Brev av 13. februar 1996 fra Justis- og politidepartementet til Nærings- og energidepartementet.

Vi viser til Nærings- og energidepartementets brev 21 november 1995, og beklager et noe sent svar.

1. Minerallovgruppen overveier å foreslå at det innføres er rett til leting og undersøkelse etter samt utvinning av mineraler som i dag er ikke-mutbare. Spørsmålet som reises, er om de løsninger det legges opp til, vil utløse erstatningsplikt etter grunnloven § 105.

For så vidt gjelder leting etter ikke-mutbare mineraler, skal en innehaver av letetillatelse etter forslaget kunne foreta de arbeider i overflaten som er nødvendige for å påvise forekomster av slike mineraler (registrerbare mineraler), jf lovutkastet § 2-1. Innehaveren av letetillatelsen gis her en rett som går lenger enn den som må antas å følge av gjeldende lovgivning, i den forstand at den etablerer en rett for innehaveren av tillatelsen til å utøve en aktivitet på annen manns grunn som man ellers ikke kunne utøvd uten grunneierens samtykke. Dette innebærer en overføring av rett fra grunneieren til innehavere av letetillatelser som i prinsippet kunne tenkes å utløse rett til erstatning.

Etter lovutkastet § 2-5 er leteren pliktig til på objektivt grunnlag å erstatte den skade som letearbeidene påfører grunn, bygninger og andre innretninger eller anlegg. Utgangspunktet er altså at grunneieren skal holdes økonomisk skadesløs. Lovutkastet § 2-5 etablerer imidlertid bare et erstatningsrettslig vern ved tingskade. Annet tap som grunneieren måtte lide, er ikke underlagt erstatningsrettslig vern etter utkastet. Det er imidlertid vanskelig her å kunne tenke seg andre typer tap som grunneieren kan lide.

F.eks. vil vi anta at det forhold at grunneieren går glipp av muligheten til å kreve vederlag for leteretten, normalt ikke vil være et tap som vil være vernet etter grunnloven § 105. Et mulig tap ved siden av tap ved tingskade, kan muligens være tap pga ulempe (etter utkastet gir ikke økonomisk tap som følge av ulempe grunnlag for erstatning). Med de beskjedne inngrep som leteren har adgang til å foreta etter utkastet, vil det sannsynligvis i praksis ikke oppstå ulemper som fører til økonomisk tap for grunneieren. På denne bakgrunn er det muligens overflødig med et erstatningsrettslig vern i forhold til ulemper. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at et slikt vern er etablert i oreigningsloven § 4, som på mange måter ellers har store likhetstrekk med den ordningen som foreslås her. Se for øvrig vårt brev til Nærings- og energidepartementet 20 april 1994 om oreigningsloven § 4.

Når det gjelder undersøkelser etter mineraler (lovutkastet kapittel 3), står dette prinsipielt sett i samme stilling i forhold til grunnloven § 105 som leting etter mineraler, og vi viser for så vidt til det som er sagt like ovenfor. I forhold til undersøkelser etter mineraler kan det imidlertid lettere tenkes å oppstå ulemper. Det bør derfor overveies om erstatningsbestemmelsen (utkastet § 3-11) bør utvides til å omfatte rett til erstatning som følge av ulemper som undersøkelsen medfører. Det må imidlertid være en klar forutsetning at ulempen fører til økonomisk tap.

For så vidt gjelder utnyttelsen av ikke-mutbare mineraler, legges det i lovutkastet opp til en ordning der [d]epartementet kan gi registrant tillatelse til å kreve avstått registrerbar mineralsk forekomst eller rett til å utvinne slik forekomst (lovutkastet § 5-2). Vi oppfatter utkastet slik at det med dette etableres en ekspropriasjonsordning der grunneieren (rettighetshaveren) skal ha krav på erstating etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler. I så fall reiser ikke denne delen av forslaget problemer i forhold til grunnloven § 105. (Så vidt vi kan se er det i lovutkastet ikke sagt noe om erstatning og erstatningsfastsettelse ved ekspropriasjon. Dette bør innarbeides, f eks i lovutkastet § 5-1 tredje ledd.)

2. I brevet reises det avslutningsvis spørsmål om fjeming av årsavgiften til grunneier etter bergverksloven § 42 vil være i strid med grunloven § 97 i de tilfeller hvor det i dag er drift på mutbart mineral. Gruveeierens plikt til å betale grunneieren en årlig avgift følger av bergverksloven § 42 første ledd, som lyder:

«Gruveeieren plikter å betale til eieren av grunnen en årlig avgift på 1 promille av verdien av alt som gruveeieren bryter ut fra utmålet, og som han nyttiggjør seg ved omsetningen».

Ordningen med årsavgift til grunneieren ble innført med bergverksloven av 1972, og erstattet den tidligere ordningen hvor grunneieren hadde rett til å delta i driften. Deltakerretten hadde inntil 1972 hatt lange tradisjoner i bergretten, men var i praksis knapt benyttet, se Innstilling fra Bergverkskomitéen fra 1961 s 65-71 (særlig s 66-67 med henvisning til eldre kilder). Opphevelsen av deltakerretten ble bl a begrunnet i at retten hadde vært lite benyttet. Om innføringen av årsavgiften, uttalte bl a komiteen (s 68):

«Når deltagerretten oppheves, er komiteen blitt stående ved å foreslå at grunneieren bør få en kompensasjon i form av en avgift på produksjonen. Foruten det mere formelle argument, at deltagerretten har en lang tradisjon i bergverkslovgivningen, og at det må ha vært lovens opprinnelige tanke at den skulle innebære en fordel for grunneieren, legger komiteen vekt på, at grunneieren i hvert fall i en del tilfelle har fått et visst vederlag av gruveeieren for å gi avkall på retten.»

Årsavgiften kan ikke oppfattes som noen form for erstatning til grunneieren for avståelse av rnineralene eller de inngrep virksomheten representerer. Lovgivningen bygger på prinsippet om at de mutbare mineraler ikke er underlagt grunneierens eiendomsrett, se vårt brev til Nærings- og energidepartementet 17 desember 1993. En konsekvens av dette må være at grunneieren heller ikke har krav på erstatning for utvinningen av mineralene. (Derimot vil grunneieren ha krav på erstatning for grunnavståelse, skader på eiendommen og ulemper.) Selv om årsavgiften har sitt utspring i den tidligere ordningen med deltakerrett, kan den ikke anses å ha noe konstitusjonelt vern. Det kan derfor ikke anses som tvilsomt at man ved lovendring kan oppheve ordningen med årsavgift til grunneieren for så vidt gjelder virksomhet som igangsettes etter at lovendringen er trådt i kraft. Spørsmålet her er imidlertid om opphevelsen kan omfatte igangsatt gruvedrift uten å komme i konflikt med grunnloven § 97.

Grunnloven § 97 beskytter først og fremst mot at det i lovgivningen knyttes nye byrder til eldre handlinger. Bestemmelsen gir ikke i samme grad vern mot inngrep i bestående rettigheter. Det forutsettes i det følgende at det ikke er aktuelt å oppheve grunneiernes rett til påløpt, men uforfalt avgift.

Utgangspunktet må være at rettigheter som alene har sitt grunnlag i lov også må kunne oppheves ved lov, uten at dette kommer i strid med grunnloven § 97. Årsavgiften har sitt grunnlag i bergverksloven. Rett nok kan det anføres at årsavgiften har sitt utspring i en ordning som skal tilgodese grunneieren, som igjen har sitt grunnlag i en ordning med lange historiske røtter. Selv om avgiftsordningen kun strekker seg tilbake til 1972, har det i århundrer eksistert en deltakerrett bygd på en tankegang om at det kan være rimelig å gi grunneierne en viss rett som følge av at det utøves gruvedrift på deres eiendom. Det har imidlertid hele tiden vært tvil om ordningens legislative grunnlag. Allerede lovkommisjonen av 1837 var i tvil om deltakerretten skulle opprettholdes, og i forarbeidene til ny bergverkslov ble det ikke vist til avgjørende argumenter for hvorfor man fant det riktig å innføre en avgiftsordning til erstatning for deltakerretten. Avgiftsordningen (og deltakerretten) har, slik vi ser det, hele tiden hatt preg av å være et særskilt privilegium fastsatt av lovgiveren. Grunneiernes historiske forventninger kan derfor vanskelig stå i veien for en lovendring.

Det er heller ikke andre omstendigheter (foruten loven) som kan danne grunnlag for berettigede forventninger om at selve eiendomsretten til grunnen skulle gi rett til avgift så lenge gruvedriften fortsetter. Retten bygger f eks ikke på noen produktiv innsats fra grunneiernes side.

Justisdepartementet antar etter dette at grunnloven § 97 ikke er til hinder for at avgiften oppheves.

Eirik Akerlie, fung ekspedisjonssjef

Aslak Runde, førstekonsulent