Brev av 17. desember 1993 fra Justis- og politidepartementet til Nærings- og energidepartementet.

1. Vi viser til Nærings- og energidepartementets brev 19 oktober 1993 der det er bedt om Lovavdelingens uttalelse om enkelte grunnlovspørsmål i tilknytning til arbeidet med ny minerallov.

2. Før vi går nærmere inn på forholdet til Grunnloven, finner vi det hensiktsmessig å si noe generelt om eiendomsrettens utstrekning nedover i jorda.

Utgangspunktet i norsk rett er at grunneieren (overflateeieren) har eiendomsretten til såvel grunnen som grunnens bestanddeler, f eks sand, jord og stein. Oppfatningen i dag synes å være at overflateeierens rett går så langt ned som han rimeligvis kan tenkes å utnytte undergrunnen, se bl a Falkanger, Tingsrett (1993) s 77 og NOU 1988: 16 Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser s 34.

Når det gjelder mineralforekomster som måtte befinne seg på eiendommen, har overflateeieren ikke noen alminnelig enerett til disse. Retten til metaller og malmer i grunnen har vært oppfattet som et regale, dvs at retten tilligger Kongen (staten). Staten har i kraft av sin enerett tillatt enhver å drive leting etter og utvinning av mineralene, jf bergverksloven (lov 30 juni 1972 nr 70 om bergverk) § 2. Ikke alle mineraler er imidlertid underlagt statens enerett. Etter tradisjonell lære anses myr- og sjømalm og gull i sand (alluvialt gull) å tilhøre grunneieren. Dette kommer bl a til uttrykk i bergverksloven § 1 andre ledd, hvor disse mineralene uttrykkelig er nevnt som ikke mutbare. I tillegg synes oppfatningen å være at også andre mineraler som ikke er myr- eller sjømalm eller gull i sand (alluvialt gull) og som ikke positivt er dekket av oppregningen i bergverksloven § 1 første ledd, tilhører grunneieren. (Unntak gjelder stein og andre ikke mutbare mineraler som utvinnes i forbindelse med ordinær gruvedrift.) Dette synes bl a forutsatt i lov 21 mars 1952 nr 1 om avståing av grunn m. v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster. Dette er også i samsvar med oppfatningen i både eldre og nyere juridisk teori, se f eks Helland, Norsk Bergret (1892) s 596 og s 279, Gjelsvik, Norsk Tingsrett (1936) s 235 og Brækhus og Hærem, Norsk Tingsrett (1964) s 68.

For de ikke mutbare mineraler, som altså anses å tilligge overflateeieren, kan det reises spørsmål om hvor langt overflateeierens eiendomsrett rekker (rent fysisk). Spørsmålet er om eiendomsretten til slike mineraler vil strekke seg lenger enn det som er oppfatningen mht eiendomsrettens øvrige utstrekning, dvs så langt ned som eieren rimeligvis kan tenkes å utnytte undergrunnen. I juridisk teori har oppfatningen vært at eiendomsretten til mineralene kan strekke seg lenger. Helland, Norsk Bergret (1892) s 596 uttaler at grundeieren kan udvinde demde ikke mutbare mineraler til det dyb, han kan nå. Brækhus og Hærem, Norsk Tingsrett (1964) s 68 synes å forutsette at slike forekomster må tilhøre grunneieren og da vel uansett hvor dypt de ligger. Sivillovbokutvalet har i sin utredning NOU 1988: 16 Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser også forutsatt at retten til mineraler går lenger enn eiendomsretten for øvrig, se bl a utvalgets lovforslag § 23 andre ledd og merknadene til denne s 85.

Spørsmålet var også oppe i forbindelse med behandlingen av lov 4 mai 1973 nr 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde. I denne lovens § 1 er det fastslått at petroleumsforekomster under norsk landområde tilhører staten. Før vedtakelsen av loven kunne man enten se det slik at disse petroleumsforekomstene allerede tilhørte staten (eventuelt allmennheten), at de var eierløse, eller at de tilhørte grunneieren. Det siste synes å være lagt til grunn både av Regjeringen og Stortinget. Likevel kom både Regjeringen og Stortingets flertall til at grunneieren ikke var erstatningsrettslig vernet ved overføringen av eiendomsretten til staten. Forholdet til petroleumsloven av 1973 er nærmere omtalt av Fleischer, Petroleumsrett (1983) særlig s 242-245 og av Falkanger, Eierrådighet og samfunnskontroll (3 utg 1985) s 25-26.

3. Forslaget i NOU 1984: 8 Utnyttelse og forvaltning av mineralressurser går ut på at det rettslige skillet mellom mutbare og ikke mutbare mineraler skal opphøre, i den forstand at den frie leteretten og første finners rett til utvinning skal gjelde i forhold til de mineraler som i dag anses som ikke mutbare.

Det er mulig at det i praksis er kunstig å skille mellom leteretten og utnyttingsretten, men rettslig sett mener vi at disse kan stå ulikt i forhold til Grunnloven § 105.

• Når det gjelder forholdet til leting etter mineraler, kan vi ikke se at dette skulle reise særskilte problemer i forhold til Grunnloven § 105. Etter gjeldende bergverkslov har leteren et objektivt erstatningsansvar for skade som letingen måtte påføre grunn, bygninger og andre innretninger eller anlegg, jf § 7. Så lenge eieren blir holdt økonomisk skadesløs, vil inngrepet ikke være i strid med Grunnloven § 105. Rett nok mister grunneieren retten til å kreve vederlag fra andre som måtte ønske å foreta slik leting, og denne retten vil han ikke få erstattet. Dette vil imidlertid gjelde framtidige hypotetiske inntekter som neppe vil være vernet etter Grunnloven § 105.

• Derimot mener vi situasjonen kan være annerledes når det gjelder retten til utnytting av de i dag ikke mutbare mineraler som er i undergrunnen. Spørsmålet om å gjøre ikke mutbare mineralfore­komster mutbare og forholdet til erstatning har også tidligere vært berørt, bl a i Innstilling om en lov om avståing av grunn mv til drift av ikke mutbare mineralske forekomster og om lov om endring i begverksloven avgitt av et utvalg nedsatt av Industri-, håndverk- og skipsfartsdepartementet 19 januar 1948. Her heter det på s 15:

«Når Utvalget skal ta standpunkt til spørsmålet til ekspropriasjon, bygger det på forutsetningen om at mineralske forekomster som ikke går inn under bergverksloven, er privat eiendomsrett undergitt og bare vil kunne kreves avstått mot full erstatning til grunneieren. 1 Dette må antas å gjelde såvel forekomster i dagen som under dagen, og uten hensyn til om fore­komsten tidligere har vært kjent slik at den har kunnet påvirke eiendommens pris.»

Bergverkslovkomiteen av 1961 sa seg enig i dette, og la til grunn for sitt lovutkast den rettsoppfatningen som ble gjort gjeldende av utvalget av 19 januar 1948, jf Innstilling fra Bergverkslovkomiteen av 1961 s 24. Bergverkslovkomiteen drøftet også spørsmålet om området for mutbarheten burde utvides til nye mineraler (innstillingen s 24-27). Komiteen fant ikke tilstrekkelig grunn til å fremme forslag om å utvide området for mutbarhet. Den fant det derfor heller ikke nødvendig å ta standpunkt til spørsmålet om mineraler som dengang ikke var mutbare, ved lov kunne gjøres til gjenstand for fri okkupasjon uten erstatning til grunneieren, og hvor langt i denne retning man i tilfelle kunne gå. Komiteen uttalte at «[d]et er nok å peke på at det kan anføres betenkeligheter mot en slik endring av den bestående rettstilstand, og at det – slik komiteen ser det – ikke foreligger noe påtrengende samfunnsmessig behov for det» (innstillingen s 26). Industridepartementet sluttet seg til Bergverkslovkomiteens syn (Ot prp nr 1 (1970-71) s 7).

Legger man til grunn tradisjonell lære om at ikke mutbare mineraler er underlagt grunneiers eiendomsrett, er det etter vår oppfatning kunstig å se det forslag som det legges opp til i utredningen (NOU 1984: 8) som en rådighetsinnskrenkning, slik det er gjort i vedlegg 2 i utredningen. Det vil etter forslaget reelt sett dreie seg om en overføring av rettighetene til mineralforekomstene fra grunneieren til staten. Hovedregelen ved overføring av rettigheter – i motsetning til ved rådighetsinnskrenkninger – er at det skal svares erstatning til grunneieren. Enkelte unntak fra erstatningsplikten kan imidlertid stilles opp også i forhold til rettighetsoverføringer. I tilknytning til behandling­en av lov 4 mai 1973 nr 21 uttalte Lovavdelingen om muligheten for at staten skulle bli erstatningsansvarlig ved overføring av retten til petroleumsforekomster til staten (Lovavdelingens brev 27 august 1971):

«Mulighetene for at staten skal bli erstatningsansvarlig, synes ... små som alminnelig utgangspunkt. Produksjon av olje har hittil ikke vært noe ledd i eiendomsrettens utøving i Norge, og muligheten for en slik utnytting har såvidt skjønnes i alminnelighet vært ansett for fjern. Det forutsettes at loven ikke vil gripe inn i noen aktuell utnyttingsrett. Det staten tilegner seg, er da hypotetiske framtidige utnyttingsmuligheter, idet det ikke kan sies noe bestemt om, når og i tilfelle på hvilke eiendommer det vil bli funnet drivverdige forekomster av olje.»

Vi antar for vår del at det som er sitert like ovenfor, også er aktuelt i forhold til (i dag) ikke mutbare mineralforekomster, dersom det dreier seg om mineraler som ikke har vært ledd i eiendomsrettens utøving og hvis utnytting har vært ansett for fjern, og det ikke gripes inn i noen aktuell utnyttingsrett. Slike (i dag) ikke mutbare mineralforekomster kan ikke ha noe sterkere erstatningsrettslig vern enn petroleumsforekomster. At grunneieren ikke skal ha erstatning i slike tilfeller, følger dessuten av at han ikke vil lide noe økonomisk tap ved overføringen.

Annerledes kan situasjonen være i forhold til ikke mutbare mineraler hvor utnyttingsmuligheten i dag er aktuell og praktisk realiserbar. Legger man først den tradisjonelle lære til grunn om at grunneieren har eiendomsrett til disse mineralene, kan vi for vår del vanskelig se det annerledes enn at en slik overføring av rettigheten fra grunneieren til staten vil kunne utløse rett til erstatning for grunneieren. I Nærings- og energidepartementets brev nevnes særskilt mineralene kvarts, kalk, grafitt, dolomitt, talk og nefelinsyenitt som interessante for industrimineralproduksjon. Vår kjennskap til mineralogien er såpass beskjeden at vi ikke har grunnlag for å vurdere om det å gjøre disse mineralene mutbare (overføre rådigheten av dem til staten) vil være å gripe inn overfor mineraler hvor utnyttingsmuligheten i dag er aktuell og praktisk realiserbar. Hvis imidlertid det er tilfellet, vil vi anta at et slikt inngrep må betraktes som et ekspropriasjonsrettlig inngrep som vil kunne utløse erstatningsplikt. Vi har ikke ikke vurdert om kravet i Grunnloven § 105 kan anses oppfylt gjennom den avgift gruveeieren skal betale til eieren, jf gjeldende bergverkslov §§ 42-44 (§§ 8-1 til 8-3 i utkastet til minerallov).

4. I brevet reises det også spørsmål om forholdet til avtaler grunneiere måtte ha gjort med tredjemenn om utnytting av ikke mutbare forekomster på sin grunn. Ut fra det som er sagt under punkt 3 ovenfor, mener vi at det her må skilles mellom kontrakter inngått om mineraler hvor utnyttingsmuligheten i dag er aktuell og praktisk realiserbar, og kontrakter om andre mineraler. For de førstnevnte kontraktene kan grunneierens vern etter Grunnloven §§ 105 og 97 ikke være svakere enn i de tilfellene der ingen kontrakt er inngått. Mer tvilsom kan situasjonen kanskje være i forhold til kontrakter om leting etter og utvinning av mer hypotetiske mineralforekomster. Vi antar at slike kontrakter i praksis vil være så lite vanlige at vi velger ikke å gå nærmere inn på dette.

Kirsti Coward, ekspedisjonssjef

Eirik Akerlie, lovrådgiver