. S. nr. 122 (2000–2001).

I forbindelse med arbeidet for å legge om energibruk og energiproduksjon vil Regjeringen også utarbeide og fremme en nasjonal handlingsplan for utbygging av infrastruktur for vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, jf. Innst. S. nr. 263 (2000–2001).

Det er videre et mål å bygge ut vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen 2010. NVE gir i dag investeringsstøtte til vindkraft- og varmeanlegg. I tillegg får vindkraft en støtte tilsvarende en halv elavgift pr. produsert kWh

Samtidig har Regjeringen et mål om å begrense energibruken mer enn om utviklingen overlates til seg selv. Dette innebærer at energien må utnyttes mer effektivt. NVE forvalter en rekke virkemidler som skal stimulere til mer bevisst og effektiv energibruk. I tillegg er energiverkene gjennom energiloven pålagt å gi informasjon og veileding om enøk til forbrukerne.

For å styrke arbeidet med å legge om energibruken og energiproduksjonen vil Regjeringen opprette et nytt statlig foretak, Enova SF jf. boks 7.17. Stortinget sluttet seg i mars 2001 til Regjeringens forslag til ny finansieringsmodell og omorganisering av arbeidet med omlegging av energibruk og energiproduksjon, jf. Innst. O. nr. 59 (2000–2001). Forslag ble fremmet i Ot.prp. nr. 35 (2000–2001) Energiloven. Som ledd i en synlig og aktiv klimapolitikk vil Regjeringen satse på enøk og nye fornybare energikilder blant annet gjennom Enova.

Norge er en betydelig petroleumsprodusent. Vi eksporterer det aller meste av den naturgassen vi produserer på norsk sokkel. I dag blir ca 1 prosent av den samlede norske produksjon av naturgass brukt på fastlandet i Norge. I hovedsak skjer dette i tilknytning til ilandsføringsstedene Tjeldbergodden, Kollsnes og Kårstø.

Regjeringen har søkt å legge til rette for økt bruk av naturgass i Norge blant annet gjennom avgiftspolitikken. Naturgassen har flere anvendelsesområder og kan benyttes både innen energiforsyning, i transportsektoren og til fremstilling av industrielle produkter med mer.

Norge har med andre ord en betydelig ressurs i naturgassen som vi ikke har utnyttet potensialet til fullt ut. Regjeringen arbeider derfor med sikte på at en større andel av denne ressursen i fremtiden skal benyttes innenlands. En slik utvikling vil gi oss nye industrielle muligheter og gi betydelig bidrag til sysselsettingen.

En økt nasjonal bruk av naturgassen kan dessuten bidra til å løse ulike miljøutfordringer, herunder bidra til reduserte utslipp av klimagasser. Bruk av naturgass innenlands vil kunne erstatte bruk av annet fossilt brensel som gir høyere utslipp av miljøskadelige gasser enn naturgass. Norsk produksjon av elkraft basert på naturgass vil konkurrere med elektrisitet produsert i et felles europeisk marked basert på blant annet kull, og vil således bidra til lavere utslipp av klimagasser gitt en markedsutvikling som er den mest sannsynlige i dag. Det er et krav at all bruk av naturgass i Norge skal innordnes Norges internasjonale klimaforpliktelser. En fremtidig ikrafttredelse av Kyotoproto­kollen vil innebære at industrilandene må redusere sine utslipp i samsvar med forpliktelsene i protokollen. Dette innebærer at en eventuell økning i utslipp av klimagasser i ett område må motsvares av reduksjoner i andre områder.

Utbygging av norsk kraftproduksjon basert på naturgass i en eller annen form innebærer dessuten at vi foredler en norsk råvare innenlands. Regjeringen vil forsterke innsatsen for at Norge og norske teknologimiljøer, i samarbeid med andre land, skal få en sterk posisjon i utvikling av teknologi som kan danne grunnlag for produksjon av CO₂ – fri gasskraft.

Det vises forøvrig til Langtidsprogrammet 2002–2005 (St.meld nr 30 (2000–2001) for en nærmere omtale av hovedelementene i Regjeringens politikk på energiområdet.

7.4.4 Petroleumssektoren

Regjeringen vil:

• videreføre CO₂ -avgiften for utslipp av CO₂ fra petroleumsvirksomheten inntil et nasjonalt kvotesystem er innført

• vurdere den fremtidige virkemiddelbruken i petroleumssektoren, og blant annet se nærmere på hvordan teknologiutvikling kan stimuleres ytterligere

7.4.4.1 Utslippsstatus

Oljeproduksjonen på norsk sokkel startet i 1971, mens gasseksporten startet opp i 1977. Frem til 1997 vokste petroleumsproduksjonen fra år til år. Som vist i figur 7.5 har det vært en jevnt stigende produksjon fra sokkelen, hvilket det vil fortsette med ennå ett til to år. Fra 2002 vil produksjonen flate ut for deretter å falle fra ca. 2006.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, og utvinning gir gjerne inntekter utover hva som er vanlig i annen næringsvirksomhet. Denne ekstra fortjenesten går for en stor del til staten gjennom skatter og avgifter og via direkte eierandeler. Petroleumsvirksomheten har bidratt med store inntekter til det norske samfunnet. I 2000 var statens petroleumsinntekter om lag 161 milliarder kroner. Dette utgjorde om lag 25 prosent av statens samlede inntekter. Utslipp av klimagasser fra petroleumsvirksomheten offshore kan deles inn i fire hovedgrupper: CO₂ fra kraftgenerering (ca. 75 prosent), CO₂ fra fakling (ca. 10 prosent), indirekte utslipp av CO₂ i form av uforbrente hydrokarboner (ca. 7 prosent) og direkte utslipp av metan (ca. 8 prosent). Petroleumsvirksomheten sto i 1999 for om lag 24 prosent av de nasjonale CO₂ -utslippene. Som figur 7.6 viser, er de tre største kildene til utslipp av CO₂ fra olje- og gassproduksjon forbrenning av gass i turbiner for produksjon av energi (78 prosent), fakling av gass (17 prosent) og forbrenning av diesel for bruk på innretningene (5 prosent). Utover dette er det knyttet CO₂ -utslipp til gassterminalene på land og letevirksomheten. Det er også knyttet indirekte CO₂ -utslipp til utslipp av nmVOC fra lasting av råolje. Av fossilt brensel gir naturgass lavest CO₂ -utslipp ved forbrenning. De totale utslippene av CO₂ fra sektoren har vokst fra år til år og stått for en økende andel av våre nasjonale utslipp. Dette skyldes hovedsakelig økningen i aktivitetsnivået, men det forventes at utslippene stabiliserer seg i løpet av de nærmeste årene. I figur 7.7 vises utviklingen de senere årene og prognosen for de nærmeste årene.

Økte totalutslipp betyr ikke at det ikke samtidig er et kontinuerlig forbedringsarbeid på miljøsiden. Forbedringene i energiutnyttelsen og reduksjonene i faklingen har imidlertid ikke vært store nok til å veie opp for økningen i energibruken som høyere aktivitet har bidratt til. En indikasjon på at aktiviteten er blitt mer effektiv, er at CO₂ -utslippene pr. produsert oljeekvivalent ble redusert med 27 prosent fra 1990 til 1999 (se figur 7.8). Denne reduksjonen pr. enhet skyldes blant annet:

• generell teknologiforbedring

• utslippsreduserende tiltak, blant annet som en følge av innføring av CO₂ -avgiften i 1991

• andre forhold, herunder endringer i produksjonsandelen til ulike felt og endringer i sentrale felts modenhet

Utslipp knyttet til å produsere en enhet olje eller gass varierer både mellom felt og over et felts levetid. Reservoarforholdene og transportavstanden til gassmarkedet er faktorer som gjør at kraftbehovet, og dermed utslippene, varierer mellom felt. At utslippene varierer over feltets levetid, skyldes blant annet at vannandelen i brønnstrømmen øker når felt blir eldre. Siden det i stor grad er total væskemengde (vann, olje og gass) som bestemmer energibehovet i prosessanlegget, vil et felt få høyere utslipp pr. produsert enhet når det blir eldre og oljeproduksjonen avtar. Dette er en av grunnene til at vi har sett en svak økning i utslipp pr. enhet de siste årene. Utviklingen på norsk kontinentalsokkel i retning av mer modne felt og flytting av aktivitet nordover trekker i retning av økte utslipp pr. produsert enhet. En fortsatt effektivisering av kraftproduksjonen og en mer effektiv energibruk er nødvendig for å unngå utslippsøkning.

Utvikling av kombinerte løsninger for kraftproduksjon offshore og reinjeksjon av CO₂ fra produsert gass på Sleipner Vest er eksempler på at norsk kontinentalsokkel ligger langt fremme når det gjelder å ta i bruk miljøeffektive løsninger. På Sleipner Vest var det nødvendig å redusere CO₂ -innholdet i gassen som blir produsert, fordi det ellers ville overstige salgsspesifikasjonene. Det er imidlertid første gang at CO₂ fjernet fra produsert naturgass blir injisert i underjordiske reservoarer til havs. På grunn av denne løsningen unngås CO₂ -utslipp på om lag 1 million tonn hvert år. For å få et visst inntrykk av hvor høye utslippene av klimagasser fra virksomheten på norsk kontinentalsokkel er i forhold til tilsvarende virksomhet i andre land, er det foretatt enkelte sammenligninger av utslippene pr. produsert enhet olje og gass i ulike land. Det må presiseres at slike sammenligninger er beheftet med betydelig usikkerhet. I en studie gjort av SINTEF er klimagassutslippene fra norsk kontinentalsokkel sammenlignet med utslippene fra tilsvarende produksjon i andre land, herunder Russland, Nederland, Storbritannia og USA. Det gjøres oppmerksom på at CO₂ -utslipp i forbindelse med gassproduksjon i Russland ikke var tilgjengelig. Aktiviteten på norsk kontinentalsokkel kommer positivt ut i studien. Produksjonen av olje- og gass på britisk kontinentalsokkel er sannsynligvis mest sammenlignbar med aktiviteten i våre områder. Produksjonen av en olje- eller gassenhet på britisk kontinentalsokkel medfører drøyt tre ganger høyere utslipp av klimagasser enn tilsvarende produksjon på norsk kontinentalsokkel.

7.4.4.2 Tiltak

Det største potensialet for utslippsreduksjon ligger i å redusere behovet for energi, overføre kraft fra land, øke virkningsgraden ved kraftproduksjon, ekstrahere CO₂ fra avgasser for deretter å lagre den i underjordiske formasjoner, og i redusert fakling. Oljeindustrien har allerede gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslippene av CO₂ . Eksempler på dette er:

• fjerning av CO₂ fra brønnstrøm med påfølgende deponering på Sleipner Vest, jf. boks 7.18

• utnyttelse av eksosvarme i prosessen-

• mer effektiv energiproduksjon – for eksempel kombikraft (der en dampturbin utnytter eksosvarmen fra en gassturbin) på Oseberg, Eldfisk og Snorre II

• optimal dimensjonering av rørledninger

• utskifting av gamle anlegg – eksempelvis ­Ekofisk

• økt bruk av gassmotorer i forhold til gassturbiner

• optimalisering av nye felt med hensyn til energibruk og energiutnyttelse

I fremskrivningen av utslipp (figur 7.7) er både gjennomførte og besluttede tiltak inkludert. Med en forholdsvis ambisiøs antakelse om bruk av ny teknologi på fremtidige anlegg, forutsettes det i tillegg en årlig effektivisering med hensyn til CO₂ -utslipp på 1 prosent på alle eksisterende og planlagte felt. Dette tilsvarer tiltak på om lag 1 mill tonn CO₂ i 2010 sammenlignet med en fremskriving uten forutsetninger om teknologiutvikling.

Bruk av nitrogen som teppegass og gjenvinning av nmVOC fra bøyelasting vil i tillegg til reduksjon av nmVOC også bidra til reduksjon i utslipp av metan og CO_2. Tiltaket vil kunne redusere de nasjonale utslippene av CO₂ med om lag 260.000 tonn i 2006. Reguleringen av nmVOC som myndighetene nå innfører med hjemmel i forurensningsloven, vil følgelig bidra til å redusere klimagassutslippene.

7.4.4.3 Dagens virkemidler

Norsk petroleumsvirksomhet kan først og fremst bidra til å redusere klimagassutslipp gjennom utslippsreduserende tiltak fra aktiviteten på sokkelen. Som nevnt ovenfor er utslippene av klimagasser i tilknytning til petroleumsvirksomheten i all hovedsak knyttet til driftsfasen. For å begrense utslippene i driftsfasen benytter myndighetene i dag følgende virkemidler:

Boks 7.20 Reinjeksjon av CO₂ fra produsert gass på Sleipner Vest

Norsk kontinentalsokkel ligger langt fremme internasjonalt når det gjelder miljøvennlig produksjon av olje og gass. Et eksempel på dette er reinjeksjon av CO₂ fra produsert gass på Sleipner Vest. Siden 1996 har 1 million tonn CO₂ pr. år blitt lagret i Utsira-formasjonen om lag 1 km under havbunnen.

Den produserte gassen fra Sleipner Vest inneholder 9 prosent CO₂ . For å møte salgsgasspesifikasjoner må innholdet reduseres til 2,5 prosent. Det betyr at om lag 1 million tonn CO₂ må separeres fra produsert gass årlig. I stedet for at dette volumet slippes ut i atmos-færen har operatøren valgt å investere i en ekstra brønn til lagring av CO₂ . Det betyr at eierne slipper å betale CO₂ -avgift. Uten dette tiltaket ville norske CO₂ -utslipp vært 3 prosent høyere enn i dag. Separasjonsmodulen på Sleipner T plattformen veier 8200 tonn og måler 50x20x35 meter.

Modulen er en av de største som noen gang er løftet på norsk sokkel og har kostet over 350 millioner Euro (om lag 2,8 milliarder kroner).

Sleipner Vest prosjektet er et unikt prosjekt, og det er første gang CO₂ er fjernet fra produsert gass og injisert i underjordiske formasjoner til havs. Gjennom integrasjon og nye bruksområder for eksisterende metodologi og teknologi vil prosjektet gi en vitenskapelig basert metode for vurdering, planlegging og måling av underjordisk lagring av CO₂ . Erfaringene fra dette prosjektet vil gi nyttig kunnskap til andre store brukere av fossilt brensel hvor rensing og deponering kan være en mulighet, for eksempel gasskraftverk.

• Før rettighetshaverne kan starte utbyggingen av et funn, krever petroleumsloven at en plan for utbygging og drift (PUD) for utbyggingen og eventuelt en plan for anlegg og drift (PAD) for rørledninger skal godkjennes av myndighetene. Som en del av PUD/ PAD skal utbygger levere en utredning som blant annet dekker konsekvensene for natur og miljø av at det aktuelle funnet realiseres. I utredningen beskrives eventuelle miljøeffekter av forventede utslipp, og det foretas en systematisk gjennomgang av kostnader og nytte av mulige avbøtende tiltak. Både programmet for, og selve konsekvensutredningen, sendes på ­høring til berørte samfunnsaktører. Avhengig av omfanget av utbyggingen, godkjennes PUD/ PAD av Kongen i Statsråd eller Stortinget etter en samlet vurdering av prosjektet. Ivaretakelse av miljøhensyn, deriblant utslipp av klimagasser i feltets levetid, er ett av kriteriene i denne vurderingen.

• Bruk av gass, olje og diesel i tilknytning til petroleumsaktiviteten på kontinentalsokkelen er pålagt CO₂ - avgift i henhold til loven om CO₂ -avgift. Brenning av gass i fakkel utover det som er nødvendig av sikkerhetsmessige grunner for normal drift, er etter petroleumsloven ikke tillatt uten godkjenning fra Olje- og energidepartementet. I St.meld. nr. 39 (1999– 2000) Olje og gassvirksomheten ble det imidlertid foreslått å avvikle ordningen med søknad om tillatelse til brenning og/eller kaldventilering av petroleum. Forslaget fikk tilslutning fra Stortinget.

7.4.4.4 Mulighet for ytterligere utslippsreduksjoner

Om lag 80 prosent av offshorevirksomhetens utslipp av klimagasser i 2010 anslås å skje på innretninger i drift eller innretninger som i dag er besluttet utbygd. 20 prosent vil komme fra nye feltutbygginger. Dersom en skal oppnå store utslippsreduksjoner, må derfor en betydelig del av tiltakene skje på eksisterende innretninger. Konkrete fremtidige tiltak kan være:

• Energioptimale prosesser og bedre effektivitet ved kraftgenerering og gjenvinning av varmen i eksosgassen. Dette er utslippsreduserende teknologier som må tas i bruk ved nye utbygginger og som også vurderes for felt i drift

• Å utvikle bedre operasjonelle prosedyrer for resirkulering, gjennvinning og automatisk tenning ved fakling, særlig i forbindelse med oppstart av nye felt

• Utvikling og implementering av teknologi som reduserer behovet for energi ved olje- og gassproduksjon. Dette kan for eksempel oppnås ved å redusere vannproduksjon og uønsket gassproduksjon. Aktuelle teknologier er metoder for vannavstenging og «nedihulls»-separasjon. Implementering av slike teknologier kan også vurderes for felt i drift

• Elektrifisering av større eller mindre deler av sokkelen med elektrisk kraft fra land har et stort potensiale for reduksjon av CO₂ -utslipp. Dette blir vurdert for hver ny utbygging på sokkelen. Foreløpig er det imidlertid kun deler av Trollfeltet som blir drevet med elektrisk kraft fra land. Troll A prekompresjon planlegges også med kraft fra land, noe som vil kunne dekke et kraftbehov på 160 MW ved produksjon på platå. I tillegg vurderes elektrisk kraft fra land til i første omgang Ekofisk/Ula/Valhall-området av BP. For Tampen-området vurderes både en samordning av kraftbehovet i området, og kraft fra land

• Utskilling og deponering av CO₂ fra avgasser. Dette er i dag teknisk mulig, men tiltakskostnaden er betydelig høyere enn den eksisterende CO₂ - avgiften. Dette skyldes både høye kostnader og høy energibruk knyttet til prosessen. Det pågår mye utviklingsarbeid med tanke på fjerning av CO₂ fra gasskraftverk på land, noe som ventes å medføre at kostnadene vil gå ned. Kostnadene knyttet til å samle opp CO₂ fra avgasser på anleggene til havs vil imidlertid være betydelig høyere enn tilsvarende tiltak ved større anlegg på land. Mulighetene for å anvende den utskilte CO₂ til økt utvinning fra oljereservoar vil kunne forbedre kostnadseffektiviteten. Oljedirektoratet har igangsatt et prosjekt hvor denne muligheten utredes

Hvor mange av disse teknologiforbedringene som faktisk er gjennomførbare er usikkert. Oljeindustrien har gjennom rapporten fra MILJØSOK fase 2 anslått de mulige reduksjonene av klimagassutslipp i 2010 til ca 18 prosent i forhold til en prognose uten utslippsreduserende tiltak. Om lag halvparten av de mulige reduksjonene ligger allerede inne i de eksisterende fremskrivingene. For å kunne oppnå disse reduksjonene forutsettes det at alle tiltak som har en lavere kostnad enn CO₂ -avgiften blir iverksatt. I tillegg forutsettes det en økning i innsatsen på flere igangværende forskningsprogrammer, en systematisk kartlegging av mulige tiltak og at industrien gir prioriteringer til investeringer i utslippreduserende tiltak. Skal det oppnås vesentlige utslippreduksjoner utover de anslåtte 18 prosent må det ifølge MILJØSOK skje teknologiske sprang utover det en ser for seg i dag. Dette gjelder særlig innen teknologier for overføring av kraft fra land og ekstraksjon av CO₂ fra avgasser.

7.4.5 Industrisektoren

Regjeringen vil:

• åpne forhandlinger med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgift, med sikte på å få til avtaler om utslippsreduksjoner

• videreføre avtalen med aluminiumsindustrien inntil kvoteplikten inntreffer

• ta initiativ til en avtale med berørte parter om ikke-industrielle utslipp av SF₆

• regulere ikke-industrielle utslipp av HFK og PFK og vil komme tilbake til dette i forbindelse med Statsbudsjettet 2002

• stimulere til økt bruk av stoffer som er klima-nøytrale og uten ozonreduserende egenskaper

7.4.5.1 Innledning

De samlede klimagassutslippene fra prosessindu-strien var i 1999 ca 18 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, hvorav 15,5 millioner tonn var untatt CO₂ - avgift og andre klimarelaterte avgifter. Av dette utgjorde CO₂ ca 11,5 millioner tonn. Hovedandelen av utslippene er prosessutslipp, dvs. klimagassutslipp som ikke skyldes forbrenning, men er knyttet til bruk av ulike råvarer som innsatsfaktorer eller reduksjonsmiddel.

7.4.5.2 Dagens virkemidler

Industrien betaler CO₂ -avgift på fossile brensler brukt til energiformål, men med reduserte satser. Sement- og lecaproduksjon, kull og koks til prosessformål og ferrolegerings-, karbid- og aluminiumsindustri er unntatt fra CO₂ -avgift. Overfor prosessutslippene er det først og fremst miljøvern­departementets avtale med aluminiumsindustrien om reduserte utslipp av klimagasser som til nå har blitt anvendt. Det er idag i liten grad satt krav om utslippsreduksjoner for klimagasser i utslippskonsesjoner etter forurensningsloven. De fleste større utslippskildene har imidlertid allerede konsesjon etter forurensningsloven for andre klimagass­utslipp. Regjeringen foreslår at klimagassutslippene fra industrien på sikt skal inkluderes i et nasjonalt kvotesystem, jf. kapittel 10.

7.4.5.3 Potensiale for utslippsreduksjoner og mulige tiltak

I SFTs analyse (februar 2000) for reduksjon av klimagassutslipp i Norge identifiseres det flere relativt rimelige klimatiltak innen prosessindustrien (70 bedrifter). SFTs analyse viser at 1 million tonn CO₂ -ekvivalenter kan reduseres til en kostnad på under 30 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent. Det er særlig to tiltak som vil kunne stå for denne reduksjonen; utfasing av SF₆ fra magnesiumproduksjon og reduksjon av utslippene av N₂ O fra salpetersyrefabrikker. Det er et potensiale for tiltak overfor prosessutslipp og stasjonær forbrenning i prosessindustrien på 1,6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter med kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent. I det følgende beskrives de mest aktuelle tiltakene.

Det er rom for ytterligere reduksjoner av PFK (CF₄ og C₂ F₆ ) i aluminiumsindustrien (7 eksisterende aluminumsverk) utover de som ligger i avtalen mellom Miljøverndepartementet og henholdsvis Elkem Aluminium ANS, Hydro Aluminium AS og Sør-Norge Aluminium AS. Etter SFTs beregninger må klimagassutslipp fra aluminiumsindustrien reduseres med ytterligere 0,57 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010 for å oppfylle avtalen. Den årlige merkostnaden for disse tiltakene er estimert til 28,5 millioner kroner.

Utslippene fra ferrolegering, jern- og stålindustri (16 bedrifter) stammer i hovedsak fra bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel i prosessen. Et aktuelt utslippreduserende tiltak vil være overgang til bruk av trekull (biokarbon) til erstatning for dagens bruk av kull og koks. Ved å øke andelen biokarbon med 40 prosent i hele ferrolegeringsbransjen, kan en ut fra SINTEFs beregninger gjengitt i SFTs tiltaksanalyse fra 2000, redusere utslippene fra bransjen med 900 kilo tonn CO₂ pr. år. Dersom det forutsettes at den nødvendige mengden trekull må importeres, vil en kunne oppnå en utslippsreduksjon på 900 kilo tonn CO₂ med en kostnad på 290 kroner pr. tonn CO₂ . I følge SFT er tidshorisonten for dette tiltaket noe lenger enn de øvrige tiltakene. Det antas imidlertid at tiltaket fullt ut kan være på plass innen 2010.

I magnesiumproduksjonen brukes den sterke klimagassen SF₆ som dekkgass. I 1998 ble det stilt krav om redegjørelse for utslippreduserende tiltak, inkludert utfasing av bruk av SF₆ , i konsesjonen til Hydro Porsgrunns magnesiumsfabrikk på Hærøya. Ved å kreve bruk av SO₂ som alternativ dekkgass, vil man kunne redusere utslippene med ca. 430 kilo tonn CO₂ -ekvivalenter til en kostnad på 6 kroner pr. tonn.

Innenfor produksjon av kjemiske råvarer er det særlig tiltak innen kunstgjødselproduksjon (2 bedrifter) som kan gjennomføres til lave kostnader. De største utslippene av N₂ O kommer fra produksjon av salpetersyre og CO₂ fra produksjon av amoniakk. Tiltak for å redusere utslippene av lystgass (N₂ O) fra salpetersyrefabrikkene krever omlegging av produksjonsprosessen til teknologi med lav dannelse av N₂ O. Kostnadene ved en slik omlegging av anleggene har tidligere blitt estimert til ca. 300 millioner kroner. Et slikt tiltak vil i følge SFTs analyser ha en kostnad på 7 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent redusert og vil gi en reduksjon på ca. 430 kilotonn CO₂ -ekvivalenter pr. år.

I raffineriene (2 anlegg) forventes utslippene av klimagasser å øke på grunn av skjerpede produktkrav som krever økt energibruk. Det er særlig energieffektiviserende tiltak som er aktuelt for denne bransjen. Slike tiltak kan stilles som vilkår med hjemmel i forurensningsloven. Esso i Tønsberg har redegjort for muligheten for å utnytte overskuddsvarme fra raffineriet til fjernvarme. Det er imidlertid ikke utredet hvilken effekt dette vil ha på utslippene eller hva som er kostnadene for tiltaket. Reduksjonspotensialet er til sammen ca. 760 kilo tonn til en kostnad mellom 200 og 700 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent redusert.

7.4.5.4 Virkemidler overfor ikke-industrielle utslipp av HFK, PFK og SF₆

Regjeringen tar sikte på en helhetlig virkemiddelbruk i forhold til utslipp av alle de seks vesentligste klimagassene og de ulike kildene til disse. Det legges til grunn at de mest kostnadseffektive tiltakene for å redusere klimagassutslippene skal utløses basert på deres GWP potensial (oppvarmingspotensial). I det følgende fokuseres det på ikke-industrielle utslipp av klimagassene HFK (hydrogenfluorid), PFK (perfluorkarboner) og SF₆ (svovelheksafluorid) som alle har lang levetid og betydelig GWP-potensial. Det er ingen produksjon av disse stoffene i Norge. Stoffene er i ferd med å bli tatt i bruk som erstatningsstoffer blant annet for ozonødeleggende stoffer som skal fases ut, og de kan således få en rekke nye bruksområder. Virkemiddelbruken er rettet mot å begrense veksten i fremtidig bruk og utslipp, snarere enn utfasing.

Regjeringen har lagt stor vekt på å ha en åpen prosess i forhold til berørte parter. SFTs rapport knyttet til avgift som virkemiddel ble derfor offentliggjort, og forvaltningen har også konsultert berørte parter. Flere parter har kommet med skriftlige kommentarer til rapporten.

HFK

Arbeidet for ytterligere å redusere utslippene av ozonødeleggende stoffer er en prioritert sak for norsk miljøforvaltning. Norge er et foregangsland når det gjelder restriksjoner på bruken og tidlig utfasing av slike stoffer. HFK, og i noen grad naturlige kjølemedier, har de siste årene blitt tatt i bruk som erstatning for ozonnedbrytende stoffer som er blitt forbudt i henhold til Montrealprotokollen. Dette har ført til en betydelig vekst i bruken av HFK, som forventes å skyte ytterligere fart dersom virkemidler ikke tas i bruk. Ettersom HFK er en gruppe relativt potente klimagasser, er det viktig å regulere utslippene av disse gassene mens bruken er relativt liten.

PFK og SF₆

PFK er en gruppe kraftige klimagasser med lang levetid, og det er derfor ønskelig å redusere utslippene mest mulig. PFK har i enkelte land inngått i blandinger som erstatning for KFK i enkelte typer kjøleanlegg og halon i brannslokkingsanlegg, men har ikke blitt tatt i bruk til disse formålene i Norge. SF₆ er den kraftigste kjente drivhusgassen som er regulert av Kyotoprotokollen. Gassen anvendes som isolasjonsmateriale i transformatorer, som lysbuemedium, som lydisolasjon i vinduer og som sporgass i oljebrønner.

Avgifter

Statens forurensingstilsyn har på oppdrag fra Miljøverndepartementet utarbeidet en rapport om virkemidler for å redusere utslippene av klimagassene HFK, PFK og SF₆ . SFT tilrår i rapporten at det blir innført en importavgift på disse klimagassene tilsvarende 250 kroner pr. tonn CO₂ –ekvivalent, som vil kunne gi en reduksjon i utslippene på omlag 42 prosent frem til 2020 sammenlignet med en situasjon uten reguleringer av noen art. Brukerne vil også få et incentiv til selv å redusere utslippene og eventuelt skifte til alternative produkter. Refunderbar avgift vil fremme gjenbruk og forsvarlig destruksjon. Utslipp fra metallindustrien av PFK og SF₆ vil ikke omfattes av en eventuell avgift.

Det foreslåtte avgiftsnivået ligger mellom nivået på CO₂ –avgiften for bensin/offshore og for mineralolje. Danmark har som første land i Europa innført en avgift for HFK fra 1. mars 2001, men med en avgift på 125 kroner pr. tonn CO₂ –ekvivalent.

Avtale for SF₆

Regjeringen vil ta initiativ til en avtale med berørte bransjer om ikke-industrelle utslipp av SF₆ . Produksjon av mellomspennings-transformatorer og gassisolerte brytere (såkalte GIS-anlegg) vil ifølge SFTs rapport kunne bli mindre konkurransedyktig med en avgift på SF₆ . Det har vært uttrykt betydelig bekymring fra denne industrien med hensyn til nedleggelse av arbeidsplasser ved innføring av en eventuell avgift.

Importører, produsenter og brukere av produkter som inneholder SF₆ har fremmet et forslag om en forpliktende avtale som alternativ til avgift. En arbeidsgruppe bestående av produsenter av mellomspenning og GIS-anlegg, energi-verkene som bruker slike anlegg og Returselskapet for Næringselektro (RENAS), som skal sikre avtapping, innsamling og resirkulering av SF₆ -gass, har skissert et konsept for en forpliktende avtale med staten for styring av strømmene med SF₆ - gass.

Arbeidsgruppen er innforstått med at en slik eventuell avtale må være rettslig bindende og vil måtte knyttes til lovverket (produktkontroll- eller forurensningsloven) og kan følges opp med sanksjoner dersom målene ikke nås. Bransjen antyder for egen del at den vil være innstilt på å fremforhandle en avtale som kan gjelde allerede fra 1. januar 2002.

Det forslås å bruke de regionale innsamlingspunktene og sentrale behandlingsanleggene som er etablert for å etterleve forskriften om innsamling og behandling av utrangerte elektriske og elektroniske produkter (EE-forskriften). Arbeidsgruppen hevder at en slik avtale, som vil involvere alle produsenter og brukere av SF₆ innen næringselektro, vil gjøre det lettere å spore SF₆ , sikre økt gjenbruk og gi bedret oversikt over de faktiske utslippene.

Produsentene av lyddempende vinduer fylt med SF₆ er så langt ikke inkludert i konseptet. Arbeidsgruppen er imidlertid åpen for eventuelt å vurdere løsninger der gjenvinning av SF₆ fra vindusglass også kan inkluderes. Alternative metoder for produksjon av lyddempende glass er under utprøving.

Refusjonsordning på HFK og PFK

Kuldebransjen, som er den største brukergruppen av HFK, har uttrykt skepsis til avgift som virkemiddel for å redusere utslippene av klimagasser. Representanter fra kuldeentreprenører og importører av kuldemedier har lansert planer for et nytt informasjons- og kompetansesenter for kulde- og varmepumpebransjen (KVIK), finansiert via en privat avgift på kuldemedier som i så fall ville bli et alternativ til en eventuell statlig avgift. Myndighetene ser på etableringen av et kompetansesenter som et nyttig tiltak, men det synes å være flere forhold som taler mot at det finansieres gjennom en privat avgift. Den frivillige avgiften som bransjen har foreslått er, sammenlignet med SFTs tilråding, relativt lav og vil i beskjeden grad bidra til redusert bruk av HFK.

Kuldebransjen har pekt på at det kan utløses betydelige utslippsreduksjoner gjennom tiltak som har vært nyttet i våre naboland; så som reduserte fyllingsmengder, økt bruk av sekundære kuldemedier, krav til kuldemediaregnskap, installering av alarmer og skjerpede krav til planmessig vedlikehold. Miljøverndepartementet ser det som ønskelig at slike tiltak iverksettes.

Stiftelsen Returgass (SRG) samler i dag inn HFK fra enkelte bruksområder og innsamling og behandling av de ozonnedbrytende klimagassene KFK og HKFK. Importørene av stoffene utfakturerer et miljøgebyr på 20 kroner pr. kg kuldemedium. Gebyret blir overført til SRG som tar ansvar for avfallshåndteringen på vegne av importørene.

SRG ønsker å utvide innsamlingsordningen og forplikte seg til en rekke tiltak som til sammen kan gi redusert forbruk av klimagasser i både nye og gamle kuldeanlegg. Representanter for SRG har lagt frem et forslag til en panteordning for HFK. Et utvidet retur- og pantesystem legger til grunn en gebyrsats på 150 kr pr. kg HFK uavhengig av GWP-potensiale til typen HFK eller blandingen fra 1. januar 2003. For enkelte typer HFK med høyt GWP-potensial vil SRGs forslag gi en vesentlig lavere avgift enn SFTs forslag. Pantesatsen vil settes til 200 kr pr. kg HFK for å sikre en høy returprosent. SRG foreslår også at de skal drive mottak og behandling av PFK og SF₆ .

Kuldebransjen hevder at disse tiltakene vil redusere forbruket av HFK gasser med 50 prosent innen 2020 i forhold til hva som forventes dersom ingen virkemidler blir tatt i bruk. Til sammenligning vil en avgift for de tre ikke-industrielle klimagassene på 250 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent ifølge SFTs beregninger gi 40 prosent reduksjon. Videre skal de årlige lekkasjeratene ned fra 10 prosent til 3 prosent ved hjelp av mer kompakte kuldeanlegg og overgang til naturlige kuldemedier. Tekniske og kompetansehevende tiltak antas også å bidra til redusert kuldemedieforbruk i nye anlegg og mindre lekkasjer i eksisterende.

Det er forbundet kostnader med å gjennomføre tiltakene som utløses av avgift på HFK. De årlige kostnadene er anslått til å være 70 – 80 millioner kroner. Produktene fra berørte bransjer kan bli tilsvarende dyrere. En avgift på HFK kan føre til omstrukturering av importleddet for kuldemedier, men neppe tap av arbeidsplasser og tjenesteyting. Importører som satser på naturlige kuldemedier vil trolig få økt aktivitet, ettersom etterspørselen av kuldemedier totalt vil være stabil. En utvidet ordning for innsamling, gjenbruk og destruksjon, vil trolig gi flere arbeidsplasser.

Det finnes alternativ teknologi til HFK på de fleste områder, selv om ikke alle er like godt utprøvd og kommersialisert. Avgift alene vil neppe hindre investering i HFK-anlegg der dette er den eneste muligheten.

Dagligvarehandelen er utsatt for et kraftig prispress, men kostnaden knyttet til avgiften på kjølemedium utgjør i en slik sammenheng bare en beskjeden kostnad. Eksempelvis kan en typisk «liten butikk» ha 2–3 kuldeanlegg med mindre enn 10 kg HFK i hvert anlegg. Ved en avgift på eksempelvis 250 kr per tonn CO₂ –ekvivalent, vil et uhell som medfører tap av 10 kg kuldemedium medføre en merkostnad på anslagsvis 3000 kroner. Økte kostnader knyttet til kjøling vil trolig tas inn i form av økte priser på dagligvarer. Avgiften vil imidlertid ikke påvirke aktiviteten i dagligvarehandelen som helhet.

Nye typer kuldeanlegg krever nye kunnskaper hos kuldeentreprenørene, og bedre vedlikehold og tilsyn. Kuldebransjen har påpekt at svak kompetanseoppbygging kan avbøtes ved økt satsing på undervisning, etterutdanning og godkjenningsordninger når det gjelder HFK og PFK.

Det er svært mange og uensartede brukere og utslippskilder som kan gjøre kontroll og saksbehandling komplisert og kostbart. Det synes å foreligge interessemotsetninger mellom importører, entreprenører og brukere.

Regjeringen vil regulere ikke-industrielle utslipp på HFK og PFK og vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. Regjeringen vil videre stimulere til utvikling av økt kompetanse og grunn- og etterutdanning innen kuldeteknikk.

Strategi for introduksjon av naturlige kjølemedier

Regjeringen ønsker å utvide bruken av naturlige kjølemedier. Myndighetene vil bidra til at forsk-ning knyttet til utvikling av alternativ teknologi med naturlige kjølemedier i regi av Klimatekprogrammet ved SINTEF videreføres.

Videre vil Regjeringen bidra til et tilfredsstillende undervisningstilbud gjennom yrkesskolene og etterutdanning av personell som håndterer anlegg som inneholder kuldemedier. Regjeringen vil også vurdere eventuelle nye stimuleringstiltak for å fremskynde overgangen til naturlige kuldemedier.

7.4.6 Transportsektoren

Regjeringen vil:

• videreføre CO₂ -avgiften på bensin, autodiesel og drivstoff til fly i innenlandstrafikk inntil et nasjonalt kvotesystem er innført

• vurdere ulike tiltak for å redusere utslipp fra riksvegferger, herunder bruk av naturgass

7.4.6.1 Innledning

Et godt transportsystem er av stor betydning for å nå velferdsmål, sikre bosetting og utvikle et livskraftig næringsliv i alle deler av landet. Transportsektoren gir i hovedsak utslipp av klimagassen karbondioksid (CO₂ ), samt noe utslipp av lystgass (N₂ O) og metan (CH₄ ). I tillegg bidrar utslipp av nitrogenoksider (NO_X ) fra fly i store høyder til klimaendringer. Utslippet av karbondioksid skyldes karboninnholdet i drivstoffet, mens lystgass blir dannet ved bruk av katalysator på personbil, som blant annet reduserer utslipp av NO_X .

CO₂ -utslippene fra transportsektoren har økt noe de siste årene, noe som har sammenheng med økningen i transportomfanget. Fordi utslippene fra enkelte andre sektorer har økt sterkere, har det likevel vært en nedgang i transportsektorens andel av de samlede CO₂ -utslippene de siste årene. Vegtrafikken står for om lag 18 prosent, kysttrafikken 5 prosent og luftfart 3 prosent av de nasjonale klimagassutslippene.

7.4.6.2 Virkemidler

For at virkemidlene skal være treffsikre med hensyn til å redusere klimagassutslipp, er det viktig at virkemidlet er mest mulig direkte knyttet til den utslippskomponenten en ønsker å påvirke. Andre virkemidler som primært retter seg mot andre miljøeffekter, eller er ilagt av andre hensyn, kan også ha effekt på klimagassutslippene. Virkemidler som påvirker transportomfang er et eksempel på slike virkemidler.

CO₂ -avgiften

Hovedvirkemidlet for å redusere klimagassutslipp fra transportsektoren er CO₂ -avgiften. For at denne avgiften skal være et treffsikkert virkemiddel bør den være koblet til karboninnholdet i brenslet. Satsene varierer imidlertid mellom ulike brensel, sektorer og anvendelser. Avgiften er derfor ikke kostnadseffektivt utformet. Både bensin, autodiesel, drivstoff til bruk i fly i innenlands trafikk og andre mineraloljer er ilagt CO₂ -avgift. Deler av transportsektoren er blant de sektorene som betaler de høyeste CO₂ -avgiftssatsene.

SSB har vurdert effektene av CO₂ -avgiften blant annet på transportområdet og konkludert med at husholdningenes forbruk av drivstoff og bilbruk ble redusert med 2–3 prosent de første årene etter at avgiften ble innført. Forbruket av post, telekommunikasjonstjenester og flytransport ble anslått å øke som følge av avgiften, mens forbruket av trikk og tog økte lite. Samlet transportvolum i husholdningene ble anslått redusert med 1,5–1,9 prosent pr. år som følge av avgiften. Det må imidlertid understrekes at avgiften bare hadde virket noen få år da analysen ble gjennomført. Det er også svakheter i datamaterialet, og det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til konklusjonene. SSB er nå i gang med en ny vurdering av effekten av CO₂ -avgiften på transportområdet.

7.4.6.3 Vegtransport

Drivstoffavgifter og andre avgifter på bil og bilbruk

Drivstoffavgiftene bidrar til å begrense transportomfanget og dermed også utslippene av klimagasser. Drivstoffavgiftene kan over tid også påvirke kjøretøyparkens sammensetning i retning av mer energieffektive biler. Avgiftene på kjøp og eie av bil bidrar til å begrense bilbestanden og dermed bilbruken. Regjeringen signaliserte i St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011 at avgiftspolitikken bør videreutvikles i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. Stortinget har også bedt Regjeringen om å evaluere og utrede engangsavgiftssystemet for personbiler med sikte på forslag til konkrete endringer i løpet av 2003.

Virkemidler for bedre energieffektivitet

Avgifter på drivstoff og utformingen av engangsavgiften på kjøretøy gir incentiver til å velge energieffektive kjøretøyer. Som ledd i sin klimapolitikk har EU dessuten vedtatt et direktiv (99/94 EF) om plikt til å informere om drivstofforbruk og utslipp av CO₂ i all markedsføring av nye personbiler. Regjeringen har nylig fremmet forslag om endring av lov om merking av forbruksvarer og forskrift for å implementere direktivet i norsk lov.

I 1998 inngikk EU-kommisjonen og den europeiske bilindustrien en frivillig avtale om et gjennomsnittlig utslipp på 140 gram CO₂ pr. km for nye biler innen 2008. Tilsvarende avtaler er seinere inngått med den japanske og koreanske bilindustrien. Avtalene må antas å påvirke uviklingen i drivstofforbruk i nye bilmodeller også i det norske markedet.

Alternative drivstoff

Overgang til enkelte alternative drivstoffer, som for eksempel naturgass, biodiesel, elektrisitet og hydrogen, kan bidra til å begrense utslippene av CO₂ fra transport. Klimaeffekten av overgang til elbiler og biler med hydrogen/brenselcelle avhenger av hvordan elektrisiteten og hydrogenet fremstilles. Mulig miljøgevinst ved bruk av alternative drivstoff vil imidlertid primært være knyttet til lokale miljøproblemer og vil først og fremst være aktuelt for tyngre kjøretøyer i byområder og for ferjer. Det utredes prøveprosjekter knyttet til hydrogen blant annet på Notodden.

Samferdselsdepartementet har gjennom flere år finansiert forsøk med alternative drivstoff. Etter hvert er det blant annet gjennom denne forsøksordningen etablert relativt god kunnskap på dette feltet. Fremtidig bruk av alternative drivstoffer i transportsektoren må først og fremst vurderes av aktørene i markedet. Statens rolle i denne sammenhengen vil primært være å sørge for riktige rammevilkår for alternative drivstoff, blant annet gjennom et avgiftssystem som tar hensyn til drivstoffenes miljøegenskaper. Elbiler betaler elavgift, men er ellers fritatt for engangsavgift, årsavgift, moms (fra 1.7.2001), bompenger og parkeringsavgifter på kommunale parkeringsplasser. Bruk av naturgass er avgiftsfri, mens konvensjonelle drivstoff er belagt med relativt høye avgifter.

Ved iverksetting av nye virkemidler for å stimulere overgang til alternative drivstoff er det viktig at flere miljøutfordringer ses i sammenheng. En økende etterspørsel av naturgass fra transportsektoren vil sammen med etterspørsel fra stasjonære brukere skape et økende marked for bruk av gass i Norge til erstatning for andre fossile brensler. Dette vil gi positive miljøbidrag i forhold til klimagasser, men i enda større grad bidra til reduksjon forsurende gasser som NO_x og SO₂ og til reduksjon av svevestøv, partikler og lignende. Dette kan skape et marked som kan bidra til å finansiere utbygging av ulike distribusjonssystem for naturgass i ulike former.

I budsjettet for 2001 tok Regjeringen et første skritt for å bidra til en slik utvikling i Bergen. Regjeringen vil legge til rette for at denne utviklingen kan fortsette, noe som vil konkretisert i en egen Stortingsmelding om innenlands bruk av gass våren 2002.

Kollektivtransport

Satsingen på kollektivtransport kan være et viktig virkemiddel i en helhetlig strategi for lokale forbedringer knyttet til fremkommelighet og miljø i tett befolkede områder. Bedre kollektivtilbud kan bidra til reduserte utslipp av klimagasser i større byområder og i transportkorridorer med tilstrekkelig trafikkgrunnlag. Dette gjelder spesielt skinnegående transport. Ekspressbussene er ofte klimamessig sett gunstige sammenlignet med personbil, men gir høye lokale utslipp av partikler.

Regjeringen vil, blant annet gjennom forsøk med nye organisasjonsmodeller, sikre bedre samordning av kollektivtrafikken og andre deler av det lokale transportsystemet. Samtidig må det, dersom vi skal lykkes i å begrense veksten i biltrafikken, legges til rette for trafikkregulerende tiltak. Hovedtyngden av jernbaneinvesteringene settes inn i Oslo-området, både for å styrke nærtrafikken, og fordi Oslo-området er hjertet i det nasjonale jernbanenettet.

Areal og transportplanlegging.

Samordnet areal- og transportplanlegging vil på lang sikt kunne påvirke transportomfang og transportmiddelfordeling. Det er imidlertid flere andre drivkrefter som har stor betydning for transportutviklingen, og det er vanskelig å anslå arealbruksmønsterets relative betydning i forhold til andre faktorer.

Areal- og transportplanlegging må ta hensyn til den effekten de klimapolitiske virkemidlene har på transportkostnadene og derigjennom på transportutviklingen. En vellykket areal- og transportplanlegging kan ha effekt på klimagassutslipp gjennom påvirkning av utbyggingsmønstre og transportetterspørsel.

De største byene vil bli invitert til å utføre strategiske areal- og transportanalyser som underlag til Nasjonal transportplan 2006–2015. Hensikten med slike analyser er blant annet å belyse hvordan miljøproblemer forårsaket av transport kan motvirkes gjennom en bedre samordning av areal- og transportplaner, samtidig som transportbehovene ivaretas.

7.4.6.4 Luftfart

Innenlands luftfart er ilagt CO₂ -avgift, mens internasjonal luftfart er fritatt for CO₂ -avgift. Kyoto­protokollen innebærer ikke kvantitative forpliktelser for internasjonal luftfart. Annex I-landene forpliktes imidlertid til å arbeide gjennom Den internasjonale sivile luftfartsorganisasjonen (ICAO) med sikte på å begrense eller redusere utslipp av klimagasser fra fly. ICAO har nedsatt flere arbeidsgrupper som vurderer ulike tekniske- og markedsbaserte tiltak. Norge er representert i gruppen som ser på markedsbaserte tiltak. Av tekniske tiltak kan nevnes forbedring av motorteknologi, endringer i operasjonelle prosedyrer og optimalisert trafikkstyring. Av markedsbaserte tiltak kan nevnes skatter og avgifter, frivillige avtaler og kvotehandel. Både en lukket kvotehandel innenfor luftfarten og en åpen kvotehandel der man innlemmer internasjonal luftfart i Kyoto-mekanismene, har vært analysert. ICAOs generalforsamling skal behandle de ulike virkemidlene høsten 2001. ICAOs miljøkomite (CAEP) konkluderte i sitt møte i januar 2001 med at åpen kvotehandel synes å være det mest effektive virkemidlet for å begrense CO₂ -utslipp fra internasjonal luftfart. Skatter og avgifter, samt frivillige avtaler ble også anbefalt vurdert videre som mulige tiltak, særlig på kort sikt frem til Kyotoprotokollen eventuelt trer i kraft.

7.4.6.5 Sjøtransport

Sjøtransport og fiskefartøy i de kystnære områdene bidrar til om lag tolv prosent av de norske CO₂ -utslippene. Drivstoff til innenriks persontransport med skip ilegges samme CO₂ -avgift som andre mineraloljer, mens det for drivstoff til godstransport i innenriks sjøfart betales redusert sats.

Riksvegferger

Riksvegfergene står for om lag 1,2 prosent av de norske CO₂ -utslippene. Riksvegfergene betaler full CO₂ -avgift, men får refundert differansen mellom full CO₂ -avgift og redusert sats for forbruk av drivstoff knyttet til fergenes godstransport.

Staten har et direkte ansvar for riksvegfergene og kan selv stille krav til standarden på fergeflåten. Innenfor rammen av en tverrsektoriell klima- og forsuringspolitikk vil Regjeringen løpende vurdere ulike tiltak for å redusere utslipp av CO₂ og NO_x fra riksvegfergene, herunder bruk av naturgass. Investeringer i nye naturgassferger må vurderes opp mot tiltak i andre sektorer og tiltak på eksisterende og nye dieseldrevne ferger som også kan gi en betydelig miljøgevinst. Miljøtiltak i fergeflåten må også vurderes opp mot sikkerhetstiltak og tiltak for å følge opp vedtatte mål for fremkommelighet.

Regjeringen vil våren 2002 legge frem en stortingsmelding om tilrettelegging for økt innenlands bruk av naturgass.

Gassdrift av forsyningsskip

En mulighet for gassdrift i forbindelse med sjøtransport er bruk av naturgass som drivstoff for forsyningsskip. Bransjen viser interesse for gass som drivstoff og er i denne forbindelse spesielt opptatt av utfordringer knyttet til tilgangen til LNG, samt kostnader forbundet med dette.

I dag blir LNG kun produsert på Tjeldbergodden. Imidlertid er det planer om LNG-produksjon både på Karmøy og Kollsnes samt planer om utvidelse av det eksisterende LNG-anlegget på Tjeldbergodden. Dette vil gjøre LNG tilgjengelig for stadig flere aktører i nye områder langs kysten vår.

Spørsmål om statlig engasjement knyttet til utbygging av infrastruktur for naturgass inkludert LNG vil drøftes i den planlagte stortingsmeldingen om innenlandsk bruk av gass (våren 2002).

Internasjonal skipsfart

Ifølge Kyotoprotokollen skal Annex Industrilandene arbeide gjennom FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) med sikte på å begrense eller redusere utslipp av klimagasser fra bunkersolje. I St.meld. nr 29 (1997–98) heter det at «Norge skal arbeide for at utslipp fra internasjonal skipsfart kan reguleres innen fem år». Norge har vært pådriver for å få saken opp på dagsordenen for IMO og har i den forbindelse levert en rekke innspill.

IMO, som i første omgang har utarbeidet et grunnlagsdokument som kartlegger skipsfartens klimagassutslipp, undersøker nå mulighetene for utslippsreduksjoner og vurderer aktuelle virkemidler. Rapporten og IMOs videre arbeid med klimagasser ble diskutert på miljøkomiteens møte i april 2001. Norge hadde som grunnlag for diskusjonen på møtet levert forslag til arbeidsopplegg og til hvilke virkemidler som kan være aktuelle for regulering av skipsfartens klimagassutslipp. Miljøkomiteen vedtok at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe som skal gjennomgå innkomne forslag, utarbeide en fremdriftsplan og vurdere en IMO- strategi på området.

7.4.7 Fiskerisektoren

Regjeringen vil:

• videreføre CO₂ -avgiften med refusjon på drivstoff til fiskeriflåten

• ved fastsettelse av reguleringer og andre rammevilkår, legge forholdene til rette for redusert energibruk i fiskerisektoren

Fiskeflåten er omfattet av CO₂ -avgiften, men på grunn av lønnsomheten i næringen eksisterer det en refusjonsordning for fiskebåteierne. I henhold til denne refusjonsordningen må fiskebåteiere som driver med fiske innenfor 200 mil fra grunnlinjen aktivt søke om å få refusert CO₂ -avgiften, etter først å ha betalt denne. For fiske utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjen innvilges det avgiftsfritak ved bunkring. Den gjeldende ordningen ble etablert i 1988 da Stortinget vedtok at fiskerne skulle fritas fra å betale en grunnavgift på mineralolje. Senere er den utvidet til også å gjelde utenlandske fiskefartøyer dersom de fyller drivstoff i norsk havn.

Mulige nye tiltak i fiskerisektoren

Hvordan utøvelsen av fisket reguleres kan ha betydning for utslippene av klimagasser. Ordninger som samlekvoter innenfor torskefiskeriene, som er under utprøving, kan være et eksempel på en måte å organisere fisket som fremmer et miljøvennlig driftsmønster.

Også når det gjelder fremdriftsmaskineri kan det være gevinster å hente. Bruk av dieselelektrisk drift av fiskefartøyer kan være et tiltak som er gunstig, både utslippsmessig og i forhold til driftsøkonomien. Dette vil særlig gjelde fartøygrupper som har et lavt effektuttak over lange perioder.

Tilsvarende gevinst kan forhold knyttet til skrogformen gi. En skrogform som gir god fart i kombinasjon med lavt energibruk er miljøvennlig. Ved siden av den teknologiske utprøvingen som kreves, har også regelverket for utformingen av fartøyer betydning. Dette bør ikke være til hinder for optimale konstruksjoner.

Innenfor redskapssektoren og teknologisektoren er det også muligheter for tiltak. All effektivisering av fisket på grunn av bedre redskaper eller leteinstrumenter gir miljøgevinster i forhold til klimagassutslipp. Eksempelvis vil økte muligheter for styring av fangstredskaper som trål kunne øke fangstraten pr. tauetime, og dermed redusere forbruk og utslipp pr. kilo fangst.

7.4.8 Landbrukssektoren

Regjeringen vil:

• øke det årlige netto karbonopptaket i Norge gjennom tiltak i skog- og jordbruket, forutsatt at tiltakene ikke medfører andre negative miljøeffekter

• hindre frigjøring av klimagasser fra store karbonlagre blant annet i skog og myrer

• styrke forskningen omkring klimaeffekter av tiltak i jord- og skogbruket og effekter av klimaendringer på landbruket, samt sikre at disse effektene blir tatt hensyn til i fremtidig politikkutforming

• vurdere nye nasjonale klimatiltak i landbruket i henhold til internasjonale avklaringer, inkludert en eventuell tilknytning til et kvotesystem

7.4.8.1 Skogsektoren

Utslippsprofil og status

Skogsektoren kan bidra både direkte og indirekte i klimagassregnskapet. Direkte bidrar skogsektoren ved at mer stående skog og mer treprodukter gir økt karbonlager. Dessuten kan treprodukter erstatte andre mer klimabelastende produkter og dermed indirekte bidra til reduserte karbonutslipp til atmosfæren. Skogen i Norge har de siste årene hatt et årlig netto opptak (brutto tilvekst redusert for hogst og naturlig avgang) av CO₂ på 12–17 millioner tonn, og dette nivået er forventet å holde seg stabilt eller øke noe i minst 10–15 år fremover. Foreløpige beregninger tyder på en årlig tilvekst i treprodukter, papir og avfall i størrelsesorden 0,5–0,9 millioner tonn CO₂ . For en nærmere gjennomgang av opptak og utslipp av CO₂ i skog og treprodukter, vises til kapittel 5.4.

For andre klimagasser enn CO₂ og for karbonbalansen i skogsjord er sammenhengene mer kompliserte og dels mindre undersøkte. Undersøkelser viser at karbonmengden varierer mye mellom ulike jordtyper, og at usikkerheten er svært stor. En studie i Norge indikerer at karbonmengden i skogsjord kan påvirkes negativt av flatehogst, grøfting og planting av myr og intensiv markberedning. Derimot ser lauv- og bartrær i blanding, og økt omløpstid ut til å ha positiv effekt på karbonmengden i skogsjord. Kompleksiteten og dynamikken i systemene gjør det nødvendig med en helhetlig tilnærming for å avklare den reelle effekten på opptak og utslipp av klimagasser i tilknytning til ulike tiltak i skogsektoren. De lange omløpstidene i Norge gjør at det er liten effekt på kort sikt av tiltak for å bygge opp skogressursene. For virkesutnytting kan derimot effekter oppnås raskere. Større mengder trevirke i langlivede produkter, økt fokus på fornybare ressurser som kan erstatte fossile brensler og økt bruk av resirkulerbare produkter kan indirekte bidra til reduserte utslipp av klimagasser.

Virkemidler i skogsektoren

Det er ikke innført direkte klimabegrunnede virkemidler i skogsektoren. Men skogbrukets betydning i klimagassregnskapet er fremhevet både ved tilskudd til skogplanting og i virkemidlene for høyere verdiskaping. Skogpolitiske virkemidler har sammen med andre relevante virkemidler direkte og indirekte effekt på blant annet utviklingen av skogressursene og bruk av trevirke og bioenergi, og derigjennom karbonopptak og –lagring i skog og skogprodukter, samt substitusjon.

Skogbruksloven inneholder bestemmelser om at skogmark som er midlertidig ute av produksjon skal sikres gjenvekst innen rimelig tid, og at områder uten skog eller der skifte av treslag er ønskelig kan vurderes for skogreising. Loven stiller videre krav om at avvirkning ikke skal svekke den fremtidige skogproduksjon. Det gis økonomisk støtte til langsiktige investeringer i skogbruket. Tilskuddet til planting er avhengig av eiendomsstørrelse og geografisk plassering, men i gjennomsnitt dekker det statlige tilskuddet rundt 30 prosent av etableringskostnadene.

I Stortingsmelding 17 (1998–99) Skogmeldingen varslet Regjeringen etablering av et verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke. Programmet er nå operativt og ventes å stimulere til økt bruk av tre som materiale. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)/Landbrukets utviklingsfond har gjennom sine virkemidler støttet bruk av biomasse i energiproduksjon. Tiltakene er koordinert med tiltak for nye fornybare energikilder under Olje- og enegi departementet /NVE, omtalt i kapittel 7.3.3.3. Klimaeffekter av trevirke kontra andre materialer må avklares nærmere. En helhetlig og dynamisk tilnærming er nødvendig for å avdekke direkte og indirekte effekter på utslipp og opptak av klimagasser av trevirke i konstruksjoner, og som erstatning for andre materialer, for eksempel bioenergi.

Ved vurderingen av klimamotiverte tiltak i skog må også hensynet til andre miljøverdier vektlegges. Tiltak i skog som har positiv effekt både i klimasammenheng og for bevaring av biologisk mangfold eller andre miljøverdier bør prioriteres. For klimamotiverte tiltak som kan ha negativ effekt på andre miljøverdier må de samlede miljøeffektene vurderes sammen med øvrige hensyn. I tillegg til videre kartlegging av effekter av ulike tiltak i skogsektoren på utslipp og opptak av klimagasser, er det behov for økt fokus på hvilke effekter klimaendringer vil kunne ha på skogtyper og regioner i Norge.

7.4.8.2 Jordbrukssektoren

Utslippsprofil- og status

Jordbrukssektoren står for omlag 9 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Jordbruket bidrar til klimagassutslipp gjennom utslipp av metan (CH₄ ), lystgass (N₂ O) og karbondioksid (CO₂ ). I tillegg kommer jordbruksjords binding og utslipp av organisk karbon.

Metanutslippene kommer i all hovedsak fra fordøyelsen til husdyr og fra husdyrgjødsel. Lystgassutslippene i jordbruket kommer fra denitrifikasjonsprosessene i jorda. Det er svært vanskelig å beregne lystgassutslippene, og dagens tall er beheftet med stor usikkerhet. Nåværende modell forutsetter at utslippene er tilnærmet proporsjonale med årlig nitrogengjødselsforbruk. Utslippene av lystgass kommer fra ulike kilder. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) kommer utslippene fra mineralgjødsel (25 prosent), husdyrgjødsel (19 prosent), restavlinger (18 prosent), kultivering av myr (16 prosent) og avrenning (16 prosent). I tillegg kommer noen mindre kilder. I forhold til den forenklede beregningsmodellen som er utviklet av FNs klimapanel (IPCC) er det i hovedsak bare reduksjon i intensiteten som gir positivt utslag.

Virkemidler i jordbrukssektoren

Norsk kjøtt- og melkeproduksjon er i realiteten begrenset av det innenlandske markedet. Dette kommer av de høye kostnadene i norsk produksjon. I melkeproduksjonen er det innført kvotesystem for å begrense produksjonen, mens kjøttproduksjon ikke er mengderegulert. Siden metanutslippene kommer fra fordøyelsen til gressetere, er det lite som kan gjøres utover å regulere antall dyr. Optimal fôring av dyrene gir noe lavere utslipp, men dette potensialet regnes utnyttet i norsk produksjon. Å redusere antall dyr i Norge vil kunne gå ut over viktige miljøverdier som er avhengig av beitedyr. I tillegg er husdyrhold den viktigste landbruksproduksjonen i distrikts-Norge, og dermed viktig for sysselsettingen.

Lystgassutslippene reduseres i realiteten ved god agronomi. Det innebærer god jordstruktur og riktig bruk av gjødsel på riktig tidspunkt. Denne typen tiltak lar seg ikke måle i dagens modell. Landbruksdepartementet gir støtte til flere tiltak som gir lavere utslipp av lystgass, selv om disse i utgangspunktet er innført for å redusere næringssaltavrenning. Det er innført obligatorisk gjødslingsplanlegging for alle bruk. Lagring og bruk av husdyrgjødsel er regulert i egen forskrift hvor blant annet spredetidspunkt og nedmoldingstid er regulert. Dette skal være med å redusere tap av nitrogen fra husdyrgjødsla og dermed redusere behovet for tilførsel av mineralgjødsel. Ordningene endret jordarbeiding (ikke pløying om høsten) og dyrking av fangvekster (vekster som vokser etter avling på åpen åker) bedrer jordstrukturen og reduserer lystgasstapet. Prisen på korn har blitt vesentlig redusert på 1990-tallet. Dette gir et incitament til noe mindre bruk av gjødsel. Kultivering av myr er i dag regulert gjennom jordloven, og det er en forholdsvis streng praksis i forhold til å gi tillatelse til dette. Dette kommer i utgangspunktet av andre viktige miljøverdier knyttet til myrområder, men det slår også positivt ut for lystgasstapene.

Beholdningen av karbon i jordbruksjord har fått økende fokus i klimasammenheng. Det er mulig å øke bindingen av karbon i jorda ved å ta hensyn til dette i driften. Dette er et forholdsvis nytt tema i klimasammenheng, og det er ikke gjort landsdekkende undersøkelser på hvordan utviklingen er i Norge i dag. Imidlertid er ikke fokus på bevaring og oppbygging av matjordlaget noe nytt tema i jordbruket.

Landbruksdepartementet har flere virkemidler som er positive i en slik sammenheng. Virkemidler som i dag er innført for å redusere avrenning av næringsstoffer er også positive i forhold til å bygge opp karboninnholdet i jorda. Her kan nevnes ordningene endret jordarbeiding og dyrking av fangvekster. På den andre siden fører jordbrukets kalking til økt utslipp av CO₂ . Kalking er imidlertid nødvendig for å redusere skader ved forsuring og ubalansert jord. Kalking i jordbruket og i vassdrag gir et samlet CO₂ -utslipp som utgjør mindre enn en halv prosent av samlede norske utslipp.

Regjeringen vil arbeide for at klimaeffekter av landbruket samt effekter av klimaendringer på landbruket blir bedre kartlagt. På lengre sikt er det en målsetting at tiltak i landbruket kan krediteres nye forpliktelser i henhold til reelle opptak og utslipp av klimagasser. Avklaringer i de internasjonale forhandlingene vil avgjøre hvor mye av landbrukssektorens potensiale for netto karbonbinding som blir inkludert i Kyotoprotokollens første og senere forpliktelsesperioder og hvilke prinsipper som skal gjelde for kreditering av tiltak under disse forpliktelsene. Dette vil påvirke arbeidet med klimavirkemidler i landbruket, og blant annet ha betydning for eventuell tilknytning til et kvote-­system nasjonalt eller internasjonalt.