Utvalgets mandat

Utvalgets tolkning av sitt mandat synes å være lite kontroversiell, og er nesten ikke kommentert i høringsuttalelsene. Forum for Utvikling og Miljø (ForUM) argumenterer imidlertid for at utvalgets mandat og tolkningen av dette er for snevert. Det påpekes spesielt at diskusjonen av mer langsiktige strukturelle endringer ikke er viet nok oppmerksomhet. Dette poenget er også fremhevet av andre miljøorganisasjoner.

Hvilke utslippskilder bør omfattes av et kvotesystem og valg av ansvarssubjekt

For å oppfylle Norges forpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen styringseffektivt og til lavest mulig kostnader, anbefalte utvalget at det bør etableres et bredest mulig kvotesystem hvor alle utslippskilder som er egnet for regulering gjennom kvoter inkluderes.

Denne anbefalingen har fått relativt bred støtte i høringsuttalelsene. SFT mener for eksempel at et bredt kvotesystem vil kunne sikre kostnadseffektivitet på tvers av gasser og sektorer og ivareta prinsippet om at forurenseren betaler. SFT påpeker at dagens virkemiddelbruk ikke er kostnadseffektiv og helhetlig, fordi mange kildegrupper er unntatt CO₂ -avgift eller ikke er regulert på annen måte. SFTs konklusjon er derfor at et nasjonalt kvotesystem bør innføres så raskt som mulig, og som et overordnet nasjonalt virkemiddel. Bellona mener imidlertid – i tråd med sitt syn om at andre virkemidler vil være mer effektive – at innføring av kvoter bør begrenses til områder hvor det er vanskelig å etablere andre virkemidler.

Utvalgets vurderinger av hvilke utslippskilder som er egnet/uegnet til å inkluderes i systemet har også stort sett fått tilslutning i høringsuttalelsene. Noen unntak finnes imidlertid. Sjøfartsdirektoratet mener for eksempel at skipsfartens utslipp ikke kan omfattes av et kvotesystem slik det er foreslått i kvoteutvalgets rapport. Problemet med å definere ansvarssubjekt fremheves som den viktigste grunnen til dette. Rederiforbundet slutter seg imidlertid til utvalgets vurdering om at utslippene fra sjøtransport bør inkluderes i systemet, og at oppstrøms kvoteplikt foreløpig vil være den beste løsningen i forhold til denne utslippskilden.

I forhold til metanutslipp fra avfallsfyllinger understreket kvoteutvalget behovet for å forbedre beregningsmetodikken for den enkelte avfallsfyllingen, men konkluderte likevel med at de fleste deponiene vil kunne inkluderes i et kvotesystem. Kommunenes Sentralforbund er positiv til at kommunene kan stå som ansvarssubjekt for utslipp fra avfallsdeponier, for eksempel gjennom en ordning med en frivillig kvoteplikt. SFT argumenterer imidlertid for at denne utslippskilden ikke bør inkluderes i systemet ennå, fordi det foreløpig ikke eksisterer et tilfredsstillende beregnings- og kontrollsystem for slike utslipp.

SSB støtter utvalgets anbefaling om at utslippene fra landbruket er lite egnet for kvoteregulering, og påpeker at lystgass (N₂ O) fra landbruket er en kilde som det vil kunne ta lang tid å inkludere. For å forbedre beregningsmetodikken vil det kreves større forskningsprosjekter, og SSB mener at det – innenfor en realistisk kostnadsramme – er usannsynlig at usikkerheten vil kunne reduseres til et akseptabelt nivå de neste 15 årene. Lystgass fra landbruket utgjør over halvparten av de utslippene som kvoteutvalget mente var uegnet for inkludering i systemet.

Når det gjelder opptak i skog mente utvalget at dette prinsipielt sett bør inkluderes i kvotesystemet, men at det først kan vurderes om og hvordan dette eventuelt kan gjennomføres når de internasjonale rammebetingelsene er mer avklart. Opptak i skog er et kontroversielt tema, og miljøorganisasjonene er sterkt imot at dette inkluderes i kvotesystemet. Norges Naturvernforbund mener at det er en avgjørende svakhet ved utvalgets arbeid at det ikke har vurdert konsekvensene av en innføring av et kvotesystem for klimagasser for norsk skogbruk og norsk skogpolitikk. Hvis kvotesystemet gir incentiver til økt skogplanting, kan dette komme i konflikt med andre miljøpolitiske hensyn, som for eksempel biologisk mangfold, kulturlandskapsforvaltning, lokal forurensning og friluftsliv. Naturvernforbundet mener derfor at opptak i skog ikke kan inkluderes i kvotesystemet, i hvert fall ikke før sentrale problemstillinger knyttet til spørsmålet er bedre avklart både nasjonalt og internasjonalt. Andre høringsinstanser, som for eksempel Skogbrand, argumenterer imidlertid for at Norge bør forsøke å være i forkant av de internasjonale prosessene på dette området. Selskapet foreslår at Norge gjennom det nasjonale kvotesystemet bør bli et forsøksområde for utforming av karbontiltak og utstedelse av karbonkreditter. Skogbrand tilbyr seg også å etablere et selskap som kan stå for den praktiske initieringen av denne virksomheten.

Ellers påpeker SSB at risikoen for rekalkuleringer bør tillegges vekt ved vurderingen av egnethet. I praksis betyr dette at en bør være forsiktig med å inkludere utslippskilder som det er knyttet stor usikkerhet til, fordi disse sannsynligvis vil måtte rekalkuleres etter hvert som beregningsmetodikken forbedres. Dette gjelder også i forhold til skog, hvor SSB legger vekt på at størrelsen på «sluket» vil være usikkert nærmest uansett definisjon, og at det vil være stor sannsynlighet for rekalkuleringer de nærmeste årene. Rekalkuleringer vil trolig medføre en del praktiske problemer og dermed øke systemkostnadene.

Tildeling av kvoter

Utvalget drøftet tildeling ved salg og tildeling av gratiskvoter. Disse tildelingsformene kan også kombineres, og selv om gratiskvoter blir en del av systemet kan likevel hoveddelen av kvotene selges.

Når det gjelder ulike salgsfomer diskuterte utvalget to alternativer; direkte salg og auksjon. Gitt at det eksisterer et velfungerende internasjonalt marked mente utvalget at staten bør selge kvotene direkte inn i dette markedet. Hvis et internasjonalt marked ikke funksjonerer på en tilfredsstillende måte på det tidspunktet staten starter kvotesalget, mente utvalget at kvotene bør auksjoneres ut. Auksjonen bør da holdes åpen for alle som ønsker å delta.

Spørsmålet om ulike salgsformer er lite diskutert i høringsuttalelsene. De som har uttalt seg om dette, for eksempel Konkurransetilsynet, slutter seg stort sett til kvoteutvalgets vurderinger.

SFT peker dessuten på at staten bør holde igjen en del av kvotene for å ta høyde for den betydelige usikkerheten knyttet til beregning av utslipp og til hvordan kvotemarkedet vil fungere. En slik ‘nasjonal kvotereserve’ vil bedre kunne sikre at Norge holder sin internasjonale utslippsforpliktelse.

Spørsmålet om det bør tildeles gratiskvoter er grundig diskutert i mange av høringsuttalelsene. Konkurransetilsynet, SINTEF, og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er blant de institusjonene som støtter anbefalingen fra utvalgets flertall om at alle kvotepliktige må betale full markedspris for utslippskvoter. I disse høringsuttalelsene legges det vekt på at gratiskvoter vil være et dyrt og lite treffsikkert virkemiddel for å dempe uheldige virkninger av nødvendige næ­rings­omstillinger, og at andre virkemidler derfor vil være bedre egnet til å motvirke næringsmessige konsekvenser av et kostnadseffektivt kvotesystem.

For alle miljøorganisasjonene som har uttalt seg, dvs. Bellona, Natur og Ungdom, Norges Naturvernforbund og de organisasjonene som er gått sammen i ForUM, er det et viktig poeng at Norge og andre industriland må være villige til å akseptere betydelige endringer i næringsstrukturen for å nå sine langsiktige klimamål. De er følgelig imot gratiskvoter som kan hindre eller forsinke slike omstillinger.

Oljeidustriens Landsforening (OLF) uttaler at de «ikke har grunnlag for å motsette seg at utslippskvoter i et kvotehandelssystem erhverves på markedsvilkår», gitt at CO₂ -avgiften på norsk sokkel fjernes og at de samlede rammevilkårene for offshoresektoren gjøres internasjonalt konkurransedyktig. Dette synet støttes av MILJØSOK.

NHO, Prosessindustriens landsforening (PIL), LO Industri og Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) er blant de som i hovedsak støtter utvalgets mindretall som mener at en del av industrisektoren må få gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av utslippene i 1990. Disse organisasjonene legger først og fremst vekt på at det er nødvendig å ta hensyn til norske bedrifters internasjonale konkurranseevne. De påpeker at det er lite sannsynlig at myndighetene i andre land vil pålegge sin industri betydelige kostnader for utslipp av klimagasser. Hvis ikke konkurranseutsatt virksomhet får gratiskvoter vil industrien bli ulønnsom. Resultatet vil sannsynligvis være tapte arbeidsplasser og karbonlekkasjer. PIL/NHO fremmer et eget forslag for fordelingen av tildelte utslippskvoter i et nasjonalt kvotesystem.

SFT har uttalt seg på samme måte som ett av mindretallene i Kvoteutvalget; dvs. at de oppfatter spørsmålet om gratiskvoter først og fremst som et politisk spørsmål som de ikke ønsker å ta stilling til.

Ulike typer gratiskvoter

Det er flere måter å tildele gratiskvoter på, og utvalget har drøftet noen ulike alternativer. Flertallet av utvalget la vekt på at hensikten med gratiskvoter i hovedsak er å hindre uønskede nedleggelser og innskrenkelser, og anbefalte at gratiskvotene bør deles ut som ikke-omsettelige kvoter. Utvalgets mindretall gikk inn for en kombinasjon av fritt omsettelige kvoter og ikke-omsettelige kvoter. Begrunnelsen for dette var at det ville gi bedriftene sterkere incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen virksomhet.

Det er stort sett de institusjonene som i utgangspunktet var for gratiskvoter som har uttalt seg om dette spørsmålet. De aller fleste institusjonene som er for gratiskvoter mener at kvotene må være fritt omsettelige. NHO og PIL hevder at begrensninger i omsettelighet vil innebære et komplisert administrativt opplegg og gi mer usikre rammebetingelser for industrien. Videre påpeker de at det er lite sannsynlig at andre land vil innføre slike begrensninger. Deres forslag er derfor at den første tildelingen av kvoter skjer uten betingelser for hele den første forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen. Norsk Petroleumsinstitutt støtter dette synet, og legger vekt på at fritt omsettelige kvoter trolig vil gi det mest kostnadseffektive systemet.

SFT har gitt sin støtte til utvalgets mindretall og argumenterer for at ved en eventuell tildeling av gratiskvoter bør i hvert fall noen kvoter gjøres fritt omsettelige, mens andre deler kan være ikke-omsettelige. SFT mener videre at ikke hele utslippet i basisåret bør tildeles gratis, og at gratiskvoter må knyttes til den delen av utslippene som vanskelig kan reduseres uten reduksjon i produksjonsomfanget.

Når det gjelder valg av basisår for tildeling av gratiskvoter, har utvalget foreslått at hver enkelt bedrift fritt kan velge et gitt år mellom 1990 og 1998. De næringene som har opplevd sterk vekst i aktiviteten siden 1990 legger stor vekt på betydningen av å bruke et basisår som ligger så tett opp til starttidspunketet for kvotepliketen som mulig. Dette kommer for eksempel klart frem i høringsuttalelsen fra Flyselskapenes Landsforening. SSB påpeker at det erfaringsmessig kan være vanskelig å samle inn data for år som ligger tilbake i tid. Ut fra hensynet til datakvalitet fremhever derfor SSB at det vil være en stor fordel dersom tildeling av gratiskvoter kan baseres på senere år enn 1990. Dette synet støttes av SFT.

Omsettelighet og organisering av kvotemarkedet

Ifølge kvoteutvalget vil det være mest hensiktsmessig at det overlates til markedet selv å finne den omsetningsformen som er best egnet for kvotehandelen. Utvalget anbefalte videre at markedet burde være åpent for alle, også ikke-kvotepliktige aktører. Dette vil kunne redusere risikoen for markedsmakt, og dermed øke effektiviteten i markedet.

Denne konklusjonen støttes stort sett av de institusjonene som har uttalt seg om dette spørsmålet – som Nord Pool ASA og Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet deler også Kvoteutvalgets vurdering om at et velfungerende internasjonalt marked i stor grad vil redusere muligheten for markedsmakt. I motsatt fall vil dette kunne bli et betydelig problem i Norge. Selv om Konkurransetilsynet vil kunne gripe inn mot de fleste formene for konkurranseskadelig adferd, er det også noen tilfeller som vil være vanskelig å stoppe med det nåværende lovverket. Dette gjelder særlig muligheten for å hindre konkurransebegrensende adferd under en auksjon. Konkurransetilsynet foreslår derfor at det bør vurderes særreguleringer i utformingen av auksjonsordningen for å hindre at flere bydere samarbeider om kjøp av utslippskvoter.

Nord Pool ASA peker på at flertallet av de potensielle aktørene i et norsk eller nordisk kvotehandelsmarked allerede i dag er aktører i Nord Pools elmarked. Nord Pool er derfor interessert i å utvikle en markedsplass med tilhørende register for kvotehandel.

LO Industri er den eneste organisasjonen som eksplisitt sier at de ikke kan støtte utvalgets anbefaling om at en bør overlate til markedet selv å finne å finne den best egnede omsetningsformen. LO Industri sier imidlertid ikke noe om hvilket alternativ til utvalgets forslag de eventuelt ser for seg.

Folkerettslige rammebetingelser

De folkerettslige rammebetingelsene for et nasjonalt kvotesystem er lite berørt i høringsuttalelsene. NHO viser til EUs behandling av det danske systemet for kvotehandel i sektoren. Dette systemet omfatter CO₂ -utslippene fra produsenter, og ­gjelder foreløpig frem til 2003. I utgangspunktet var det tenkt at etablert virksomhet skulle få gratiskvoter, mens nye selskap som ville etablere seg måtte kjøpe kvoter. Ved notifiseringen av systemet bestemte imidlertid EUs konkurransemyndigheter at også nye selskaper må få tilgang til gratiskvoter etter «objektive» og «ikke-diskriminerende» kriterier. Danmark er derfor forpliktet til å stille gratiskvoter til disposisjon også for nye selskaper som ønsker å etablere seg i sektoren i disse årene.

NHO påpeker at Norges kvotesystem også skal notifiseres i EU, og at Regjeringen må legge vekt på likebehandling mellom etablert og ny/utvidet virksomhet for å få systemet godkjent av ESA. Også andre institusjoner som ENFO fremhever at likebehandling er viktig, blant annet for å unngå en sementering av bedriftsstrukturen.

Et nasjonalt kvotesystem kombinert med andre virkemidler

I tråd med sitt mandat fokuserte kvoteutvalget i all hovedsak på utformingen av et nasjonalt kvotesystem. Den totale virkemiddelbruken i klimapolitikken ble i liten grad berørt. På bakgrunn av en kort drøfting av muligheten for å kombinere et kvotesystem og et avgiftssystem, konkluderte utvalget med at hensynet til kostnadseffektivitet og administrativ enkelhet tilsier at en bør satse bredt på ett av disse virkemidlene fremfor å kombinere dem.

Denne konklusjonen er i begrenset grad kommentert i høringsuttalelsene, men de fleste miljøorganisasjonene legger stor vekt på at utvalgets rapport mangler en helhetlig drøfting av virkemidlene i klimapolitikken. Dette blir lagt spesielt stor vekt på av Bellona som mener at en strengere håndheving av forurensningsloven, kombinert med utstrakt bruk av direkte reguleringer, for eksempel gjennom innføring av strenge teknologikrav, vil være mer effektive virkemidler for å oppnå nasjonale utslippsreduksjoner. I sin omfattende høringsuttalelse presenterer Bellona en rekke konkrete forslag til tiltak og virkemidler for å redusere de nasjonale klimagassutslippene.

Natur og Ungdom legger også vekt på at kvotesystemet kun bør være ett av mange virkemidler som må tas i bruk i norsk klimapolitikk. Ifølge Natur og Ungdom vil kvotesystemets effekt i stor grad avhenge av hvordan dette kombineres med andre virkemidler. Naturvernforbundet argumenterer langs samme linjer, og viser til at et kvotesystem må styrke den nasjonale virkemiddelbruken, ikke svekke den. Naturvernforbundet peker videre på faren for at kvoteprisen blir lavere enn dagens CO₂ -avgift, noe som kan medføre at incentivene for å utløse nasjonale tiltak blir svakere enn de er i dag for eksempel i offshore-sektoren. Naturvernforbundet etterlyser derfor en samlet virkemiddelpakke, og påpeker at det er problematisk å utvikle et kvotesystem uten at det foreligger en mer helhetlig strategi i klimapolitikken.

SFT uttrykker også bekymring for at den samlede virkemiddelbruken kan bli svekket dersom CO₂ -avgiften fjernes. SFT legger vekt på at Norge trolig må belage seg på å styrke den samlede nasjonale virkemiddelbruken på sikt, og anbefaler derfor at det iverksettes eller videreføres andre virkemidler i tillegg til kvotesystemet.

De fleste av høringsinstansene støtter imidlertid kvotevalgets anbefaling om at det vil være uheldig å kombinere et kvotesystem og et avgiftssystem. Dette begrunnes først og fremst med hensynet til kostnadseffektivitet.

Bruk av Kyoto-mekanismene

Problemene knyttet til Kyoto-mekanismene er viet stor oppmerksomhet i flere av høringsuttalelsene. Alle miljøorganisasjonene er bekymret for at disse mekanismene kan bli smutthull i Kyotoprotokollen. Dette gjelder særlig bruken av den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Hovedinnvendingen mot CDM-prosjekter er at de ikke tar utgangspunkt i en nasjonal referansebane med et kvantitativt utslippsmål. Det kan derfor bli vanskelig å kontrollere hvor store de reelle utslippsreduksjonene er. Siden vertslandene for prosjektene ikke har noen forpliktelse om å redusere sine utslipp, kan begge landene være fristet til å rapportere for høye utslippsredukjoner. Også SFT er opptatt av denne problemstillingen, og hevder for eksempel at kommersielle prosjekter som uansett ville bli gjennomført kan bli godkjent som CDM-prosjekter. LO Industri mener at et system hvor alle aktører direkte kan benytte seg av Kyoto-mekanismene vil stille ekstreme og urealistiske krav til kontrollsystemer. Deres konklusjon er derfor at adgangen til å bruke disse mekanismene bør reguleres av staten.

Miljøorganisasjonene mener at det bør settes en nasjonal begrensning på bruken av Kyoto-mekanismene. Natur og Ungdom og Norges Naturvernforbund mener at Kyoto-protokollens formulering om at de fleksible mekanismene skal være et supplement til nasjonale virkemidler betyr at de skal utgjøre mindre enn 50 prosent av de nasjonale reduksjonene. SFT mener også at det bør etableres en målsetting om hvor store reduksjoner som skal gjennomføres nasjonalt, fordi dette vil kunne bedre systemets styringseffektivitet og bedriftenes muligheter for langsiktig planlegging. SFT ønsker imidlertid ikke å ta stilling til hvordan begrepet «supplement» skal defineres. SFT viser imidlertid til sin analyse (SFT-rapport 1708: 2000) som indikerer at ca. 50 prosent av de nødvendige utslippsreduksjonene kan gjøres nasjonalt til marginalkostnader under 200 kroner pr. tonn CO₂ .

Kvoteutvalgets forslag om at alle kvotepliktige direkte bør kunne benytte seg av Kyoto-­mekanismene har fått bred støtte i de fleste av høringsuttalelsene. NHO fremhever dette som en viktig forutsetning for at Norge skal kunne oppfylle sine reduksjonsforpliktelser. Flere av høringsuttalelsene legger vekt på at fri bruk av mekanismene vil gi et system som er enkelt og kostnadseffektivt, og som vil bidra til å begrense muligheten for uønsket markedsmakt i Norge. Bortsett fra miljøorganisasjonene og SFT mener også de som har uttalt seg at det ikke bør settes nasjonale begrensninger på bruken av Kyoto-mekanismene.

Innfasing av kvotesystemet

Selv om kvoteutvalget har pekt på flere fordeler ved en tidlig oppstart av nasjonal kvotehandel, var den samlende anbefalingen fra utvalget at et bredt system med kvoteplikt ikke bør innføres før i 2008.

Denne konklusjonen har stort sett fått støtte fra industriorganisasjonene. NHO og PIL legger vekt på at det vil være stor usikkerhet og dermed stor økonomisk risiko forbundet med å opprette et nasjonalt system før Kyotoprotokollens forpliktelsesperiode begynner. NHO mener imidlertid at det vil være viktig at selve regelverket blir etablert så tidlig som mulig, og at når dette er på plass bør det åpnes for at bedrifter på frivillig grunnlag kan påta seg forpliktelser også før 2008.

Flere institusjoner, for eksempel SFT, CICERO, NVE og OED hevder imidlertid at muligheten for en tidlig innfasing er for dårlig utredet av kvoteutvalget, og at verdifull tid kan gå tapt hvis en venter til 2008 med å innføre kvoteplikt. Hovedargumentene for en tidlig innfasing av systemet er behovet for læring, og at sterkere og mer helhetlige virkemidler i klimapolitikken bør iverksettes så raskt som mulig. SFT legger dessuten vekt på at en tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem vil bidra til at Norge oppfyller Kyotoprotokollens krav om at hvert industriland skal ha demonstrert fremgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005. SFT understreker i denne sammenhengen nødvendigheten av at det etableres et tak på hvor mange kvoter som skal være tilgjengelige i perioden frem til 2008, og viser til sin tiltaksanalyse fra februar 2000 som et nyttig utgangspunkt for å fastsette et slikt tak.

Rapportering, kontroll og sanksjoner

Rapporterings- og kontrollsystemet skal sikre at de kvotepliktiges utslipp stemmer overens med de utslippskvotene de har ervervet seg. I en tidlig fase vil det være nødvendig at myndighetene utvikler en standard metodikk for måling av klimagassutslipp. Etableringen av en slik metodikk vil bidra til å legge til rette for de kvotepliktiges egenkontroll og ansvar for rapportering. I kvoteutvalgets rapport anbefales det at regelverket for rapporterings- og kontrollrutiner fastlegges i god til før 2008 slik at en kan sikre seg nødvendig erfaring før systemet trer i kraft.

Denne anbefalingen støttes av SFT og SSB. SSB mener at rapporteringssystemet helst bør prøves ut et par år før kvotesystemet trer i kraft, fordi det erfaringsmessig tar noe tid å bygge det opp. Hvor omfattende denne læringsprossesen må være avhenger av flere forhold, blant annet omfanget av kvotesystemet og hvilket nivå kvoteplikten legges på. Av ulike modeller for oppstrøms- eller nedstrøms kvoteplikt legger SSB vekt på at systemet vil forenkles vesentlig ved at flere typer utslipp har oppstrøms kvoteplikt. Hvis for eksempel CO₂ -utslipp fra ulike typer forbrenning legges nedstrøms, vil dette helt klart gjøre rapportering og verifikasjon krevende. SSB mener at dette vil være uheldig, særlig i en startfase. SFT begrunner sitt syn om at kvoteplikten bør innføres så raskt som mulig blant annet med at en tidlig innfasing av systemet vil gi verdifull erfaring med hensyn til rapportering og kontroll før forpliktelsesperioden i Kyotoprotokollen begynner i 2008.

Kvoteutvalget foreslo at SFT bør ha hovedansvaret for å overvåke og kontrollere at kvoteplikten overholdes og at virksomhetenes innrapportering av utslipp stemmer overens med myndighetenes beregninger. SFT er beredt til å ta ansvaret for etablering og drift av et slikt system. For å styrke kontrollgrunnlaget mener SFT at en bør vurdere mulighetene for å rapportere foreløpige utslippsdata og for eksempel prognoser for hvert år, hvert kvartal eller hver måned.

SFT og SSB har i dag et nært samarbeid om utvikling og beregning av klimagassregnskapet for Norge. Ved innføringen av et kvotesystem er SFT opptatt av at det blir viktig å skille rollene til SSB og kontrollmyndigheten. For å sikre at SSB ivaretar sin rolle som uavhengig statistikk leverandør, mener SFT at SSBs rolle bør begrenses til å bistå kontrollmyndigheten med å utvikle standard beregningsmetodikk og rapporteringsformat og å kvalitetssikre dataene ved å avstemme i forhold til nasjonal statistikk.

Når det gjelder bruk av sanksjoner, var utvalgets anbefaling at sanksjonssystemet bør utformes slik at det blir klart for aktørene at det vil lønne seg å overholde kvoteplikten. Utvalget har skissert flere ulike sanksjonsformer, blant annet tvangsmulkt og refusjonsordning, tilleggsavgift og strafferettslige reaksjoner. Både SFT, SSB og miljøorganisasjonene understreker betydningen av at et sanksjonssystem samlet sett må gjøre det klart for aktørene at det ikke lønner seg å bryte kvoteplikten. NHO anbefaler imidlertid at gebyret for manglende kvoter settes på et forsiktig nivå i starten. NHO begrunner dette med at faren for utøvelse av markedsmakt kan gjøre det vanskelig for enkelte bedrifter å sikre seg tilgang til kvoter, særlig ved oppstarten av kvotehandelen, og at straffen for å mangle kvoter derfor ikke må settes urimelig høyt i starten.

De ulike sanksjonsformene som er skissert av kvoteutvalget er lite kommentert i høringsuttalelsene. Et unntak er Toll- og avgiftsdirektoratet som mener at dagens system med administrative sanksjoner i form av økonomiske belastninger bør videreføres. Direktoratet legger vekt på at administrative sanksjoner er effektive i den forstand at «straffen» for overtredelsen kan ilegges raskt, med muligheter til påklagelse og eventuell overprøving av klageinstansen.

Den rettslige utformingen av kvotesystemet

Etter kvoteutvalgets vurdering er det særlig to alternativer som er aktuelle for plassering av de sentrale bestemmelsene om kvotesystemet. Det ene alternativet er å utforme en egen lov om kvotesystemet. Det andre alternativet er å innta nye bestemmelser som et eget kapittel i forurensningsloven. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilket alternativ som bør velges.

Toll- og avgiftsdirektoratet mener at den beste løsningen vil være å utforme en egen lov om kvotesystemet. Direktoratet begrunner dette med at kvoteplikt medfører markante endringer i forhold til omfanget av utslippskilder, og at kvotesystemet er et særegent og nytt miljøpolitisk virkemiddel. En egen lov vil derfor være mest brukervennlig og oversiktlig både for de aktuelle sektorene i forvaltningen og for de kvotepliktige.

SFT mener imidlertid at det vil være mest hensiktsmessig å bygge kvotesystemet inn i forurensingsloven. En begrunnelse for dette er hensynet til konsekvens og likebehandling av mål, prinsipper og de kravene som stilles til aktørene på kvotemarkedet. Kvotesystemet må ses som ett av mange virkemidler i en samlet miljølovgivning. At systemet bygges inn som et eget kapittel i forurensingsloven vil være mest i samsvar med målet om å samle regler innenfor samme forvaltningsområde innenfor samme lov. Både NHO og Norges Naturvernforbund er også av den oppfatningen at kvotesystemet bør hjemles i forurensningsloven.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av ulike kvotesystemer

Kvoteutvalget vurderte også de økonomiske konsekvensene av ulike nasjonale kvotesystemer. En hovedkonklusjon i disse analysene er at kvotesystemets omfang og hvorvidt det tildeles gratiskvoter har liten betydning i et makroøkonomisk perspektiv, for eksempel for verdiskapning og sysselsetting. Det er likevel store forskjeller i hvordan et kvotesystem med salg av kvoter vil slå ut for de ulike klimagassintensive næringene. Kvoteutvalget konkluderte med at kvotekostnadene sannsynligvis vil bli særlig store i forhold til inntjeningen for bransjene ferrolegering, karbider, raffinering og sement.

Generelt sett er virkningsberegningene i kvoteutvalgets rapport lite kommentert. Ett viktig unntak er imidlertid PILs høringsuttalelse hvor det er gjennomført grundige bransjeanalyser for de enkelte prosessindustribransjene. På grunnlag av disse bransjeanalysene mener PIL at kvoteutvalgets beskrivelse av prosessindustriens situasjon i ulike kvotesystemer er ufullstendige og til dels misvisende. PIL mener også at det er et gjennomgående trekk i kvoteutvalgets vurderinger at utvalget både har overvurdert industriens evne til å bære kostnadsøkninger og mulighetene for kostnadsovervelting i produktprisene.