Del 2
Norges strategi for oppfølging av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

2 Norges strategi for oppfølging av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

2.1 Innledning

Klimaproblemet er globalt sett den største miljø-utfordringen vi står overfor. Menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Det er denne økningen i konsentrasjonen av klimagasser, med temperaturstigning som resultat, som vanligvis kalles den menneskeskapte «drivhuseffekten». FNs klimapanel har nylig kommet ut med sin tredje hovedrapport som viser at utviklingen i blant annet temperatur, havnivå, istykkelse og nedbør sammen gir et bilde av en klode under oppvarming. Innholdet i denne rapporten viser tydelig alvoret i situasjonen og forsterker behovet for en felles global innsats for å møte klimaproblemet.

Klimaproblemet har også en betydelig nord-sør dimensjon ved at industrilandene historisk har stått for en stor del av utslippene som er årsaken til problemet, mens det er utviklingslandene som er mest sårbare overfor klimaendringer. Samtidig vokser utslippene fra utviklingslandene kraftig. Utviklingslandenes tilgang til energi er essensiell for å sikre økonomisk vekst og utvikling, samtidig som det stiller verdenssamfunnet overfor store utfordringer i forhold til klimagassutslipp. Skal klimaproblemet løses på sikt, må tiltak også settes inn for at økonomisk vekst i utviklingslandene blir så klimavennlig som mulig.

Klimakonvensjonen fra 1992 med Kyotoprotokollen fra 1997 er de internasjonale avtalene som skal begrense de globale utslippene av klima-­gasser. Konvensjonen la det første viktige grunn­laget for å motvirke klimaendringer. Pr. juni 2001 har 185 land, samt EU, ratifisert Klimakonvensjonen. Klimakonvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994. Norge ratifiserte konvensjonen 9. juli 1993. Konvensjonen inneholder bindende forpliktelser for industrilandene om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke det naturlige opptaket av slike gasser.

Kyotoprotokollen representerer en ny milepæl i den globale innsatsen for å motvirke menneskeskapte klimaendringer. Gjennom protokollen er det vedtatt en juridisk bindende avtale som utdyper og konkretiserer forpliktelsene i Klimakonvensjonen for industrilandene. Viktigst er det at den setter et øvre samlet tak for hvor store utslippene fra denne gruppen land kan være, og at den inneholder konkrete utslippsforpliktelser for hvert enkelt land og EU. Kyotoprotokollen omfatter også utviklingsland, men uten at disse landene er tillagt nye forpliktelser utover de som fremgår av Klimakonvensjonen. Utslippsforpliktelsen i Kyotoprotokollen regulerer således kun industrilandenes utslipp av klimagasser.

Det er flere elementer i protokollen som krever en nærmere konkretisering og avklaring. Dette gjelder blant annet spørsmål knyttet til de såkalte fleksible mekanismene, hvordan opptak av klimagasser skal regnes med under utslippsforpliktelsene og regler for oppfølging av parter som ikke oppfyller sine forpliktelser. Kyotoprotokollen vil tre i kraft etter at minst 55 parter har ratifisert, forutsatt at det blant disse finnes industriland som sto for minst 55 prosent av industrilandenes samlede klimagassutslipp i 1990. Det er av stor betydning for den videre fremdriften i det internasjonale klimasamarbeidet at landene kommer til enighet omkring de uavklarte spørsmålene, slik at protokollen kan tre i kraft.

For Norge er det en sentral oppgave å bidra til at en får en bindende avtale så snart som mulig. På kort sikt er Regjeringens overordnede prioritet å bidra til at utfallet av klimaforhandlingene i 2001 blir godt nok til at et tilstrekkelig antall land vil ratifisere Kyotoprotokollen, slik at den kan tre i kraft så raskt som mulig. Regjeringen vil at Norge skal ratifisere Kyotoprotokollen og tar sikte på å starte en ratifikasjonsprosess etter de gjenstående forhandlingene i 2001. Norge vil arbeide med ratifikasjonsspørsmålet i nært samarbeid med EU og andre land som ønsker at Kyotoprotokollen skal tre i kraft så raskt som mulig. Regjeringen legger allerede i denne meldingen frem en strategi for oppfølgningen av Norges forpliktelser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen.

Våren 2001 har den nylig tiltrådte administrasjonen i USA uttrykt at den ikke støtter opp om Kyotoprotokollen. Fra norsk side legges det imidlertid vekt på at USA fortsatt er i en prosess for å utforme sine posisjoner, og det forventes at USA går inn i forhandlinger med sikte på å finne løsninger som er akseptable for alle parter. Norge har i likhet med en rekke andre land søkt å påvirke USA i dette spørsmålet. Uten Kyotoprotokollen vil vi miste den rammen det internasjonale samfunnet har for å forplikte seg til å gjennomføre konkrete utslippsbegrensninger. Dersom den ikke trer i kraft, vil det internasjonale arbeidet bli satt et tiår tilbake, og det vil være vanskelig å forhandle frem et like godt eller bedre resultat.

I annet internasjonalt klimasamarbeid under Klimakonvensjonen vil Norge bidra gjennom bi-lateralt samarbeid og internasjonale tiltak, som for eksempel Verdensbankens karbonfond, og ved å støtte kapasitets- og kunnskapsbygging på klimaområdet i utviklingsland. Norge vil bidra til at utviklingslandene blir bedre i stand til å gjennomføre egne klimatiltak og inngå samarbeid med industriland om utslippsreduserende tiltak.

Norge vil også bidra overfor land som er sårbare overfor klimaendringer. Det er ikke lenger et spørsmål om klimaendringer finner sted, men i hvilken grad og hvorledes de vil ramme. Tørke, flom og stormer opptrer med hyppigere frekvenser i dag enn tidligere, og det er de fattigste landene som rammes hardest. Jo svakere økonomi og forvaltningsstruktur, jo mer sårbar vil land og befolkningsgrupper være for klimaendringer og naturkatastrofer. Gjennom Klimakonvensjonen har Norge forpliktet seg til å bistå disse landene, og dette vil være en viktig del av vårt internasjonale klimaarbeid.

Regjeringen legger til grunn for den videre politikken nasjonalt at Kyotoprotokollen trer i kraft. Det må legges opp til en politikk som kan sikre at Norge oppfyller sine forpliktelser under protokollen. Dette gjelder først og fremst vår utslippsforpliktelse i 2008–2012, men også våre andre forpliktelser under protokollen, herunder å vise «demonstrerbar fremgang innen 2005».

Norge har siden slutten av 1980-tallet ført en aktiv nasjonal klimapolitikk. Blant annet innførte vi som et av de første landene CO₂ -avgifter i 1991. Mange av de rimeligste tiltakene for å redusere klimagassutslipper er derfor gjennomført. Videre er Norges kraftforsyning basert på vannkraft som ikke gir utslipp av klimagasser. Dette innebærer at Norge ikke har de samme mulighetene som mange andre land til å gjennomføre rimelige tiltak overfor utslipp av klimagasser innenfor kraftproduksjon. Det finnes likevel tiltak som kan gjennomføres til moderate kostnader i Norge.

Det er sentralt i norsk miljøpolitikk at mål for utviklingen i miljøtilstanden og Norges internasjonale miljøforpliktelser oppnås til fastsatt tid og til lavest mulige kostnader for samfunnet. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved å redusere utslipp omfatter forbrukernes og produsentenes ­tiltakskostnader, eventuelle omstillingskostnader knyttet for eksempel til tap av arbeidsplasser ved eventuell nedleggelse av virksomhet, samt kostnader forbundet med å administrere virkemidlet. I tillegg kan det påløpe kostnader dersom samfunnet ikke benytter seg av de mulighetene som miljøavgifter eller et kvotesystem kan gi til å redusere de skattene som har ugunstigst virkning for samfunnet.

I utformingen av norsk miljøvernpolitikk legges det vekt på prinsippet om at forurenseren skal betale. I internasjonale diskusjoner er det stadig større prinsipiell tilslutning til en vid forståelse av dette prinsippet. Det innebærer at forurenserne ikke bare skal betale kostnadene ved rensetiltak, men også samfunnets kostnader ved eventuelle restutslipp (miljøkostnader som påføres andre). Prinsippet om at forurenseren skal betale er nedfelt i flere internasjonale avtaler, blant annet EØS-avtalen. I første omgang er det et krav om at forurensende virksomhet som pålegges rensetiltak må dekke kostnadene uten offentlig støtte. Samtidig ble det akseptert at det kunne være nødvendig å gjøre unntak fra denne hovedregelen, blant annet for å oppnå en tilstrekkelig hurtig opprydning i eksisterende industri og for å gi norske virksomheter i konkurranseutsatt sektor tilsvarende rammebetingelser som industri i konkurrentland. Det ble gitt nærmere retningslinjer for hva slags støtte som kunne tilltates. Tilsvarende retningslinjer ble gitt i EU.

For å oppfylle de samlede forpliktelsene vil det være behov for et bredt sett av virkemidler. Utslippene av klimagasser er et resultat av ulike aktiviteter knyttet til energibruk, transport, industrielle prosesser, avfallshåndtering med mer, og det er nødvendig med en helhetlig tilnærming i politikkutformingen. Det må gjennomføres tiltak nasjonalt, samtidig som det vil være nødvendig å samarbeide med andre land og ta i bruk de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen. Regjeringen har foretatt en grundig gjennomgang av alle områder og sektorer som bidrar til klimagassutslipp og presenterer gjennom denne meldingen en nasjonal plan for å kunne oppfylle våre samlede forpliktelser under protokollen.

Vi står overfor en fortsatt sterk vekst i klima-gassutslippene de nærmeste årene. Det er til nå ikke innført virkemidler i forhold til en betydelig del av de nasjonale utslippene. Regjeringen vil derfor effektivisere dagens bruk av virkemidler innenfor et kortere tidsperspektiv enn 2008, i første rekke ved å inngå avtaler om utslippsreduserende tiltak med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften, eller eventuelt ved å bruke forurensningsloven.

Industrilandene har en internasjonal forpliktelse i henhold til Klimakonvensjonen om å begrense de samlede klimagassutslippene. Det er Regjeringens klare holdning at verdenssamfunnet hverken kan eller vil akseptere at det internasjonale klimasamarbeidet legges på is. I en eventuell situasjon der Kyotoprotokollen ikke trer i kraft, vil Regjeringen arbeide for at det utvikler seg andre avtaler eller samarbeidskonsepter, både globalt og regionalt, som en konsekvens av våre forpliktelser i henhold til Klimakonvensjonen.

2.2 Nasjonal klimapolitikk på kort sikt

I perioden frem til 2008 har ikke Norge en tallfestet internasjonal utslippsforpliktelse. Dersom det skulle vise seg at Kyotoprotokollen ikke trer i kraft, vil dette også kunne bli situasjonen innenfor et lengre tidsperspektiv. En situasjon der det ikke foreligger noen tallfestet internasjonal forpliktelse legger andre rammebetingelser for valg av virkemidler enn en situasjon med en slik forpliktelse. Under Kyotoprotokollen vil det være et formelt regelverk for samarbeid mellom land gjennom de fleksible mekanismene som ikke vil være der uten en avtale i kraft. I sistnevnte situasjon må det lages egne avtaler for eventuelt samarbeid, enten av mer overordnet karakter eller knyttet til konkrete prosjekter. Dette vil kunne skje for å oppfylle Klimakonvensjonen, som er trådt i kraft.

Ved valg av virkemidler nasjonalt, og spesielt overfor virksomheter som står overfor internasjonal konkurranse, må det legges spesiell vekt på utviklingen i virkemiddelbruk i andre land. Regjeringen har vurdert ulike virkemiddelstrategier på kort sikt og uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft. Hovedformålet med å effektivisere de klimapolitiske virkemidlene er å redusere veksten i de nasjonale utslippene. Et annet viktig hensyn er å utjevne kostnadene mellom sektorene. En sentral problemstilling i denne sammenhengen er hvordan vi håndterer utslippskilder som i dag ikke er omfattet av virkemidler. Størsteparten av utslippene fra prosessindustrien er unntatt fra avgiftsplikten på grunn av industriens internasjonale konkurransesituasjon. Regjeringen vil legge opp til at klimavirkemidlene utformes slik at de ikke fører til unødvendige nedleggelser i norsk industri og at konserner flytter sin virksomhet til land hvor slik virksomhet ikke er omfattet av virkemidler. Utflytting av industri kan gi «karbonlekkasje» som medfører at klimagassutslippene globalt sett ikke går ned. Viktige konkurrentland har i dag ikke innført kostnadskrevende klimavirkemidler på tilsvarende deler av sitt næringsliv. Utviklingen i slike land vil derfor få betydning for den nasjonale virkemiddelbruken.

I følge Statens forurensingstilsyn (SFT) finnes betydelige rimelige utslippsreduserende tiltak innen prosessindustrien. Et sentralt element i Regjeringens politikk er å legge til rette for at disse utslippsreduserende tiltakene blir utløst, samtidig som en skjermer utsatte næringer og opprettholder industriens internasjonale konkurranseevne.

65 prosent av Norges klimagassutslipp er i dag dekket av CO₂ -avgiften. Regjeringen legger opp til å videreføre denne avgiften som et hovedvirkemiddel i klimapolitikken inntil et nasjonalt kvotesystem innføres. Regjeringen vil videre åpne forhandlinger med virksomheter som ikke er omfattet av CO₂ -avgiften i dag, jf. kapittel 7.2.1, med sikte på å få utløst utslippsreduserende tiltak. Avtalene må utformes slik at industrien får nødvendig handlefrihet og fleksibilitet i forbindelse med gjennomføringen av tiltakene. Samtidig må avtalene sikre reelle utslippsreduksjoner. Regjeringen vil vurdere å bruke tilskudd for å få utløst tiltak i enkelte av virksomhetene. Det kan også være aktuelt å i større grad bruke forurensningsloven overfor utslipp som ikke er omfattet av avgiften, frem til det etableres et kvotesystem.

Dagens unntak fra miljøavgifter må vurderes i forhold til EØS’ statsstøtteregler. Retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak fra EU-kommisjonen og EFTAs overvåkningsorgans, ESA, signaliserer at avgiftsfritak kan godtas dersom de enten nedtrappes over en 5-årsperiode eller at fritakene i en 10-årsperiode kombineres med andre virkemidler som gir tilsvarende effekt. Regjeringen legger opp til at forhandlingene med prosessindustrien og andre virksomheter skal lede frem til avtaler som tilfredsstiller disse vilkårene.

Regjeringen vil ta initiativ til en avtale med berørte bransjer om ikke-industrielle utslipp av den sterke klimagassen SF₆ . Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.3.5.

Avtaler med virksomheter som i dag ikke er omfattet av CO₂ -avgiften er imidlertid bare ett element i Regjeringens helhetlige klimapolitikk. I kapittel 7 gis det en samlet fremstilling av nasjonale tiltak på ulike områder og innenfor de ulike sektorene, samt internasjonalt samarbeid. Det fokuseres på hva som kan oppnås gjennom nasjonale virkemidler såvel som lokalt engasjement.

Et viktig element i den samlede klimastrategien er hvordan en gjennom teknologiutvikling og nye løsninger kan få utløst ytterligere utslippsreduksjoner, også innenfor sektorer som i dag betaler relativt høye CO₂ -avgifter. For eksempel vil petroleumssektoren og transportsektoren stå for en betydelig del av utslippsveksten frem til 2010 i henhold til fremskrivningene. På disse områdene vil den teknologiske utviklingen være viktig for om det er mulig å oppnå store utslippsreduksjoner. Regjeringen legger stor vekt på å stimulere til teknologiutvikling, jf. kapittel 7.2.5, blant annet ved å samarbeide med næringslivet om utprøving av ny teknologi. På lengre sikt vil nye teknologiske løsninger være en forutsetning for å kunne løse de klimautfordringene en står overfor globalt. I Norge gir blant annet store gassressurser og gode muligheter for deponering av CO₂ et godt utgangspunkt for arbeidet med løsninger for fjerning og deponering av CO₂ fra større utslippskilder.

Regjeringen ser en utvidet bruk av forurensningsloven som ledd i gjennomføringen av IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control) i norsk rett og som et viktig ledd i den helhetlige virkemiddelbruken som foreslås i meldingen. Regjeringen legger opp til å delta aktivt under EØS-avtalen i arbeidet med IPPC-direktivet og vil løpende følge opp og implementere direktivet i forhold til norsk industri. Direktivet gjelder de fleste store utslippskilder og krever blant annet at best tilgjengelig teknologi (best avaiable tecniques, BAT) skal brukes og at energien skal utnyttes effektivt. Avhengig av den teknologiske utviklingen, vil det kunne bli stilt strengere krav om reduksjon av klimagasser.

Regjeringen legger opp til at virkemiddelbruken frem mot 2008 evalueres fortløpende, for eksempel i forbindelse med stortingsmeldingen om rikets miljøtilstand og statsbudsjettet. Spesielt blir det viktig å følge utviklingen med hensyn til hva som introduseres av klimavirkemidler i andre land. Utviklingen internasjonalt tilsier at kvotehandel kan bli et sentralt virkemiddel enten klimapolitikken baseres på Kyotoprotokollen eller eventuelle andre internasjonale avtaler. Norge ønsker å samarbeide med andre land for å utvikle et internasjonalt marked for kvoter/utslippsreduksjoner. Regjeringen ønsker en fleksibel bruk av virkemidler der det tas høyde for utviklingen i andre land, og der det legges vekt på å få en smidig overgang til et virkemiddelregime med Kyotoprotokollen i kraft. I denne sammenhengen er det viktig at Norge skal være med på å skape et marked for utslippsreduksjoner. Det drøftes derfor i meldingen også fremtidige muligheter for tidlige kvotesystemer.

Danmark har allerede innført et kvotesystem for elsektoren, og Storbritannia er i ferd med å innføre et frivillig nasjonalt kvotesystem. En mulighet er at det utvikles nasjonale og regionale systemer de nærmeste årene som kan kobles, og etter hvert integreres, i et bredere internasjonalt system. EU-kommisjonen har foreslått at det etableres et internt kvotesystem for EU fra 2005, og Kommisjonens grønnbok åpner også for at EØS-land og de nye søkerlandene kan bli inkludert i et slikt system. Utviklingen i disse landene understreker også at det er gode muligheter for Norge til å kunne samarbeide med andre land, enten ved at ulike lands kvotesystemer kobles til hverandre, eller ved at det inngås samarbeid på mer prosjektbasert basis. Sistnevnte type samarbeid kan også bygge på det samarbeidet vi har med land med overgangsøkonomier i Europa og utviklingsland gjennom pilot­fasen for felles gjennomføring under Klimakonvensjonen (AIJ). Regjeringen ser positivt på norsk ­deltakelse i slikt samarbeid utenom Kyotoprotokollen, og vil i lys av den internasjonale utviklingen løpende vurdere og eventuelt legge frem forslag om dette. Slikt samarbeid med andre land vil kreve at det forhandles frem bilaterale avtaler eller bredere avtaler med andre lands myndigheter. Utformingen av denne typen avtaler kan bli krevende.

2.3 Nasjonal klimapolitikk med Kyotoprotokollen i kraft

Norges utslippsforpliktelse 2008 – 2012 og valg av strategi

Regjeringen legger opp til å videreutvikle en bred strategi for å redusere utslippene av klimagasser når Norge får utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen fra 2008. Med Kyotoprotokollen i kraft vil Norge ha en tallfestet utslippsforpliktelse for perioden 2008 til 2012. I en slik situasjon må det først og fremst legges opp til en kostnadseffektiv og styringseffektiv virkemiddelbruk. Protokollen vil gi nye muligheter for utvidet internasjonalt samarbeid, spesielt innenfor rammen av de såkalte Kyoto-mekanismene; kvotehandel mellom industriland, prosjektbasert samarbeid mellom industriland (såkalt felles gjennomføring) og samarbeid med utviklingsland gjennom den grønne utviklingsmekanismen(CDM), jf. kapittel 4, 9.2 og 13. Disse tre nye mekanismene er sentrale for gjennomføringen av forpliktelsene under protokollen, og bruk av mekanismene vil representere viktige elementer i Regjeringens klimapolitikk.

Regjeringen ser et utvidet internasjonalt klimasamarbeid som meget viktig i et nord-sør perspektiv. I Kyotoprotokollen beskrives nettopp formålet med den grønne utviklingsmekanismen å være todelt; først å bistå utviklingslandene i å realisere en bærekraftig utvikling samt å bidra til å oppfylle Klimakonvensjonens mål, dernest å bidra til at industrilandene kan oppfylle sine utslippsforpliktelser. Dette vil føre til en mer bærekraftig økonomisk vekst og gi større muligheter til å bekjempe fattigdom i utviklingslandene, blant annet gjennom å kanalisere betydelige kapitalstrømmer til prosjekter som utnytter ren teknologi. Regjeringen ønsker å stimulere til at disse mekanismene blir så effektive som mulig.

Regjeringen mener at et nasjonalt kvotesystem som gir norske virksomheter mulighet til å delta i bruken av Kyoto-mekanismene vil være det sentrale virkemidlet i en langsiktig klimapolitikk under Kyotoprotokollen. Stortinget behandlet i juni 1998 St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyotomeldingen) og St. prp. nr. 54 (1997–98) Grønne skatter som ble lagt frem av Regjeringen Bondevik. Stortinget ba Regjeringen om å sette ned et bredt offentlig utvalg av fagpersoner for å utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen, jf. Innst. S. nr 247 (1997–98). Stortinget ga også retningslinjer for utvalgets arbeid, og Regjeringen ble bedt om å legge frem sitt forslag til kvotesystem for Stortinget. Det såkalte Kvoteutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 23. oktober 1998 og la frem sin innstilling 17. desember 1999, jf. NOU 2000: 1 Et kvotesystem for klimagasser. Regjeringen legger i denne meldingen frem et forslag til et nasjonalt kvotesystem som vil være det sentrale virkemidlet i forhold til våre forpliktelser under Kyotoprotokollen, jf. del V, (kapitlene 8–15). I retningslinjene fra Stortinget, jf. Innst. S. nr 247 (1997–98), het det blant annet at

«kvotesystemet i hvert fall skal omfatte de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂ -avgift … Utredningen bør også omfatte en vurdering av hvorledes andre sektorer kan inkluderes, herunder hvordan dette kan gjennomføres uten at statens inntekter reduseres.»

Et enstemmig kvoteutvalg anbefalte at det innføres et bredest mulig kvotesystem. Regjeringens forslag baserer seg i stor grad på Kvoteutvalgets innstilling. Det legges blant annet opp til et bredest mulig kvotesystem der om lag 80 prosent av utslippene vurderes som egnet til å bli inkludert i systemet. Et bredt, nasjonalt kvotesystem for klimagasser vil langt på vei kunne ivareta kriteriene om ­styringseffektivitet og kostnadseffektivitet. I Stortingets behandling av Kyotomeldingen, jf. Innst. S. nr. 233 (1997–98), pekte et flertall på at

«et system for kvotehandel gir større sikkerhet for at vi klarer å redusere utslippene i henhold til målsettingene, fordi kvotene setter et samlet tak på utslippene fra de næringene som omfattes av ordningen. Flertallet viser til at kvoteordningen også gir større kostnadseffektivitet enn et system som kombinerer ulike avgiftssatser, frivillige avtaler og utslippstillatelser …»

Et nasjonalt kvotesystem er særs godt egnet til å tilpasses både globale og regionale mekanismer og virkemidler. Regjeringen vil bidra til at det utvikles et internasjonalt kvotemarked blant industrilandene, og at det norske kvotesystemet skal kobles til dette. Dette vil gjøre det mulig å bli enige om mer ambisiøse forpliktelser senere.

For de utslippskildene som i første omgang ikke vurderes som egnet til å inngå i et kvotesystem, vil det bli lagt opp til andre virkemidler (jf. kapittel 7), slik at det totalt sett blir en mest mulig kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Også innenfor et lengre tidsperspektiv vil det nasjonale kvotesystemet inngå som et sentralt element i en bredere klimapolitisk strategi, såvel nasjonalt som i forhold til andre land.

«Demonstrerbar fremgang innen 2005»

Kyotoprotokollen inneholder en forpliktelse om at partene skal vise demonstrerbar fremgang i å nå sine forpliktelser innen 2005. Under det sjette partsmøtet (COP 6) i Haag gikk det mot enighet om hvordan denne bestemmelsen kan konkretiseres og følges opp, men i og med at partsmøtet ikke ble sluttført foreligger det ingen endelige, legale tekster.

Regjeringen vil legge frem en proposisjon med forslag til regelverk for et nasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen etter at Stortinget har behandlet denne meldingen. Dette betyr at det konkrete regelverket for systemet vil kunne foreligge i god tid før 2008. I tillegg til at en tidlig fastsetting av regelverket sikrer forutsigbarhet for de aktørene som skal omfattes av systemet, vil dette også være med på å synliggjøre på et tidlig tidspunkt at Norge tar sine forpliktelser under Kyotoprotokollen på alvor. Norge vil kunne være et av de første landene som innfører et bredt kvotesystem for klimagassutslipp . I og med at dette også suppleres av en aktiv virkemiddelbruk frem til 2005, og overfor kilder som ikke omfattes av kvotesystemet, vil Norge på en klar måte kunne «demonstrere fremgang innen 2005.» Norge er også blant de første landene som har fått på plass et utslippsregnskap i den formen som kreves i henhold til Klimakonvensjonen. Dette er også blant de elementene som skal rapporteres i henhold til bestemmelsen om demonstrerbar fremgang.

Nasjonale tiltak

Regjeringens politikk er at vi skal ta en rimelig andel av de nødvendige utslippsreduksjonene for å oppfylle Kyotoforpliktelsen gjennom nasjonale tiltak. I denne meldingen legges det frem en samlet virkemiddelpakke som vil bidra til å få utløst betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt innenfor en akseptabel kostnadsramme. Samtidig er det i Norge bred politisk enighet om at Norge skal ta i bruk Kyoto-mekanismene for å redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle våre forpliktelser.

Det er lite hensiktsmessig å tallfeste i prosent hvor mye som skal tas nasjonalt. Det er knyttet betydelig usikkerhet til hvilke tiltak som vil utløses innenfor et såpass langt tidsspenn som perioden frem til 2012. Dersom det oppnås betydelige teknologiske fremskritt på viktige områder, eller det utvikles nye eller alternative løsninger for eksempel knyttet til energibruk, vil dette kunne føre til et helt annet utslippsbilde nasjonalt.

Kyotoprotokollen inneholder en bestemmelse om at bruken av de fleksible mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. EU har i forhandlingene ønsket å tallfeste en begrensning på bruken av disse mekanismene. Norge har vært et av flere land som har gått inn for at det skal foretas en kvalitativ vurdering av kravet til supplementaritet. Dette kan gjøres ved å legge landenes rapportering om gjennomføring av virkemidler og tiltak til grunn. Klimakonvensjonen har allerede etablert et omfattende system som krever detaljert informasjon fra hvert land om disse spørsmålene. Denne informasjonen blir gjennomgått av ekspertgrupper som igjen rapporterer om sine observasjoner til Partskonferansen. Norge vil gjennom den samlede nasjonale planen for klimapolitikken som presenteres i denne meldingen kunne rapportere om betydelige tiltak nasjonalt.

Statens forurensingstilsyn (SFT) la i februar 2000 frem en tiltaksanalyse som indikerer at det finnes betydelige nasjonale tiltak som kan gjennomføres til moderate kostnader. I analysen identifiseres tiltak som potensielt kan redusere utslippene med om lag 4,5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter til en kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent innen 2010. Det er en viss usikkerhet knyttet til denne type analyser. Tiltaksanalysen er videre basert på en aggregering av en rekke mindre tiltak i ulike sektorer. Hvorvidt de skisserte tiltakene blir realisert til disse kostnadene vil avhenge av en rekke faktorer knyttet til den enkelte sektoren og bedriften. Analysen er imidlertid en illustrasjon på at det samlet sett finnes et potensiale for betydelige utslippsreduksjoner innenlands til moderate kostnader. Hvis det legges til grunn at det gjennomføres tiltak til en kostnad lavere enn 200 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent, vil reduksjonspotensialet i henhold til SFTs analyse være ca. 6 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Etablering av det kvotesystemet som foreslås i del V vil gi incentiver til at store deler av disse potensialene blir realisert. Dette gjelder først og fremst tiltak innenfor prosessindustrien. I henhold til SFTs analyse er potensialet for utslippsreduksjoner innen prosessindustrien til en kostnad lavere enn 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent om lag 1,6 millioner tonn.

Etableringen av et kvotesystem i tråd med Regjeringens forslag vil ikke kunne utløse det samlede potensialet for utslippsreduksjoner fullt ut. Det finnes også et potensiale for å oppnå utslippsreduksjoner gjennom andre, supplerende virkemidler, jf. gjennomgangen i kapittel 7. En del av de utslippsreduserende tiltakene som er beregnet til å ha lave kostnader i SFTs tiltaksanalyse er knyttet til effekter som oppnås gjennom energieffektivisering. Slike tiltak må imidlertid sees i sammenheng med utviklingen i energipriser og virkemiddelbruken i energipolitikken, herunder enøk-arbeidet, jf. omtale i kapittel 7.3.3. En del av tiltakene som er beregnet av SFT er også nært knyttet til virkemidlene som utformes på kommunalt nivå gjennom Lokal Agenda 21 (LA-21) arbeidet og kommunenes satsing på klimahandlingsplaner og oppfølgingen av disse, jf. kapittel 7.3.1. Videre er flere av de rimelige tiltakene som drøftes i SFTs tiltaksanalyse rettet mot utslippskilder som det nå ikke ligger til rette for å inkludere i et kvotesystem. Dette gjelder blant annet tiltak på avfallsfyllinger og tiltak for å begrense/redusere ikke-industrielle utslipp av HFK, PFK og SF₆ fra kjøleanlegg og transformatoranlegg. Det vises til kapittel 7.3.2 og 7.3.5 for en nærmere beskrivelse av virkemiddelbruken overfor disse utslippskildene.