5 Importvernet og internasjonale forhold
5.1 WTO Landbruksavtalen
Den såkalte Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon(World Trade Organisation - WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk ( Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.
Det er nå innledet nye forhandlinger, jf. kap. 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet vil Norge være bundet av forpliktelsene i dagens landbruksavtale.
5.1.1 Markedsadgang
Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 prosent til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Tollsatsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995.
5.1.2 Internstøtte
WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte - gul støtte, blå støtte og grønn støtte. Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992 kan avtalepartene i WTO under visse forutsetninger iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser.
5.1.3 Gul støtte eller AMS
Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. WTO-landbruksavtalen har konkrete bindinger knyttet til bruken av gul støtte. Tillatt nivå for gul støtte er redusert med 20 pst. i gjennomføringsperioden (1995-2000). For Norge innebærer reduksjonskravet en reduksjon fra 14,3 milliarder kroner til 11,4 milliarder kroner for år 2000 og deretter. For 1999 var det notifiserte nivået i gul boks 10,8 milliarder kroner. Etter siste notifikasjon ble målprisene redusert tilsvarende 900 millioner kroner i 2000. Redusert bevilgning over kapittel 1150 og redusert melkeproduksjon har i tillegg bidratt til at AMS er redusert, til tross for reduserte omsetningsavgifter.
5.1.4 Blå støtte
Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 1999 var notifisert blå støtte på 7,7 milliarder kroner.
5.1.5 Grønn støtte
Den tredje kategorien støtte er grønn støtte. Dette er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel. Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. I 1999 var notifisert grønn støtte på 4,2 milliarder kroner.
5.1.6 Eksportstøtte
Landbruksavtalen i WTO forutsetter en årlig reduksjon i bruken av eksportsubsidier fra 1995 til år 2000 på til sammen 36 prosent målt i verdi og 21 prosent målt i volum. Det er særlig for kjøtt og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.
5.2 WTO-forhandlingene
I gjeldene avtaleregelverk forpliktet WTOs medlemsland seg til å starte nye forhandlinger et år før gjeldende avtale utgår. Forhandlingene startet derfor opp i mars 2000 med utgangspunkt i innebygd dagsorden, det vil si forhandlinger på områdene landbruk, tjenester og immaterielle rettigheter. WTOs fjerde ministerkonferanse er planlagt avholdt i Qatar i november 2001. Det er på norsk side bred politisk enighet om behovet for en ny omfattende forhandlingsrunde i WTO. På forrige ministermøte som ble avholdt i Seattle høsten 1999 ble det ikke oppnådd enighet i WTO om en ministererklæring med et mandat for en slik runde.
Mandatet for de pågående forhandlinger på jordbruksområdet er artikkel 20 i eksisterende landbruksavtale. Artikkel 20 viser til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelig gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak og sier samtidig at det i de videre forhandlinger også skal tas hensyn til bl.a. de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtale og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske forhold. I henhold til artikkel 20 kreves det ikke at det langsiktige målet nås allerede i den kommende forhandlingsrunden. Partene er heller ikke pålagt noen konkrete forpliktelser med hensyn til resultatet av forhandlingene. Selve forpliktelsen til å forhandle for å fortsette reformprosessen innebærer imidlertid at partene må forventes å gå lenger enn de eksisterende forpliktelser.
Det er fra norsk side en hovedmålsetting å sikre handlingsrom for å føre en aktiv landbrukspolitikk også i framtiden. St.meld. nr 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, og Stortingets behandling av denne og St.prp. nr. 82 om jordbruksoppgjøret 2000, legger klare føringer for Norges tilnærming til forhandlingene på landbruksområdet.
I Næringskomiteens innstilling til Stortinget heter det blant annet:
«Komiteen understreker at målsettingen for forhandlingene er å sikre et nasjonalt handlingsrom til å føre en aktiv landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift over hele landet i tråd med målsettingene om et multifunksjonelt landbruk.»
Videre heter det:
Et flertall «mener det er viktig at Landbruksavtalen i WTO fortsatt gir rom for et bredt spekter av virkemidler.»
Det understrekes videre av dette flertallet at:
«importvernet er en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk, også for å sikre at landbrukets funksjoner ut over matproduksjon ivaretas. Det er derfor avgjørende å videreføre et importvern som gir preferanse for norsk produksjon.»
Flertallet legger for øvrig til grunn at:
«det skal føres en aktiv linje fra Norges side i landbruksforhandlingene, herunder et aktivt samarbeid med de aktører som Norge har helt eller delvis sammenfallende interesser med.»
Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget 1. juni om status for Norges arbeid i Verdens Handelsorganisasjon (WTO) og forberedelsene til ministerkonferansen i Qatar og den påfølgende debatt legger ytterligere føringer for WTO-forhandlingene.
Norge anser det som svært viktig å finne allianser med land som har helt eller delvis sammenfallende interesser med oss, og mye av arbeidet som har vært gjort på WTO-området i løpet av 2000 har hatt som siktemål å bygge allianser. EU, Japan, Sør-Korea, Sveits og Mauritius er noen av de landene Norge samarbeider godt med på landbruksområdet. Ullensvangkonferansen om ikke handelsmessige hensyn som ble arrangert sommeren 2000 hadde blant annet som siktemål å styrke dialogen med andre land, herunder utviklingsland.
Forhandlingene på landbruksområdet foregår i WTO Landbrukskomiteens spesialsesjon. Spesialsesjonen har avholdt møter om lag hver tredje måned. I forhandlingenes første fase som har pågått siden mars 2000 har blant annet virkningene av dagens Landbruksavtale så langt vært drøftet, herunder virkningen på verdenshandelen. I løpet av 2000 ble også de ulike lands forhandlingsforslag lagt fram. 125 (medregnet 15 EU-land) av 140 medlemsland har lagt fram til sammen 44 forhandlingsforslag på landbruksområdet.
5.2.1 Det norske forhandlingsforslaget
Det norske forhandlingsforslaget ble lagt fram i WTO som en del av Fase 1 i jordbruksforhandlingene. Forslaget er delt inn i en operativ og konkret Del I som inneholder spesifikke forhandlingsforslag, og en Del II som utdyper enkelte bakgrunnselementer. Artikkel 20 erkjenner den «langsiktige målsettingen om betydelige gradvise reduksjoner i støtte og vern». Imidlertid er det slik at mens artikkel 20 representerer en forpliktelse til å videreføre reformprosessen, skal denne prosessen ikke nødvendigvis avsluttes ved at den langsiktige målsettingen nås i denne forhandlingsrunden. I tillegg vil størrelsen på reduksjonene i støtte og vern måtte bestemmes blant annet av erfaringene som er høstet fra gjennomføringen av den eksisterende avtalen, konsekvensene av denne avtalen, ikke-handelsmessige hensyn (NTC), særskilt og differensiert behandling av u-landene og målsettingen om å etablere et rettferdig og markedsorientert handelssystem for jordbruksvarer.
Det fleste NTC er unike for jordbruket og har karakter av å være kollektive goder som kan rettferdiggjøre statlige medvirkning. De fleste av disse kollektive godene kan bare ivaretas gjennom løpende jordbruksproduksjon. Videre er produksjon av jordbruksvarer biologisk og stedbunden. Alle disse spesielle og multifunksjonelle særtrekkene må anerkjennes og taler for at den spesielle behandlingen av jordbruk innen det multilaterale handelssystemet videreføres. Videre må det i forhandlingene tas hensyn til behovet for å fremme bærekraftig utvikling og miljø.
Hvert medlemsland bør gis tilstrekkelig handlingsrom i nasjonal politikkutforming for å sikre en nasjonal produksjon som er nødvendig for å ivareta ikke-handelsmessige hensyn, ut fra hvert lands produksjonsvilkår og -potensiale, målsettinger og historiske og kulturelle bakgrunn. For å ivareta våre ikke-handelsmessige hensyn er innenlands produksjon av nøkkelprodukter av vital betydning for Norge. Som et resultat av ulikheter i produksjonsvilkår mellom og innen land og med sikte på å sikre innenlands produksjon som er nødvendig for å ivareta ikke-handelsmessige hensyn på tilfredstillende vis, må land med komparative ulemper tillates å gjøre bruk av virkemiddelkombinasjoner som i utstrakt grad innebærer bruk av produksjonsavhengige virkemidler. På den andre siden anses ikke eksportrettede virkemidler å være del av en langsiktig strategi for å sikre ikke-handelsmessige hensyn. Under forutsetning av at slike hensyn er sikret, kan slike virkemidler underlegges strengere disiplin.
Når det gjelder Norges konkrete forhandlingsforslag, heter det blant annet at bedret markedsadgang er et nøkkelelement i reformprosessen på jordbruksområdet. Regler for nye forpliktelser må utformes slik at medlemslandene gis anledning til kun å foreta begrensede tollreduksjoner for deres nøkkelprodukter. I vurderingen av framtidige tollreduksjoner bør det tas særlig hensyn til varer av spesiell interesse for utviklingsland. For land med lav selvforsyning og et smalt produksjonsspekter som f.eks. skriver seg fra naturgitte produksjonsforhold, vil innenlands produksjon være ømfintlig for fremtidige økninger i minsteadgangskvotene. Retningslinjer knyttet til minsteadgangskvoter må utformes i tråd med dette. Den spesielle sikkerhetsmekanismen bør videreføres.
For internstøtte foreslås det bl.a. at AMS-støtte deles i to kategorier. Den første kategorien vil bestå av AMS-støtte til jordbruksproduksjon som omsettes innenlands. Slik støtte underlegges mindre strenge reduksjonsforpliktelser. Den andre kategorien vil bestå av AMS-støtte til eksportorientert produksjon. Slik støtte bør bli gjenstand for større reduksjoner. AMS-støtte bør fortsatt ikke være produktspesifikk. Blå og grønn støtte videreføres.
Med hensyn til eksporttiltak, erkjenner Norge behovet for sterkere disiplin som en del av en balansert tilnærming som fullt ut ivaretar de ikke-handelsmessige hensyn i et multifunksjonelt jordbruk. Imidlertid må det sikres at subsidieelementet i alle former for eksporttiltak, slik som direkte eksportsubsidier, eksportkreditter, statlige handelsforetak og matvarehjelp, behandles likt i videreføringen av reformprosessen.
Det bør rettes et spesielt fokus på interessene til utviklingsland, særlig de minst utviklede og netto matvareimporterende land. Norge erkjenner at forbedret markedsadgang for jordbruksvarer er av vital betydning for mange utviklingsland som et middel for økonomisk vekst og fattigdomsbekjempelse. Videre må utfordringene som utviklingslandene er stilt overfor både når det gjelder akutt matusikkerhet og situasjoner der en stor del av befolkingen er avhengig av jordbruk behandles grundig i forhandlingene med sikte på å sikre tilstrekkelig fleksibilitet i nasjonal politikkutforming for å fremme nasjonal jordbrukssproduksjon. Med tanke på å sette utviklingslandene, og særlig de minst utviklede, i stand til å dra full nytte av det multilaterale handelssystemet inneholder det norske posisjonspapiret til vurdering i forhandlingsprosessen en rekke konkrete forslag til særskilt og differensiert behandling av utviklingsland.
Det norske forslaget kom opp til diskusjon på det sjette forhandlingsmøtet i mars 2001. På grunn av det store antall forhandlingsforslag som ble lagt fram i sluttspurten av Fase 1 ble det liten tid til noen dyptgående diskusjon av de enkelte forslag, inkludert det norske.
Spesialsesjonens 7. møte i mars 2001 ble benyttet til en oppsummering og gjennomgang av prosessen så langt, samt vedtak av arbeidsprogram for Fase 2 av forhandlingene fram til mars 2002. De enkelte lands forhandlingsforslag vil danne grunnlaget for forhandlingene i fase 2.
5.3 Tollfri import fra minst utviklede land (MUL)
I henhold til den norske GSP-ordningen er det fra 1995 tollfrihet for import fra MUL for alle produkter unntatt korn, mel og kraftfôr, hvor det er 30 pst. tollreduksjon innen såkalte indikative tak ved import fra MUL. I tillegg er det årlig fastsatt et nivå for utløsning av GSP-ordningens sikkerhetsmekanisme ved import av storfekjøtt fra land med MUL-status. Dette nivået er for 2001 på 2 700 tonn utbeinet kjøtt.
Regjeringen har besluttet at det innføres toll- og kvotefri markedsadgang fra 01.01.02 for alle produkter fra de land som til enhver tid er oppført på FNs MUL-liste. Eksisterende sikkerhetsmekanisme under GSP-systemet videreføres.
Toll- og kvotefri markedsadgang gjøres gjeldende for korn, mel og kraftfôr fra 01.07.02. Markedsordningen for korn skal videreføres med Felleskjøpet som markedsregulator. Det er en forutsetning for endringer i importbetingelsene for MUL at markedsbalansen på korn, mel og kraftfôr skal ivaretas i samsvar med intensjonene i markedsordningen. Det etableres en sikkerhetsmekanisme for korn, mel og kraftfôr som administreres av Statens Landbruksforvaltning (SLF) og som utløses når SLF vurderer at markedsbalansen er i fare. Berørte departementer orienteres i forkant av beslutningen om utløsning av sikkerhetsmekanismen. Det vil bli utarbeidet nærmere kriterier for utløsning av sikkerhetsmekanismen med sikte på å ivareta hensynet til forutsigbarhet og åpenhet.
Dagens overvåkningssystem gjennomgås og nødvendige tilpasninger gjennomføres innen ovennevte ordninger iverksettes. Det må videre sikres at importen under ordningen reelt sett kommer fra MUL. De nåværende ordninger for import fra Botswana og Namibia videreføres.
Fra norsk side vil en starte et aktivt arbeid med sikte på å få oppslutning fra andre industriland om binding i WTO av toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra MUL. Bindingen vil måtte knyttes til tilfredsstillende sikkerhetsmekanismer i WTO.
5.4 Forholdet til EU/EUs landbrukspolitikk
5.4.1 Innledning
Selv om landbrukspolitikken ikke er en del av EØS-avtalen, har utviklingen av EUs landbrukspolitikk likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri på flere måter. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbruks- politikk har og betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i internasjonale prosesser som WTO-forhandlingene.
EU vedtok i 1999 en større reform av sin landbrukspolitikk med prisreduksjoner på sentrale landbruksprodukt (melk, storfekjøtt og korn) og økt vektlegging av bygdeutvikling og miljø som sentrale elementer. EU er nå i ferd med å iverksette tiltakene i reformen.
Sykdomssituasjonen i EU med kugalskap og munn- og klovsyke har imidlertid skapt en debatt i EU hvorvidt det er nødvendig med en mer gjennomgripende endring av EUs felles landbrukspolitikk der økt omlegging til økologisk landbruk og begrensninger av transporten av dyr er nevnt som aktuelle tiltak.
5.4.2 Forhandlinger med EU
I henhold til EØS-avtalens artikkel 19, skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer. Forhandlingene om utvidet handel med basis landbruksvarer startet høsten 1995. I siste forhandlingsmøte i november 1997 kom Kommisjonen og Norge fram til enighet om en skisse til løsning. Som følge av misnøye med skissen blant flere medlemsland, bl.a. produktomfang og -sammensetning, har saken blitt liggende uten noen konklusjon fra EUs side. EU har nå signalisert initiativ til nye møter for om mulig å få avsluttet saken. Fra norsk side ønsker en å avslutte protokoll 3 før artikkel 19-forhandlingene tas opp igjen.
Protokoll 3 til EØS-avtalen omfatter handel med bearbeidede landbruksvarer og har til formål å opprette frihandel med bearbeidede landbruksvarer. Under EØS-forhandlingene ble protokoll 3 ikke sluttført. Forhandlingene ble tatt opp igjen i januar 1999, og Kommisjonen og EFTA EØS-landene kom til enighet om en løsning i juli 1999. Løsningen innebærer en viss utvidelse av vareomfanget og et generelt kutt tollsatsene på 3 pst. i forhold til dagens handelsregime for bearbeidede landbruksvarer (protokoll 2 etter frihandelsavtalen). Medlemslandene gav imidlertid ikke sin tilslutning til løsningen, og Kommisjonen presenterte i juli 2000 krav om ytterligere tollreduksjoner for fire produkter inn til Norge. Norge gav i desember 2000 tilbakemelding om at en delvis kunne innfri EUs krav. Norge avventer nå EUs reaksjon.
5.4.3 Forhandlinger i regi av EFTA
Det er orientert om EFTAs forhandlinger om frihandelsavtaler i tidligere proposisjoner, jf. St.prp.nr.1 (2000-2001) Utenriksdepartementet.
Forhandlinger om frihandelsavtale pågår nå mellom EFTA-landene og henholdsvis Canada, Tunisia, Jordan, Egypt, Kypros og Chile. Frihandelsforhandlingene med Mexico, Makedonia og Kroatia er avsluttet, men avtalene er ikke ratifisert.
EFTA-konvensjonen av 1960, også kalt Stockholmskonvensjonen, regulerer etter EØS-avtalens ikrafttredelse i utgangspunktet kun handelsforbindelser mellom Sveits på den ene siden og EFTA/EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein på den andre siden. Denne konvensjonen som også omfatter landbruk, er nå revidert. I revisjonen har en for bearbeidede jordbruksprodukter blitt enige om at EFTA-land i sin handel seg imellom skal benytte de samme tollsatser som gjelder mellom EFTA-land og EU. Videre har en utarbeidet et felles regelverk i EFTA for handel med såvarer og organiske jordbruksprodukter. Sveits og Norge har bl.a. akseptert en gjensidig tollfri ostekvote på 60 tonn.
5.5 Verdens Tollorganisasjon (WCO)
WCO har til formål å sikre rasjonell og effektiv tolladministrasjon og administrerer blant annet det harmoniserte varekodesystemet (HS-systemet), som brukes i over 80 land. I HS-systemet blir de ulike varene klassifisert etter kapittel, og videre i tollposisjoner og underposisjoner. Varene kan så klassifiseres videre inn i tollvarenummer på nasjonalt plan. Tollsatsen fastsettes nasjonalt for det enkelte tollvarenummer, men den er bundet i henhold til avtaler i WTO. Anvendte satser kan imidlertid være lavere enn de bundne.
Spørsmål knyttet til klassifisering og nomenklatur blir behandlet av WCO i en egen HS-komite, og selv om vedtak i denne komiteen ikke er formelt bindende, har de hittil vært retningsgivende for norsk klassifisering. Siden tollsatsene er bundet i avtaler, vil et vedtak som innebærer å flytte produkter fra en posisjon til en annen, kunne medføre drastiske endringer i importvernet.
Det ble i november 2000 fattet vedtak i HS-komiteen om at ustekt pizza skal klassifiseres på underposisjon 19.01.20. Norske tollmyndigheter og landbruksmyndigheter har i samarbeid besluttet at gjeldende norske tarifferingsvedtak, som innebærer at ustekt pizza klassifiseres på tollvarenummer 19.01 9090, vil være gjeldende fram til 1. januar 2002. Fra og med 1. januar 2002 vil ustekt pizza klassifiseres på et nytt tollvarenummer under underposisjon 19.01.20, i tråd med vedtaket i HS-komiteen. Dette innebærer videre en matriseberegning av tollsatsen, slik at tollsatsen vil variere avhengig av faktisk innhold av spesifikke råvarer.