Del 3
Bakgrunn

3 Klimaproblemet

3.1 Innledning

FNs klimapanel (IPCC) har i år i sin tredje hovedrapport lagt frem betydelig dokumentasjon på at jordas klima er i endring. Rapporten viser en utvikling i blant annet temperatur, havnivå, istykkelse og nedbør som tilsammen tegner et bilde av en verden under oppvarming. Samtidig har en observert en kraftig økning i konsentrasjoner i atmosfæren av gassene som forårsaker oppvarmingen; de såkalte klimagassene. Siden den industrielle revolusjonen har konsentrasjonen av de viktigste klimagassene karbondioksid (CO₂ ), metan (CH₄ ) og lystgass (N₂ O) i atmosfæren økt med henholdsvis 30, 150 og 17 prosent. I flere tusen år og helt frem til den industrielle revolusjonen var konsentrasjonen av CO₂ ganske stabil, slik at endringen en nå har sett er dramatisk, se figur 3.1. En vet nå at konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren ikke har vært så høy som nå på de siste 420.000 årene, og med stor sannsynlighet heller ikke på de siste 20 millioner årene. Årsakene til økningen i CO₂ -konsentrasjonen er først og fremst utslipp fra fossile brensler (ca. 3/4) og endringer i arealbruk, spesielt avskoging (ca. 1/4).

I forrige hovedrapport fra Klimapanelet som kom i 1995, var hovedkonklusjonen at bevisbalansen tydet på at det har vært en merkbar menneskelig påvirkning på det globale klimaet. Denne slutningen forsterkes i den nye rapporten, der det konkluderes med at det nå er nye og sterkere bevis på at menneskelig aktivitet er den vesentligste årsaken til den globale oppvarmingen vi har sett de siste 50 årene. Det er flere grunner til dette; blant annet har en temperaturdata for en lengre periode, en har nye estimater for naturlige variasjoner og bedre beregninger for både menneskeskapte og naturlige påvirkninger på klimaet. IPCC har videre funnet at det naturlige bidraget til klimaendringer (for eksempel variasjoner i solinnstrålingen og vulkanutbrudd) har vært relativt beskjedent i det siste århundret, og ikke alene kan forklare den globale oppvarmingen som har skjedd de siste 50 årene.

Lederen i klimapanelet, dr. Robert Watson, uttrykte klimasituasjonen på denne måten under den 6. partskonferansen under Klimakonvensjonen i Haag i 2000: «spørsmålet er ikke lenger om klimaendringer vil finne sted, men heller hvor de finner sted, hvor store de vil være, og hvor hurtig de skjer.»

3.2 Klimaet i endring

Det er mange faktorer som til sammen danner bildet av en verden der klimaet er i endring. Først og fremst gjelder dette den globale gjennomsnittstemperaturen på jordoverflaten. IPCC har funnet at denne har steget med om lag 0,6 grader siden 1860. Oppvarmingen vi har sett på 1900-tallet er trolig den største i noe århundre på de siste 1000 årene for den nordlige halvkulen, og det er sannsynlig at 1990-årene har vært det varmeste tiåret i denne perioden, og 1998 det varmeste året, se figur 3.2. Andre tydelige tegn på klimaendringer er reduksjonen i istykkelsen i Arktis om sommeren/høsten på ca. 40 prosent de siste tiårene, og en økning i havnivå på mellom 10 og 20 cm i løpet av 1900-tallet. I tillegg har episoder av El Niño (ENSO) vært hyppigere og sterkere enn tidligere siden midten av 1970-tallet.

Høsten 2000 kunne vi oppleve ekstreme værsituasjoner i vårt eget land, som passer med det bildet forskerne har beskrevet om hva vi kan vente oss av klimaendringer fra menneskeskapt påvirkning, uten at vi nå med sikkerhet kan si at disse hendelsene skyldes menneskeskapte endringer. November 2000 var unormalt varm for hele landet, og på Østlandet ble alle tidligere varmerekorder slått ettertrykkelig. I Oslo lå temperaturen i gjennomsnitt 1,5 °C over forrige rekord, og her er det foretatt målinger helt tilbake til 1816. I november kom det i tillegg usedvanlig mye nedbør både på Østlandet og på Sørlandet, og nye nedbørsrekorder ble satt i begge disse landsdelene.

Både i fjor (2000) og året før var det mange og ekstreme flomepisoder i flere europeiske land. Det er idag ikke mulig å fastslå om og eventuelt i hvilken grad dette skyldes menneskeskapte klimaendringer, men disse hendelsene illustrerer sårbarheten overfor slike endringer. I Storbritannia har 25 mennesker omkommet i flom siden 1998, og i Nord-Italia ble også flere drept under høstflommene i fjor (2000). EU har estimert at kostnadene ved ødeleggelsene som flommene og stormene forårsaket i Europa i oktober 2000 var på hele 725 millioner dollar. I England rapporteres det at flom forekommer dobbelt så hyppig nå som for et århundre siden. I fremtiden forventes det at det som til nå har vært regnet som 100-års flommene vil komme med 10–20 års mellomrom. Det er likevel i utviklingslandene at de alvorligste flom- og tørke katastrofene i verden har funnet sted i de senere årene. I desember 1999 omkom så mange som mellom 30.000 og 50.000 mennesker i den kraftige flommen i Venezuela, i det som betegnes som en av de verste naturkatastrofene i det 20. århundret.

3.3 Fremtidige klimaendringer

IPCCs tredje hovedrapport beskriver nye fremtidsbilder for klimagassutslipp, såkalte klimagasscenarier. Disse gir en CO₂ -konsentrasjon i atmosfæren som minst fordobles fra i dag og frem til 2100, dersom ikke nye tiltak iverksettes. Blant annet på denne bakgrunnen anslår panelet en økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på mellom 1,4 °C og 5,8 °C i løpet av de neste 100 årene, se figur 3.3. Dette vil i så fall være den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10.000 år og gi den høyeste globale middeltemperaturen på 150.000 år. Til sammenligning ble det i forrige hovedrapport fra IPCC angitt en temperaturøkning på mellom 1 og 3,5 °C for samme tidsrom, basert på tidligere klimagasscenarier (bl.a. IS92). Denne forskjellen skyldes hovedsakelig at det i noen av de nye scenariene er lagt inn en sterkere reduksjon av svovelutslippene, som har en avkjølende effekt på klimaet.

Det er sannsynlig at oppvarmingen over de fleste landområdene, spesielt områder på høye breddegrader om vinteren, vil være enda større enn den forventede globale gjennomsnittlige oppvarmingen som er beskrevet over. Temperaturøkningen som fremstilles vil i følge IPCC kunne føre til en heving av havnivået med 14 – 88 centimeter, og til endringer i nedbørsmønstre og vindsystemer. Modellene viser at det vil bli flere intense nedbørsepisoder, spesielt på våre breddegrader. På lavere breddegrader derimot, der det ofte er problemer med tørke og forørkning, kommer det sannsynligvis mindre nedbør. IPCC forventer dessuten en viss svekkelse av Golfstrømmen. Enkelte forskere hevder at Golfstrømmen vil svekkes betydelig i fremtiden, noe som kan bety dramatiske endringer i klimaet hos oss. IPCCs modeller viser at en ikke kan forvente dramatisk endring i disse forhold de neste 60 årene, og at det er sannsynlig at den estimerte temperaturøkningen vil overstige effekten fra en svekket Golfstrøm. Videre påpeker klimapanelet at isbreene, blant annet på Grønland og i Antarktis, vil forsette tilbaketrekningen vi har sett til nå.

Nyere forskning fra Hadley-senteret i England har foretatt en kobling av klimamodeller med modeller for karbonsyklusen, og funnet at dette kan gi en vesentlig sterkere oppvarming enn det som til nå er rapportert av IPCC. Bakgrunnen for dette er at jordsmonn og vegetasjon som til nå har bundet karbon kan gå over til å bli utslippskilder ved høyere temperaturer. I tillegg vil havet ved oppvarming ta opp mindre karbondioksid fra atmosfæren.

Konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren var ca. 270 ppm i førindustriell tid, og er idag steget til ca. 360 ppm. Klimakonvensjonen har som sitt endelige mål at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren skal stabiliseres på et nivå som innebærer at en unngår farlige klimaendringer. Stabilisering av CO₂ -konsentrasjonen i atmosfæren kan bare oppnås gjennom en betraktelig reduksjon av de globale utslippene i forhold til dagens nivå. Dette gjelder alle de nivåene for CO₂ -konsentrasjonen som er analysert i IPCCs tredje hovedrapport (450 ppm–1000 ppm). Modellberegningene tyder på at stabilisering av den atmosfæriske konsentrasjonen på henholdsvis 450 ppm, 650 ppm eller 1000 ppm vil kreve at de menneskeskapte globale utslippene reduseres til under 1990 nivået, henholdsvis i løpet av noen få tiår, omlag i løpet av et århundre, eller i løpet av to hundreår, og en fortsatt jevn reduksjon deretter.

Lenge etter en slik reduksjon i utslippene vil likevel den globale overflatetemperaturen fortsette å øke, på grunn av at mange av klimagassene har veldig lang levetid i atmosfæren, og havnivået vil fortsette å stige. Landisen vil også fortsette å smelte i flere tusen år etter en stabilisering, og øke faren for store økninger i havnivå.

3.4 Virkninger av klimaendringer

Annen del av Klimapanelets tredje hovedrapport omhandler virkninger av klimaendringer, sårbarhet overfor endringer og muligheter for tilpasning til disse. Denne delen av rapporten viser at en med høy grad av sikkerhet kan si at klimaendringene som er observert allerede har påvirket mange fysiske og biologiske systemer over hele kloden. Eksempler på endringer som er påvist er minking av isbreer, opptining av permafrost, tidligere blomstring av trær, nedgang i enkelte plante- og dyrebestander og tidligere egglegging hos fugler. Disse endringene viser seg å være konsistente med forventede effekter av klimaendringer.

I løpet av de siste årene har enkelte deler av verden opplevd hetebølger, flom, tørke og stormer som har medført tap av menneskeliv og store økonomiske tap for de berørte landene. I følge IPCC-rapporten forventes det at hendelser med ekstremvær vil fortsette og øke i styrke og hyppighet utover i dette århundret i takt med temperaturøkningen.

I tillegg til ekstreme værforhold er det påvist at klimaendringer har konsekvenser på sosio-økonomiske sektorer, økologiske systemer og menneskers helse. Næringer som jordbruk, skogbruk, energi og fiske er sårbare for endringer i klima, i følge IPCC. En av de sentrale konklusjonene fra rapporten er at land med færrest ressurser fra før har minst evne til å tilpasse seg endringene og dermed vil kunne bli hardest rammet. For eksempel forventes det en nedgang i produktiviteten i jordbruket på inntil 30 prosent innen 2100 i mange tropiske og subtropiske land, dvs. land der det allerede er mange millioner mennesker som lider av underernæring. I fremtida ser det altså ut til at det vil være en større risiko for sultkatastrofer i en del av disse områdene hvor mange av jordas fattigste lever.

Sammensetningen og den geografiske fordelingen av mange naturlige økosystemer vil endres som en respons på endringer i klima. Dette vil trolig føre til reduksjoner i det biologiske mangfoldet, og videre svekke økosystemenes funksjoner i forhold til rekreasjon, turisme og produksjon av matvarer og medisiner. Det er allerede observert slike endringer i enkelte økosystemer i løpet av de siste tiårene. Verdens skoger er også sårbare for endringer i temperatur, nedbør og ekstreme værhendelser, og boreale skoger er trolig de mest sårbare. Skader som kan forventes er skogsdød, endringer i aldersstruktur og nedgang i karboninnhold. Som tidligere nevnt er det mulig at skogen går over fra å representere et netto opptak til å bli utslipps­kilder ved høyere temperaturer.

Klimaendringer vil videre kunne få helsemessige konsekvenser. Det forventes for eksempel en økning i tilfeller av malaria og gulfeber ved høyere temperaturer. For malaria anslås det en økning i tilfeller på så mye som noen titalls millioner ved fremskrevne klimaendringer, der de fleste vil finne sted i tropiske og subtropiske strøk. Hyppigere episoder med hetebølger er en annen konsekvens av klimaendringer som gir økt luftforurensning og dermed økt dødelighet, spesielt i store byer. Effektene på produksjon av matvarer og matvaresikkerhet som er nevnt tidligere, vil også i høy grad påvirke menneskers helse.

Omtrent halve jordas befolkning lever i kystnære områder. En økning i havnivå vil ha negative virkninger på fiskerier, turisme, utsatt infrastruktur, jordbruk og på tilførsel av ferskvann i disse områdene. Det er estimert at ca. 50 millioner mennesker hvert år opplever flom. Ved en økning i havnivå på 50 centimeter forventes det at dette tallet vil dobles. En økning i havnivå på en meter vil ha dramatiske konsekvenser, da enkelte lavtliggende øynasjoner delvis vil forsvinne. Det er estimert at så mye som 80 prosent av Marshalløyene i så fall vil forsvinne, mens 17,5 prosent av Bangladesh og ca.  6 prosent av Nederland trolig vil ligge under vann dersom ikke tiltak iverksettes. En havnivå­stigning av denne størrelsen vil føre til at millioner av mennesker vil tvinges fra sine hjem, noe som vil kunne gi stor sosial uro.

Vi ser av avsnittene over at virkningene av klimaendringer helt klart rammer den fattige delen av verden hardest, land som i dag har betydelig lavere utslipp pr. innbygger enn industrilandene. Med den forventede økningen i klimaeffekt i årene fremover vil denne trenden forsterkes da disse landene har begrensede ressurser og kapasitet til å tilpasse seg endringene. Klimaendringene vil dermed bidra til å forsterke allerede eksisterende problemer knyttet til befolkningsvekst og fattigdom.

Klimapanelet beskriver også muligheten for langsiktige, uopprettelige konsekvenser for jordas systemer som kan utløses av klimaendringer de neste 100 årene. Eksempler som nevnes er en mulig signifikant nedbremsing av Golfstrømmen, store reduksjoner i isdekket i Antarktis og på Grønland, økt global oppvarming på grunn av netto utslipp av karbon i vegetasjon og jordsmonn ved høyere temperaturer og store utslipp av metan ved opptining av permafrost og frigjøring av metan fra hydrater i kystsedimenter. Hvis disse hendelsene skulle inntreffe, ville konsekvensene være utstrakte og vedvarende. For eksempel forventes en delvis nedsmelting av isdekket på Grønland eller i Antarktis som hver for seg vil kunne gi en økning i havnivå på så mye som ca. 3 meter over de neste 1000 årene.

3.5 Klimautvikling i Norge

Det er igangsatt et forskningsprogram for beregning av klimautvikling i Norges region, RegClim, i regi av Norges forskningsråd. Under dette prosjektet er blant annet gjennomsnittlige temperatur- og nedbørsendringer estimert for perioden frem til 2030–2050, og det fremgår at trenden vi har sett til nå med mildere vær med mer nedbør vil fortsette. Det forventes at den største nedbørsøkningen vil skje på Vestlandet om høsten, økningen anslås å bli på mer enn 20 prosent i forhold til perioden 1980–2000. Nord-Norge vil også oppleve en kraftig økning i nedbør om høsten, den er estimert til vel 18 prosent. Samtidig forventes den største temperaturstigningen å forekomme om vinteren i denne landsdelen. For Østlandsområdet ser det ut til at det først og fremst er om vinteren at det blir mer nedbør, økningen her er beregnet til over 13 prosent. Forventet temperaturstigning er på 1,3 °C. Figur 3.4 viser utviklingen i nedbør og temperatur som er beskrevet over.

Andre alvorlige klimaeffekter som forventes i våre nærområder er nedsmelting av Arktis. Dersom nåværende trend fortsetter, vil flerårsisen i Arktis kunne være borte i løpet av dette århundret. En slik utvikling kan ha dramatiske følger, spesielt for det biologiske mangfoldet i området. Klimapanelet skriver også i sin tredje hovedrapport at klimaendringer i polare områder forventes å være blant de raskeste og betydeligste i verden, og de vil ha alvorlige fysiske, økologiske, sosiologiske og økonomiske konsekvenser. For eksempel vil endringene kunne true utbredelse av dyrearter som isbjørn, hvalross og sel. Når effekter av klimaendringer først er utløst i polare strøk, vil de kunne vare i flere århundrer og gi uopprettelige virkninger på isdekke, globale havstrømmer og økning i havnivå.

3.6 Hva kan vi gjøre for å tilpasse oss klimautviklingen?

Klimapanelet skriver i sin tredje hovedrapport at det finnes tilpasningsstrategier som kan gjøre det mulig å redusere negative virkninger av klimaendringer, men disse medfører kostnader og vil ikke forhindre alle skadevirkninger. Mulighetene for tilpasning er stort sett gode i Europa når det gjelder menneskelige systemer, selv om Arktis og Sør-Europa er mer sårbare enn resten av verdensdelen. Eksempler på tiltak som kan redusere virkningene av klimaendringer, er implementering av flomvarslingssystemer, endring av jordbruks- og skogbrukspraksis, samt utvikling av katastrofeberedskap ved ekstremværhendelser. Når det gjelder naturlige økosystemer, er disse vanligvis mindre tilpasningsdyktige og dermed mer sårbare, slik at mange vil påføres alvorlige, uopprettelige skader.

Potensialet for tilpasning varierer mellom regioner og land, og det viser seg som nevnt at de minst utviklede landene har dårligst evne til å tilpasse seg klimaendringer. Uansett, i følge IPCC er det sannsynlig at alle regioner i verden vil oppleve negative konsekvenser av forventede klimaendringer, og hvor alvorlige disse vil være øker i takt med oppvarmingen. Den største utfordringen vil dermed være å gjøre noe med årsaken til klimaendringene.

3.7 Hva kan vi gjøre for å redusere klimaendringer?

Den siste delen av Klimapanelets rapport tar for seg klimatiltak og virkemidler som reduserer utslippene av klimagasser, og på den måten bidrar til å bremse den negative klimautviklingen vi er inne i. I følge rapporten har utviklingen av teknologi med lavere klimagassutslipp vært betydelig siden den forrige hovedrapporten kom ut i 1995, og det har gått raskere enn forventet. Vi har sett fremgang for eksempel innen vindkraftteknologi, utviklingen av effektive hybridbiler og brenselcelle teknologi, og vi har sett at det er mulig å produsere magnesium og aluminium med lavere utslipp av klimagasser.

Rapporten viser at det er betydelige teknologiske muligheter for tiltak som reduserer klima­gass­ut­slipp til moderate kostnader. Klimapanelet bekrefter videre sin tidligere konklusjon om at en tidlig start i gjennomføringen av klimatiltak vil gjøre det mulig for landene å gjennomføre utslippsreduksjoner på en mer fleksibel måte. En gradvis overgang over til en mindre utslippsintensiv økonomi vil begrense kostnadene knyttet til utskifting av teknologi med videre. Klimapanelet peker også på at det eksisterer et betydelig potensiale for gjennomføring av såkalte «ikke-angre» («no regret») tiltak – tiltak som det uansett vil være økonomisk fornuftig å gjennomføre eller tiltak som medfører andre positive tilleggseffekter (eksempelvis redusere lokale eller regionale miljøproblemer), som gjør at det i et samfunnsperspektiv uansett kan være fornuftig å gjennomføre tiltakene. Brenselbytte fra kull til naturgass eller fornybare energikilder kan være eksempler på dette.

Klimapanelet har videre vurdert kostnadene ved å redusere utslippene. For eksempel sier rapporten at det er muligheter for reduksjon av de globale utslippene i perioden 2010–2020 til under 2000-nivå ved gjennomføring av tiltak med kostnader på inntil 250 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent redusert. Tiltak innen skog, landbruk og andre landarealer innebærer i tillegg betydelige muligheter for økt opptak av CO₂ . Dersom de gjennomføres riktig, kan slike tiltak potensielt innebære en økt CO₂ -lagring som tilsvarer 10–20 prosent av de forventede utslippene fra forbrenning av kull, olje og gass i perioden frem til 2050. Gjennomføring av slike skogtiltak, spesielt i land med mer raskt voksende skog enn i Nord-Europa, kan gi bedre tid til gjennomføring av utslippsreduserende tiltak i andre sektorer. Kostnadene ved å oppfylle reduksjonsmålet i Kyotoprotokollen er også estimert. Dersom internasjonal kvotehandel ikke tillates, viser studiene en reduksjon i BNP på i gjennomsnitt 0,2 til 2 prosent for OECD-landene. Ved full kvotehandel halveres kostnadene, slik at de vil ligge på mellom 0,1 til 1,1 prosent av BNP. Da inngår ikke tiltak på andre klimagasser enn CO₂ , og heller ikke tiltak innen skog og jordbruk, som sannsynligvis ville bidratt til å redusere de totale kostnadene. Beregninger basert på makroøkonomiske beregninger foretatt i Finansdepartementet blant annet basert på data SFTs tiltaksanalyse for reduksjon av klimagassutslipp i Norge (SFT 2000) viser at en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyotoforpliktelse vil kunne koste ca. 3 milliarder kroner pr. år gitt at det ikke blir noen binding på den internasjonale kvotehandelen. Dette tilsvarer i overkant av 0,2 prosent av BNP.

Som tidligere nevnt viser de fleste fremskrivningene en kraftig økning, helt opp mot en dobling av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren innen 2100. Dersom Klimapanelets beregninger stemmer, er det fullt mulig å bremse denne utviklingen til relativt moderate kostnader, og ved hjelp av kjent teknologi. Dette krever imidlertid at mange tekniske, økonomiske, politiske, adferdsmessige og institusjonelle barrierer overvinnes, slik at mulighetene som ligger i tiltakene kan utnyttes fullt ut. Klimautviklingen vi er inne i vil sannsynligvis fortsette noen tiår til, uavhengig av om utslippene reduseres. Det er allerede observert enkelte negative virkninger av klimaendringer, og flere vil forekomme selv ved små temperaturøkninger. Men ifølge Klimapanelet kan de mest dramatiske fremtidsscenarier som er beskrevet for dette århundret unngås dersom det på global basis iverksettes tiltak og gjøres veivalg som bidrar til å stabilisere mengden av klimagasser i atmosfæren.

4 Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

4.1 Prosessen for fremforhandling av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

FNs rammekonvensjon om klimaendringer (Klimakonvensjonen)ble vedtatt i mai 1992. Konvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994, og var pr. juni 2001 ratifisert av 185 land. Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Konvensjonen inneholder forpliktelser for industrilandene, inklusive landene med overgangsøkonomier, om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Den inneholder også finansielle forpliktelser og elementer om blant annet tekno­logioverføring, forskning og klimaovervåking. Konvensjonen krever i tillegg at industrilandene rapporterer hva de gjør for å oppfylle forpliktelsene, blant annet regnskap for utslipp av klimagasser, samt tiltak og virkemidler for å begrense slike utslipp til atmosfæren. Konvensjonsteksten inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke opptaket av klimagasser. Den inneholder imidlertid en formulering om at industrilandene individuelt eller i fellesskap har som mål å bringe utslippene av CO₂ og andre klimagasser tilbake til 1990-nivå innen utgangen av tiåret 1990–2000.

Klimakonvensjonen er prosessorientert og inneholder oppfølgingsbestemmelser slik at partene har mulighet til å få etablert sterkere og mer bindende forpliktelser, jf. den prosessen som resulterte i Kyotoprotokollen.

Kyotoprotokollen ble ferdigforhandlet og vedtatt under Klimakonvensjonens tredje Partskonferanse i Kyoto, 11. desember 1997. Protokollen er sluttproduktet av forhandlingene under et mandat som den første Partskonferansen vedtok i Berlin i 1995, det såkalte Berlin-mandatet. Den inneholder spesifikke utslippsforpliktelser for industrilandene for tidsperioden 2008–2012 (se vedlegg 1). Protokollen var pr. 9. mai 2001 ratifisert av 34 land, men kun av ett industriland. Partene vedtok i Kyoto at en del av de utestående spørsmålene under protokollen skulle behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires i november 1998. Den fjerde Partskonferansen vedtok en omfattende handlingsplan som la opp et tidsskjema for å avklare de fleste av disse spørsmålene. Det ble blant annet lagt opp til en forhandlingsprosess med sikte på å vedta regler og retningslinjer for de tre Kyoto-mekanismene – et internasjonalt kvotehandelssystem, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen – på den sjette Partskonferansen i november 2000.

Handlingsplanen inneholder for øvrig også et opplegg for forberedelser til det første Partsmøtet under protokollen, herunder videre drøftelser av utviklingen av et system for å håndheve overholdelse av forpliktelsene. Dette systemet, som blant annet vil beskrive konsekvensene av at en ikke etterlever forpliktelsene, må trolig også være på plass for at en del land skal kunne ratifisere protokollen. Partskonferansen arbeider også med regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal kunne gå inn under opptak av klimagasser og kunne regnes med i forhold til forpliktelsen for 2008–2012. Protokollen krever også at det etableres regler for rapportering og gjennomgang av rapporter fra partene.

Handlingsplanen omfatter også konsesjons­relaterte spørsmål. Blant disse er teknologiover­føring, kapasitetsbygging og tiltak overfor land som enten er sårbare for klimaendringer eller er sårbare for tiltak rettet mot å begrense utslippene. Til den siste gruppen hører produsentene av ­fossile brensler. Handlingsplanen sees på som en pakke der en søker løsninger på alle elementene i planen. Samlet gir dette svært kompliserte og krevende forhandlinger.

4.2 Status i klimaforhandlingene

Den sjette Partskonferansen under Klimakonvensjonen (COP 6) fant sted i Haag i november 2000. Det ble ikke oppnådd enighet mellom partene, og COP 6 ble derfor avbrutt med sikte på gjenopptagelse av forhandlingene i 2001. Det gjenopptatte COP 6 vil finne sted i Bonn, i slutten av juli 2001. Selv om det ikke ble oppnådd enighet mellom partene på Haag-møtet, bidro møtet til å skille ut spørsmål av klar politisk karakter fra mer tekniske spørsmål som en forhåpentligvis lettere bør kunne oppnå enighet om. Et av de vanskeligste politiske problemene i forhandlingene om Kyoto-mekanismene har vært spørsmålet om det skal settes et kvantitativt tak på bruken av mekanismene i oppnåelsen av utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. Kyotoprotokollen fastslår at Kyoto-mekanismene skal være et supplement til innenlandske klimatiltak. EU har i utgangspunktet krevd at det settes et kvantitativt tak på bruk av mekanismene som kan garantere at en viss andel av reduksjonene skjer nasjonalt, mens øvrige industriland mener at en slik kvantifisering ikke er i tråd med enigheten en oppnådde i Kyoto. Norge mener at partene gjennom rapportering av hva som gjøres nasjonalt vil kunne påvise at bruken av Kyoto-mekanismene er et supplement, men at Kyotoprotokollen ikke pålegger noen kvantifisering av hvor stor andel som kan gjennomføres internasjonalt. Bortsett fra dette spørsmålet var det forholdsvis stor grad av enighet på COP 6 i Haag mellom EU og øvrige industriland om hvordan retningslinjene for Kyoto-mekanismene bør se ut. Forskjellene i syn var imidlertid forholdsvis store i forhold til utviklingslandenes synspunkter på hvordan mekanismene burde utformes. Utviklingslandene har særlig hatt posisjoner i forhold til klimasamarbeid mellom industrilandene, internasjonal kvotehandel (Kyotoprotokollens artikkel 17) og felles gjennomføring (artikkel 6), som viser store prinsipielle forskjeller mellom utviklingsland og industriland i oppfatningen av hvordan mekanismene skal se ut og funksjonere.

Blant annet fordi flere viktige spørsmål i protokollen ennå er uavklarte, vil mange industriland sannsynligvis fortsatt vente med å ratifisere protokollen inntil regelverket for Kyoto-mekanismene, håndhevelse og opptak av klimagasser er vedtatt. Dette regelverket kan tidligst vedtas av den sjette Partskonferansen i juli 2001. Det er derfor usikkert om og når protokollen eventuelt vil kunne tre i kraft. På den femte Partskonferansen i november 1999 uttrykte en rekke land at det må være en målsetting at protokollen skal tre i kraft i 2002. Dette forutsetter at COP 6 kommer frem til akseptable konklusjoner slik at et tilstrekkelig antall land kan forplikte seg, og at ratifikasjonsprosessen ikke tar særlig lang tid. Etter Haag-møtet har USA skiftet politisk ledelse. Den nye administrasjonen har uttalt at den motsetter seg Kyotoprotokollen. Dette har ført til meget sterke politiske reaksjoner internasjonalt og økt usikkerhet i forhandlingene. Den amerikanske administrasjonen er i ferd med å gjennomføre en intern gjennomgang av sin klimapolitikk, og det er derfor i øyeblikket noe usikkert hvilke spesifikke posisjoner den nye administrasjonen vil innta i forhandlingene. Regjeringen vil fortsatt arbeide for et forhandlingsresultat som muliggjør raskest mulig ratifisering og ikrafttredelse av Kyotoprotokollen.

Utvikling av forpliktelser for utviklingsland er et svært vanskelig punkt i forhandlingene. USAs president har sagt at den nye administrasjonen motsetter seg Kyotoprotokollen, blant annet fordi utviklingsland, særlig større utviklingsland, ikke har utslippsforpliktelser under protokollen. En del andre industriland ønsker at utviklingslandene skal godta at de må være del i forhandlingene om utslippsforpliktelser for perioden etter 2008–2012. Fra norsk side har det hele tiden vært hevdet at en langsiktig løsning på klimaproblemet krever at utviklingslandene også inkluderes i utslippsforpliktelser på sikt. Det norske systemet er imidlertid at dette ikke gjelder for første forpliktelsesperiode, som er fremforhandlet mellom industrilandene. Industrilandene bør gå foran i arbeidet med å bekjempe klimaendringene i henhold til Klimakonvensjonens prinsipp om alle lands felles, men differensierte, ansvar og respektive muligheter.

5 Utslipp og opptak overfor klimagasser

5.1 Hva er klimagasser?

Som det går frem av kapittel 3 slår FNs klimapanel fast at menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen i atmosfæren utover den naturlige balansen. Det er en rekke gasser som bidrar til denne økningen. Foreløpig har en i Kyotoprotokollen begrenset utslippsforpliktelsen til 6 grupper av klimagasser: karbondioksid (CO₂ ), metan (CH₄ ), lystgass (N₂ O), perfluorkarboner (PFK), hydrofluorkarboner (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆ ).

Den aller viktigste menneskeskapte klimagassen er karbondioksid . CO₂ stammer hovedsakelig fra forbrenning av fossilt brensel og produksjon av sement. På 1990-tallet bidro disse kildene globalt i gjennomsnitt med ca. 23 milliarder tonn CO₂ pr. år. I tillegg skjer det et betydelig utslipp av CO₂ ved avskoging av blant annet tropisk skog, anslått til nær 6 millioner tonn CO₂ pr. år. Dette utslippet blir imidlertid mer enn oppveid av økt opptak av CO₂ i blant annet boreale skoger.

De menneskeskapte utslippene av metan er i global sammenheng dominert av utslipp fra produksjon og distribusjon av naturgass og av utslipp ved anaerob nedbrytning av organisk materiale hos drøvtyggere, på rismarker og i avfallsfyllinger. Utslippene av lystgass er først og fremst knyttet til nedbrytning av nitrogenforbindelser på jordbruksarealer og generering av N₂ O ved industriell produksjon av blant annet nitrogengjødsel og nylon.

De såkalte fluorforbindelsene, perfluorkarboner (PFK), hydrofluorkarboner (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆ ) inneholder ikke klor i motsetning til klorfluorkarboner (KFK), og har dermed ingen effekt på nedbrytning av ozonlaget i stratosfæren. Perfluorkarboner , som bare består av fluor og karbon, omfatter en rekke enkeltgasser. De viktigste er perfluormetan (CF₄ ) og perfluoretan (C₂ F₆ ) der aluminiumsindustrien praktisk talt er den eneste kilden i Norge. Hydrofluorkarboner , som foreløpig omfatter om lag 15 ulike forbindelser (for eksempel HFK-134a og HFK-152a), brukes blant annet i kuldeanlegg og brannslukningsutstyr til erstatning for KFK, HKFK og haloner. Den siste kategorien – svovelheksafluorid er en gass som brukes blant annet i metallindustrien og i elektrisk utstyr.

Ozonnedbrytende stoffer regulert gjennom Montrealprotokollen, slik som KFK, HKFK og haloner, er ikke inkludert i Kyotoprotokollen. Utslipp av klimagasser med indirekte drivhuseffekt er heller ikke inkludert, dvs. utslipp av NOx, flyktige organiske forbindelser (VOC) og CO som bidrar til å endre konsentrasjonen av andre drivhusgasser som ozon og metan gjennom ulike kjemiske reaksjoner i atmosfæren. En har heller ikke inkludert utslipp av SO₂ og partikler som regionalt kan ha den motsatte effekten av drivhusgasser, ved å «skygge» for innstråling av kortbølget sollys.

Foreløpig inkluderer forpliktelsene i Kyotoprotokollen ikke klimagassutslipp fra internasjonal luft- og skipstrafikk, da disse i følge protokollen skal reduseres gjennom henholdsvis ICAO (International Civil Aviation Organization) og IMO (International Maritime Organization). Utslippene fra nasjonal luft- og skipsfart er derimot inkludert i landenes forpliktelser.

Det er vanlig å skille de menneskeskapte utslippene av klimagasser i (1) prosessutslipp og (2) forbrenningsutslipp. Prosessutslippene omfatter utslipp som ikke er knyttet til energibruk. I global sammenheng er biologiske prosesser og bruk av industrielle kjemikalier den viktigste kilden til slike prosessutslipp. Prosessutslipp inkluderer også bruk av fossile brensler, når disse brukes som råvare eller reduksjonsmiddel (selv om det skjer en forbrenning i prosessen og det skapes varme som «biprodukt»). Eksempel på slike prosesser er bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel i metallindustrien. Forbrenningsutslippene omfatter bruk av ulike energivarer, som olje, gass, kull og biomasse til stasjonære og mobile formål.

Det er store variasjoner mellom de ulike klimagassenes oppvarmingseffekt og levetid i atmosfæren. For lettere å kunne sammenligne de ulike klimagassene har FNs klimapanel definert en målestokk kalt globalt oppvarmingspotensial (GWP). GWP-verdiene angir akkumulert oppvarmingseffekt i forhold til CO₂ over et valgt tidsrom. Det er vedtatt av partene under Klimakonvensjonen at landene i første forpliktelsesperiode skal benytte GWP-verdier basert på et tidsperspektiv på 100 år. Tabell 5.1. viser for eksempel at SF₆ og metan da er henholdsvis 23 900 og 21 ganger kraftigere enn CO₂ . Et lite utslipp av en gass med høy GWP-verdi kan dermed bety vel så mye som et stort utslipp av en gass med lav GWP-verdi. Ved å multiplisere utslippet av en gass målt i metriske tonn med gassens spesifikke GWP-verdien beregnes den samlede «drivshusstyrken» til utslippet. Dette produktet (tonn utslipp · GWP-verdi) måles i tonn CO₂ -ekvivalenter.

Kilde: SFT og SSB.

5.2 Historiske utslipp av klimagasser

5.2.1 Samlede utslipp

De samlede norske utslippene av klimagasser var i 1999 i overkant av 56 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, se tabell 5.5. I likhet med for andre land er CO₂ den viktigste klimagassen i Norge. Utslipp av CO₂ utgjør om lag 75 prosent av de samlede klimagassutslippene i Norge, se figur 5.1. Metan og lystgass utgjør henholdsvis 13 og 9 prosent, mens de fluorholdige gassene PFK, HFK og SF₆ til sammen bidrar med ca. 3 prosent.

Omlag 30 prosent av de samlede klimagassutslippene var i 1999 knyttet til prosessindustrien på land. Nær 90 prosent av dette utslippet er knyttet til om lag 60 bedrifter med utslipp større enn 20 000 tonn pr. år. Videre bidro petroleumsvirksomheten med 19 prosent av de totale utslippene, mens de mobile kildene utgjorde 30 prosent.

Kilde: SFT og SSB.

De samlede norske utslippene av klimagasser økte med nær 8 prosent fra 1990 til 1999, se figur 5.2. Foreløpige tall for 2000 viser at klimagassutslippene ble redusert med 1 prosent fra 1999 til 2000, slik at utslippene i 2000 lå 6–7 prosent over 1990-nivået. Nedgangen fra 1999 til 2000 skyldtes først og fremst at fyringssesongen i 2000 var den mildeste siden 1992 og nedbygging av diesel- og bensinlagrene på bensinstasjonene i desember som følge av Stortingets vedtak om reduserte drivstoffavgifter fra 1. januar 2001. Dette skyldes at utslippsberegningene for autodiesel og bilbensin er basert på salgstall og ikke størrelsen på trafikkarbeidet. Det er er derfor tvilsomt om nedgangen det siste året er starten på en ny trend og at nedgangen fortsetter i 2001.

Økningen siste ti-året skyldes først og fremst økt CO₂ -utslippet, som alene økte med 19 prosent i fra 1990 til 1999. Størst vekst finner vi i CO₂ -utslippene fra petroleumsvirksomhet og luftfarten, som i denne perioden økte med henholdsvis 30 prosent og 43 prosent. Sterk vekst i utslippene fra bruk av vegtrafikk og kysttrafikk har også bidratt. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ har samlet gått ned.

5.2.2 Utslipp av karbondioksid (CO₂ )

I 1999 var CO₂ -utslippene i underkant av 42 millioner tonn, som er 19 prosent høyere enn nivået i 1990, se figur 5.3. Fra 1999 til 2000 viser freløpige tall at utslippene gikk ned med ca. 1 prosent, jf. avsnitt 5.2.1.

Kilde: SFT og SSB.

De viktigste CO₂ -kildene i Norge var i 1999 vegtrafikk (22 prosent), fyring med olje, gass og kull (20 prosent), industrielle prosesser (18 prosent) og petroleumsvirksomheten (23 prosent). Utslippene fra stasjonær fyring på fastlandet er dominert av bruk av fyringsoljer. Bruk av brenselsgass (fyrgass/avgass fra industrielle prosesser) i raffinerier og petrokjemisk produksjon bidrar også vesentlig til det samlede utslippet av CO₂ i Norge. Fyring med kull og koks er imidlertid en liten CO₂ -kilde i Norge, med unntak av i sementindustrien. De norske prosessutslippene domineres av bruk av kull og koks som råvare i metallindustrien og silisiumkarbidproduksjon, CO₂ fra bruk av kalkstein i sementindustrien og bruk av våtgass i produksjon av gjødsel. Utslippene i petroleumsvirksomheten er først og fremst knyttet til gassturbiner for produksjon av kraft eller pumping av naturgass i rørledningene. En mindre andel av utslippene skyldes avbrenning av naturgass i fakkel.

5.2.3 Utslipp av metan (CH₄ )

De norske metanutslippene var i 1999 i underkant av 340.000 tonn, tilsvarende 7,1 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Foreløpige tall for 2000 viser at utslippet vil øke med ca. 1 prosent fra 1999 til 2000.

Kilde: SFT og SSB.

Metanutslippet er dominert av utslipp fra avfallsfyllinger (55 prosent), men utslippet fra husdyr og husdyrgjødsel er også stort (33 prosent), se figur 5.4. Metan fra avfallsfyllinger, husdyr og husdyrgjødsel oppstår ved nedbrytning av organisk materiale uten tilførsel av oksygen. Utslippene fra petroleumsvirksomheten utgjorde 8 prosent av totalutslippene i 1999 og er hovedsakelig knyttet til diffuse utslipp av metan og lasting av råolje. Stasjonær og mobil forbrenning av energivarer utenom petroleumsvirksomheten utgjorde 3 prosent. Vedfyring i boliger er her den viktigste kilden.

Kilde: SFT og SSB.

Metanutslippene har vokst kraftig gjennom hele etterkrigstiden først og fremst pga. økt avfallsdeponering. De siste 10 årene er utslippsveksten noe redusert. Fra 1990 til 2000 økte utslippene med 9 prosent (foreløpige tall), se figur 5.4. Prosentvis har veksten vært størst innenfor petroleumsvirksomheten (ca. 65 prosent vekst fra 1990 til 1999). Utviklingen i utslippene fra avfallsfyllinger og jordbruk har bidratt mest til den samlede veksten i metanutslippene. De siste tre årene har imidlertid utslippene fra fyllinger gått noe ned pga. iverksette tiltak.

Kilde: SFT og SSB.

5.2.4 Utslipp av lystgass (N₂ O)

De norske lystgassutslippene er anslått til 17.200 tonn i 1999, tilsvarende 5,3 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. 49 prosent av dette utslippet skyldes bruk av nitrogenholdig kunst- og husdyrgjødsel i jordbruket, mens 35 prosent er knyttet til produksjon av salpetersyre (til nitrogenholdig kunstgjødsel), se figur 5.5. Stasjonær forbrenning utgjorde kun 2 prosent, mens mobile kilder bidro med 11 prosent. Utslippene fra vegtrafikken har vært økende siden 1989, pga. innføringen av personbiler med katalysator.

På samme måte som for metan har lystgassutslippene økt betydelig helt frem til begynnelsen av 1980-tallet, primært pga. økt produksjon og bruk av kunstgjødsel. Fra 1990 til 1992 gikk utslippene noe ned på grunn av prosessomlegginger i salpetersyreproduksjonen. Etter 1992 har utslippene økt noe igjen pga. av økt gjødselsproduksjon, pga. svak vekst i utslippene fra gjødselsindustrien og sterk vekst i utslippene fra vegtrafikken. I 2000 lå utslippet ca. 1 prosent over 1990-nivået (foreløpige tall).

5.2.5 Utslipp av perfluorkarboner (PFK)

Utslippet av PFK er i Norge totalt dominert av utslipp fra produksjon av aluminium. I 2000 tilsvarte utslippene 0,9 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Det antas at 96 prosent av utslippet er perfluormetan (CF₄ ) og 4 prosent perfluoretan (C₂ F₆ ), se figur 5.6. Utslippene av perfluorkarboner er blitt redusert betydelig de siste 10 årene blant annet som følge av endringer i produksjonsprosessen (blant annet pga. redusert blussfrekvens). Fra 1990 til 2000 ble utslippet redusert med ca 70 prosent (foreløpige tall).

Kilde: SFT og SSB.

5.2.6 Utslipp av hydrofluorkarboner (HFK)

HFK er halogenerte karbonforbindelser uten brom eller klor. HFK brukes i kjøleanlegg, som brannslukningsmiddel, til produksjon av skumplast mm. HFK-forbindelser er i dag svært aktuelle som erstatningsstoffer til KFK, HKFK og haloner som skal utfases under Montrealprotokollen for å unngå nedbrytning av ozonlaget. I 1990 var forbruket av HFK neglisjerbart, men har i løpet av av 90-tallet økt betydelig. Foreløpige tall for 2000 viser at forbruket tilsvarte et utslipp på i overkant av 0,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, se figur 5.7.

I 1999 ble det benyttet i alt 7 ulike HFK-forbindelser i Norge (HFK-134a, HFK-152a, HFK-125, HFK-143a, HFK-23, HFK-32 og HFK-227ea). De viktigste forbindelsene var likevel HFK-134a, HFK-125 og HFK-143a.

5.2.7 Utslipp av svovelheksafluorid (SF₆ )

Svovelheksafluorid er en klimagass med et svært stort oppvarmingspotensial og lang levetid. I global målestokk er imidlertid utslippet lite. I Norge har forbruket vært relativt sett stort i og med at SF₆ brukes som dekkgass i produksjon av metaller, først og fremst magnesium. I tillegg brukes noe SF₆ i gassfylte elektrisitets-brytere (GIS) o.l. Foreløpige tall for 2000 gir et samlet SF₆ -utslippet på 37 tonn – tilsvarende 0,9 millioner tonn CO₂ - ekvivalenter. Utslippet gikk kraftig ned fra 1990 til 1992, pga. redusert forbruk av SF₆ i magnesiumsindustrien. De siste 4 årene har imidlertid forbruk av SF₆ igjen økt og lå i 2000 ca. 60 prosent under nivået i 1990.

Kilde: SFT og SSB.

Kilde: SFT og SSB.

5.2.8 Utviklingen i utslipp fra enkeltbransjer

Sett under ett er klimagassutslippene fra prosessindustrien (inkludert brensel og prosessutslipp) redusert med 8 prosent fra 1990 til 1999. Som det går frem av figur 5.9 er det imidlertid stor forskjell mellom de ulike bransjene. Utslippene har gått mest ned i magnesiums- og aluminiumsindustrien pga. reduserte utslipp av PFK og SF₆ , se avsnittene foran. Utslippene fra sement og mineralsk produkter, ferrolegering og oljeraffinerier har økt med 20–50 prosent, mens utslippene fra gjødselsproduksjonen er redusert med 15 prosent.

Utslippene fra andre kilder viser også store variasjoner. Klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten har økt helt siden 1980 og lå i 1999 32 prosent over 1990-nivået. Sammenliknet med 1980 er utslippene nær tredoblet. Utslippene fra fyrkjeler (først og fremst oljefyring) gikk noe ned på begynnelsen av 90-tallet. Etter 1993 har imidlertid utslippene fra fyring økt, slik at de i dag ligger 10 prosent over 1990-nivået.

I figur 5.10 er utvikling i utslippene fra ulike mobile utslippskilder det siste 10-året vist. Vi ser av figuren at utslippene fra både vegtrafikken og kystrafikken vokser, men størst vekst har vi sett i utslippene fra den innenlandske luftfarten, særlig fra 1998 til 1999. Utslippene fra denne sektoren lå nesten 43 prosent over nivået i 1990. I tabell 5.6 gis mer detaljert informasjon.

Kilde: SFT og SSB

5.3 Forventet utvikling frem mot 2010

Det er utarbeidet utslippsfremskrivninger for klimagasser frem til 2010 gitt at ingen nye virkemidler gjennomføres utover de som allerede er vedtatt «kalt referansebane uten klimatiltak og nye tiltak». For energirelaterte utslipp er disse i hovedsak basert på beregninger med den makroøkonomiske modellen MODAG, supplert med sektorstudier for blant annet transport og petroleumsvirksomhet og bransjespesifikk informasjon blant annet innhentet fra enkeltbedrifter og bransjeorganisasjoner. Forutsetninger om vekst i BNP, realrentenivå, oljepris med videre. er tilsvarende som i de langsiktige fremskrivningene i Langtidsprogrammet for 2002–2005.

I fremskrivningene er de samlede utslippene av klimagasser beregnet til å øke fra 56,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 1999 til 63,6 i 2010, dersom ingen nye tiltak iverksettes. Dette tilsvarer om lag 22 prosent vekst fra 1990 til 2010, se figur 5.11 og tabell 5.5. Utslipp fra gasskraftverk på 2,1 millioner tonn er da inkludert, svarende til utslippene fra de planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. Dersom utslipp tilsvarende utslippene fra det planlagte gasskraftverket på Skogn også inkluderes vil veksten fra 1990 til 2010 bli 26 prosent. Utslippsutviklingen vil blant annet avhenge av hvilke av disse prosjektene som realiseres i tiden fremover.

Kilde: SFT

For å oppfylle Norges forpliktelse etter Kyotoprotokollen må de norske utslippene reduseres med 11,1 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter fra 1990 2010 i henhold til fremskrivingene. Inkluderes utslipp tilsvarende det planlagte gasskraftverket på Skogn vil en måtte redusere de samlede utslippene med 13,3 millioner tonn.

Veksten i klimagassutslipp frem til 2010 er først og fremst knyttet til CO₂ som isolert forventes å øke med 36 prosent. Den viktigste årsaken til veksten i CO₂ -utslippene er at det er lagt til grunn økt petroleumsaktivitet og særlig økt produksjon av naturgass og utslipp fra nye gasskraftverk. Utslippene fra petroleumsaktiviteten ventes å øke med nær 90 prosent fra 1990 til 2010. I tillegg forventes utslippene fra transportsektoren og bruken av fyringsoljer å vokse mer enn gjennomsnittet.

De samlede utslippene av de andre klimagassene forventes å bli redusert med 6 prosent i tidsrommet 1990–2010. Det er imidlertid store individuelle forskjeller mellom gassene. N2O- og HFK-utslippene forventes å øke, mens utslippet av perfluorkarboner (PFK) og SF₆ forventes å bli redusert. Denne reduksjonen skyldes i stor grad tiltak som er gjennomført før 1995.

Utslippene av metan har vært relativt stabile de siste 5 årene. og forventes å holde seg på samme nivået frem mot 2010. Men på grunn av den relativt sterke veksten i utslippene den første halvdelen av 1990, vil utslippene av metan i 2010 trolig ligge over 1990-nivået dersom ikke nye tiltak iverksettes.

5.4 Opptak og utslipp av CO₂ i skog

I dette avsnittet gis det først en beskrivelse av det totale nettoopptaket i norske skoger og treprodukter uavhengig av Kyotoprotokollen. Deretter gir vi en nærmere beskrivelse av mulige konsekvenser av Kyotoprotokollens bestemmelser.

5.4.1 Det samlede CO₂ -opptaket i norske skoger og treprodukter

Brutto tilvekst i norske skoger har i lengre tid vært større enn avvirkningen, og skogbiomassen har dermed vært økende. Dette skyldes hovedsakelig aktive skogskjøtselstiltak gjennomført i dette århundre. Figur 5.12 viser utviklingen i brutto tilvekst, avvirkning og netto tilvekst fra 1950 og frem til i dag, målt i millioner tonn CO₂ . Tallene inkluderer karbon i både stamme, greiner og røtter, men ikke «dødt» karbon i jordsmonnet. Netto tilvekst er definert som brutto tilvekst minus avvirkning og naturlig avgang og gir uttrykk for hvor mye CO₂ som netto blir bundet pr. år. I tråd med IPCCs veiledning er det lagt til grunn at all CO₂ i trevirket frigjøres det året hogst skjer.

Figuren viser at det har vært årlige endringer i nettoopptaket, på grunn av tilsvarende variasjoner i avvirkningen. Nettoopptaket har likevel vært positivt og økende gjennom hele perioden. De siste 5 årene har den årlige nettobindingen ligget på 14–17 millioner tonn CO₂ . Selv om en ikke endrer vesentlig på dagens skogpolitikk, forventes det at denne utviklingen fortsetter minst 10–15 år fremover i tid, slik at nettoopptaket øker noe.

Det er knyttet betydelig usikkerhet til disse prognosene, blant annet med hensyn til fremtidig hogstkvantum og naturlig angang. Endringer i hogstkvantum har størst effekt på kort sikt, dvs. minst frem til 2020, men det er ikke noe som tyder på at hogsten vil øke så mye at nettopptaket i skog blir redusert fremover. Lavere avvikling enn tilvekst gir opphopning av eldre skog, som igjen mest sannsynlig vil medføre økt naturlig avgang.

Det bør imidlertid vektlegges at kun 10 prosent av den samlede karbonmengden i norske skogøkosystemer finnes i skogstrær. I følge SFT-rapport 97:15 «Tilvekst og avgang i norsk skog», finnes de største karbonlagrene i skog i skogsbruk (50-60 prosent) og i myr (ca. 35 prosent). For den samlende karbonbindingen vil det derfor ha stor betydning hvordan ulike tiltak blant annet i skogbruket bidrar til endringer av de store karbonlagrene i myr og skogsjord. En rapport fra skogforskningen indikererer at karbonmengden i jord i Norge påvirkes negativt av flatehogst, grøfting og planting av myr, samt intensiv markberedning. Derimot ser innblanding av lautrær i barskog og økt omløpstid før hogst ut til å ha positiv effekt på karbonmengden i skogsjord.

Kilde: SFT og SSB.

Det bindes også karbon i treprodukter, papir, tekstiler og avfall. SSB har på oppdrag fra SFT beregnet størrelsen på og endringene i karbonreservoaret i treprodukter med mer i Norge. Disse beregningene viser at dette karbonreservoaret øker med om lag 0,5–0,9 millioner tonn CO₂ pr. år, altså en beskjeden økning i forhold til det årlige nettoopptaket i skog. Størstedelen av nettobinding er knyttet til bygninger (50–60 prosent), avfall (20–30 prosent) og tekstiler (10–20 prosent).

Et annet viktig forhold er de indirekte klima­effektene ved bruk av treprodukter. Økt bruk av varige treprodukter gir forlenget karbonbinding, samtidig som treproduktene kan erstatte andre produkter med større klimagassutslipp i produksjon eller bruk (for eksempel trekonstruksjoner som erstatning for betongkonstruksjoner og bioenergi som erstatter fossil energi).

5.4.2 CO₂ -opptak beregnet i henhold til Kyotoprotokollen

I klimaforhandlingene har Regjeringen lagt til grunn at landene bare kan inkludere en begrenset andel av opptak av CO₂ i første forpliktelsesperiode . På lengre sikt bør en imidlertid legge til grunn at opptak av klimagasser blir inkludert på en mer helhetlig og fullstendig måte, gitt at en finner gode metoder for å håndtere usikkerhet og kan skille ut virkningene av naturlig variabilitet. En mer fullstendig inkludering av opptak av CO₂ nødvendiggjøre mer differensierte forpliktelser mellom landene.

Artikkel 3.3 er den viktigste artikkelen mht. CO₂ -opptak i Kyotoprotokollen for første forpliktelsesperiode . Artikkelen begrenser muligheten til å kreditere CO₂ -opptak til skogreising («Afforestation»), gjenplanting («Reforestation») og avskoging («Deforestation»), gitt at disse aktivitetene har funnet sted etter 1990.

For Norge ventes det at bidraget fra disse aktivitetene vil bli svært lite eller negativt i første forpliktelsesperiode. Dette skyldes hovedsakelig begrensninger om at aktivitetene skal ha funnet sted etter 1990. Få arealer vil dermed bli inkludert. I Norge og andre land innenfor den boreale sone, er i tillegg veksthastigheten i skogen lav. Effekten av avskoging til veier, bygninger etc. vil derfor kunne bli større enn effekten av skogreising og gjenplanting , fordi avskoging gir større CO₂ - utslipp momentant, mens CO₂ -opptak etter skogreising og gjenplanting skjer gradvis, og svært sakte de første årene.

Foreløpige beregninger, rapportert til Klimakonvensjonen 1. august 2000, viser at Norge i beste fall vil kunne regne med en gevinst av artikkel 3.3 på 0,3 millioner tonn per år i perioden 2008–2012, se tabell 5.6. Svært usikre anslag for opptak i skogsjord er da inkludert. Dersom det blir vedtatt ikke å inkludere skogsjord, vil Norge trolig få et negativt opptak gjennom artikkel 3.3, i likhet med flere andre land i boreale områder. Tallene i tabellen forutsetter at den årlige raten for skogreising og avskoging holdes på samme nivå som i dag frem til 2012. Endret arealbrukspolitikk, for eksempel tiltak som reduserer avskogingen, vil kunne øke det samlede opptaket også på kort sikt.

Allerede i Kyoto la Norge til grunn at artikkel 3.4 var en åpning for at partene i senere forpliktelsesperioder skal kunne inkludere opptak av klimagasser på en mer helhetlig og fullstendig måte, samtidig som dette reflekteres i forpliktelsene. På kort sikt – i første forpliktelsesperiode – er det mulig å inkludere enkelte aktiviteter, gitt at disse har funnet sted etter 1990. Det er også land som ønsker karbonopptak i jordbruksjord inkludert i artikkel 3.4 i første forpliktelses periode. Norge, sammen med flere land, er ikke enig i en slik tolkning av artikkel 3.4 for første forpliktelsesperiode. Det er foreløpig uklart hva landene vil komme frem til på disse områdene og en har derfor ikke funnet grunnlag for å anslå noen virkninger av artikkel 3.4 for Norge.

Etter at partene i Klimakonvensjonen har vedtatt regler og definisjoner for hvordan artikkel 3.3 og 3.4 skal tolkes, vil FNs klimapanel bli bedt om å utvikle en veiledning for hvilke måle- og beregningsmetoder som landene bør følge. Inntil en slik veiledning foreligger vil det være usikkert hvilken effekt artikkel 3.3 og 3.4 vil ha for Norge. Det ventes at IPCCs veiledning ikke vil foreligge før om tidligst 2 år.

Det er også flere uavklarte forhold i Kyoto­protokollen som vil kunne få direkte og indirekte betydning for den norske landbrukssektoren. Blant annet pågår forhandlinger om hvorvidt arealbruksendringer og skogtiltak kan inkluderes i den grønne utviklingsmekanismen (CDM), noe som indirekte vil kunne påvirke ressursdisponeringer i Norge. Det arbeides også med avklaring omkring inkludering av karbonlagre i treprodukter. Utfallet på disse områdene vil, sammen med artiklene 3.3 og 3.4, avgjøre hvor mye av landbrukssektorens potensiale for netto opptak av CO₂ som blir inkludert i første forpliktelsesperiode. Dette vil igjen påvirke det nasjonale og internasjonale arbeidet med klimavirkemidler i landbruket. Det vil blant annet ha betydning for om kvotesalg for netto karbonopptak i skog og jordbruk vil være aktuelt, jfr. kapittel 10.1. fremover vil det være en hovedut­fordring å sikre en mer helhetlig og fullstendig behandling av skog og arealbruksendringer i Kyotoprotokollen.

6 Andre lands nasjonale klimapolitikk

6.1 Hovedtrekk i andre lands virkemidler for å redusere klimagassutslipp

Industrilandene har brukt perioden fra slutten av 1980-tallet til å utvikle sine strategier og starte med å innføre virkemidler og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Både Klimakonvensjonen (vedtatt i 1992, trådte i kraft i 1994) og Kyotoprotokollen (vedtatt 1997) pålegger landene å innføre virkemidler samt å rapportere dem, men avtalene spesifiserer ikke hva hvert enkelt land skal gjøre. Gitt denne relativt korte tidsperioden er erfaringene begrenset. Mange land bygger på virkemidler som tjener flere formål og til dels var etablert før de startet å utvikle en klimastrategi, som for eksempel virkemidler for mer effektiv energibruk eller å minimere problemene i forhold til avfall. Det har vært vanskelig for landene å estimere virkninger av de ulike virkemidlene.

Etableringen av kvantifiserte forpliktelser i Kyotoprotokollen synes i flere land å ha dreiet fokus mot utvikling av virkemidler som sikrer oppnåelsen av bestemte nivåer på utslippene. Innføring av kvotesystemer er et virkemiddel som er godt egnet for å sikre at et bestemt utslippsmål kan innfris. Virkemidler som avgifter, tilskudd og avtaler om utslipp pr. produsert enhet gir mindre sikkerhet i forhold til om et gitt mål vil realiseres, fordi de i større grad overlater til markedet å finne nivået på utslippene. Det har i liten grad vært gjennomført koordinert bruk av virkemidler mellom land, på tross av at dette har vært en uttalt målsetting for EU.

Etter 1997 synes det også å ha vært en dreining i holdningen til å gjennomføre tiltak i næringslivet internasjonalt. En større del av industrien synes å ta for gitt at det må gjennomføres tiltak for å redusere utslippene uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft eller ikke og har satt i gang prosesser for å realisere dette. Eksempelvis har energiselskapet BP, som har 2–3 ganger så store utslipp som Norge, annonsert en selvpålagt forpliktelse om å redusere utslippene med 10 prosent fra 1990-nivået innen 2010. Dette skal gjennomføres ved hjelp av et kvotesystem som ble innført fra januar 2000. Shell har også innført et internt kvotesystem for å realisere sitt interne reduksjonsmål. Det vises til boks 6.1 for en nærmere gjennomgang av disse kvotesystemene. Disse private initiativene må i stor grad håndtere de samme problemstillingene som statene møter når de skal etablere nasjonale kvotesystemer.

OECD har anslått at oppfyllelse av Kyoto-forpliktelsen kan gi 20–40 prosent lavere utslipp i industrilandene, sammenlignet med en videreføring av dagens bruk av virkemidler. En må derfor forvente en vesentlig endring og skjerping i virkemiddelbruken dersom landene skal nå sine forpliktelser. Dette gjelder både utformingen av nasjonale virkemidler (og eventuelt koordineringen av disse i for eksempel EU), samt hvordan og i hvilken grad landene vil ta i bruk Kyoto-mekanismene. Bildet vil derfor kunne endre seg vesentlig i de syv årene som gjenstår til forpliktelsesperioden begynner.

Utslippene av klimagasser påvirkes også av strukturelle endringer og reformer i økonomiene. Den viktigste utviklingen på 1990-tallet i så måte har vært overgang til markedsøkonomi i Øst-Europa med store konsekvenser for blant annet energiproduksjon og forbruk. Blant annet har subsidier til sterkt forurensende næringer blitt redusert. Dette forventes å fortsette i forbindelse med at mange av disse landene søker medlemsskap i EU. Også i andre land kan avskaffelse av subsidier og andre reformer redusere de nasjonale utslippene, som for eksempel avskaffelse (New Zealand) eller reduksjon/omlegging av landbrukssubsidier (EU, NAFTA-området, Australia) og innføring av mer konkurranse i elektrisitetssektoren (blant annet Storbritannia).

Fem nordeuropeiske land (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige) innførte tidlig på 1990-tallet CO₂ -avgifter på energivarer. Disse avgiftene har unntak eller lavere satser for konkurranseutsatt industri. Utformingen varierer også med den innenlandske energisituasjonen. Enkelte andre land, som Tyskland (april 1999) og Storbritannia (april 2001) har innført klimamotiverte energiavgifter, eller signalisert at de vil eller kan komme til å gjøre det (New Zealand). Det har ikke lykkes å etablere felles minimumsnivå for CO₂ - eller energiavgifter innen EU.

I de fleste landene er en stor del av de rapporterte tiltakene og virkemidlene rettet mot energi­sektoren. Disse har til hensikt å stimulere til et mer effektivt forbruk av energivarer, mer effektiv produksjon av energitjenester (spesielt økt produksjon fra kraftvarmeanlegg), økt bruk av fornybare energikilder og, for enkelte lands vedkommende, kjernekraft (blant annet Bulgaria, Frankrike, Japan, Russland, Tsjekkia, Slovakia og Ukraina). Dette gjøres ved hjelp av subsidier, informasjon, spesielle fond og institusjoner (for eksempel «Energy Savings Trusts» i Storbritannia og i New Zealand), plikt til å kjøpe en viss andel av elektrisiteten fra fornybare kilder («Non Fossil Fuel Obligation» i Storbritannia, vindkraft i Danmark.) og/eller fra varmekraftverk. Også nye standarder for bygningsmassen (isolasjon, energistandarder) reduserer behovet for energibruk til oppvarming.

Det er rapportert relativt få klimarelaterte virkemidler og tiltak i transportsektoren, og sektorens utslipp antas generelt å være lite følsomme for prisendringer på kort sikt. Dette er likevel en sektor hvor virkemidler som er innført stort sett av andre miljømessige eller fiskale grunner gir incentiver til å redusere utslippene av klimagasser. Det offentlige går også ofte inn med store subsidier til kollektivtrafikk. EUs bilprodusenter forpliktet seg i 1998 overfor EU-kommisjonen til at nye personbiler ikke skal slippe ut mer enn 140 gram CO₂ /km i gjennomsnitt i 2008 (0,6 liter/mil for bensindrevne biler).

Flere land (blant annet USA, Tyskland og Nederland) bruker avtaler for å redusere utslippene fra industri-sektoren og har i hovedsak til nå avstått fra andre virkemidler for de utslippskilder dette gjelder. Målsettingene for avtalene er gjerne å redusere energiintensiteten i produksjonen. Sanksjonsmulighetene varierer fra land til land. En kan for øvrig merke seg at N₂ O -, PFK- og SF₆ -utslipp fra industri i mange land har gått ned uten formaliserte virkemidler som følge av tiltak initiert av industrien selv. Ikrafttredelsen av EUs IPPC-direktiv fører til at EØS-landene (fra 1999) også må inkludere krav til energieffektivitet i konsesjonsbehandlingen.

I mange land har det skjedd store omveltninger i avfallspolitikken på 1990-tallet. Det forventes betydelige reduksjoner i metanutslippene over tid. Blant annet som ledd i klimapolitikken gjøres det en betydelig innsats for å redusere mengden av avfall til sluttdeponering gjennom for eksempel avgifter på sluttbehandling og deponering, resirkuleringsordninger, regulering av emballasje med videre. Mange land har startet etablering av gassuttak fra deponier og økt andelen av avfallet som går til forbrenning. Deponigassen og varmen fra forbrenningsanleggene utnyttes til en viss grad til energiformål.

En del land rapporterer om tiltak som øker bindingen av karbon i skog, som nyplanting, gjenplanting og ulike skjøtselstiltak. Disse tiltakene er gjerne en integrert del av skogbrukspolitikken og i liten grad klimamotiverte. Også virkemidler i landbrukspolitikken, som for eksempel reduserte subsidier og jordbruksland som aktivt tas ut av produksjon, kan gi økt skogplanting (blant annet i EU og New Zealand). Videre vil reduksjon i landbrukssubsidier kunne gi færre husdyr med tilsvarende lavere metanutslipp. Lokalforvaltningen rapporteres i flere land å bidra med tiltak for å redusere utslipp den har mulighet til å kontrollere (i avfallsektoren, energiproduksjon og energibruk).

6.2 Kvotesystemer for klimagassutslipp

Omsetning av kvoter for å regulere forurensning eller bruken av knappe ressurser har blitt benyttet som virkemiddel siden slutten av 1970-tallet. For eksempel blir omsettelige fiskekvoter benyttet som reguleringsmekanisme i seks OECD-land, herunder i viktige fiskerinasjoner som Island og New Zealand. Regulering av forurensende utslipp gjennom kvoter er først og fremst benyttet i USA.

Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt har det blitt økt fokus mot muligheten for også å regulere klimagassutslipp gjennom kvotesystemer. I flere land pågår det nå utredninger av nasjonale systemer for omsetting av klimagasskvoter, og begrensede pilotprosjekter er enten vedtatt eller på trappene i enkelte land. Mange land er dermed i samme situasjon som Norge. En rekke av disse har valgt å gå skrittvis frem, enten ved å oppnevne utvalg som skal utrede kvotesystemer, eller ved at departementer eller andre offentlige institusjoner publiserer konsultasjonspapirer som blir sendt på høring hos de involverte partene.

I dette kapitlet presenteres en statusoversikt over prosessen i de landene som anses å ha kommet lengst i utviklingen av nasjonale kvotesystemer for klimagassutslipp. Både i forhold til spørsmål om for eksempel omfang, tildeling og tidspunkt for innføring av kvoteplikten står landene i stor grad overfor de samme problemstillingene. Forskjeller i nærings- og utslippsstruktur gjør imidlertid at de fleste land også har noen særegne problemstillinger. Det er for eksempel ingen av de beskrevne landene som har tilnærmelsesvis så stor del av utslippene fra industrielle prosesser som Norge.

6.2.1 Ulike modeller for kvotehandel

Det finnes ulike former for kvotehandelssystemer, og de systemene som er skissert varierer mye i forhold til for eksempel omfang, tildelingsform, bruk av fleksible mekanismer og i hvilken grad kvotesystemet skal kombineres med andre virkemidler. Ut fra de forslagene som er presentert i ulike land så langt kan to hovedformer skisseres:

• «Cap and trade»: Den enkleste formen for kvotehandel er et rent «cap and trade» system. Dette er et kvotesystem slik det er tenkt under Kyotoprotokollen. Landenes forpliktelser i protokollen definerer det øvre utslippstaket for hvert land, og myndighetene i de respektive landene auksjonerer ut, eventuelt tildeler gratis, den kvotemengden som tilsvarer dette taket. Innenfor nasjonale systemer som etableres før protokollen trer i kraft må det settes et samlet nasjonalt tak – en øvre utslippsgrense – for systemet. Dersom det skal deles ut gratiskvoter må myndighetene også fastsette kvotemengden som skal tildeles vederlagsfritt til deltakerne i systemet. Denne kvotemengden kan tilsvare hele eller deler av de totale utslippene til de enkelte virksomhetene. Hvis det ikke skal deles ut gratiskvoter må virksomhetene selv sørge for å skaffe seg den kvotemengden som svarer til egne utslipp gjennom å delta i auksjoner, i annenhåndsmarkedet eller ved bruk av fleksible mekanismer (JI/CDM).

• «Baseline and credit»: I et «baseline and credit» system settes det et utslippstak for hver enkelt av deltakerne. Hvis en bedrift greier å redusere utslippene mer enn den har forpliktet seg til, kan den selge de kvotene den har til overs. I et slikt system vil kvotehandelen skje i etterkant av en forpliktelsesperiode, når de kvotepliktige har gjort opp sine regnskap og ser om de må kjøpe eller om de kan selge kvoter. Et «baseline and credit» system vil være mer komplisert å administrere enn et «cap and trade» system, fordi en må fastsette en referansebane – hva utslippene ville vært uten kvotehandel – for hver enkelt kvotepliktig. Ettersom kvotehandelen først vil finne sted etter at forpliktelsesperioden er slutt, vil det være vanskelig å sette et samlet utslippstak i et «baseline and credit» system.

Flere land, blant annet Storbritannia og Australia, legger opp til å kombinere disse to formene for kvotehandel i sine nasjonale kvotesystemer, men fremholder at målet er å utvikle et rent «cap and trade» system etter hvert. I startfasen legges det imidlertid opp til å bruke varianter av «baseline and credit» systemer for å inkludere utslippskilder og aktiviteter som ellers ville være vanskelige å inkludere i de nasjonale systemene.

6.2.2 Kvotesystemer i andre land

Danmark

Danmark regulerer fra og med 2001 utslippene av CO₂ fra kraftprodusenter gjennom et kvotesystem, foreløpig frem til 2003. Det er vedtatt et samlet tak for mengden CO₂ som kan slippes ut fra kraftverkene for hvert år. Utslippstaket, som blir en million tonn CO₂ lavere pr. år frem til 2003, er imidlertid ikke absolutt. Kraftverkene kan slippe ut mer enn det kvotene de besitter gir rett til, så lenge de betaler en avgift på 40 kroner pr. tonn CO₂ for det overskytende utslippet. Utslippskvoter skal tildeles gratis på basis av CO₂ -utslipp i 1994–1998. Det skal være anledning for de kvotepliktige til å handle kvoter seg i mellom, og det åpnes for at de siden også kan benytte prosjektbasert samarbeid med bedrifter utenfor systemet. De virksomhetene som er omfattet av det danske systemet tilhører samme bransje. En kilde til forskjeller i marginale kostnader ved å redusere utslippene kan være at enkelte kraftverk benytter nyere og mer energieffektiv teknologi enn andre kraftverk. Det antas imidlertid at de marginale kostnadene ved å redusere utslipp er nokså like i de fleste virksomhetene, og at handelen mellom virksomheter derfor kan bli begrenset. Flere av virksomhetene har dessuten besluttet å slå seg sammen, noe som trolig vil begrense handelen ytterligere. I utgangspunktet var det foreslått at nye virksomheter måtte basere seg utelukkende på kjøp av kvoter innenfor den mengden som allerede var tildelt. Dette ville imidlertid ikke EU-kommisjonen godta, fordi det ville innebære en forskjellsbehandling mellom eksisterende og ny virksomhet. Etter pålegg fra Kommisjonen ble derfor regjeringen nødt til å sørge for at nye virksomheter vil få tilgang til gratiskvoter i samme omfang som etablerte virksomheter.

Canada

Canada satte i 1998 ned 16 komiteer (såkalte «issue tables» – rundebord) som skulle bidra til å utforme en strategi for å respondere i forhold til klimaendringer. Komiteene var satt sammen av ulike aktører fra den føderale regjeringen, provins- og territorieregjeringer, industrien og NGO-er. Etter at de 16 ulike komiteene hadde lagt frem sine respektive rapporter presenterte regjeringen i oktober 2000 sin samlede klimastrategi. I følge rapporten ( Action Plan 2000 ) vil regjeringen satse på et bredt spekter av virkemidler fordelt på alle relevante sektorer. Målet er å redusere utslippene av klimagasser med 65 megatonn pr. år i perioden 2008–12, noe som tilsvarer om lag en tredjedel av de reduksjonene som er nødvendige for å innfri Canadas forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen. I strategiplanen er det skissert reduksjonsmål for alle sektorene som bidrar til klimagassutslipp. For å komme tidlig i gang med tiltak er det bevilget 1,1 milliarder canadiske dollar i perioden 2000 til 2005.

Det legges ikke opp til at kvotehandel skal være et hovedvirkemiddel i den nasjonale klimapolitikken i perioden frem til 2008. Et nasjonalt kvotesystem ble imidlertid utredet som en del av arbeidet med den nasjonale klimastrategien. I april 1999 la en av underkomiteene frem en rapport hvor hovedtrekkene i et nasjonalt kvotesystem ble skissert. Her ble det blant annet anbefalt at kvoter burde tildeles vederlagsfritt på områder hvor kvotekostnader ikke kan forventes å bli overveltet i prisene på produktene, det vil si for energiintensive sektorer i internasjonal konkurranse. Det videre arbeidet med utviklingen av et kvotesystem vil kunne være avhengig av hva USA gjør på dette området.

To mindre pilotsystemer for handel med utslippskreditter for klimagasser er allerede etablert. Virksomheter som investerer i utslippsreduserende tiltak i annen virksomhet, får kreditt tilsvarende utslippsreduksjonen. Siden deltakelse i pilotsystemene er frivillig, og det ikke er fastsatt i hvilken form de opptjente kredittene skal gis, har omsetningen innenfor systemene foreløpig vært begrenset.

USA

USA er det landet som har lengst erfaring med å regulere forurensende utslipp gjennom systemer for omsettelige kvoter. Siden slutten av 1970-tallet er det etablert systemer for handel med ulike utslipp, blant annet bly i bensin, SO₂ og ozon-reduserende stoffer. Alle kvotesystemene i USA til nå har bygget på vederlagsfri tildeling av kvoter. Flere forskningsmiljøer er i ferd med utrede hvordan et nasjonalt kvotesystem for klimagasser kan utformes. Det råder betydelig usikkerhet om den nasjonale klimapolitikken under Bush-administrasjonen, og hvorvidt og i hvilken form kvotehandel eventuelt blir tatt i bruk.

New Zealand

Regjeringen i New Zealand har sagt at et nasjonalt kvotesystem vil være det foretrukne virkemidlet for å overholde Kyoto-forpliktelsen. Det er gjennomført utredninger om henholdsvis tekniske og politiske aspekter ved et kvotesystem. Regjeringen har publisert en utredning om hvordan New Zealand kan møte sine forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen. Følgende tre alternativer skisseres: 1) vedtak om et bredt kvotesystem så raskt som mulig for å stimulere til handel med derivater og opsjoner; 2) et foreløpig pilotprogram for kvotehandel mellom store forurensere i energisektoren, kombinert med lave avgifter for andre CO₂ -utslipp; 3) et system med relativt lave CO₂ -avgifter for energisektoren, men med etablering av et kvotesystem nærmere 2008.

Regjeringen har foreløpig utsatt beslutningen om bruk av økonomiske virkemidler, inklusiv innføringen av et kvotesystem, til utviklingen i de internasjonale forhandlingsprosessene er mer avklart.

Australia

I Australia har regjeringen opprettet «The Australian Greenhouse Office» (AGO) som blant annet skal gi råd om muligheten for å etablere et nasjonalt kvotesystem for klimagassutslipp. I løpet av 1999 presenterte AGO til sammen fire rapporter om følgende problemstillinger; omfanget av systemet, tildeling av kvoter, kreditering av utslippsreduksjoner og opptak i skog, samt utforming av annenhåndsmarkedet. Basert på disse rapportene ser det ut til at det i første omgang legges opp til et frivillig kvotesystem for de store aktørene i energisektoren. Disse virksomhetene står for om lag 25 prosent av de nasjonale utslippene av klimagasser. Det er lite trolig at kvotesystemet vil bli innført før Kyotoprotokollen er trådt i kraft.

Samtidig med utredningene av et kvotesystem har AGO også arbeidet med et «tidlig krediteringssystem» for å gi næringslivet incentiver til å redusere utslippene i perioden frem til 2008. I et slikt system legges det opp til at bedrifter som gjennomfører utslippsreduserende tiltak vil få godskrevet dette som utslippstillatelser som kan brukes i perioden 2008–2012. Et viktig argument for dette systemet er «the no-disadvantage principle» – at bedrifter som er tidlig ute med å iverksette tiltak ikke skal straffes for dette i Kyoto-perioden. I løpet av 2001 vil AGO utarbeide et konkret forslag til et tidlig krediteringssystem. Regjeringen har allerede gitt en prinsipiell tilslutning til et slikt system, og signalene fra næringslivet er positive.

Storbritannia

I februar 2001 presenterte det britiske miljøverndepartementet en nasjonal strategi for å redusere utslippene av klimagasser (Climate Change – the UK programme). Handlingsprogrammet skisserer virkemidler og tiltak for alle relevante sektorer, og er estimert til å redusere de samlede utslippene med 23 prosent innen 2010 sammenlignet med 1990-nivået. Til sammenligning er regjeringens selvpålagte reduksjonsmål for denne perioden 20 prosent, mens forpliktelsen i henhold til EUs interne byrdefordeling er en reduksjon på 12,5 prosent fra 1990 til 2008–2012.

Et viktig element i den britiske klimastrategien er innføringen av et kombinert avgifts- og kvotesystem. Årsaken til at disse virkemidlene kombineres er at det først ble introdusert en avgift (the Climate Change Levy) som skal dekke energibruk fra store brukere i offentlig og privat sektor, med unntak av energi fra fornybare energikilder. Avgiften er innført fra april 2001. Etter at avgiften ble vedtatt innført ble det nedsatt en industri-basert utredningsgruppe – the Emissions Trading Group (ETG) 1 – som utredet et kvotesystem. På bakgrunn av denne utredningen har regjeringen utformet et nasjonalt kvotesystem, som etter planen skal tre i kraft med kvoteplikt fra april 2002.

De selskapene som skal betale avgift kan i stedet velge å inngå en avtale med myndighetene om utslippsreduksjoner. De vil da kunne få tilbakebetalt inntil 80 prosent av avgiften dersom de oppsatte reduksjonsmålene i henhold til avtalen nås. En majoritet av avtalene som er inngått er knyttet til reduserte utslipp pr. produsert enhet.

Kvotesystemet omfatter i prinsippet alle selskaper som driver virksomhet i Storbritannia, men el-produsenter vil ikke kunne delta i systemet fra oppstartstidspunktet. En senere inkludering av sektoren vil vurderes videre i lys av regjeringens helhetlige energipolitikk. Deltakelsen for øvrig er basert på frivillighet, og systemet antas å ville involvere tre typer deltakende virksomheter. Hovedaktørene antas å bli oljeselsskaper og store aktører i industrien som i dag ikke er omfattet av virkemiddelbruk på sine utslipp, men som gjennom kvotesystemet vil påta seg en frivillig forpliktelse. Selskaper som allerede har inngått avtaler om utslippsreduksjoner med myndighetene gjennom «the Climate Change Levy» kan også delta i kvotehandelen, enten ved kvotekjøp for å nå sitt eget reduksjonsmål eller ved å selge kvoter de har «til overs» inn i markedet. I tillegg kan virksomheter som ikke har egne forpliktelser, men som kan selge utslippsreduserende tiltak, delta i systemet.

For å stimulere virksomheter som ikke er omfattet av «the Climate Change Levy» til deltakelse i kvotesystemet har regjeringen opprettet en incentivmekanisme i form av et visst antall pund (GBP) pr. tonn reduserte CO₂ -utslipp hvert år, dersom de reduksjonene virksomhetene oppnår er i henhold til de oppsatte reduksjonsmålene. Det legges opp til at tilskuddet skal være tilgjengelig i en femårsperiode. Regjeringen antar at tilskuddet er i overenstemmelse med EUs statsstøttereglverk fordi deltakelsen i kvotesystemet er frivillig og fordi støtten gis for en avgrenset periode. Total utbetaling fra myndighetenes side vil trolig være på 30 millioner GBP pr. år til og med 2003, mens størrelsen på beløpet ikke er endelig avklart for senere år. Fordelingen av «incentivpengene» på de enkelte deltakerne vil fastsettes i etterkant av en «omvendt auksjon» der selskapene har gitt inn bud på hvor store utslippsreduksjoner de vil påta seg. Den konkrete tildelingen av kvoter i 2002 vil skje ved at myndighetene tildeler deltakerne gratiskvoter på bakgrunn av deres utslipp i årene 1998–2000. Myndighetene mener at dette vil bidra til at aktørene kan dra nytte av utslippsreduserende tiltak som er gjennomført etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt i 1997.

Sverige

De overordnede retningslinjene for en nasjonal klimastrategi ble drøftet i SOU 2000: 23 ( Förslag til Svensk Klimatstrategi) .

Etableringen av et kvotesystem er utredet som et av hovedvirkemidlene i den fremtidige svenske klimapolitikken. I kvoteutredningene som er foretatt av regjeringsoppnevnte kommisjoner anbefales det at Sverige bør arbeide aktivt for at det skal etableres regionale kvotesystemer fra 2005. Dette kan skje gjennom det systemet EU-kommisjonen har foreslått, eller gjennom et mer avgrenset samarbeid, for eksempel i Norden. Utredningene har konkludert med at de sektorene som ikke er pålagt CO₂ -avgifter ikke bør inkluderes i et eventuelt tidlig kvotesystem, men at målet etter hvert må være å inkludere alle gasser og flest mulig utslippskilder. Det kvotesystemet som er utredet for Kyotoperioden samsvarer i stor grad med det systemet som det norske Kvoteutvalget skisserte. Et konkret forslag til utforming av kvotesystemet vil trolig bli presentert når meldingen om den fremtidige klimapolitikken legges frem høsten 2001.

Sverige har også avsatt betydelige til å delta i felles gjennomføringsprosjekter. For perioden 1998–2004 er 350 millioner svenske kroner stilt til rådighet for AIJ, JI og CDM. Etter 1999 er det ikke igangsatt nye AIJ-prosjekter. Sverige har avsatt USD 10 millioner til Verdensbankens Karbonfond. De øvrige midlene disponeres av Statens Energimyndigheten (STEM) og er reservert for JI og CDM.

EU

EU-kommisjonen la frem sin Grønnbok om kvotehandel 8. mars 2000. I Grønnboka foreslår Kommisjonen at det skal etableres et felles kvotesystem for EU-landene med kvoteplikt fra 2005. Kommisjonen legger opp til at kvotesystemet skal innføres etter en «learning-by-doing» modell hvor en i første omgang inkluderer CO₂ -utslipp fra store punktkilder i industri- og energisektoren. Totalt vil om lag 45 prosent av EUs CO₂ -utslipp bli omfattet av systemet. Kommisjonen tar ikke stilling til spørsmålet om det bør tildeles gratiskvoter. Fra norsk side er det spesielt interessant at Grønnboka åpner for at også de nye søkerlandene og EØS-land kan inkluderes i systemet. Regjeringen har signalisert at Norge er positiv til å samarbeide med andre land, herunder EU, om utviklingen av regionale kvotesystemer.

Grønnboka har vært på en bred høringsrunde blant miljø- og næringslivsorganisasjoner og andre interesserte parter. Ti medlemsland pluss Norge har også kommet med høringsuttalelser. Kommisjonen ventes å komme tilbake med et konkret forslag i form av et utkast til direktiv i løpet av våren 2002.

Andre land

Det pågår prosesser for utforming av kvotesystemer i flere land enn de som er nevnt ovenfor, blant annet i Finland, Irland og Japan. I enkelte sentrale EU-land som Tyskland og Nederland er det etablert omfattende systemer for avtaler med næringslivet om mer effektiv bruk av energi og begrensning i utslipp av klimagasser, og det legges opp til at en betydelig del av de nasjonale utslippsreduksjonene skal oppnås gjennom bruk av avtaler. Disse to landene vurderer imidlertid muligheten for å benytte Kyoto-mekanismene og muligheten for deltagelse i internasjonal kvotehandel til oppfyllelse av forpliktelser i slike avtaler.

Hovedelementene i den tyske klimastrategien som ble lagt frem i oktober 2000, var et program for innføring av grønne skatter og satsing på energieffektivisering og utvikling av nye fornybare energikilder. I tillegg inneholder programmet tiltakspakker for alle relevante sektorer. Regjeringens mål er å redusere CO₂ -utslippene med 25 prosent innen 2005 og de samlede utslippene av klimagasser med 21 prosent innen 2008–20012, begge målene sammenlignet med 1990-nivået. Kvotehandel omtales i liten grad i regjeringens klimaprogram, men det er nå nedsatt en utredningsgruppe med representanter for myndigheter og næringsliv for å se på mulighetene til å innføre et nasjonalt kvotesystem i Tyskland.

Den nederlandske regjeringen la frem sin klimastrategi (the Climate Policy Implementation Plan) i juni 1999. Strategien bygger på tre ulike pakker av tiltak – en basispakke, en reservepakke og en innovasjonspakke – som skal sikre at Nederland når sin nasjonale forpliktelse om å redusere utslippene med seks prosent fra 1990 til 2008–2012. I tillegg til avtalene med næringslivet legges det opp til økt bruk av skatter, utvikling av ny fornybar energi (det er et nasjonalt mål at fornybar energi skal utgjøre fem prosent av energiproduksjonen i 2010) og direkte reguleringer for eksempel i transportsektoren og av utslippene fra kullkraftverk. Etablering av et nasjonalt kvotesystem er ikke en del av basispakken, men regjeringen ser nå blant annet på mulighetene for å kombinere et kvotesystem med bruken av avtaler med industrien. Til sammen er det anslått at tiltakene i basispakken vil gi en reduksjon på om lag 25 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, det vil si omtrent 50 prosent av de reduksjonene som trengs for å oppfylle den nasjonale forpliktelsen. I reservepakken foreslås det ytterligere tiltak som kan iverksettes dersom effekten av tiltakene i basispakken ikke skulle bli som forventet. Målet med innovasjonspakken er å legge til rette for utvikling av ny teknologi som på lengre sikt kan gi betydelige utslippsreduksjoner.

Nederland legger opp til å ta om lag halvparten av sin reduksjonsforpliktelse gjennom de fleksible mekanismene. I april 2001 offentliggjorde myndighetene tre avtaler om felles gjennomføringsprosjekter med land i Øst-Europa. Blant prosjektene er bygging av en 60 MW vindpark i Polen, et vannkraftverk i Romania og flere bio-energi prosjekter i Den tsjekkiske republikk. Avtalene vil gi en reduksjon på om lag 4,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i løpet av perioden 2008–12, jf. boks 6.2.