10 Oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak

10.1 Bakgrunn og gjeldende rett

10.1.1 Utgangspunkt og gjeldende rett

Formålet med byggereglene i plan- og bygningslovgivningen er å sikre at byggverk oppføres i tråd med føringer for arealbruk, som først og fremst gis i kommunale arealplaner. Videre skal krav til byggetiltak sikre kvalitet i det bygde miljøet, i tråd med krav i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift. Det er en viktig samfunnsmålsetting å bedre den tekniske standard på det som bygges, slik at de krav som settes til byggverk ut fra andre overordnede målsettinger, faktisk blir fulgt. Alle aktører i byggemarkedet, både de utførende, tiltakshavere, andre brukere og myndigheter bør i utgangspunktet ha felles interesser i høynet kvalitet i byggverk og mer ordnede forhold i byggenæringen. For øvrig er det et særtrekk ved det norske byggemarkedet at det har vært og er preget av en stor andel engangsbyggherrer, i motsetning til det som ser ut til å være tilfellet ellers i Europa. Norge har hatt tradisjon for mye selvbygging og bruk av lokale byggmestre/håndverkere. Særlig for en engangsbyggherre er godkjenningsordningen av foretak for ansvarsrett ansett å bidra til å sikre at det brukes kvalifiserte foretak som påtar seg et ansvar overfor kommunen om å utføre arbeidet i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

Kvalitet i byggetiltak skal nås gjennom bruk av en rekke samvirkende tiltak. Et hovedprinsipp i bygningslovgivningen er at ansvaret skal legges til den aktør som har reell mulighet for å påse at feil ikke oppstår. For å godkjennes for ansvarsrett stilles en rekke krav. For det første er det krav om at foretakene må være registrert i foretaksregisteret. Foretak fra annen EØS-stat som ikke er registrert i foretaksregisteret, må dokumentere at det er registrert i tilsvarende foretaksregister eller bransjeregister i en EØS-stat. Dette er viktig for å sikre at foretaket er lovlig etablert. For det andre stilles det krav om en klar ansvarsdeling i byggetiltak. De som står for byggearbeidet skal påta seg ansvaret for bestemte deler av tiltaket, jf. nåværende plan- og bygningslov § 20-1 andre ledd. Disse ansvarlige foretakene skal være kvalifisert i tråd med kravene i plan- og bygningsloven kapittel 22 og byggesaksforskriften kapittel 9–11. Ansvarlige foretak skal videre godkjennes av kommunen i hver enkelt byggesak. For det tredje skal kvalitet i byggetiltak sikres gjennom reglene om obligatorisk uavhengig kontroll, som trådte i kraft 1. januar 2013. Krav om ferdigattest og regler om ulovlighetsoppfølging skal også bidra til at krav til byggverk følges.

Foretak som ønsker å påta seg nøkkelroller i byggetiltak, må i en rekke tilfeller søke kommunen om lokal godkjenning for ansvarsrett, jf. nåværende plan- og bygningslov § 20-1 andre ledd. Godkjenning kreves for rollen som ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende eller ansvarlig kontrollerende. Søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett anses som en del av søknaden om tillatelse til tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 andre ledd. En lokal godkjenning for ansvarsrett gjelder kun for den konkrete byggesaken, og opphører ved kommunens utstedelse av ferdigattest.

Lokal godkjenning for ansvarsrett skal gis til kvalifiserte foretak. Vurderingen av om foretaket er kvalifisert skal basere seg på en samlet vurdering av foretakets organisasjon, styringssystem og kompetanse. Ansvarsretten gis til foretaket som sådan, ikke til foretakets faglige ledelse. Departementet har lagt til grunn at når foretak ansvarliggjøres for eget arbeid, og når de ved feil blir pålagt å rette feilen samt løper risiko for også andre typer sanksjoner, gir dette preventive virkninger. Dette sikrer større etterlevelse av regelverket og fremmer større respekt for det.

For å dokumentere sine kvalifikasjoner kan foretakene søke om sentral godkjenning. Når et foretak er sentralt godkjent, skal kommunene ikke vurdere kvalifikasjonene på nytt. Behandlingen av en søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett vil derfor gå raskere og skal medføre mindre byggesaksgebyr når foretaket er sentralt godkjent. Sentral godkjenning er også et kvalitetsstempel for foretakene, og kan brukes i deres markedsføring.

Kommunene skal føre tilsyn med byggetiltakene i kommunen, for å oppdage ulovligheter og feil, og for luke ut foretak som ikke er kvalifisert.

10.1.2 Bakgrunn for lovforslaget – EFTAs overvåkingsorgans (ESA) sak mot Norge

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) åpnet i brev av 18. juli 2011 formell sak mot Norge om lovligheten av den lokale godkjenningsordningen. ESA ga i sin begrunnede uttalelse uttrykk for at Norges krav om at foretak, også de som kun skal levere tjenester på midlertidig basis, må forhåndsgodkjennes i hver enkelt sak, er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, særlig avtalens artikkel 36 om fri flyt av tjenester og tjenestedirektivets artikkel 16 om adgang til midlertidig tjenesteyting. Det pekes særlig på at tjenestedirektivets artikkel 16 nr. 2 b) oppstiller et generelt forbud mot tillatelsesordninger1 og obligatorisk registrering for midlertidige tjenesteytere. I den begrunnede uttalelsen datert 16. mai 2012 ble Norge gitt en frist til å endre regelverket, for å unngå at ESA reiser sak for EFTA-domstolen.

Tjenestedirektivet setter grenser for hvilke krav som kan stilles til foretak. Direktivet skiller i utgangspunktet mellom hvilke krav som kan stilles for henholdsvis etablerte foretak og midlertidige tjenesteytere. Statene har større handlingsrom og kan stille strengere krav til foretak som er etablert i staten, jf. direktivets artikkel 15. Når det gjelder tjenester levert av foretak etablert i en annen stat, altså midlertidig tjenesteyting, er det derimot i direktivets artikkel 16 oppstilt betydelig strengere rammer for hvilke krav nasjonalstaten kan stille. Deriblant oppstilles det i utgangspunktet forbud mot tillatelsesordninger og plikt til å registrere seg. Eventuelle unntak fra dette utgangspunktet kan kun tillates forutsatt at kravet er begrunnet i et legitimt hensyn, så som offentlig orden, offentlig helse, offentlig sikkerhet eller vern av miljøet. Kravet må også være ikke-diskriminerende, nødvendig og forholdsmessig, se artikkel 16 nr. 1. Kriteriene for dette er meget strenge.

Norge har funnet det vanskelig å argumentere mot at godkjenningsordningen er i strid med tjenestedirektivet artikkel 16 nr. 2 b). Dette gjelder særlig ut fra at det er vanskelig å dokumentere med tilstrekkelig styrke at ordningen alene har en effekt på kvaliteten i byggverk, og det er da vanskelig å vise at godkjenningsordningen er lovlig i forhold til tjenestedirektivet, særlig når det gjelder krav til forholdsmessighet.

10.1.3 Rettstilstanden i andre land

Til tross for forbudet i tjenestedirektivet mot tillatelses-/godkjenningsordninger har en rekke EØS-land opprettholdt både tillatelses-/godkjenningsordninger og krav om registrering for foretak som tilbyr tjenester på midlertidig basis innenfor bygg- og anleggsområdet.

Som eksempel nevnes at en rekke land har godkjenningskrav for tjenesteytere innen bygg- og anlegg, eller tilsvarende krav om et sertifikat, konsesjon, lisens, tillatelse, samtykke eller lignende. Flere land har også tillatelsesordninger for foretak som har som oppgave å kontrollere kvaliteten og sikkerheten til byggverk. En del land innen EØS-området har oppstilt krav om obligatorisk forsikring både for etablerte og midlertidige tjenesteytere innen bygg- og anleggssektoren.

Flere land har også valgt å lovregulere yrker2 innen bygg- og anleggssektoren. Lovregulert yrke innebærer at myndighetene gjennom lov eller forskrift oppstiller krav om at man oppfyller minimumskvalifikasjoner før man kan få adgang til å praktisere yrket og/eller benytte en bestemt yrkestittel. Når et yrke er lovregulert vil det være yrkeskvalifikasjonsdirektivets bestemmelser om midlertidig tjenesteyting som gjelder og ikke tjenestedirektivets kapittel IV om fri bevegelighet for tjenester, jf. tjenestedirektivet artikkel 3 (1) d).

10.2 Høringsforslaget

10.2.1 Utgangspunkter for høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å oppheve kravet om at ansvarlige foretak skal forhåndsgodkjennes, og justerte kravene i plan- og bygningslovgivningen slik at det ikke stilles krav til midlertidige tjenesteytere i strid med EØS-regelverket. Det kan ikke kreves at tjenesteytere skal forhåndsregistreres eller -godkjennes. Videre må kravene som oppstilles være ikke-diskriminerende, nødvendige og forholdsmessige.

Lovforslaget var basert på at krav som stilles til foretaket burde ligge så nær opp til eksisterende system som mulig. Gevinsten av reglene kan beholdes, og det er i seg selv et poeng ikke å endre reglene mer enn det som er strengt nødvendig. Videreføring av kjente elementer i reglene vil gjøre overgangen enklere for kommunene og foretakene.

Rammene i tjenestedirektivet for hvilke krav Norge kan stille til midlertidige tjenesteytere er snevrere enn det som kan oppstilles av krav til foretak som etablerer seg i landet. Ut fra tjenestedirektivet er det mulig for departementet å ha ulike regler for henholdsvis etablerte og midlertidige tjenesteytere. Departementet foreslo imidlertid at det stilles samme krav til foretak som etablerer seg og foretak som leverer tjenester midlertidig, så langt det er mulig. Å stille strengere krav til etablerte foretak vil gi en ulempe for norske foretak i konkurranse med utenlandske foretak. Dersom en hadde stilt særlige krav til etablerte foretak, ville disse måtte bruke ressurser som både tjenesteytere og til dels også useriøse etablerte foretak ikke må forholde seg til. Strengere krav for etablerte foretak kan også innebære at foretak som ellers ville etablert seg, i stedet leverer tjenester som midlertidige tjenesteytere. Det bør altså i utgangspunktet stilles like krav til alle foretak, uavhengig av hvilket land de er etablert i. Videre må alle krav som stilles være lovlig innenfor rammen av tjenestedirektivet.

Selv om det i lovforslaget stilles like krav til etablerte foretak og tjenesteytere, vil vurderingene av kvalifikasjonene bli forskjellig. Tjenesteytere som er kvalifisert for å yte en tjeneste i hjemlandet skal ikke på nytt måtte dokumentere at de oppfyller de kravene som er stilt i hjemlandets regelverk.

10.2.2 Ansvarssystemet

I høringsforslaget foreslo departementet å videreføre kravet om ansvarlige foretak for sentrale roller i tiltakene. Departementet pekte på at rammene for ansvar for søker, prosjekterende og utførende gir en klar ansvarsdeling innad i prosjekter og gjør det tydelig for kommunen, tiltakshaver og kontrollerende hvem som er ansvarlige for eventuelle feil. Det ble derfor foreslått å videreføre ansvarsområdene søker, prosjekterende, utførende og kontrollerende.

Etter nåværende regler skal foretakene sende inn dokumentasjon for kvalifikasjoner i en søknad om lokal godkjenning. Dette foreslo departementet å endre, slik at foretaket kun skal erklære ansvar overfor kommunen. Ved erklæringen skal foretaket påta seg ansvar for hele eller deler av tiltaket, og oppgi at det er kvalifisert for ansvaret i overensstemmelse med lov og forskrift. Nærmere regler om erklæringen skal gis i forskrift, og bør inneholde sentrale opplysninger om foretakets navn, organisasjonsnummer, kontaktperson med mer. Videre må det gis en overordnet angivelse av hvilke(t) ansvarsområde(r) foretaket påtar seg ansvar for som svarer til en beskrivelse som kommunen har mottatt fra tiltakshaver i forbindelse med søknad om byggetillatelse. Det bør også krysses av i erklæringen for om foretaket er sentralt godkjent og om foretaket er midlertidig tjenesteyter.

Etter forslaget skal erklæringen sendes kommunen senest i forbindelse med søknad om byggetillatelse hvis arbeidet foretaket skal være ansvarlig for starter før søknadstidspunktet, og ellers senest før arbeidet foretaket er ansvarlig for starter.

En oversikt over tiltaket skal, som i dag, fremgå av gjennomføringsplanen. Gjennomføringsplanen vil være viktig for å vise en oversikt over ansvarsområdene i tiltaket, og vil være grunnlaget for kommunens vurdering av ansvarsområder. Planen vil være grunnlag for kommunens planlegging av tilsyn med tiltaket. En erklæring om ansvar vil ha samme virkning som tildeling av ansvarsrett etter gjeldende regler. Det ansvarlige foretaket vil altså få rett til å utføre arbeidet i overensstemmelse med byggetillatelsen. Kommunen kan etter tilsyn vedta at foretaket fratas sin rett til ansvar, basert på de samme kriteriene som etter gjeldende lov. Vedtaket om å frata ansvarsretten kan påklages til Fylkesmannen. På samme måte som i dag vil ansvaret gjelde inntil arbeidet er avsluttet, foretaket melder til kommunen at det trekker seg eller foretaket mister ansvarsretten.

For øvrig ble det foreslått en hjemmel for å fastsette detaljer i forskrift.

10.2.3 Kvalifikasjonskrav

I høringsforslaget la departementet til grunn at det er viktig for kvaliteten i byggverk at foretak har et minimum av kompetanse, og at det derfor fortsatt må stilles kvalifikasjonskrav til foretakene, herunder krav til både utdanning og praksis. Departementet viste til at det i utgangspunktet bør kunne forsvares i forhold til tjenestedirektivet å stille krav til kvalifikasjoner, og at dette kravet også kan gjøres gjeldende for midlertidige tjenesteytere forutsatt at dupliseringsforbudet3 blir ivaretatt.

Det ble vist til at kravene må være utformet på en slik måte at de uomtvistelig tilfører kvalitet i konkrete tiltak. Krav som kun hever kompetansenivået i byggenæringen mer generelt kan således ikke stilles til midlertidige tjenesteytere. Det må derfor fremkomme klart av regelverket at kvalifikasjonene i foretaket skal benyttes for å bidra til kvalitet i konkrete tiltak. Kvalifikasjonskravene gis i forskrift, men det ble i høringsforslaget lagt opp til at de bør endres på en slik måte at de blir mer spesifikke og klare, slik at de blir enklere å forstå og dokumentere for foretakene. Dette minsker muligheten for at de anses som en uforholdsmessig ulempe. Formålet var ikke å endre nivået på kravene som stilles. Etter høringsforslaget ville det være hensiktsmessig å videreføre tiltaksklassene som utgangspunkt for hvilke krav som stilles. Kvalifikasjonskravene vil rette seg mot foretakene, som skal ha personer med tiltrekkelig formell utdanning. Foretakene må også kunne dokumentere relevant praksis.

I høringsforslaget la departementet opp til at kravene til foretakenes kvalitetssikringssystemer skulle endres. Etter gjeldende regelverk stilles det generelle krav til foretakets rutiner og organisasjon. Departementet foreslo at det i stedet kun skal stilles krav til dokumentasjonen i tiltaket, slik at foretaket kan vise at arbeidet er utført i tråd med regelverket og vilkår i byggetillatelse, og at kompetansen i foretaket er anvendt i tiltaket. Bakgrunnen for forslaget var at generelle krav til kvalitetssikring har som en del av sitt formål å utvikle kompetansen i næringen på sikt, og at de altså ikke retter seg kun mot kvalitet i tiltaket. Når det gjelder sentral godkjenning, la høringsforslaget opp til at det ved utarbeiding av forskrift bør vurderes om systemkravene videreføres som i dag.

Forslaget videreførte at de nærmere kravene til foretakenes kvalifikasjoner, som i dag, vil bli trukket opp i forskrift.

10.2.4 Kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav for midlertidig tjenesteytere

I høringsforslaget viste departementet til at det må tas utgangspunkt i at tjenesteyter lovlig må kunne levere samme tjeneste i Norge som vedkommende kan vise til at han lovlig leverer i sitt hjemland. Dersom tjenesteyter lovlig kan oppføre boliger i sitt hjemland, må hovedregelen normalt være at han dermed også kan oppføre boliger i Norge. Departementet la imidlertid også til grunn at det vil være tilfeller hvor spesialkompetanse er nødvendig, også ved oppføring av eneboliger. Dette kan for eksempel gjelde kompetanse innen geologi dersom området potensielt er utsatt for skredfare. Under den klare forutsetning om at det lovlig kan oppstilles kvalifikasjonskrav i tilknytning til tiltak, vil bygningsmyndighetene, dersom de avdekker at godkjenningen/tillatelsen eller lignende som tjenesteyter har fra sitt hjemland ikke tilsvarer det han skal utføre av tjenester i Norge, kunne gi pålegg om stans av arbeidet inntil den nødvendige kompetansen innen eksempelvis geologi, brannsikkerhet, konstruksjonssikkerhet eller lignende, tilføres tiltaket.

Departementet pekte også på at det kan være utfordrende for kommunene å føre tilsyn med hvorvidt en midlertidig tjenesteyter oppfyller nødvendige kvalifikasjonskrav for det aktuelle tiltaket. Departementet viste til at en undersøkelse av foretaket for eksempel kan gjøres ved bruk av IMI (Indre Markeds Informasjonssystem). Gjennom dette elektroniske verktøyet kan myndighetene blant annet undersøke nærmere om foretaket er lovlig etablert i sitt hjemland, få bekreftet gyldigheten av eventuelle tillatelser eller om foretaket har blitt ilagt administrative sanksjoner eller straff i hjemlandet.

10.2.5 Innføring av lovregulert yrke

I høringsforslaget pekte departementet på muligheten for å lovregulere enkelte aktører som er omfattet av plan- og bygningslovgivningen. «Lovregulert yrke» innebærer at myndighetene gjennom lov og forskrift stiller krav til at man må oppfylle noen minimumskvalifikasjoner før man får adgang til å praktisere yrket og/eller benytte en bestemt yrkestittel. Lovregulerte yrker reguleres av direktiv 2005/36/EF (yrkeskvalifikasjonsdirektivet), og ved motstrid vil dette direktivet gjelde foran tjenestedirektivet. Yrkeskvalifikasjonsdirektivet og tjenestedirektivet er ellers ment å komplementere hverandre. Som departementet påpekte er dette forhold som vil ta tid å vurdere, og på kort sikt vil det ikke være overkommelig å gjennomføre omfattende utredninger av innføring av lovregulerte yrker i bygningssektoren.

10.2.6 Statlige godkjenningsordninger og registre

Sentral godkjenning av foretak. Registrering av ansvarlige foretak

Høringsforslaget viste til at sentral godkjenning er et viktig virkemiddel for bedre kvalitet i byggverk, og for å gjøre byggeprosessen enklere for foretak. Departementet mente sentral godkjenning skulle videreføres som et tilbud til ansvarlige foretak. Det ble vist til at sentral godkjenning er en enkel måte å vise at foretaket er kvalifisert for ansvarsrett. Dette vil forenkle planlegging og gjennomføring av tilsyn i stor grad for både foretaket og kommunen. Forslaget pekte på at det bør opplyses i en fremtidig erklæring om ansvar om foretaket er sentralt godkjent. Kommunen kan ta hensyn til dette når den legger opp planer for tilsyn.

Forslaget viste også til sentral godkjenning som en måte for foretak til å vise sine kvalifikasjoner overfor tiltakshavere, noe som vil være et konkurransefortrinn for foretakene. Dette vil igjen fremme bruken av kvalifiserte foretak. Departementet anså videre at Direktoratet for byggkvalitet sitt tilsyn med sentralt godkjente foretak kunne intensiveres ytterligere. Det er viktig at sentral godkjenning har en høy grad av troverdighet, slik at det er tillit til at sentralt godkjente foretak faktisk har de kvalifikasjonene de er godkjent for. I høringsforslaget ble det pekt på at en mulig måte å finansiere Direktoratet for byggkvalitet sitt merarbeid ved økt tilsyn, kunne være gjennom å høyne årsgebyret for sentral godkjenning, siden dette gebyret i dag er meget lavt.

Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene for sentral godkjenning

Departementet forslo at den sentrale godkjenningsordningen skal få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på enkelte regler om sentral godkjenning.

Forslaget gjaldt for det første en hjemmel for overtredelsesgebyr der det er inngitt forfalskede dokumenter eller bevisst bruk av feil opplysninger. Handlingen må ha skjedd forsettlig eller uaktsomt. Forfalskning av dokumentasjon og underskrifter kan også anmeldes til påtalemyndigheten, men departementet mente at det ofte vil være hensiktsmessig å håndtere en falsk underskrift i forbindelse med oppfølgingen av foretak som har eller har søkt om godkjenning.

For det andre ble det foreslått en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for urettmessig bruk av merket for sentral godkjenning. Det ble vist til at sentral godkjenning skal være et hjelpemiddel for foretak som oppfyller kvalifikasjonskravene. Godkjenningen skal være en hjelp i markedsføring av foretakene som legger ressurser i å oppfylle kravene. Det er viktig at det kan reageres mot urettmessig bruk av merket for godkjente foretak, slik at tiltakshavere og kommunen kan være trygge på at godkjenningen er reell.

Etter forslaget skal ilagt overtredelsesgebyr tilfalle statskassen, og ikke gå inn i Direktoratet for byggkvalitet sitt budsjett. Det ble foreslått saksbehandlingsregler som tilsvarer bestemmelsene om overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven § 32-8.

Register over ansvarlige foretak

I høringsforslaget foreslo departementet at det skulle innføres en hjemmel slik at det i forskrift kunne opprettes et register over alle foretak som har hatt ansvar i byggesaker, uavhengig av om de har sentral godkjenning. Formålet med registeret skulle være å gi bygningsmyndighetene et hjelpemiddel når de fører tilsyn med ansvarlige foretak. Bakgrunnen for forslaget var at det i dag gjennomføres et stort antall byggetiltak med mange foretak i Norge. Et register kan gi kommunene en mulighet for å finne ut i hvilke kommuner foretakene tidligere har hatt ansvar, og dermed enkelt få opplysninger fra kommunen om referanseprosjekter.

Etter innspill fra byggenæringen, vurderte departementet også å opprette kompetansekrav og et mer omfattende register, for å fange opp foretak som leverer tjenester innenfor bygg- og anleggssektoren, uavhengig av om foretaket har hatt ansvarsrett. Formålet med registeret skulle være å bekjempe useriøsitet også i den delen av næringen som arbeider med små tiltak. Departementet fant imidlertid at innføring av slike utvidede ordninger må vurderes bredere i samarbeid med andre berørte sektorer, siden innspillet også rettet seg mot temaer som ligger utenfor plan- og bygningslovgivningen, som blant annet arbeidsmiljø og skatt. Departementet viste videre til at det er usikkert om pliktig registrering for tjenesteytere vil være lovlig etter tjenestedirektivet.

10.2.7 Tilsyn med foretak og tiltak

Bortfall av kommunens forhåndsvurdering og muligheten for å hindre at arbeid settes i gang av foretak som ikke er kvalifisert, medfører at faren for at useriøse foretak oppdages vil bli mindre. I høringsforslaget pekte departementet derfor på et behov for å følge opp byggetiltakene tettere, både for å fange opp feil, og for å bidra til at det ikke skal bli en konkurransemessig ulempe for seriøse foretak som bruker ressurser på å oppfylle kravene. Departementet pekte i høringsforslaget blant annet på at kravet om uavhengig kontroll som ble iverksatt 1. januar 2013, vil bidra til å opprettholde kvaliteten i tiltakene. Videre ble det pekt på at kommunenes tilsyn fortsatt bør skjerpes og styrkes, for å fange opp feil i tiltaket og foretak som ikke er kvalifisert. Det ble pekt på at sentral godkjenning fortsatt bør ha betydning, fordi kommunene kan prioritere tilsyn i saker der foretakene ikke er sentralt godkjent. Det ble også vist til muligheten for å vedta en bestemmelse i byggesaksforskriften der det kreves at kommunen prioriterer tilsyn med foretak.

For øvrig pekte departementet på at tilsyn kan være utfordrende for kommunene, både når det gjelder ressurser og kompetanse. Ikke minst kan det være en utfordring for kommunene å vurdere kvalifikasjonene til midlertidige tjenesteytere. Departementet anså derfor at det bør vurderes å gi mer veiledning og praktisk hjelp til kommunenes tilsynsarbeid, ved at Direktoratet for byggkvalitet får en rolle i å bistå kommunene med organisering og gjennomføring av tilsyn. Departementet mente at det kan vurderes om Direktoratet for byggkvalitet også bør kunne bistå kommuner med tilsyn i konkrete byggesaker. Det ble derfor foreslått en hjemmel for statlige myndigheter til å gjennomføre tilsyn med foretak i byggesaker. Dette kunne skje uavhengig av om kommunen deltar, og uavhengig av om foretaket er sentralt godkjent. Det ble forutsatt at tilsyn utføres etter ønske fra kommunen, og at det skulle være kommunen som følger opp eventuelle ulovlige forhold i byggesaken.

10.2.8 Oppheving av krav om sentral godkjenning for ansvarlig kontrollerende

I høringsforslaget ble det foreslått å oppheve kravet i plan- og bygningsloven § 23-7 første ledd andre punktum om at kontrollforetak skal være sentralt godkjent. Regelen ble vedtatt i 2009, men har ikke blitt satt i kraft. Grunnen til at regelen ikke ble satt i kraft, var at departementet antok at ESA ville åpne sak mot Norge hvis vi innfører nye regler som krever godkjenning før en tjenesteyter kan levere en tjeneste. Slik departementet vurderer saken, vil i hovedsak de samme innvendingene kunne gjøres gjeldende overfor et krav om obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak som overfor krav om lokal godkjenning.

10.3 Høringsinstansenes syn

Av 121 høringsinstanser har 38 kommentert forslagene om endringer i godkjenningsordningen.

10.3.1 Oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak. Erklæring av ansvar som grunnlag for ansvarsrett

Ingen av høringsinstansene var negative til å videreføre kravet om at sentrale roller i større byggetiltak skal forestås av ett eller flere ansvarlige foretak (ansvarssystemet). Boligprodusentene støtter dette eksplisitt.

Norsk kommunalteknisk forening (Nettverksgruppe byggesak i Indre Østfold), Røyken kommune, OBOS og Norges bygg- og eiendomsforening er positive til forslaget om å oppheve krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett.

Noen høringsinstanser, blant annet Stord kommune og Sweco, anser at de foreslåtte endringene ikke vil ha betydning for kvaliteten fordi det etter gjeldende regler heller ikke foretas noen grundig vurdering av foretakenes kvalifikasjoner. Kristiansund kommune anser at forslaget innebærer lite endringer, siden de fleste foretakene allerede er sentralt godkjent. Kommunen anser at forslaget innebærer noen forenklinger for kommunen, men peker på at oppfølging av ulovligheter kan bli mer ressurskrevende.

Bodø kommune, Ullensaker kommune og Heismontørenes fagforening går i mot forslaget om å oppheve krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett, mens Kongsberg kommune,Sørum kommune, Hvaler kommune, Enebakk kommune, Tønsberg kommune og Mæland kommune/Nordhordaland digitalt uttrykker bekymring. Det pekes blant annet på at bortfall av krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett kan føre til at det blir vanskeligere å oppdage useriøse aktører, og at det kan bli en økning i antall ressurskrevende saker der feil må følges opp i etterkant. Hvaler kommune mener det er behov for innskjerping og tydeligere reaksjonsformer der det oppdages avvik og byggfeil.

Norges byggmesterforbund og Byggenæringens landsforbund ber om at forslaget til endringer i reglene om godkjenning av foretak for ansvarsrett trekkes i sin helhet. Disse instansene begrunner standpunktet i at høringsforslaget ikke går langt nok i å vurdere alternative ordninger for å sikre kvalitet, og anser at tjenestedirektivet gir et bredere spillerom for Norge enn det som er lagt til grunn i høringsutkastet. Byggmesterforbundet finner det oppsiktsvekkende at det ikke er gjort mer for å finne løsninger som ivaretar nasjonale foretak, og forbundet og Byggenæringens landsforbund anser at forslaget vil gjøre det vanskeligere å være en seriøs enn en useriøs utøver i bransjen. Arkitektbedriftene anser at uavhengig kontroll, frivillig ordning med sentral godkjenning og økt fokus på tilsyn ikke vil veie opp for et fravær av dagens ordning med lokal godkjenning, og ber om at forslaget trekkes inntil det er gjort ytterligere vurderinger av kompenserende ordninger.

En rekke høringsinstanser, herunder særlig Kongsberg kommune, Horten kommune, Tønsberg kommune, Sarpsborg kommune, Radøy kommune, Os kommune, Oslo kommune, Fylkesmannen i Rogaland, LO og Maskinentreprenørenes forbund peker på at en oppheving av krav om lokal godkjenning må følges av kompenserende tiltak som kommunalt tilsyn, sentral godkjenning eller lignende.

Når det gjelder forslaget om innsending av en erklæring om ansvar, mener Sarpsborg kommune at dette bør gjøres sammen med søknaden om tiltak, som etter gjeldende regelverk. Bærum kommune mener at det fremstår som uklart når erklæringen skal sendes inn. Boligprodusentenes forening mener at erklæringen ikke bør sendes kommunen, men i stedet oppbevares av ansvarlig søker.

10.3.2 Om endringer i kvalifikasjonskrav til ansvarlige foretak

Bodø kommune mener det bør gis utfyllende kompetansekrav gjennom forskrift. Trondheim kommune og Heismontørenes fagforening anser at det må kunne stilles krav til kvalifikasjoner innenfor særnorske forhold. Norges byggmesterforbund mener det bør stilles krav om at personlig kompetanse skal være ansatt i foretaket, og at det skal være dokumentert kompetanse i foretaket hos de som prosjekterer og utfører arbeidet.

Boligprodusentenes forening og Sarpsborg kommune er enige i at tiltak fortsatt skal deles inn i tiltaksklasser, men etter foreningens mening skal kommunene ikke ta stilling til tiltaksklassene. Foreningen mener videre at kravene fortsatt skal oppfylles for foretak og at kvalifikasjonskravene skal uttrykkes eksplisitt i forskrift, og støtter også forslaget om endringer i kravene til kvalitetssikringssystem. Sarpsborg kommune mener derimot at forslaget vedrørende foretakenes kvalitetssikringssystemer vil vanskeliggjøre tilsynsarbeidet. Norges byggmesterforbund anser at forslaget ikke er av særlig betydning. Boligprodusentenes forening anser for øvrig at det bør settes basiskrav til alle aktører i næringen.

Maskinentreprenørenes forbund mener kvalifikasjonskravene bør holdes på samme nivå som i dag. Også Oslo kommune og Sarpsborg kommune anser det som viktig at krav til utdanning og praksis videreføres, og er positiv til forslaget om å gjøre kravene mer spesifikke og klarere i forskrift. Oslo kommune ønsker videre at dokumentasjon av utførelse bør spesifiseres etter ansvarsområde, slik at det er tydelig for foretakene hvilken dokumentasjon som forventes fremlagt ved tilsyn. Dokumentasjonen bør etter kommunens mening være tilgjengelig fra det tidspunktet erklæring om ansvar sendes inn.

Arkitektbedriftene legger til grunn at kvalifikasjonskravene på flere punkter må tilpasses midlertidige tjenesteytere med kvalifikasjoner fra andre grader og nivåer.

Sweco mener det er behov for bedre kompetanse i kontrollforetakene, spesielt hva gjelder den generelle delen som gjelder styringssystem.

Når det gjelder mulig innføring av lovregulerte yrker, holder LO muligheten for dette åpen som en fremtidig løsning. Brannfaglig fellesorganisasjon anser at lovregulerte yrker kan være en god vei å gå for å sikre kvalitet. Enebakk kommune støtter innføring av et lovregulert yrke, og viser blant annet til at verdien av sentral godkjenning reduseres, og at en svakhet ved sentral godkjenning er at den ikke stiller krav direkte til de som utfører arbeidet. Norges byggmesterforbund mener departementet burde hatt en grundigere vurdering av mulighetene for lovregulerte yrker i byggenæringen. Boligprodusentenes forening mener at kvalifikasjonskrav skal knyttes til foretak, og at lovregulerte yrker dermed ikke har noen naturlig plass i plan- og bygningsloven.

10.3.3 Om statlige tiltak. Videreføre sentral godkjenning av foretak, hjemmel for overtredelsesgebyr for sentral godkjenning, statlig register

Kristiansand kommune anser at statlige godkjenningsordninger og registre bør videreføres. OBOS peker på at en videreføring av sentral godkjenning gir seriøse aktører en mulighet for registrering, og at dette vil gi et konkurransefortrinn samtidig som det gjør informasjonen lett tilgjengelig for både byggherrer og offentlige aktører. Også LO støtter en videreføring av sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett. Maskinentreprenørenes forbund støtter også videreføring av sentral godkjenning, og viser til at ordningen bidrar til å styrke kvalifikasjonene i bransjen. Forbundet mener det må vurderes hvilken rolle godkjenningsordningen skal ha i fremtiden. Trondheim kommune mener det bør opprettes et nytt belønningssystem for at foretakene skal se betydningen av å inneha sentral godkjenning.

Oslo kommune mener sentral godkjenning kan være en viss hjelp for å sikre kvalitet. Kommunen peker imidlertid på at ordningen er frivillig, og at deler av incentivene for å inneha godkjenningen forsvinner, og mener derfor det bør vurderes om ordningen skal gjøres obligatorisk. Kommunen mener videre det er en risiko for at ansvarsrettsordningen fanger opp færre foretak som ikke er kvalifisert, og at den sentrale godkjenningsordningen derfor må føre tilsyn med sentralt godkjente foretak. Enebakk kommune mener det må bli lettere å miste sentral godkjenning, også som følge av funn ved lokalt tilsyn.

Stord kommune og Norges byggmesterforbund mener at bortfall av krav og lignende lokal godkjenning vil redusere interessen blant foretak for å ha sentral godkjenning.

Boligprodusentenes forening anbefaler at tilsyn med kvalifikasjoner skal utføres i regi av Direktoratet for byggkvalitet. Foreningen mener imidlertid at den sentrale godkjenningsordningen synes å ha utspilt sin rolle som myndighetsorgan når krav om lokal godkjenning bortfaller. Ordningen bør derfor underlegges den alminnelige ordningen for godkjenning av kompetanse som administreres av Norsk Akkreditering, og at sentral godkjenning likestilles med andre tilsvarende aktører som utsteder bevis for kompetanse.

Enebakk kommune, LO, Brannfaglig fellesorganisasjon og OBOS er positive til å gi Direktoratet for byggkvalitet myndighet til å føre tilsyn med byggesaker etter kommunenes ønske. Eidsvoll kommune peker på at det å føre tilsyn vil bli en så viktig oppgave at det bør vurderes å opprette et statlig organ som kan føre tilsyn med tiltak som er omfattet av krav om ansvarsretter. Fylkesmannen i Rogaland mener at klager på opphevelse ansvarsrett kan gå til Direktoratet for byggkvalitet, i stedet for til fylkesmennene.

Til forslaget om et register som skal hjelpe kommunene med tilsyn med foretak, sier Norges byggmesterforbund, Byggenæringenslandsforbund og LO at det bør undersøkes nærmere om andre former for registre kan innføres. Byggenæringenslandsforbund sier at de vil anbefale sine medlemmer ikke å bli medlemmer i et slikt register. Norges byggmesterforbund stiller spørsmål om hvorfor registeret skal være lukket for bygningsmyndighetene, og mener for øvrig at det må utredes bedre. Boligprodusentenes forening, Brannfaglig fellesorganisasjon og Norges bygg- og eiendomsforening støtter etablering av frivillige godkjenningsordninger. Norges bygg- og eiendomsforening peker imidlertid på at utskiftingen i næringen er stor, og er derfor i tvil om nytten av registeret over tid.

Når det gjelder å innføre en hjemmel for å utstede overtredelsesgebyr for uriktige opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen og for å bruke merket til ordningen uten å være sentralt godkjent, mener Hvaler kommune det er behov for innskjerping og tydeligere reaksjonsformer der det oppdages avvik. Brannfaglig fellesorganisasjon og OBOS er enig i at det bør være overtredelsesgebyrer som foreslått i høringen. Maskinentreprenørenes forening støtter ikke innføring av overtredelsesgebyr, og mener uansett at dette bør vente til det er innhentet erfaringer fra kommunenes bruk av gebyrene.

10.3.4 Om tilsyn med foretak og tiltak

Norges Byggmesterforbund, Byggenæringenslandsforbund og Arkitektbedriftene anser at de kompenserende tiltakene ikke er tilstrekkelige.

Mange høringsinstanser peker på at det er behov for kompenserende tiltak hvis krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett faller bort. LO og Eidsvoll kommune anser at forslaget medfører et behov for styrket kommunalt tilsyn. Arkitektbedriftene mener det må vurderes om det er behov for en skjerping av lovens regler om tilsyn. Heismontørenes fagforening mener dagens ordning er for dårlig til å føre tilsyn og drive kontroll med useriøse foretak.

Sarpsborg kommune anser at økt tilsyn kan være et godt alternativ når krav om lokal godkjenning faller bort. Maskinentreprenørenes forbund støtter skjerpet og økt tilsyn, og sier at tilsynsvirksomhetene i en rekke kommuner er lavere enn ønskelig og at kompetansen i enkelte tilfeller er svak. Boligprodusentenes forening støtter tilsyn som et virkemiddel for kvalitet i byggverk, men mener at kommunenes tilsyn bør rette seg mot rammesøknadens innhold. Foreningen peker på at det vil være en krevende oppgave å vurdere kvalifikasjoner, særlig til utenlandske foretak, og at denne oppgaven derfor bør ligge til Direktoratet for byggkvalitet.

Når det gjelder utenlandske foretak, sier Trondheim kommune at sentrale myndigheter bør opprette et godt system for sporing av kompetanse/godkjenninger for foretakene fra deres eget hjemland. Kommunen mener det er avgjørende at kommunen ikke på eget initiativ må finne hvilke bransjeregistre som ivaretar nødvendige godkjenninger i andre land. Arkitektbedriftene anser at det vil være en krevende oppgave for kommunale tilsynsmyndigheter å ta stilling til dokumentasjon av praksis fra tiltak utenfor Norge. Oslo kommune mener at dokumentasjon for midlertidige tjenesteytere må foreligge på et skandinavisk språk, slik at sammenligning av dokumentasjon på kvalifikasjoner kan skje uten unødvendig ressursbruk.

Os kommune, Tønsberg kommune, Eidsvoll kommuneog Kristiansund kommune peker på at øket krav til tilsyn vil legge et press på kommunenes ressurser. Kristiansund kommune mener at det vil bli en utfordring å dekke inn disse utgiftene ved økte overheadkostnader, siden gebyrene oppleves som for høye av den alminnelige tiltakshaver/søker. Oslo kommune anser at fjerning av lokal godkjenning bare vil redusere arbeidsbyrden ubetydelig, og at forslaget derfor kan føre til press på kommunens økonomiske og personellmessige ressurser.

10.4 Departementets vurderinger

10.4.1 Utgangspunkter for lovforslaget

Departementet viderefører i hovedsak lovforslaget som var på høring. Forslaget innebærer at kravet om at ansvarlige foretak skal forhåndsgodkjennes oppheves. Kravene i plan- og bygningslovgivningen justeres slik at det ikke stilles krav til midlertidige tjenesteytere i strid med EØS-regelverket. Kravene som oppstilles må være ikke-diskriminerende, nødvendige og forholdsmessige.

Ut i fra tjenestedirektivet er det mulig for departementet å ha ulike regler for henholdsvis etablerte og midlertidige tjenesteytere. Rammene i tjenestedirektivet for hvilke krav Norge kan stille til midlertidige tjenesteytere er da snevrere enn det som kan oppstilles av krav til foretak som etablerer seg i landet. Departementet foreslår imidlertid at kravene til foretak etablert i Norge og midlertidige tjenesteytere så langt det er mulig skal være like. Å stille strengere krav til etablerte foretak vil gi en ulempe i konkurransen for norske foretak. Norske foretak som oppfyller særnorske krav til etablerte foretak vil måtte bruke ressurser som både tjenesteytere og useriøse etablerte foretak ikke forholder seg til. Det kan også hende at strengere krav for etablerte foretak vil innebære at foretak som ellers ville etablert seg, i stedet leverer tjenester som midlertidige tjenesteytere. Det bør altså i utgangspunktet stilles like krav til alle foretak, uavhengig av hvilket land de er etablert i.

Vurderingene av kvalifikasjonene for etablerte foretak og tjenesteytere vil kunne bli forskjellig. Grunnen til dette er at tjenesteytere som er godkjent for å yte en tjeneste i hjemlandet ikke skal måtte dokumentere på nytt at de oppfyller de kravene som er stilt i hjemlandets regelverk. Dette følger av det såkalte dupliseringsforbudet4 i tjenestedirektivets artikkel 5 nr. 3. Det som eventuelt kan kreves dokumentert ved tilsyn i byggesaker vil være oppfyllelsen av norske kvalifikasjonskrav der de går lenger enn krav i tjenesteyterens hjemland.

Ut over de endringene som er nødvendige for å bringe kravene i overensstemmelse med tjenestedirektivet, er departementets forslag basert på at krav som stilles til foretak i reglene om ansvarlige foretak skal ligge så nær opp til eksisterende system som mulig. Det er en rekke positive sider ved reglene som kan beholdes, og det er i seg selv et poeng å ikke endre reglene mer enn det som er strengt nødvendig. Videreføring av kjente elementer i reglene vil gjøre overgangen enklere for kommunene og foretakene.

10.4.2 Ansvarsrettssystemet

10.4.2.1 Videreføring av ansvarsrettssystemet

Departementet opprettholder forslaget om at ansvarsrettssystemet skal videreføres. De høringsinstansene som kommenterer videreføring av ansvarsrettssystemet, stiller seg positive til dette. Departementet oppfatter det videre slik at krav om ansvarlig foretak i tiltak ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Det avgjørende forholdet vil være hvordan og når ansvaret erklæres overfor myndighetene, samt hvilke krav som stilles til foretaket.

Det skal altså fortsatt kreves at foretak skal påta seg ansvar for sentrale roller i tiltakene, selv om foretakene ikke lenger skal forhåndsgodkjennes. Fastsetting av ansvar for søker, prosjekterende og utførende gir en klar ansvarsdeling innad i prosjekter og gjør det tydelig for kommunen, tiltakshaver og kontrollerende hvem som er ansvarlige for feil. Departementet foreslår videre å videreføre inndelingen i ansvarsområder. Den eksisterende inndelingen i søker, prosjekterende, utførende og kontrollerende fungerer bra, og den er kjent i kommunene og næringen.

10.4.2.2 Erklæring av ansvar

Departementet foreslår at ansvarlige foretak ikke lenger skal sende inn dokumentasjon for kvalifikasjoner i en søknad om lokal godkjenning. I stedet foreslår departementet at foretaket skal sende en erklæring til kommunen. Foretaket skal erklære at det påtar seg ansvar for en angitt del av tiltaket, og at det er kvalifisert for ansvaret i overensstemmelse med lov og forskrift. Boligprodusentenes forening mener at erklæringen ikke bør sendes kommunen, men i stedet oppbevares av ansvarlig søker. Departementet er ikke enige med foreningen i dette. Kommunene skal fortsatt føre tilsyn med kvaliteten i byggetiltak og med foretakene, og erklæringen om ansvar vil sammen med gjennomføringsplanen være viktig for å gi kommunen kunnskaper om foretakene i tiltakene.

Erklæring om ansvar og prøving av kvalifikasjoner kan ikke skje på en slik måte at det innebærer en hindring for tjenesteytere i strid med tjenesteloven og tjenestedirektivet. Det vil ha betydning hvor omfattende erklæringen skal være. Departementet anser som i høringen at de fleste opplysningene som i dag oppgis i søknad om ansvarsrett, kan kreves oppgitt i en erklæring om ansvarsrett.

Erklæringen må inneholde opplysninger om foretakets navn, organisasjonsnummer, kontaktperson med mer. Videre må det gis en angivelse av hvilke ansvarsområder erklæringen gjelder. Ansvarsområdene vil måtte svare til en beskrivelse i gjennomføringsplanen som kommunen mottar fra tiltakshaver i forbindelse med søknad om byggetillatelse, eventuelt igangsettingstillatelse, jf. nedenfor. Sammen med gjennomføringsplanen vil erklæringen, som ansvarsrettssøknaden i dag, være viktig for å avklare omfanget og grensene for foretakets ansvar, og mellom foretakenes ansvar.

I erklæringen må foretaket stå inne for at det er kvalifisert, og at det vil utføre oppgavene i tiltaket i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen.

Det skal etter departementets forslag ikke legges ved noen dokumentasjon for foretaket. Dokumentasjon for kvalifikasjoner med videre vil i stedet innhentes og vurderes ved et eventuelt tilsyn. Det bør krysses av i erklæringen for om foretaket er sentralt godkjent og om foretaket er midlertidig tjenesteyter. Det bør ved kommunens planlegging av tilsyn legges stor vekt på om tiltaket gjennomføres av foretak med sentral godkjenning, jf. kapittel 10.4.6.

Departementet foreslår som i høringen at erklæringen skal leveres i forbindelse med søknad hvis arbeidet foretaket skal være ansvarlig for starter før søknadstidspunktet, og ellers senest før arbeidet foretaket er ansvarlig for starter. Å kreve at erklæringen alltid bør leveres sammen med søknaden om tiltak, slik Sarpsborg kommune mener, vil etter departementets mening kunne gi en regel som er i strid med tjenestedirektivet. Et krav om forhåndsregistrering kan etter omstendighetene oppfattes som tilnærmet like byrdefullt som et krav om forhåndsgodkjenning. Igangsettingstillatelse kan i mange tilfeller være gitt en god stund før byggearbeidet starter. Det vil da kunne være uforholdsmessig belastende for midlertidige tjenesteytere å kreve at ansvarlig foretak i utførelsesfasen bindes opp til å inngå kontrakt på tidspunktet for igangsettingstillatelse.

Med utgangspunkt i at midlertidige tjenesteytere fritt skal kunne levere tjenester over landegrensene, foreslår departementet at erklæringen skal sendes kommunen senest før arbeidet foretaket er ansvarlig for starter. For ansvarlig søker og enkelte prosjekterings- og kontrolloppgaver må ansvaret erklæres senest sammen med søknad om rammetillatelse. For en stor del av prosjekteringen og kontrollen vil ansvaret kunne erklæres i forbindelse med søknad om igangsettingstillatelse. Ansvaret for noe detaljprosjektering og for utførelsen kan erklæres overfor kommunen senest like før arbeidet påbegynnes. Når det gjelder ansvarlige kontrollforetak, vil gjennomgående kontroll av prosjektering og utførelse som oftest innebære at foretaket erklærer sitt ansvar for kontroll i forbindelse med søknad om tiltak. Foretak som kun skal kontrollere utførelsen vil kunne erklære ansvar like før kontrollen starter.

Departementet presiserer at ovennevnte frist om innlevering senest når arbeidet starter er en siste frist, og det er ikke noe til hinder for at ansvaret erklæres tidligere. Det vil i praksis ofte være en fordel for tiltaket og for kommunens oppfølging av saken at foretakenes ansvar erklæres så tidlig som mulig, gjerne i forbindelse med søknad eller når kontrakten inngås.

Etter departementets mening skal en oversikt over tiltaket, som i dag, fremgå av gjennomføringsplanen. Gjennomføringsplanen vil være viktig for å vise en oversikt over ansvarsområdene i tiltaket, og vil være grunnlaget for kommunens vurdering av ansvarsområder, jf. forslaget til plan- og bygningsloven § 21-4 nytt andre ledd. Oppdatert gjennomføringsplan skal sendes kommunen hver gang det foretas endringer av betydning, og dette vil ofte gjelde når et nytt foretak erklærer ansvar. I høringen gir Sweco uttrykk for at det vil være en ulempe at gjennomføringsplanen skal sendes inn til kommunen hver gang et foretak erklærer ansvar, og viser til at det vil komme inn dokumenter i byggesaken utenom milepælene rammetillatelse, igangsettingstillatelse og søknad om ferdigattest. Departementet viser til at planen og erklæringen sammen vil gi oversikt over inndelingen av ansvar i tiltaket, og begge vil være grunnlag for kommunens plan for tilsyn med tiltaket, herunder også foretakene. En tidlig oversikt over de ansvarlige foretakene i tiltaket vil kunne være en indikasjon på ryddige forhold i tiltaket, noe som kan tilsi at ressurser til tilsyn heller kan prioriteres andre steder.

Forslaget innebærer at foretakene ikke lenger trenger forhåndsgodkjenning for å begynne arbeidet. Ansvarsretten oppstår når erklæringen er sendt til kommunen. Tidspunktet for forsendelsen må kunne dokumenteres.

Departementet har vurdert om det vil være mer hensiktsmessig at ansvarsretten skulle oppstå når erklæringen er mottatt av kommunen, siden dette ville gi kommunen en anledning til å reagere mot åpenbart ukvalifiserte foretak før arbeidet begynner. Departementet har imidlertid kommet til at det ville bli vanskelig å dokumentere mottakstidspunktet, med mindre det også blir krevet en form for mottaksbekreftelse. Både postgang og behandlingstid i kommunen ville da innebære en utsettelse for foretaket som vil kunne være en ulempe i strid med tjenestedirektivet. En mottaksbekreftelse ville også innebære en ekstra oppgave for kommunen ved behandling av byggesaken.

Når erklæringen om ansvar er sendt kommunen, har foretaket ansvarsrett for de ansvarsområdene erklæringen oppgir. Det oppstår da rettigheter og plikter uten at kommunen har fattet vedtak om det, og det foreligger ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Det kan tenkes at for eksempel en organisasjon eller et konkurrerende foretak mener at foretaket med ansvarsrett ikke er kvalifisert. De vil da være henvist til å be kommunen om å føre tilsyn og frata ansvarsretten, jf. nedenfor.

En erklæring om ansvar vil for øvrig ha samme virkning som når foretaket er tildelt ansvarsrett etter gjeldende regler. Det ansvarlige foretaket vil altså få rett til å utføre arbeidet i overensstemmelse med byggetillatelsen. Ansvarsretten vil være avgrenset etter erklæringen og gjennomføringsplanen. Ansvaret gjelder inntil det er avsluttet. Dette kan skje der foretakets del av tiltaket er ferdig, og arbeidet er kvittert ut gjennom kontroll- eller samsvarserklæringer. Foretaket kan eventuelt også si fra seg oppdraget, og melde fra til kommunen at det ikke lenger er ansvarlig for fremtidig arbeid i tiltaket. Hvis det ved tilsyn viser seg at foretaket ikke er kvalifisert, kan kommunen etter forslaget frata foretaket ansvarsretten. Kriteriene for dette vil være de samme som for tilbaketrekking av ansvarsrett etter nåværende plan- og bygningslov § 22-4. Et vedtak om å frata foretaket ansvarsrett er et enkeltvedtak som kan påklages til Fylkesmannen.

Foretaket vil være bundet av erklæringen, og kan utsettes for reaksjoner hvis det utfører arbeid i strid med regelverket. Blant annet kan kommunen gi pålegg om retting til foretaket. Pålegg kan fortsatt rettes mot foretaket i fem år etter at ferdigattest er gitt. Forslaget endrer ikke situasjonen eller forpliktelsene for tiltakshaver, som vil ha den samme plikten som etter gjeldende lov til å leie inn foretak med ansvarsrett der dette følger av loven. Tiltakshaver vil også fortsatt være ansvarlig for tiltaket, særlig der ansvarsområdene for foretakene er uklare.

Innenfor rammen av lovbestemmelsene om ansvar, vil nærmere detaljer fastsettes i forskrift.

10.4.3 Kvalifikasjonskrav

10.4.3.1 Utgangspunkter for krav til kvalifikasjoner

Departementets lovforslag tar utgangspunkt i at det skal stilles like krav til etablerte foretak og midlertidige tjenesteytere. Kravene som stilles til alle foretak må da ligge innenfor rammene av tjenestedirektivets artikkel 16 nr. 1 bokstav a)-c). Kravene kan da ikke være diskriminerende, og de må være nødvendige og forholdsmessige. Forbudet mot diskriminering innebærer et forbud ikke bare mot all forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, men også all indirekte forskjellsbehandling av andre grunner, som kan gi samme resultat.

Ut fra ordlyden i artikkel 16 nr. 1 bokstav b) og sammenhengen i artikkel 16 nr. 1 tredje ledd, legger departementet til grunn at nødvendighetsprinsippet ikke innebærer annet enn at krav må være begrunnet i ett av hensynene som er nevnt i samme bestemmelse, det vil si offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen eller miljøvern.

Videre må kravene som oppstilles være forholdsmessige. Dette innebærer dels en prøving av hvilket beskyttelsesnivå som kan fastsettes for å ivareta det påberopte hensyn, og dels en prøving av hvilke virkemidler som kan anvendes for å oppnå det formålet. Kravet må være egnet til å oppnå det ønskede formålet, og det må vurderes om målsetningen like effektivt kan oppnås gjennom mindre inngripende tiltak. Etter departementets mening er det åpenbart at kvaliteten i byggetiltak blir bedre når sentrale oppgaver i tiltaket forestås av foretak som har de nødvendige kvalifikasjoner, og legger som utgangspunkt til grunn at det nivået som er stilt til foretakenes kvalifikasjoner til nå kan videreføres. Kvalifikasjonskrav vil imidlertid anses som et krav etter tjenestedirektivets artikkel 4 nr. 75, og altså en restriksjon som vil måtte oppfylle kravene gitt i artikkel 16 nr. 1 a)-c). EU-domstolen har blant annet gitt uttrykk for at kvalifikasjonskrav kan være akseptable restriksjoner. Forutsetningen er i så fall «at sådanne krav kun kan anses for at være forenelige med Traktatens artikel 59 og 60, hvis det godtgøres, at der for så vidt angår den pågældende form for virksomhed foreligger tvingende almene hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og disse hensyn ikke allerede tilgodeses af reglerne i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret, og at samme resultat ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende regler», se for eksempel sak C-198/89, Kommisjonen mot Hellas, avsnitt 18 og 19, sak C-180/89, Kommisjonen mot Italia, avsnitt 17 og 18 og sak 154/89, Kommisjonen mot Frankrike, avsnitt 14 og 15. Departementet anser på denne bakgrunn at det i utgangspunktet bør kunne forsvares i forhold til tjenestedirektivet å stille krav til kvalifikasjoner, og at dette kravet også kan gjøres gjeldende for midlertidige tjenesteytere forutsatt at dupliseringsforbudet6 blir etterlevd. Kravene må utformes på en slik måte at de tilfører kvalitet i konkrete tiltak. Krav som kun hever kompetansenivået i byggenæringen mer generelt kan således ikke stilles til tjenesteytere. Det må derfor fremkomme klart av regelverket at kvalifikasjonene i foretaket skal benyttes for å bidra til kvalitet i konkrete tiltak.

Ved fastsetting av de nærmere kravene til foretakenes kvalifikasjoner i forskrift, vil det bli vurdert om kravene ligger innenfor rammene av tjenestedirektivet.

10.4.3.2 Kvalifikasjonskrav til foretak

Etter departementets mening er kvalifikasjonskravene, altså krav til utdanning, praksis og kvalitetssikring, viktige for å sikre at foretak har et minimum av kompetanse. Kravene vil stilles i forskrift, men departementet legger til grunn at rammene nedenfor vil gjelde for forskriftene.

Lovforslaget viderefører derfor forslaget fra høringen om at kvalifikasjonskravene som stilles til ansvarlige foretak skal være på samme nivå som etter gjeldende regler. Flere høringsinstanser støtter dette. Imidlertid mener Sweco at det er behov for bedre kompetanse i kontrollforetakene. Arkitektbedriftene viser i høringen til at kvalifikasjonskravene må tilpasses midlertidige tjenesteytere. Departementet vil vurdere disse innspillene når kvalifikasjonskravene fastsettes i forskrift.

Utgangspunktet for kravet til utdanning vil som etter gjeldende regler være at de skal bidra til å sikre at foretaket besitter teoretisk kunnskap om hva som kreves for å gjennomføre et tiltak i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, mens hensynet bak praksiskravet er å sikre at foretakene har praktiske kunnskaper. Dette skal komme ikke bare myndighetene, men også tiltakshaverne til gode ved at det gir en trygghet for at foretaket ikke bare besitter relevant teoretisk kunnskap, men også nødvendig og relevant praktisk erfaring.

Etter forslaget skal foretaket samlet sett ha ansatt personer med relevant utdanning, i form av fagbrev, høyskole eller universitet. I foretaket skal det videre finnes praktisk erfaring dokumentert gjennom praksisprosjekter. Ofte vil praksis være opparbeidet av en eller flere av de som har den utdanningen foretaket bygger sin kompetanse på. Imidlertid er det foretaket som samlet sett skal oppfylle kvalifikasjonskravene. Det er foretakets kvalitetssikringssystem som skal sikre at utdanning og praksis sammen gjør foretaket kvalifisert. Utøvelse av kompetanse og gjennomføring av kvalitetssikring i de respektive byggeprosjekt vil altså være opp til de enkelte aktørene, og ordningen med ansvarlige foretak gir ingen absolutt garanti for at dette virkelig skjer. Imidlertid sier ordningen noe om sannsynligheten for at foretaket har evne til å gjennomføre prosjekter på angitte nivåer. Norges byggmesterforbund mener i høringen at det må stilles krav om at personlig kompetanse skal være ansatt i foretaket, og at det skal være dokumentert kompetanse i foretaket hos de som prosjekterer og utfører arbeidet. Til dette vil departementet bemerke at personer med kompetanse innenfor foretakets ansvarsområde i de fleste tilfeller vil være ansatt i foretaket. I regelverket åpnes det imidlertid for at foretakene også kan godkjennes for et ansvarsområde basert på at de leier inn kompetansen. Et eksempel på dette kan være at et byggmesterforetak påtar seg hele ansvaret for en enebolig. Foretaket kan gjennom å leie inn et rørleggerforetak få ansvarsrett også for denne delen av tiltaket, selv om det ikke har ansatt rørlegger. Det kan også tenkes tiltak der foretaket med ansvarsrett har ansatt få fagpersoner, og baserer seg på at mange av ansvarsområdene skal dekkes av innleid kompetanse. Departementet anser at denne fleksibiliteten er en fordel i mange tilfeller, og at systemet ville blitt vanskelig å praktisere hvis det var et ufravikelig krav at foretakene hadde ansatt personer med kompetanse for alle sine ansvarsområder. Det ville da blant annet kunne bli mange foretak med ansvarsrett i selv små tiltak som eneboliger. Dette ville bety at det ofte ble unødvendig papirarbeid for tiltakshavere og foretakene, og at også kommunene måtte ha oversikt over en unødvendig mengde foretak.

Departementet mener at kvalifikasjonskravene fortsatt skal knyttes til foretak, og ikke person, og viser til begrunnelsen i Ot.prp. nr. 39 (1993–94): «En ordning med godkjenning av personer alene vil dessuten lett kunne føre til tilsvarende omgåelser som har funnet sted ved dagens entreprenørlov. Her har man sett tilfeller hvor foretaket har «leid» autoriserte personer som ikke har hatt en slik stilling i foretaket at de har hatt innflytelse til å påse at de offentlige krav følges». Forslaget støttes i høringen av Boligprodusentenes forening.

I høringsforslaget la departementet til grunn at kvalifikasjonskravene bør endres på en slik måte at de blir mer spesifikke og klare i forskrift. Dette vil gjøre dem enklere å forstå og dokumentere for foretakene, og dermed minske muligheten for at de anses som en uforholdsmessig ulempe. Flere instanser støtter dette i høringen. Formålet med dette er altså ikke å endre nivået på kravene som stilles. Etter departementets mening vil det være hensiktsmessig å videreføre tiltaksklassene som utgangspunkt for hvilke krav som stilles.

Kvalifikasjonskravene vil rette seg mot at foretaket har personer med tilstrekkelig formell utdanning. Det må i forbindelse med utarbeiding av forskriften vurderes om kravene til utdanning skal fremgå direkte av regelverket. Departementet vil videre vurdere om krav til utdanning for høyskole- og universitetsnivå bør endres slik at de i utgangspunktet blir oppgitt som krav til studiepoeng innenfor relevante fag. Dette vil samsvare med angivelsen av utdanningsnivå i samfunnet for øvrig, og samsvarer også med det europeiske systemet for å sammenligne vekt og karakter på kurs på universitets- og høyskolenivå på tvers av land og institusjoner (European Credit Transfer and Accumulation System – ECTS).

Som i dag må foretak også kunne dokumentere relevant praksis. Praksis kan være opparbeidet ved at foretaket har hatt relevante oppdrag, eller ved at det benyttes personer som har opparbeidet relevant praksis. Det kan etter omstendighetene benyttes praksis opparbeidet som underentreprenør, ansatt, lærling eller lignende. Praksis kan dokumenteres med referanseprosjekter for foretaket, attester for ansatte eller lignende. Kravene til foretakenes praksis bør videreføres, men det må fremkomme relativt klart i regelverket hvilke krav som gjelder.

I høringen ble det lagt til grunn at kravene til kvalitetssikringssystemer bør justeres, slik at det ikke lenger stilles generelle krav til foretakenes organisering. Det er fortsatt departementets mening at det generelle kravet til foretakets organisering skal fjernes.

Kravet er i og for seg viktig for å gjøre foretakene bedre i stand til å oppfylle krav, levere bygg med høyere kvalitet og gjennomføre byggeprosjekter med færre ressurser brukt på å rette feil. Videre innebærer kravet at foretaket kan dokumentere at tiltak er gjennomført i overensstemmelse med lov og forskrift. Kvalitetssikringssystemet er også det verktøyet som i dag bidrar til å dokumentere overfor myndigheten at kompetansen i foretaket rent faktisk benyttes i tiltakene. Krav om kvalitetssikringssystem kan imidlertid oppfattes som ganske omfattende. Dette gjelder særlig for tjenesteytere som er i Norge for et enkelt prosjekt, og som har sitt vanlige virke i land hvor kvalitetssikringssystemet ikke er et krav. Store foretak vil være vant til å bruke slike verktøy, men for mindre foretak vil de være ukjent. Departementet anser at det vil bli vanskelig for Norge å argumentere for at et generelt krav om kvalitetssikringssystem for foretak er nødvendig og forholdsmessig i tjenestedirektivets forstand. Imidlertid må det kunne kreves at foretaket gjennomfører konkrete byggetiltak i overensstemmelse med regelverket, noe som ofte vil innebære bruk av kvalitetssikringsdokumentasjon.

Etter departementets mening må krav om kvalitetssikringssystemer endres som foreslått, selv om den generelle hevingen av kvalitet i foretakenes kvalitetssikring kan bli borte. Et alternativ til dette kunne være å ha forskjellige krav til etablerte foretak og midlertidige tjenesteytere, slik at sistnevnte slipper kravene, men departementet anser at kravene også på dette området bør være like for alle foretak. Imidlertid vil departementet vurdere om det i forskrift skal bestemmes at de generelle kravene til kvalitetssikringssystemene fortsatt skal gjelde for sentral godkjenning.

De nærmere kravene til foretakenes kvalifikasjoner vil som i dag bli trukket opp i forskrift.

10.4.4 Kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav for midlertidige tjenesteytere

Når det gjelder dokumentasjon av kvalifikasjoner for midlertidige tjenesteytere foreslår departementet som i høringen at det skal være en egen lovbestemmelse om dette. For at krav til ansvarlige foretak ikke skal være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, må bygningsmyndighetene ta hensyn til eventuelle godkjenninger, tillatelser eller lignende som tjenesteyter har i sitt hjemland. Dette er også slått fast i en rekke dommer avsagt av EU-domstolen, se blant annet sak C-390/99, Canal Satélite, avsnitt 36. Forbudet mot duplisering for midlertidige tjenesteytere følger av artikkel 5 nr. 3, som gjelder administrativ forenkling. Bestemmelsen må ses i sammenheng med artikkel 28 nr. 1 som bestemmer at EØS-statene skal gi hverandre gjensidig bistand, og skal iverksette tiltak for effektivt samarbeid med hverandre for å sikre tilsyn med tjenesteyterne og de tjenestene de yter. Resten av artikkel 28 og de øvrige bestemmelsene i direktivets kapittel VI presiserer hva samarbeidsplikten innebærer og hvordan samarbeidet skal gjennomføres. I punkt 105 i fortalen sies det at duplisering av krav og tilsyn vil unngås gjennom et slikt samarbeid. Samtidig vil tilsynet med tjenesteyterne kunne bli mer effektivt, slik at det vil være vanskeligere for uærlige tjenesteytere å unndra seg tilsyn eller omgå nasjonale regler. Tjenesteyter vil for øvrig også ha forpliktelser ved hensyn til å fremlegge nødvendige opplysninger selv, se blant annet artikkel 10 nr. 3 siste punkt. Det bør derfor være en egen bestemmelse om hvilke krav bygningsmyndighetene kan stille til dokumentasjon av kvalifikasjoner.

I og med at forhåndsgodkjenningen som kommunen foretar i forbindelse med behandling av søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett nå foreslås opphevet, vil bygningsmyndighetenes eneste mulighet til å undersøke om kvalifikasjonskravene er oppfylt være gjennom tilsyn. I høringen peker Arkitektbedriftene på at det kan bli krevende for kommunene å føre tilsyn med utenlandske foretak. Trondheim kommune anser at sentrale myndigheter bør opprette et system for foretakenes dokumentasjon.

Departementet viser til at kommunene kan bruke IMI (Indre Markeds Informasjonssystem) for å undersøke foretakenes kompetanse. Gjennom dette elektroniske verktøyet kan myndighetene blant annet undersøke nærmere om foretaket er lovlig etablert, få bekreftet gyldigheten av eventuelle tillatelser eller om foretaket har blitt ilagt administrative sanksjoner eller straff, som for eksempel mistet retten til å utøve yrket sitt i en periode i hjemlandet. Etter departementets vurdering må det antas at IMI i fremtiden vil bli et sentralt og effektivt verktøy i myndighetenes tilsynsvirksomhet. IMI gir kommuner og statlige myndigheter en enkel mulighet for å innhente informasjon fra andre land, blant annet om foretak.

En problemstilling som derimot kan oppstå er hva myndighetene kan gjøre dersom godkjenningen/tillatelsen fra hjemlandet ikke samsvarer på noen måte med hva tjenesteyter ønsker å utføre av tjenester i Norge. For eksempel kan det tenkes at et tømrerforetak som i sitt hjemland til vanlig oppfører boliger og har tillatelse til dette, påtar seg oppdrag i Norge om å bygge en mer komplisert konstruksjon, hvor eventuelle feil også kan få større konsekvenser. Tiltaket vil altså ha en høyere tiltaksklasse enn vanlige eneboliger i Norge.

EU-domstolen har blant annet i sak C-76/90, Säger, i avsnitt 12 uttalt følgende: «Indledningsvis bemaerkes, at Traktatens artikel 59 ikke blot kraever afskaffelse af enhver forskelsbehandling til skade for tjenesteyderen paa grund af dennes nationalitet, men ogsaa ophaevelse af enhver restriktion – ogsaa selv om den anvendes uden forskel paa indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater – der kan vaere til hinder for eller paa anden maade genere den virksomhed, som udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser».

Det sentrale slik departementet ser det må altså være om tjenesteyter kan vise til at han lovlig leverer tilsvarende tjenester i sitt hjemland. Dersom tjenesteyter lovlig kan oppføre boliger i sitt hjemland, må hovedregelen normalt være at han dermed også kan oppføre boliger i Norge.

I høringen påpeker Trondheim kommune og Heismontørenes fagforening at det bør kunne stilles krav om kompetanse for særnorske forhold. Det vil være tilfeller hvor spesialkompetanse er nødvendig, også ved oppføring av eneboliger, som for eksempel kompetanse innen geologi dersom området potensielt er utsatt for skredfare. Under den klare forutsetning at det lovlig kan oppstilles kvalifikasjonskrav for tiltak, vil bygningsmyndighetene, dersom de avdekker at godkjenningen/tillatelsen eller lignende som tjenesteyter har fra sitt hjemland ikke på noe måte tilsvarer det han skal utføre av tjenester i Norge, kunne gi pålegg om stans av arbeidet inntil den nødvendige kompetansen innen eksempelvis geologi, brannsikkerhet, konstruksjonssikkerhet eller lignende, tilføres tiltaket. Det kan også tenkes andre reaksjoner mot foretaket, hvis tiltaket ikke er gjennomført i overensstemmelse med ansvarsretten.

10.4.5 Innføring av lovregulert yrke

I høringen drøftet departementet om det vil være hensiktsmessig å lovregulere enkelte aktører som omfattes av plan- og bygningslovgivningen. Det ble imidlertid konkludert med at det på kort sikt ikke vil være overkommelig å gjennomføre omfattende utredninger av innføring av lovregulerte yrker i bygningssektoren. Flere høringsinstanser anså i sine uttalelser at lovregulerte yrker kan være et godt virkemiddel innenfor sektoren. Boligprodusentenes forening mente imidlertid at kvalifikasjonskrav skal knyttes til foretak.

«Lovregulert yrke» innebærer at myndighetene gjennom lov og forskrift stiller krav til at man må oppfylle noen minimumskvalifikasjoner før man får adgang til å praktisere yrket og/eller benytte en bestemt yrkestittel. Lovregulerte yrker reguleres av direktiv 2005/36/EF (yrkeskvalifikasjonsdirektivet), og ved motstrid vil dette direktivet gjelde foran tjenestedirektivet. Yrkeskvalifikasjonsdirektivet og tjenestedirektivet er ellers ment å komplementere hverandre.

Av aktørene som dekkes av plan- og bygningslovgivningen er det uavhengig kontrollerende som fremstår som mest aktuelt å lovregulere. Det utelukkes imidlertid ikke at også andre og helt nye aktører innen bygge- og anleggssektoren på sikt kan være aktuelle å lovregulere, som for eksempel byggeleder og prosjekteringsleder.

En klar fordel ved å lovregulere yrker er at man kan kreve at bestemte kvalifikasjoner er oppfylt og kan dokumenteres og kontrolleres. Gjennom å lovregulere yrker kan myndighetene oppnå en viss garanti for at den som skal forestå arbeidet besitter både teoretisk og praktisk kunnskap om hva som kreves for å gjennomføre et tiltak i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

En annen fordel med å lovregulere yrker er at myndighetene kan kreve at tjenesteytere som ønsker å tilby sine tjenester på midlertidig basis i et annet EØS-land må sende inn en skriftlig forhåndsmelding før arbeidet påbegynnes. Forhåndsmeldingen skal blant annet inneholde informasjon om nasjonalitet, kvalifikasjonsbevis, om man er lovlig etablert samt bekreftelse på at det ikke foreligger noe til hinder for deg til å utøve yrket ditt i hjemlandet og også eventuelle opplysninger om forsikringsdekning eller andre former for personlig eller kollektiv beskyttelse med hensyn til yrkesansvar. Denne forhåndsmeldingen kan kreves fornyet hvert år.

Det kan ikke forventes at godkjenning av yrkeskvalifikasjoner skal gjøres av den enkelte kommune. Denne oppgaven må utføres av et kompetent statlig organ, for eksempel Direktoratet for byggkvalitet.

Det er enkelte utfordringer knyttet til innføring av lovregulert yrke. En utfordring er at yrkeskvalifikasjonsdirektivet kun retter seg mot godkjenning av kvalifikasjoner til enkeltpersoner. Dette avviker fra systemet etter gjeldende plan- og bygningslov hvor utgangspunktet er at ansvarsrett gis til foretak, ikke enkeltpersoner, på bakgrunn av foretakets samlede kompetanse. Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner foretas i utgangspunktet også kun én gang og kan ikke gjøres tidsbegrenset. Direktivet er imidlertid ikke til hinder for at det kan oppstilles nasjonale bestemmelser om at godkjenningen for etablerte tjenesteytere kan trekkes tilbake ved eksempelvis vesentlige brudd eller mislighold. Den samme muligheten foreligger derimot ikke for midlertidige tjenesteytere. Det vil måtte fastlegges hvilke kvalifikasjonskrav som skal stilles til enkeltpersoner for å kunne få godkjenning. Dette arbeidet vil kreve nærmere utredning, og det må påregnes betydelige endringer i det gjeldende systemet i loven.

Departementet ser ikke bort fra at lovregulerte yrker på sikt kan innføres for enkelte funksjoner innenfor bygg- og anleggssektoren. Dette må imidlertid utredes, og departementet har ikke funnet at det er tjenelig å foreta en omfattende vurdering innenfor den tiden som er tilgjengelig for å oppheve krav om lokal godkjenning. Dette er derfor et spørsmål man eventuelt må komme tilbake til i samarbeid med byggenæringen, ved en mer helhetlig gjennomgang av lovens ordninger for sikring av kvalitet i byggevirksomheten.

10.4.6 Statlige godkjenningsordninger og registre

10.4.6.1 Generelle merknader

Innledningsvis kommenteres innspillene i høringen fra Byggenæringens landsforening, Arkitektbedriftene og Norges byggmesterforbund. Disse instansene ønsker et bredere grep for å luke ut useriøse foretak. Det etterlyses ytterligere utredninger, der man vurderer muligheten for mer gjennomgripende ordninger, slik at myndighetene i større grad tar tak i de problemene useriøse foretak representerer.

Departementet ser at svart arbeid og andre regelbrudd som ikke stanses gjør at useriøse foretak kan bruke mindre ressurser på å følge reglene, og således kan operere med lavere priser enn seriøse foretak.

Departementet peker imidlertid på at lovforslaget om oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett springer ut fra en konkret sak for ESA, og at kravet om lokal godkjenning må oppheves raskt. Med dette utgangspunktet mener departementet at det foreliggende lovforslaget gir den løsningen som best balanserer det å beholde fordelene ved ansvarsrettssystemet med ulempene ved å fjerne lokal godkjenning, og at de foreslåtte tiltakene knyttet til sentral godkjenning og tilsyn vil kunne kompensere for bortfall av lokal godkjenning.

Problemstillingene byggenæringen peker på er generelle, og omfatter også arbeider som ikke er søknadspliktige, særlig rehabilitering, ombygging og tilbygg til eksisterende bebyggelse (såkalte ROT-arbeider). Dette er en sentral og viktig samfunnsutfordring som går ut over rammene i plan- og bygningslovgivningen og de endringer som foreslås. Blant annet må man vurdere hvordan myndighetene skal følge opp foretak i de mange tilfellene der det ikke er søknadsplikt, og hvor kommunen ikke har noen byggesak. Eventuell innføring av slike utvidede ordninger må vurderes bredere i samarbeid med andre berørte sektorer, siden forslagene også retter seg mot temaer som blant annet brudd på arbeidsmiljøloven og svart arbeid.

Etter departementets mening må tiltak rettet mot useriøse foretak gjennomføres i flere trinn ved bruk av et sett av virkemidler. Innenfor plan- og bygningslovgivningen oppheves i første omgang krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett, og det bør i denne sammenhengen fokuseres på å opprettholde og styrke de virkemidlene i loven som allerede eksisterer. Eventuelle større grep som også kan ha til formål å ivareta andre hensyn enn kvalitet i bygg, bør utredes i senere samarbeid med næringen, i en annen og bredere sammenheng. Dette vil kreve en grundig gjennomgang av tiltak for kvalitetssikring i byggetiltak, der det vurderes hvordan bygningsmyndighetene skal involveres i å sikre seriøsitet og kvalitet i byggevirksomheten.

10.4.6.2 Sentral godkjenning av foretak. Registrering av ansvarlige foretak

Departementet foreslår å videreføre sentral godkjenning, som et tilbud til ansvarlige foretak. Dette er en enkel måte å vise at foretaket er kvalifisert for ansvarsrett. Sentral godkjenning er et viktig virkemiddel for å opprettholde kompetansen i næringen. Når en del foretak er sentralt godkjent, vil det også forenkle planlegging og gjennomføring av tilsyn i stor grad for både foretaket og kommunen. I høringen støtter flere instanser videreføring av sentral godkjenning, både som en støtte for kommunen ved tilsyn, og som et virkemiddel for å opprettholde og dokumentere kompetansen.

Noen høringsinstanser peker på at bortfall av krav om lokal godkjenning vil redusere interessen for sentral godkjenning. Trondheim kommune ber om at det opprettes andre belønningssystemer for at foretakene skal ønske å være sentralt godkjent. Departementet ser muligheten for at en del av den direkte nytten kan falle bort når sentral godkjenning ikke lenger er et hjelpemiddel for en mer summarisk behandling av en søknad om lokal godkjenning. Det vil heller ikke medføre automatisk reduserte gebyrer i byggesaken at foretaket er sentralt godkjent. Etter departementets mening vil allikevel sentral godkjenning kunne spille en viktig rolle i ansvarsrettssystemet, og fortsatt være attraktivt for foretakene.

Sentral godkjenning skal være en sterk indikator for at foretaket er seriøst, og at arbeidet som utføres er i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Kommunens tilsyn bør derfor prioritere tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent. I erklæringene om ansvar kan det krysses av om foretaket er sentralt godkjent. Dette vil gjøre det enklere for kommunen å planlegge tilsynet. Departementet vil også vurdere om det skal tas inn en bestemmelse om ansvarlige foretak i byggesaksforskriften § 15-3 om tidsavgrenset krav om tilsyn. Det kan da bestemmes at kommunene skal fokusere på foretak uten sentral godkjenning i sine tilsyn.

Departementet peker også på at sentral godkjenning bør fortsette å være en måte for foretak å vise sine kvalifikasjoner overfor tiltakshavere. Som OBOS peker på, kan dette gi et konkurransefortrinn, og det gjør informasjonen lett tilgjengelig for både tiltakshavere og offentlige aktører. Det er viktig at tiltakshavere prioriterer kvalitet når de leier inn foretak, og sentral godkjenning gir enkelt opplysninger om seriøse og kompetente foretak. Dette vil i seg selv fremme bruken av kvalifiserte foretak.

Oslo kommune mener at den sentrale godkjenningsordningen må føre flere tilsyn, mens Enebakk kommune anser at det må bli enklere å miste sentral godkjenning. Departementet er enig i at det er viktig at det er stor tillit til foretak som er sentralt godkjent. Den sentrale godkjenningsordningens oppfølging og tilsyn med foretak må sikre at de faktisk har de kvalifikasjonene de er godkjent for, og befeste inntrykket av at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel. Dette vil skape nødvendig legitimitet og trygghet for at kommunens tilsyn med tiltak uten sentralt godkjente foretak prioriteres. Det vil også bidra til å befeste sentral godkjenning som et konkurransefortrinn. I denne sammenhengen er det også viktig at kommunene og tiltakshavere har tillit til at det reageres mot sentralt godkjent foretak som ikke oppfyller kravene i plan- og bygningslovgivningen. Direktoratets merarbeid ved økt tilsyn finansieres gjennom årsgebyret for sentral godkjenning.

Oslo kommune foreslår at det vurderes om den sentrale godkjenningsordningen gjøres obligatorisk. Departementet peker på at en obligatorisk statlig ordning høyst sannsynlig vil være i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser på lik linje med obligatorisk lokal godkjenning.

Til forslaget fra Boligprodusentenes forening om at sentral godkjenning bør gå inn som et tilbud under Norsk akkreditering, peker departementet på at sentral godkjenning i dag er knyttet direkte til kravene i plan- og bygningslovgivningen. Sentral godkjenning er en relativt enkel og rimelig måte for foretak til å vise at de kan inneha ansvar i byggesaker, der godkjenningen baseres på en konkret vurdering av kompetanse innenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Direktoratet for byggkvalitet har i dag en etablert avdeling med god kompetanse og erfaring med å vurdere foretak for ansvarsområder. Departementet kan ikke se noen gevinst i at denne ordningen med offentlig godkjenning av foretak direkte knyttet til oppfyllelsen av offentligrettslige krav skal erstattes av akkreditering. Departementet understreker imidlertid at man fortløpende bør vurdere hvordan forskjellige virkemidler for vurdering og synliggjøring av kompetanse skal samordnes.

10.4.6.3 Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene for sentral godkjenning

Det har kommet få kommentarer til dette forslaget i høringen. Noen instanser støtter forslaget eksplisitt, mens Maskinentreprenørenes forbund motsetter seg innføring av overtredelsesgebyr, og anser at man uansett bør avvente erfaringer fra overtredelsesgebyr ilagt av kommunene før man vurderer nye hjemler. Departementet viser imidlertid til at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr er viktig, ikke minst fordi troverdigheten til den sentrale godkjenningsordningen blir svært viktig når krav om lokal godkjenning faller bort. Departementet viderefører derfor forslaget om å innføre en hjemmel for den sentrale godkjenningsordningen til å ilegge overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr skal for det første kunne ilegges der ordningen mottar feil eller villedende opplysninger fra foretak som søker om eller har sentral godkjenning. Det er ikke meningen å ramme misforståelser, skrivefeil og lignende. Regelen skal rette seg mot forfalskede dokumenter eller bevisst bruk av feil opplysninger. Det vil gjelde et krav om at handlingen har skjedd forsettlig eller uaktsomt. Forfalskning av dokumentasjon og underskrifter er et særlig alvorlig brudd på regelverket. I slike tilfeller kan handlingen også anmeldes til påtalemyndigheten. I mange tilfeller vil det imidlertid være naturlig å håndtere en falsk underskrift i forbindelse med oppfølgingen av foretak som har eller har søkt om godkjenning. Når den sentrale godkjenningsordningen uansett er i ferd med å vurdere foretaket, vil det være mindre ressurskrevende om de samtidig med å vurdere foretaket også vurderer om det er gitt falske eller uriktige opplysninger. Det kan da reageres raskere, og oppfølgingen vil bli mer effektiv enn om saken skal sendes over til påtalemyndigheten. Det er videre ikke gitt at påtalemyndigheten finner å kunne prioritere slike saker.

For det andre foreslås en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for å bruke merket for sentral godkjenning urettmessig. Sentral godkjenning skal være et hjelpemiddel for foretak som oppfyller kvalifikasjonskravene, og merket er forbeholdt sentralt godkjente foretak. Det er viktig at godkjenningen også er en hjelp i markedsføring av foretakene som legger ressurser i å oppfylle kravene. Det bør kunne reageres mot urettmessig bruk av merket for godkjente foretak, slik at tiltakshavere og kommunen kan være trygge på at godkjenningen er reell og at foretaket således er kvalifisert. Foretak som ikke er godkjent skal derfor ikke kunne bruke merket i markedsføring av virksomhet. Dette innebærer at håndverksbedrifter, arkitekter med flere som bruker merket for sentral godkjenning på skilt, brevark, biler eller lignende uten å være sentralt godkjent, kan ilegges overtredelsesgebyr.

Etter forslaget skal overtredelsesgebyr tilfalle statskassen, og altså ikke Direktoratet for byggkvalitet. Det lovfestes bestemmelser om saksbehandling som tilsvarer bestemmelsene om overtredelsesgebyr ilagt av kommunen, jf. også forslag til regler om overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelsene om produkter.

Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør vurderes om nye særbestemmelser om overtredelsesgebyr heller innarbeides i reglene som allerede finnes i lovens kapittel 32 om ulovlighetsoppfølgning, jf. særlig §§ 32-5 og 32-8. Forslaget om overtredelsesgebyr for brudd på reglene om sentral godkjenning skiller seg imidlertid fra lovens øvrige regler om overtredelsesgebyr både når det gjelder hvem som kan ilegge gebyrene, hvem som kan ilegges denne reaksjonen og hvilke forhold som kan føre til overtredelsesgebyr. Departementet viderefører derfor forslaget om å ha bestemmelsen i samme kapittel som de øvrige reglene om sentral godkjenning for å unngå enhver mulig usikkerhet om hvilke gebyrer som kan ilegges lokalt eller sentralt. Det antas også at det vil gi bedre informasjon til de som reguleres av bestemmelsene at de finner alle lovreglene om sentral godkjenning samlet.

10.4.6.4 Register over ansvarlige foretak

I høringen støtter en rekke instanser forslaget om hjemmel til et register over foretak som har hatt ansvar i byggesaker. Imidlertid mener blant annet Norges byggmesterforbund og Byggenæringens landsforbund at det bør undersøkes nærmere om andre former for registre kan innføres.

Departementet viderefører forslaget om en hjemmel til et register. Grunnen er at det kan bli mer utfordrende for kommunene å følge opp useriøse foretak når disse ikke skal godkjennes av kommunen før arbeidet kan begynne. For de kommunene som ønsker å fange opp foretak som ikke er kvalifisert, vil det være et visst tidspress for å reagere. Det vil ofte være flere foretak i hvert tiltak, slik at mengden opplysninger kommunene må følge opp kan bli stor. Det vil bidra til en uoversiktlig situasjon for kommunene som gjør det vanskelig å planlegge og gjennomføre tilsyn når de i tillegg ikke mottar noen dokumentasjon på foretakenes kompetanse. Et register over foretak som har påtatt seg ansvarsrett kan være et hensiktsmessig hjelpemiddel for kommunene.

Registeret kan inneholde navn, organisasjonsnummer med videre for foretakene. Det kan også inneholde eventuelle anmerkninger på eller reaksjoner mot foretaket. Videre vil registeret etter hvert ha henvisning til flere tiltak der foretaket har hatt ansvar. Dette vil gjøre det enklere for en kommune å føre tilsyn, siden de kan kontakte kommuner der foretaket har hatt ansvarsrett. Registeret vil på sikt inneholde opplysninger om en stor andel av de foretakene som har hatt ansvarsrett. Departementet er enig med Norges bygg- og eiendomsforening i at et slikt register på sikt vil kunne inneholde en stor mengde foretak, siden det er stor utskifting i næringen. Departementet kan imidlertid ikke se at dette skulle svekke nytten av registeret, siden formålet ikke vil være å gi en oversikt over alle foretak. Registeret skal derimot kun benyttes for å gi opplysninger om konkrete foretak som kan søkes opp etter navn eller organisasjonsnummer.

Registeret er i utgangspunktet tenkt som et hjelpemiddel for bygningsmyndighetene. Formålet er ikke å skape en database for forbrukere eller andre foretak. Grunnen til dette er for det første at opplysningene som enkelt kan samles inn og registreres til hjelp ved tilsyn, ikke vil være til stor hjelp for forbrukere eller andre. Skal registeret ha andre formål enn som en overordnet hjelp ved tilsyn, må innholdet oppdateres grundigere. Foretak som ønsker å synliggjøre sin kompetanse må derfor fortsatt søke om sentral godkjenning.

Det forutsettes at det kan brukes en enkel elektronisk melding til registeret. Kommunen kan få tilgang til registeret over nett, eller be om å få tilsendt opplysninger elektronisk. Forskriften kan legge opp til at registeret skal motta melding om ansvarsrett fra foretakene selv eller at kommunen videresender erklæringene.

Utvikling og opparbeiding av et register vil forutsette både en rent teknisk utvikling så vel som praktiske vurderinger av hvilke opplysninger som skal registreres, rutiner med videre. Departementet anser at denne vurderingen egner seg bedre som et forskriftsarbeid. Det foreslås derfor at opprettelsen av et register ikke lovfestes. I stedet foreslås en lovhjemmel som gir departementet adgang til å gi forskrift om innføring av registeret senere. Et register bør driftes sentralt, og departementet antar at Direktoratet for byggkvalitet ved den sentrale godkjenningsordningen vil være en naturlig instans for å utvikle og drive det. Plassering og drift vil imidlertid vurderes i forbindelse med utarbeiding av en forskrift. De økonomiske rammene for opprettelse og drift må da avklares i de ordinære budsjettprosessene.

10.4.7 Tilsyn med foretak og tiltak

Bortfall av kommunens forhåndsvurdering gjennom lokal godkjenning og dermed muligheten for å hindre at arbeid settes i gang av foretak som ikke er kvalifisert, medfører at muligheten for å avdekke useriøse foretak svekkes. Dette kan påvirke muligheten for å oppdage feil, og viljen til å følge regelverket kan svekkes for noen foretak. En åpning for foretak som ikke er kvalifisert, kan svekke kvaliteten i byggetiltak. Videre kan det medføre en konkurransemessig ulempe for foretak som bruker ressurser på å oppfylle kravene. Mange høringsinstanser peker på det samme, og etterlyser kompenserende tiltak.

Kravet om uavhengig kontroll som ble iverksatt 1. januar 2013, vil bidra til å opprettholde kvaliteten i tiltakene. Effekten av kontrollreglene vil for øvrig bli vurdert i løpet av 2014 og 2015.

Imidlertid er departementet enig med høringsinstansene som peker på at det bør føres mer tilsyn i byggetiltak, og at dette kan være et godt virkemiddel for å opprettholde kvaliteten i det som bygges. Det foreligger ikke noen grundig oversikt over omfanget av tilsyn i kommunene i dag, men undersøkelser og rapporteringer i KOSTRA viser klart at omfanget er sterkt varierende fra kommune til kommune. Videre virker det klart at omfanget er lavere enn ønskelig, i hvert fall i en del kommuner.

Departementet kan imidlertid ikke se at det vil ha noen effekt i seg selv å skjerpe lovfestede krav til tilsyn, slik Arkitektbedriftene mener. Det foreligger allerede i gjeldende lov en plikt for kommunene til å føre tilsyn. For å øke mengden av tilsyn må det vurderes andre virkemidler som kan bidra til dette.

I høringen pekte departementet på at tilsyn kan være krevende for kommunene, både når det gjelder ressurser og kompetanse. Samtidig fremhevet departementet at en fjerning av krav om lokal godkjenning vil kunne frigjøre noen ressurser i kommunen. Det ble videre pekt på at tilsyn kan finansieres gjennom overheadkostnader i kommunenes alminnelige byggesaksgebyrer. Flere kommuner innvender at forslagene i realiteten vil medføre en økt arbeidsmengde, fordi innsparingen ved opphevelse av kravet til lokal godkjenning blir mindre enn det tilsynet som blir nødvendig for å oppdage feil. Det hevdes også at det kan være problematisk å finansiere tilsyn gjennom en økning av overheadkostnadene i gebyrene.

Departementet mener fortsatt at kommunalt tilsyn i byggesaker må være et viktig element for å opprettholde kvaliteten i byggevirksomheten når lokal godkjenning faller bort. Dette vil innebære en generell plikt for kommunen, men arbeidet kan gebyrfinansieres. Departementet forutsetter at kommunene legger opp til at gebyrene også skal dekke disse pliktene hvis arbeidet ikke dekkes på andre måter.

Samtidig er departementet enig i at det kan være utfordrende for kommunene å føre tilsyn, både på grunn av arbeidsmengden og fordi det må bygges opp kompetanse. Departementet legger derfor opp til flere virkemidler som kan hjelpe kommunene med å komme ordentlig i gang med tilsyn, og opprettholde en tilfredsstillende frekvens. Et viktig element er at statlige bygningsmyndigheter har en rolle i å bistå kommunene med organisering og gjennomføring av tilsyn. Direktoratet for byggkvalitet veileder i dag kommunen, og denne virksomheten kan videreføres og utvikles. Direktoratet gjennomfører allerede i dag tilsyn med sentralt godkjente foretak, også ved å vurdere foretakets gjennomføring av konkrete tiltak, og har kompetanse som kan utvides til å bistå kommunene. Bistand til kommunen kan bestå av veiledning om gjennomføring og organisering av tilsyn, herunder opprettelsen av interkommunale tilsyn. Veiledningen bør også rette seg mot å vurdere kvalifikasjoner.

I høringen påpeker flere instanser at det kan være utfordrende for kommunene å vurdere kvalifikasjoner, særlig til utenlandske foretak. Departementet mener at direktoratet i tillegg til å gi veiledning også bør kunne bistå kommuner med tilsyn i slike tilfeller, også der foretakene ikke er sentralt godkjent. Formålet med dette vil være å følge opp foretak, enten de er sentralt godkjent eller ikke. Det forutsettes at tilsyn utføres etter initiativ fra kommunen. Hvis kommunen av ressurshensyn eller andre grunner ikke følger opp ansvarlige foretak, kan det bedre kvaliteten i foretak og tiltak at direktoratet har hjemmel til å utføre tilsyn med tiltak selv, også når tiltaket ikke forestås av sentralt godkjent foretak. Direktoratet vil blant annet kunne føre tilsyn med midlertidige tjenesteytere, noe som ble etterlyst av flere instanser i høringen. Finner direktoratet forhold som bør følges opp i tiltaket, for eksempel at et foretak som ikke er sentralt godkjent ikke er kvalifisert, vil det være kommunens oppgave å følge opp dette.

Kommunene bør føre tilsyn for å stanse foretak som ikke er kvalifisert. Departementet er altså ikke enig med Boligprodusentenes forening, som mener at kommunene må konsentrere seg om forhold som hører under rammetillatelsen. Ved tilsyn bør kommunen vurdere om foretakene i det enkelte tiltaket oppfyller kravene til kvalifikasjoner, på samme måte som ved lokal godkjenning i dag. Departementet vil vurdere om det skal vedtas en bestemmelse i byggesaksforskriften med hjemmel i plan- og bygningsloven § 25-2. Det kan i forskriftsbestemmelsen fastsettes at kommunen for en periode skal la angitte forhold inngå i sine prioriterte tilsynsområder. Dette er tidligere gjort for blant annet dokumentasjon i byggetiltak og oppfyllelsen av energikrav og krav til universell utforming. Et krav om at kommunene skal prioritere tilsyn med foretak kan bidra til å sikre at foretakenes kompetanse blir vurdert når kommunen fører tilsyn, og at useriøse foretak stanses i overgangsfasen etter ikrafttreden av de nye reglene.

10.4.8 Oppheving av krav om sentral godkjenning for ansvarlig kontrollerende

Departementet viderefører forslaget om å oppheve plan- og bygningsloven § 23-7 første ledd andre punktum. Det har ikke kommet noen innvendinger mot dette i høringen. En rekke av de samme argumentene vil i hovedsak kunne gjøres gjeldende overfor et krav om obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak som overfor krav om lokal godkjenning. Oppfølging av kvalifikasjonene til kontrollforetak kan skje gjennom tilsyn, på samme måte som for andre ansvarlige foretak. På sikt kan det være aktuelt for departementet å vurdere innføring av et lovregulert yrke for kontrollerende, jf. kapittel 10.4.5.

10.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Fjerning av kravet om godkjenning av foretak vil gjøre prosessen med å søke om byggetillatelse enklere for både tiltakshaver, foretak og kommunen. Forenklingen vil virke sammen med de øvrige forenklingsforslagene i proposisjonen.

Kommunenes oppgaver vil reduseres som en følge av færre sakstyper til behandling, inkludert bortfall av krav om godkjenning for ansvarlige foretak. Ressursbehovet til behandling av mottatte søknader vil bli mindre. Kommunene kan benytte frigjorte ressurser til tilsyn. Det vil imidlertid bli en reduksjon i antall gebyrer kommunene krever for mottatte søknader, siden antall/typer søknadssaker reduseres. Samtidig forventes det at kommunene fører tilsyn med foretakenes seriøsitet og kvalifikasjoner. Kommunenes oppfølging av plan- og byggesaker kan finansieres helt eller delvis gjennom gebyrer etter lovens § 33-1, og en økning i kommunenes tilsynsvirksomhet kan således dekkes gjennom en økning i overheadkostnadene i de gjenværende byggesaksgebyrene.

For ansvarlige foretak vil søknadsprosessen bli enklere når krav om godkjenning faller bort. Departementet legger til grunn at endringene i praksis vil ha liten betydning for foretakene ut over dette. Det er imidlertid viktig med tilsyn som sikrer at useriøse foretak følges opp, slik at det ikke blir mindre lønnsomt å følge regelverket.

Den sentrale godkjenningsordningen i Direktoratet for byggkvalitet vil bli viktig for å følge opp ansvarlige foretak. Eventuelle kostnader knyttet til økt tilsyn vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene.

Finansiering av et nytt register over ansvarlige foretak må vurderes gjennom de ordinære budsjettprosesser. Det samme vil gjelde andre tiltak som skal gi kommunene bistand ved tilsyn.