3 Norsk minerallovgivning

3.1 Historisk oversikt 1

Bergverksnæringen har historisk sett vært av stor økonomisk betydning for Norge. Funn av sølv og kobber på 1600-tallet ga grunnlag for den første storindustri i landet, og næringen fikk sin særlige betydning ved å fremme overgangen fra naturalhusholdning til pengehusholdning. På grunn av de betydelige økonomiske interessene knyttet til metall- og malmforekomster, ble det tidlig utviklet lovgivning på dette feltet. Gjennom lovverket regulerte Kongen ulike rettigheter knyttet til forekomstene. Dette gjaldt både selve eiendomsretten til forekomster, men også retten til å lete etter og utvinne mineralene.

3.1.1 Norsk minerallovgivning frem til bergverksloven av 1842

Den første bergverksordning i Norge ble gitt av Christian III i 1539. Loven, som var skrevet på tysk, bygget på det gamle tyske prinsippet om at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer, det såkalte bergregalet. Bergregalet går ut på at Kongen har eiendomsretten over metallene og malmene selv om de ligger på annen manns grunn. Det var økonomiske grunner til at Kongen tiltok seg eiendomsretten til de mutbare mineralene. Den gang var det disse mineralene som var betydningsfulle. Utvinning og salg av dem ga betydelige inntekter til Kongen.

Selv om Kongen, som innehaver av bergregalet, eide metallene og malmene, måtte det etableres et system som kunne sikre at disse metallene og malmene ble oppdaget for at de senere kunne utvinnes fra grunnen. I forlengelsen av bergregalet ble det derfor innført et prinsipp om bergfrihet som gikk ut på fri leterett etter metaller og malmer også på annen manns grunn, samt at første finner gjennom et mutingssystem fikk førsteretten til å undersøke området nærmere, og til å utvinne de metaller og malmer han fant.

Da det ble gjort sølvfunn på Kongsberg i 1623, erklærte Christian IV at alle funn av sølverts og malm tilfalt Kronen. Denne erklæringen er i ettertid blitt karakterisert som et overgrep, og i strid med prinsippet i Christian IIIs berganordning om den frie leterett og første finners rett (mutesystemet).

Gjennom en ny berganordning besluttet av Christian IV i 1644, ble mutingssystemet bekreftet, likevel slik at bergverksdrift var betinget av at Kongen meddelte privilegium eller konsesjon. Når det gjaldt mineralforekomster som ikke falt inn under bergregalet, tildelte Kongen i visse tilfeller på 1700-tallet rettigheter til å drive på ikke-mutbare forekomster. Tillatelser til drift ble først og fremst gitt på bryting av marmor og sandsten, og ble begrunnet med at vedkommende var første finner.

Den første fullstendige loven om drift av bergverk kom med Berganordning av 1812. Berganordningen tillot skjerping etter og muting av alle metaller, samt stensalt. Det ble fastslått at myr- og sjømalm, samt alle fossiler dvs. forsteininger som det ikke kunne utvinnes metaller fra, tilkom grunneieren. Hvis fore­komstene stod ubenyttet, kunne de imidlertid anmeldes til bergmesteren. Dersom grunneier ikke var villig til å iverksette drift innen 1 år og 1 dag, kunne fore­komsten mutes av finneren mot at grunneieren fikk rimelig erstatning. Det kom imidlertid krav om å endre loven hvilket førte frem til bergverksloven av 1842. Ved denne loven ble allmennhetens sekundære rett til ikke-mutbare mineraler opphevet. Bergverksloven av 1842 bestod frem til ny bergverkslov ble vedtatt i 1972.

3.1.2 Bergverksloven av 1842

Loven bygget som nevnt på prinsippet om bergfrihet. Den tillot alle og enhver uansett nasjonalitet, å skjerpe (lete) på annen manns grunn etter Metaller og Ertser. Til tross for ordlyden, var den tradisjonelle oppfatning at mutbare mineraler kun omfattet mineraler med egenvekt 5 eller høyere. Forklaringen på avgrensningen var at de lettere metallene og mineralene dels ikke var kjente og dels ikke hadde noen praktisk anvendelse da 1842-loven ble vedtatt.

Den som ville skjerpe måtte ha skjerpeseddel fra bergmester eller lensmann. For å sikre seg et funn fremfor senere finnere, var det nødvendig å anmelde funnet skriftlig til lensmannen. For å beholde den rett han hadde ervervet ved anmeldelsen, måtte han begjære muting innen 18 måneder fra anmeldelsesdagen. Mutingsbegjæringen skulle være ledsaget av en prøvestuff. Bergmesteren utstedet mutingsbrev. Dersom muting ikke ble begjært innen fristens utløp, falt anvisningen i det fri.

Innehaver av mutingsbrev, kunne fremme krav overfor bergmesteren om utmål. Når utmål var gitt, hadde utmålshaveren enerett til undersøkelse og drift på metaller og ertser innenfor utmålets grenser. I den forbindelse kunne det kreves at grunneieren avstod grunn og rettigheter som var nødvendig for undersøkelsesarbeider og for driften av bergverket. Grunneieren hadde krav på full erstatning for det som ble avstått. I mangel av minnelig overenskomst skulle så vel spørsmålet om erstatningens størrelse som nødvendigheten og omfanget av avståelsen, avgjøres ved skjønn. Grunneieren var videre berettiget til å delta i driften for en tidel.

Hvis en mutet gruve ikke ble holdt i uavbrutt drift, falt den i det fri. Bergmesteren hadde adgang til å gi dispensasjon fra driveplikten.

Bergmesteren hadde ellers plikt til å føre tilsyn med at driften foregikk bergmessig og til å gi veiledning i spørsmål om driften. Som et ledd i tilsynet, skulle alle gruvedrivere føre driftsprotokoll over egne gruver, og sende protokollen til bergmesteren en gang i året.

3.1.3 Utviklingen fra 1842 til i dag

I løpet av de 130 år som gikk siden loven av 1842 ble vedtatt og frem til den nye loven trådte i kraft i 1972, ble loven av 1842 endret atskillige ganger gjennom særskilte endrings- og tilleggslover og gjennom konsesjonslovgivningen. Noen systematisk revisjon av 1842-loven ble aldri foretatt, og stort sett ble lovens hovedtrekk bevart. Da det vil føre for langt å gå inn på samtlige forandringer som ble foretatt, begrenser fremstillingen seg til å peke på de viktigste endringer.

I 1914 ble det ved lov innført konsesjonsplikt for erverv av kalkstenforekomster, jf. lov 3. juli 1914 nr. 5. Det var meningen at loven skulle være midlertidig inntil revisjonen av de alminnelige konsesjonslovene var fullført. Revisjonen ble fullført i 1917, men kalkloven gjelder fremdeles.

Ved lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vanfall, bergverk og annen fast eiendom mv.(IK), som avløste de tidligere lover 9. juni 1903, 12. juni 1906 og 18. september 1909, ble det bestemt at utenlandske borgere og selskaper trengte konsesjon for å få rett til skjerping, anmeldelse og mutinger eller på annen måte erverve eiendoms- eller bruksrett til mutbare anvisninger eller gruver. Det ble også bestemt at ingen utenom staten eller kommunene kan igangsette regelmessig bergverksdrift uten konsesjon.

Videre ble muterens ekspropriasjonsadgang endret, for så vidt som han med Kongens samtykke kunne kreve avstått grunn og rettigheter som var nødvendig til metallurgisk behandling eller annen fordeling av utvunne metaller og ertser, når det av hensyn til en rasjonell drift ble ansett ønskelig at foredlingen foregikk i tilknytning til utvinningen. Med samtykke av Kongen kunne muteren også kreve avståelse av grunn mv. til selve bergverksdriften og oppredningsanlegget på de steder hvor skjerping er forbudt uten grunneiers eller brukers samtykke. I dette tilfelle skulle erstatningen fastsettes med et tillegg på 25 % av eiendommens verdi.

Som ledd i gjennomføringen av Svalbardtraktaten fra 1920, godkjente signatarmaktene i 1925 en bergverksordning for Svalbard. Gjennom denne ordningen ble Svalbard underlagt et eget regelverk for undersøkelse, erverv og drift av mineralske forekomster.

I 1949 ble det gitt en egen lov med krav om konsesjon for erverv av kvartsforekomster. Grunnen til at man fikk en lov som regulerte erverv av slike fore­komster, var ønsket om å stoppe tendenser til monopolisering innen bransjen.

I 1952 kom det en egen ekspropriasjonslov for avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster, jf. lov 21. mars 1952 nr. 1 (IM).

Ved kgl.res. 31. mai 1963 fastslo Norge utad krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten (kontinentalsokkelen). Denne utvidelsen av norsk jurisdiksjon ble samme år fulgt opp med en ny lov om utforskning og utnyttelse av undersjøiske forekomster, jf. lov 21. juni 1963 nr. 12. Loven har i første rekke vært brukt til å regulere petroleumsvirksomheten, men denne virksomheten er senere blitt skilt ut og reguleres nå i lov 22. mars 1985 nr. 11 om petroleumsvirksomhet. Samtidig ble 1963-loven endret slik at loven kun regulerer de andre undersjøiske mineralforekomstene, herunder kull, skjellsand, sand og grus, jf. loven § 1. Retten til de undersjøiske mineralforekomstenene tilligger staten, jf. loven § 2.

Den siste store endring av bergverksloven kom med den nye loven av 1972, som hovedsakelig har stått uendret siden vedtakelsen. Loven innebar flere vesentlige endringer i forhold til 1842-loven. Bl.a. ble ordningen med skjerpeseddel fjernet, grunneier ble tillagt en rett til å forlange sikkerhetsstillelse, og det ble foretatt betydelige endringer i systemet med muting og utmål. Bestemmelsene som ble innført ved den nye loven i 1972 er i dag uttrykk for gjeldende rett.

I IK skjedde den siste vesentlige endringen i 1990. Statens rett til å overta malmbergverk senest 50 år etter at driftskonsesjon var tildelt (hjemfallsretten), ble da opphevet. Samtidig ble det bestemt at bergverkskonsesjoner i fremtiden som hovedregel skulle gis uten tidsbegrensing.

3.2 Gjeldende rett – mutbare mineraler

Et hovedskille i lovgivningen er skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Regler om de mutbare mineralene er samlet i lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bvl.) og i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (IK). I dette kapittelet vil det bli gitt en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For en mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

Mutbare mineraler tilhører staten som følge av bergregalet. Mutbare mineraler, definert i bvl. § 1, er metaller med egenvekt høyere enn 5 og malmer av slike metaller og metallene titan og arsen og malmer av disse. Magnetkis og svovelkis er også mutbare. I loven er det gjort unntak fra mutbarheten for myr- og sjømalm og alluvialt gull.

3.2.1 Skjerping (leting)

I bvl. er prinsippet om bergfrihet nedfelt i § 2 første ledd. Utgangspunktet er at enhver skal kunne skjerpe, mute og få utmål på forekomster av mutbare mineraler på egen eller andres grunn. Utenlandske statsborgere og selskaper, som ikke har tilknytning til EØS, må imidlertid søke konsesjon. Bestemmelsene i bvl. må også suppleres med bestemmelsene i IK som bestemmer at alle unntatt staten, norske kommuner og fylkes­kommuner må ha konsesjon for avledet erverv av mutbare forekomster. Likeledes kreves konsesjon for drift av mutbare forekomster.

Iht. bvl. § 3 er imidlertid en del steder unntatt fra skjerping med mindre man innhenter samtykke fra grunneier og bruker. Dette gjelder bl.a. tettbygd område, industriområde, område for offentlig vei, jernbane og flyplass. Begrensninger i skjerpeadgangen kan også følge av lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) og reguleringsvedtak etter lov 14. juni 1985 nr. 77 plan og bygningslov (pbl.).

3.2.2 Muting

Muting er et registreringssystem som innebærer at den som vil sikre seg rett til å undersøke forekomster av mutbart mineral og rett fremfor andre til å utvinne mineralet i området (utmål), må begjære muting hos Bergvesenet, jf. bvl. § 8. Lovens utgangspunkt er at den som oppfyller nærmere fastsatte vilkår i loven, har krav på å få mutingsbrev.

Bergvesenet sender kopi til Sametinget av de mutingsbrev som blir utstedt for Finnmark.

3.2.3 Utmål

Det er bare muter med best alder i felt som kan kreve utmål, jf. bvl. §§ 23 og 24 første ledd. Hovedvilkåret for å få utmål er at muteren sannsynliggjør ovenfor Bergvesenet at den undersøkte forekomsten har en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet ellers at den kan antas å være, eller innen rimelig tid bli, drivverdig. Dersom vilkårene for utmål foreligger, skal utmål gis, jf. bvl. § 33.

3.2.4 Avståelse av grunn og rettigheter

Som nevnt er det få inngrep i grunnen en muter eller utmålshaver kan foreta uten samtykke fra grunneier eller bruker. For at muter og utmålshaver likevel skal ha anledning til å få gjennomført de nødvendige undersøkelsesarbeider, eventuelt prøvedrift og drift, har bvl. kapittel 5 ekspropriasjonsbestemmelser. Bestemmelsene i bvl. suppleres av andre ekspropriasjonsregler.

3.2.5 Driftskonsesjon

Det kan ikke settes i gang regelmessig bergverksdrift på mutbare mineraler uten driftskonsesjon, jf. IK § 11 andre ledd. Søker har ikke krav på å få konsesjon slik tilfellet er for muting og utmål, jf. IK § 13 om at konsesjonssøker kan....få konsesjon.

Hovedforutsetningen for å få konsesjon er at allmenne hensyn ikke taler imot, jf. IK § 13 første ledd. Konsesjon kan gis på de nærmere betingelser Kongen fastsetter. Driftskonsesjon gis alltid på vilkår som inneholder bestemmelser om plikter for konsesjonæren. Bl.a. stilles det regelmessig vilkår om driftsstart- og stopp, bergmessig drift, landskapspleie, eventuelt tilsåing og beplantning ved opphør av driften og forsvarlig sikring av dagbrudd og åpninger i grunnen. Etter søknad er det mulig å få endret fastsatte konsesjonsvilkår, jf. IK § 27.

3.2.6 Avledet erverv

Med avledet erverv forstås at et rettssubjekt erverver en allerede eksisterende rett (muting el.) fra et annet rettssubjekt. Dette i motsetning til opprinnelig erverv da det stiftes en ny rett.

3.2.7 Tilsyn med undersøkelsesarbeider og gruvedrift

Bergvesenet fører tilsyn med undersøkelser og gruvedrift, jf. bvl. kapittel 8. Utgangspunktet i loven § 51 er at Bergvesenet skal påse at undersøkelsesarbeider og gruvedrift foregår på en bergmessig og forsvarlig måte. Videre skal det kontrolleres at driften foregår i samsvar med konsesjonsvilkårene og eventuelle ekspropriasjonsvilkår.

Muter, utmålshaver og konsesjonær er pålagt å gi det offentlige en rekke opplysninger når det startes, utføres eller avsluttes undersøkelsesarbeid eller gruvedrift. Unnlatelse av å sende inn underretning, planer, kart eller rapporter, jf. bvl. §§ 50-53, er derfor gjort straffbart, jf. bvl. § 64 første ledd nr. 3.

3.3 Gjeldende rett – ikke-mutbare mineraler

Ikke-mutbare mineraler er en sammensatt gruppe, avgrenset negativt mot de mutbare, jf. definisjonen i bvl. § 1. I praksis vil ikke-mutbare mineraler være industrimineraler, natursten og fjellforekomster som kan knuses til pukk. I tillegg regnes grus, sand og leire som ikke-mutbare mineraler. Alluvialt gull, myr- og sjømalm regnes ikke som mutbare mineraler, og faller derfor også inn under gruppen ikke-mutbare. Nedenfor gis en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.3.1 Eiendomsrett til ikke-mutbare mineraler

De ikke-mutbare mineralene tilhører som hovedregel grunneieren. Andre enn grunneier har i utgangspunktet ingen alminnelig rett til leting etter, undersøking av og drift på ikke-mutbare mineraler. Disse er avhengig av å inngå avtale med grunneier eller å ekspropriere rettighetene.

3.3.2 Avtale med grunneier

I avtalen mellom grunneier og interessent reguleres deres plikter og rettigheter nærmere. Det medtas gjerne en klausul om at undersøker skal ha førsterett, innenfor en viss periode, til å iverksette de nødvendige undersøkelsesarbeider på en eventuell forekomst. Rettighetshaverne betinger seg dessuten rett til et vederlag, som oftest en pris pr. utbrutt tonn av det ikke-mutbare mineralet.

3.3.3 Ekspropriasjon av rett til ikke-mutbare mineralforekomster

Dersom det ikke er mulig å få til en frivillig avtale med grunneier om undersøkelse og drift på en ikke-mutbar forekomst, vil den eneste muligheten for å erverve slik rett være gjennom ekspropriasjon. Av regelverk som kan være aktuelt ved ekspropriasjon av ikke-mutbare mineralske forekomster, skal nevnes pbl., lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom (oreigningsloven) og lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (IM). Lovgivningen åpner for at det i det enkelte tilfelle kan være mulighet for å velge mellom flere ekspropriasjonshjemler til det aktuelle ekspropriasjonstiltaket.

3.3.4 Konsesjon på erverv av ikke-mutbare forekomster

3.4 Gjeldende rett – naturforekomster på kontinentalsokkelen

Ved kgl.res. 31. mai 1963 har Norge utad fastslått krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten. I lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum (kontinentalsokkelloven) er det gitt bestemmelser om utforskning og utnyttelse av slike forekomster. Nedenfor gis en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.4.1 Hva som omfattes av loven

Naturforekomster som kan være aktuelle er bl.a. fore­komster av tang og tare, skjellsandsforekomster og forekomster av mutbare og ikke-mutbare mineraler. Retten til de undersjøiske mineralforekomstene tilligger staten, jf. loven § 2.

3.4.2 Lovens stedlige virkeområde

Lovens stedlige virkeområde er indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og kontinentalsokkelen så langt den kan anses å være en naturlig forlengelse av norsk landterritorium, jf. § 1. Mot land avgrenses virkeområdet mot den delen av sjøen som er undergitt privat eiendomsrett.

3.4.3 Fullmaktsslov

Loven om undersjøiske naturforekomster er meget kortfattet, og det gis vide fullmakter til Kongen. For det første kan forvaltningen gi regler om utforskning og utvinning av undersjøiske forekomster, jf. loven § 3. Det kan også gis tillatelse til og oppstilles bestemte vilkår for slik utforskning og utvinning av undersjøiske naturforekomster, jf. loven § 2.

Av § 2 følger imidlertid at Kongen i forskrift kan gi tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av tang- og tareforekomster i bestemte områder uten spesiell tillatelse. Av samme bestemmelse følger at Kongen for undersøkelse og utnytting av skjellsand, sand og grus kan pålegge fylkeskommunen å utøve myndigheten til å gi tillatelse.

Hvorvidt lovens fullmakter er benyttet, redegjøres det for i kapittel 3.4.4 til 3.4.7.

3.4.4 Undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum

I følge resolusjon 12. juni 1970 § 5, jf. ovenfor, må skriftlig søknad om undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum sendes Nærings- og energidepartementet. En eventuell tillatelse gir ingen enerett eller fortrinnsrett til å foreta undersøkelser, jf. forskriften §§ 7 og 9. I tillatelsen kan det settes vilkår, jf. loven § 2.

I forskriften § 12 stilles det krav om at undersøkelsene skal utføres på en forsvarlig måte og så vidt mulig ikke gripe forstyrrende inn i annen virksomhet. Det må også påses at undersøkelsene ikke volder fare for forurensning. Dersom det foretas alvorlige eller gjentatte overtredelser av forskriften eller av fastsatte vilkår, kan Nærings- og energidepartementet trekke tilbake undersøkelsestillatelsen, jf. forskriften § 17.

Når undersøkelsene er avsluttet, skal undersøker umiddelbart sende rapport til Nærings- og energidepartementet om undersøkelsenes omfang og utførelse. Videre skal undersøker snarest og senest innen seks måneder, sende departementet resultater av alle undersøkelser, herunder prøver, interpretasjoner ol.

3.4.5 Om forekomster av tang og tare

Kongen kan ved forskrift tillate undersøkelse og utnyttelse av tang- og tareforekomster i enkelte områder uten særskilt tillatelse. Slik forskrift er gitt med det formål å sikre en forsvarlig og langsiktig utnyttelse av tang og tare som en del av en helhetlig forvaltning av kystens ressurser og naturmiljø, jf. forskriften 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare § 2.

Forskriften overlater til Fiskeridirektoratet å fastsette høstefelt, jf. § 4. I samråd med Direktoratet for Naturforvaltning kan det så tillates høsting i bestemte felt.

I utgangspunktet er høsting av tang og tare åpent for enhver i de utlagte områder. Tillatelsen til høsting i et bestemt felt gjelder for fem år av gangen, men kan stoppes før fem år har gått dersom høstingen har fått eller kan få andre konsekvenser enn antatt da forskriften ble fastsatt, jf. § 4.

Senest en måned før høstingen tar til, skal fartøyets eier eller bruker sende melding til Fiskerisjefen i det aktuelle distrikt om hvilket felt som skal høstes og tidspunktet for høstingen, jf. § 9.

3.4.6 Om skjellsandsforekomster

Med virkning fra 1. april 1993 er myndigheten til å meddele skjellsandskonsesjoner delegert til fylkes­kommunene. I denne forbindelse ble det utarbeidet et rundskriv (1. april 1993) med generell informasjon, saksbehandlingsregler og vilkår som i alminnelighet skal følge tillatelsen. Rundskrivet er siden endret ved brev av 14. februar 1994 og 20. desember 1994.

Søknaden skal sendes fylkeskommunene i det fylket hvor opptaksområdet ligger. Søknaden skal før avgjørelse treffes, sendes på høring til berørte instanser.

Avgjørelsen av om konsesjon skal meddeles fattes etter en skjønnsmessig vurdering, hvor fordelen med tiltaket sammenholdes med de ulemper det vil medføre. Konsesjonen gir adgang til opptak av en eller flere forekomster. Konsesjonen gir imidlertid ikke adgang til opptak på mindre enn 5 meters dyp ved normalt lavvann. Konsesjonen kan maksimalt gis for et tidsrom på 5 år.

Konsesjonen skal i alminnelighet gis på vilkår som bl.a. ivaretar hensynet til konkurrerende virksomhet i området og forhindrer skade.

3.4.7 Om undersjøiske mineralforekomster

Det er lagt til grunn at kontinentalsokkelloven omfatter såvel mutbare som ikke-mutbare forekomster. Det finnes eksempler fra praksis på at departementet har gitt tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av undersjøiske kalkstensforekomster. Tillatelsene gjelder tilfeller der kalkstensforekomsten har sin utbredelse på land og ut i sjøen/fjorden, og har vært gitt til selskaper som driver den igangværende virksomhet på land.

3.5 Gjeldende rett – generell lovgivning

I dette kapittelet skal det redegjøres kort for annen lovgivning av betydning i forbindelse med mineralvirksomhet. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.5.1 Plan- og bygningsloven

Ved nyetablering vil bestemmelsene i lov 14. juni 1985 nr. 77 plan og bygningslov (pbl.) være viktige. Her vil det kort bli redegjort for plansystemet samt reglene om konsekvensutredninger og byggetillatelse. Redegjørelsen om konsekvensutredninger baserer seg på regler som er vedtatt ved lov 4. august 1995 nr. 54, og som ventes å tre i kraft 1. januar 1997. Redegjørelsen om § 93 baserer seg på regler som er vedtatt ved lov 5. mai 1995 nr. 20, og som også ventes å tre i kraft 1. januar 1997.

3.5.2 Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) oppstiller i utgangspunktet et forbud mot forurensning. Det kan imidlertid søkes om lov til å drive forurensende virksomhet, jf. § 11.

I forurensningsloven § 13 er det bestemmelser om meldeplikt for den som planlegger virksomhet som kan medføre store forurensninger på et nytt sted, eller en vesentlig utbygging av ny karakter på sted for eksisterende virksomhet. Forurensningsmyndigheten (SFT) kan bestemme at den som planlegger en meldepliktig virksomhet, skal utarbeide en konsekvens­analyse, jf. § 13 andre ledd. På bakgrunn av det foreliggende materialet, vil SFT avgjøre om det skal gis tillatelse til utslipp, eventuelt tillatelse til annen forurensning som måtte være aktuell for virksomheten. Lovlig drift kan ikke iverksettes før de nødvendige tillatelser etter forurensningsloven foreligger.

3.5.3 Naturvernloven

Planlegging av større arbeider, anlegg eller virksomhet som vil medføre vesentlig endring av landskapets karakter eller vesentlig skade på naturmiljøet for øvrig, skal varsles, jf. lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) § 2. Planene skal forelegges rette myndighet etter loven som i disse tilfellene er fylkesmannen. Bestemmelsen trer imidlertid først i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

For øvrig kan det med hjemmel i naturvernloven legges ut områder til fredning. Ofte vil skjerping og mutingsarbeider være forbudt i slike områder.

3.5.4 Kulturminneloven

Etter lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) § 3 er det forbud mot inngrep i automatisk fredede kulturminner. Den som vil iverksette tiltak som kan virke inn på et automatisk fredet kulturminne, må sende melding om tiltaket til vedkommende myndighet etter loven, jf. § 8. Dette skal skje tidligst mulig før tiltaket planlegges iverksatt. Fylkeskommunen vil da avgjøre om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kan settes i gang.

I tillegg til bestemmelsene om automatisk fredning av kulturminner, er det hjemmel i kulturminneloven til å foreta fredning ved enkeltvedtak, jf. § 15. Slikt vedtak kan treffes på bakgrunn av kriteriene kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi.

3.5.5 Motorferdselloven

Utgangspunktet i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) er et forbud mot motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, jf. § 3. I loven § 4 er det regnet opp en del tilfeller der motorisert ferdsel er tillatt. Dette omfatter ikke arbeider i forbindelse med mineralleting osv. Det kan imidlertid søkes om tillatelse til motorisert ferdsel. Når særlige grunner foreligger, kan slik tillatelse gis av kommunen, jf. § 6. En kommunal tillatelse innebærer imidlertid ikke at grunneier mister sin rett til å nekte motorisert ferdsel.

3.5.6 Jordloven

Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordloven) § 9 inneholder bl.a. et forbud mot å omdisponere dyrket og dyrkbar jord, mens § 12 forbyr deling av eiendommer som kan nyttes til jord- eller skogbruk. Bestemmelsene reiser sjelden problemer i forhold til utnytting av mineralressurser. Dette fordi områder som § 9 gjelder for, stort sett er fredet for skjerping, muting og utmål, jf. bvl. §§ 3, 18 og 37. Landbruksmyndighetene er dessuten gitt adgang til å dispensere fra delingsforbudet i jordloven § 12, og delingssamtykke kan bl.a. gis dersom samfunnsinteresser av stor vekt taler for det. Etablering av næringsvirksomhet/industri samt tiltak som bidrar til sysselsetting, vil som regel bli betraktet som samfunnsinteresser av større vekt slik at jordlovens bestemmelser sjelden står i veien for letevirksomhet og driftsetablering innenfor mineralnæringen.

3.5.7 Ervervsloven

Etter lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirkomhet (ervervsloven) vil overdragelse av allerede igangværende bergverksvirksomhet være meldepliktig dersom lovens krav er oppfylt. Loven omfatter erverv av aktiva når dette innebærer overtakelse av virksomheten. Den omfatter også erverv av eierandeler når man erverver mer enn en tredel eller minst en halvdel eller minst to tredeler av samtlige eierandeler eller stemmeberettigede eierandeler.

Meldeplikt utløses bare dersom det ervervede fore­tak har mer enn 50 ansatte, en omsetning siste år på over 50 millioner kroner eller har mottatt offentlig støtte til forskning og utvikling på over 5 millioner kroner til minst ett enkeltprosjekt i løpet av de siste 8 år, jf. § 4.

Nærings- og energidepartementet kan undergi ervervet nærmere prøving dersom departementet har grunn til å anta at ervervet kan ha vesentlige negative virkninger for foretaket, bransjen eller samfunnet for øvrig, herunder sysselsettingsmessige virkninger. Ved nærmere prøving av et erverv, skal de ansatte, kommunen og fylkeskommunen der foretaket ligger, høres. Med mindre allmenne hensyn taler imot, skal ervervet godkjennes. Ved godkjenning av ervervet kan departementet stille vilkår.

3.6 Betydning av EØS-avtalen

Det finnes intet EU-regelverk om et ervervssystem (leting, undersøkelse og erverv av forekomster) for mineralske ressurser. Regulering av området er overlatt til nasjonal lovgivning. Enkelte bestemmelser i EØS-avtalen og denne avtalens sekundærlovgivning har likevel betydning for mineralnæringen og fastsettelsen av lovgivningen i Norge.

For det første har ikke-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 4 betydning. Norge kan ikke diskriminere andre EØS-lands borgere mht. retten til å lete, undersøke og igangsette drift på mineralske ressurser. I denne forbindelse vises bl.a. til de endringer som er gjort i bvl. § 2 som følge av EØS-avtalens ikrafttredelse 1. januar 1994, jf. lov 27. november 1992 nr. 118.

Av direktiver som kan ha betydning for mineralnæringen, kan nevnes direktiv om elektrisk utstyr i gruver (82/130/EØF), diplomdirektivet (relevant for ingeniører: 89/48/EØF og relevant for stigere: 92/51/EØF) som gir retningslinjer for godkjenning av bergkyndige ansvarshavende, maskindirektivet (89/392/EØF) og direktivet om konsekvensutredninger (85/337/EØF) som bestemmer at større mineralske uttak skal utredes i forkant av godkjennelsen med henblikk på å få kartlagt konsekvensene av tiltaket.

Direktivet om elektrisk utstyr i gruver, diplomdirektivet (89/48/EØF) og maskindirektivet er implementert i Norge. Som følge av direktivet om konsekvensutredninger, er det foretatt endringer i pbl. kapittel VII-a. Forskrifter til de nye bestemmelsene er på høring med frist til 1. september 1996. Lovendringene og forskriften ventes å tre i kraft 1. januar 1997. Når det gjelder diplomdirektivet (92/51/EØF), mottok Norge i desember 1995 letter of formal notice fra ESA om at direktivet ikke var fullstendig notifisert. Det er imidlertid ingen utdannelseskrav til bergkyndige ansvarshavende i bergverkslovgivningen eller tilhørende forskrift. Kravene følger av vilkår satt i den enkelte sak. Som følge av instruks fra Nærings- og energidepartementet til Bergvesenet om å følge reglene i direktivet 92/51/EØF, anses direktivet som gjennomført i Norge.

3.7 Behovet for revisjon

3.7.1 Innledning

Samfunnet er avhengig av mineraler, som inngår i nær sagt alle gjenstander vi omgir oss med. Hvilke mineraler som har størst betydning er i stadig forandring. Behovet for nye og stadig bedre produkter stiller dessuten strengere krav til kvaliteten av de ulike mineraler enten det gjelder pukk til asfalt eller fyllstoffer i papir og plast. Dette innebærer et økt behov for leting etter og undersøkelse av mineralske forekomster før de eventuelt kan settes i drift eller båndlegges for andre formål. Utvikling av vår moderne sivilisasjon medfører behov for forskning og undersøkelse av nye mineralressurser, og således økt behov for prospekteringsvillighet.

Det lovverket som regulerer mineralutnyttelsen i Norge kan karakteriseres som komplisert, uoversiktlig og ufullstendig. Dette er en vurdering som ikke er av ny dato.

I langtidsprogrammet for 1978-81 framhevet Regjeringen behovet for en bedre oversikt over de mineralske råstoffene. Dette skulle skje gjennom en mineralressursutredning som skulle ta opp spørsmål i tilknytning til kartlegging av mineralressursene i Norge. Utvalget foreslo i sin utredning om utnyttelse og forvaltning av mineralressursene (NOU 1984: 8, jf. også NOU 1980: 18 Sand og grus og NOU 1982: 24 Industrimineraler) en ny felles minerallov. Forslaget gikk ut på å samle, ajourføre og forenkle lovverket om leting etter og utnyttelse av alle typer mineralske råstoffer. Utvalget utarbeidet også en skisse til ny lov.

Med bakgrunn i NOU 1984: 8 ble det fra en rekke hold reist spørsmål om en oppfølging med tanke på bergindustriens framtid. Høsten 1986 bebudet Regjeringen framlagt en Stortingsmelding om våre mineralforekomster og bergindustriens framtid. Man valgte senere å la mineralnæringen inngå som et eget kapittel i Næringsmeldingen.

I St.meld. nr. 53 om næringspolitikk (1988-89) het det at: Regjeringen vil vurdere behovet for en ny felles minerallov. I denne forbindelse er det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe. Regjeringen vil forsere arbeidet med dette spørsmålet. Av ulike årsaker, bl.a. omorganisering av departementet, ble arbeidsgruppen oppløst i tidsrommet omkring framleggingen av St.meld. nr. 53 uten at arbeidet var fullført.

Utviklingen innenfor mineralnæringen bidro til at Bergvesenet i 1990 tok initiativet til å få nedsatt en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra Næringsdepartementet og Bergvesenet for å følge opp intensjonene i St.meld. nr. 53. På grunn av den tid som var gått siden NOU 1984: 8 ble avgitt, ønsket man først å kartlegge om behovet for en revisjon fremdeles var til stede. Første møte i den nye arbeidsgruppen ble avholdt i april 1991. Gruppen konkluderte med at dagens lovgivning må moderniseres og gjøres mer tilgjengelig for brukerne slik at ressursutnyttelsen bedres. Gruppen anbefalte at det ble nedsatt et bredt sammensatt utredningsutvalg for å forberede en ny minerallov, jf. i denne forbindelse foreliggende utredning og kapittel 1.2 om utvalgets mandat og sammensetning.

3.7.2 Generelt

Ved vurdering av behov for revisjon av minerallovgivningen, er det viktig først å klarlegge forutsetninger og mål for norsk bergverksdrift.

Hovedforutsetningen for arbeidet med en ny minerallov må være at bergverksvirksomhet er en nødvendig og akseptert virksomhet. Samfunnet har behov for de ressurser som utnyttes, samt det bidrag næringen gir til sysselsettingen i landet, bosetning i distriktene og kartlegging av mineralressurser.

Målet for næringen er at den utøves forsvarlig og uten konflikt med en bærekraftig utvikling. Et stikkord i denne sammenheng er kartlegging av ressursene. Bare når man har god oversikt over de ressurser som finnes, kan man foreta en fornuftig forvaltning og disponering av ressurser og arealer. Dagens kartlegging og finansiering er delt mellom det offentlige og private. Det offentlige er sterkest inne på den grunnleggende kartleggingen (generelle geologiske, geofysiske og geokjemiske registreringer), mens det private kommer sterkere inn på regional prospektering (mer detaljerte undersøkelser på områder som kan ha spesiell økonomisk interesse) og er dominerende når det gjelder de objektrettede undersøkelsene (detaljerte undersøkelser av den enkelte forekomst).

Det private initiativ har utgangspunkt i prinsippet om den frie leteretten. Gjennom dette prinsippet har næringslivet grunnlag for å kunne utøve undersøkelser. Det er viktig å ha klart for seg at dersom man opphever den frie leteretten for de mutbare mineralene, vil dette innebære en overføring av ansvaret for en stor del av undersøkelsene til det offentlige. Hvorvidt også de offentlige utgifter vil øke, vil være avhengig av hvilken målsetning man har. Utfra viktigheten av kartlegging og undersøkelser, en bærekraftig utvikling og nødvendigheten av bergverksvirksomhet, bør aktiviteten i alle fall ikke være mindre enn i dag. Målene bør derfor settes deretter og utgiftene blir tilsvarende høye.

Med ovennevnte utgangspunkt må man søke å lage et lovverk som tar hensyn til forutsetninger og mål. Den siste tiden har kartlegging og undersøkelse fått økt betydning, både av hensyn til et økt behov, at ressursene etter hvert blir vanskelig tilgjengelige og av hensyn til miljøet. Lovverket bør ta hensyn til dette og legge til rette for at landets ressurser blir kartlagt, slik at ressursene kan forvaltes til beste for samfunnet i dag og i framtiden.

Leteretten bidrar til undersøkelse av landets ressurser uten kostnader for det offentlige. Gjennom rapporteringsplikten blir dataene etter hvert også allment tilgjengelige. Det synes imidlertid rimelig sikkert at ingen vil legge ned tid og ressurser uten en viss sikkerhet for å få noe igjen for investeringene som fore­tas. Letevirksomhet vil alltid innebære en viss risiko. Man har f.eks. ingen garanti for at man vil finne noe. Heller ikke for at man får tillatelse til drift i det aktuelle området. Slike usikkerhetsmomenter må næringslivet finne seg i. For øvrig bør lovverket søke å oppmuntre til leteaktivitet ved å gi rimelig sikkerhet for de investeringer som foretas.

Samfunnets kontroll med naturinngrep, da også innbefattet bergverksvirksomhet, har den siste tiden økt betydelig. Kontrollhensynet blir imidlertid først og fremst ivaretatt i annen lovgivning enn bergverkslovgivningen. Det kan vises til pbl., naturvernlov, forurensingslov mv. Utviklingen de senere år har vært stor på disse områdene, og det synes ikke å være behov for omfattende endringer i forbindelse med revisjon av minerallovgivningen. Utviklingen på nevnte områder vil imidlertid måtte avspeiles i mineralloven, og denne må koordineres og samordnes i forhold til ovennevnte lover.

3.7.3 Svakheter ved dagens system

3.7.4 Mineralske byggeråstoffer

Det er i dag ingen særlige regler som regulerer fore­komster av sand, pukk, grus ol. (i utvalgets lovforslag gitt samlebegrepet mineralske byggeråstoffer). I den grad det foreligger reguleringsbehov for slike forekomster, må derfor myndighetene finne hjemmel for dette i generelle lover som pbl., K, forurensingsloven etc. Flere offentlige utredninger på 80-tallet har stilt spørsmål ved om disse generelle lovene er tilstrekkelig for å fremme en god forvaltning av fore­komster av mineralske byggeråstoffer. Selv om pbl.s bestemmelser og K ivaretar hensynet til lokal og regional ressursforvaltning, synes de ikke å gi tilfredsstillende hjemmel for å regulere driften av det enkelte uttaket. På denne bakgrunn er det nødvendig med bestemmelser som i større grad enn dagens lovgivning sikrer en regulering av driften på forekomster av mineralske byggeråstoffer.

3.7.5 Samiske interesser

Bergverksvirksomhet i samiske områder har vært et problemområde de siste årene. Samenes rettigheter til land og vann er under utredning hos Samerettsutvalget, og det er usikkert om dagens bergverkslovgivning blir funnet å være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. I den nye mineralloven må man søke å innta regler som ivaretar både samiske, næringens og samfunnets interesser på en forsvarlig måte.

3.7.6 Oppsummering

Av framstillingen ovenfor skulle det framgå at vi har et lov- og regelverk som etter hvert er blitt uoversiktlig og en praksis som til dels er uforutsigbar slik at det er vanskelig å være orientert til en hver tid. Dette gjelder både for næringen, grunneiere og myndigheter som skal fatte avgjørelser etter regelverket. Behovet for et mer oversiktlig regelverk som samler avgjørelsesmyndigheten i saker av bergfaglig karakter, ivaretar alle berørte interesser, samt forhindrer forskjellsbehandling, er nødvendig.

Manglene synes størst på det området som ikke omfattes av dagens bergverkslov. For de ikke-mutbare mineralene er det behov for et regelverk som stimulerer til aktivitet og forhindrer eller motvirker båndleggelse av forekomster, samtidig som hensynet til grunneiere, miljø og samfunnet for øvrig blir forsvarlig ivaretatt. Bergverksloven har i dag et sett av bestemmelser som stort sett synes å fungere bra. Utvalgets flertall mener derfor det bør legges opp til å lage en ny felles minerallov som så langt som mulig bygger på de samme prinsippene som dagens bvl. Dette vil medføre en rekke fordeler bl.a.:

• Økt kartlegging av mineralske funn vil medføre en bedre arealplanlegging og ressursutnyttelse i de distrikter hvor mineraler påvises.

• Mer rasjonell leting etter de mineraler som vil bli omfattet av leteretten. Leting og prospektering vil intensiveres for disse mineralene.

• De plikter som bergverksloven i dag pålegger prospektør og driver på mutbare mineraler vil gjelde for prospektører og drivere på alle mineraler.

• Ved at forekomsten bringes inn under et system tilsvarende bergverkslovens, vil Bergvesenet ha virkemidler til å føre skikkelig kontroll med bergverksdriften.

• Et regelverk tilsvarende bergverkslovens vil medføre at drivverdige forekomster ikke blir liggende uutnyttet dersom det viser seg at andre er interessert i å drive der, jf. fristene for å sette i gang drift.

Redegjørelsen foran i kapittel 3.7.3 viser imidlertid at det også er en del som kan forbedres i bvl. Det vises til problemer med leting i gruverom og adkomst til leteområder, omgåelse av fristreglene for igangsetting av drift mm.

Det er også nødvendig å styrke saksbehandlingen for å få en mer enhetlig praksis som hindrer forskjellsbehandling, øker forutberegneligheten og høyner kvaliteten på vilkår som blir satt. Man bør søke å unngå dobbeltbehandling, overlapping og flere tillatelser enn det som er nødvendig av hensyn til grunneier og samfunnet. I større grad må man få til en samordning mellom de forskjellige myndigheter slik at enkeltvedtak blir koordinert.

Utvalgets mindretall (Jebens) er prinsipielt ikke så ubetinget enig i behovet for en ny lovgivning med det innhold som tilsiktes fra flertallet i utvalget. Nedenfor følger mindretallets begrunnelse for dette:

For de ikke-mutbare mineralene har man allerede i loven av 1952 (IM) hjemmel for ekspropriasjon av slike forekomster, og selv denne hjemmelen har vært lite brukt. Selv med en ny lov kan man ikke eliminere skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler, idet de sistnevnte tilhører vedkommende grunneier. Dette vil tross en ny lov alltid begrunne en avgjørende forskjell.

Når man først tar skritt til å utarbeide en lov som skal gjelde både for mutbare og registrerbare mineraler, burde man samtidig benytte anledningen til å fjerne prinsippet om fri leting osv. og isteden åpne for et konsekvent konsesjonsprinsipp, gjeldende både for mutbare og registrerbare mineraler. Mindretallet henviser i denne forbindelse til den nye minerallov i Sverige.

Det gjelder her ikke fornybare ressurser, som i særlig grad har betydning for samfunnet som helhet og inn i en lang framtid, ikke bare den krets som i øyeblikket opererer som prospektører. Vi må regne med at framtidens situasjon vil være knapphet på ressurser, ikke minst på mineraler av alle slag. Mindretallet kan ikke se at hensynet til å bevare ressurser for framtiden er ivaretatt i det foreliggende lovforslag. Dette kan oppnås ved at all undersøkelse mv. etter mineraler blir undergitt konsesjon.

Utvinning av mineraler berører en flerhet av samfunnsmessige forhold, og er derfor regulert også av andre lovbestemmelser enn den til en hver tid gjeldende minerallovgivning, f.eks. pbl., forurensningsloven mv. Lovarbeidet burde derfor også ta sikte på en klar regulering av forholdet mellom mineralloven og disse lover, spesielt forholdet til pbl.

Bestemmelsene i minerallovgivningen berører den samiske folkegruppe i Norge i særlig grad, fordi samisk næringsdrift og kultur i spesiell grad er bundet til utnyttelse av store arealer av utmarksområder og fjell. Dette er særlig iøynefallende for reindriften, men gjelder også andre former av samisk næringsdrift og kultur. Norge som stat må respektere de folkerettslige forpliktelser som Norge har bundet seg til, og som i særlig grad berører samenes rettsstilling. Dette bør etter mindretallets syn komme til uttrykk direkte i lovteksten ved dens egne bestemmelser, jf. Jebens dissens i kapittel 6.7 og 6.8.

Det må regnes med at Samerettsutvalget vil legge frem sine forslag til lovbestemmelser vedrørende samiske rettigheter i løpet av 1996. Mindretallet foreslår derfor at behandlingen av de samiske interesser i den ny minerallov avventer Samerettsutvalgets forslag, så man kan få den nødvendige samordningen mellom bestemmelsene.