7 Avgrensning av klage

7.1 Bakgrunn

I byggesaker er det ikke uvanlig at den omfattende adgangen til å klage på vedtak medfører omkamper som går ut over effektivitet, økonomi og forutsigbarhet. Dette kan medføre at prosjekter dras ut i tid, og kan ende opp som uaktuelle for gjennomføring. Begrensning av klageadgangen i byggesaker kan være et virkemiddel for å effektivisere byggesaksprosessen. Færre klagesaker vil få betydning for tids- og ressursbruken både i kommunen og hos klageinstansen. Videre vil tiltakshaver kunne få gjennomført et byggeprosjekt raskere dersom det ikke er adgang til å klage på forhold som allerede er avgjort av forvaltningen. Behovet for å forenkle byggesaksprosessen og redusere antall klagesaker må likevel veies opp mot den enkeltes rettssikkerhet. Adgangen til å påklage enkeltvedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og i utgangspunktet et gode for den enkelte borger. I tillegg bidrar klageadgangen til å sikre at forvaltningen fatter riktige avgjørelser.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Utgangspunkt

Etter gjeldende rett er det mulig å fremme klager på flere stadier i en byggeprosess. Det er klageadgang både på planvedtak og byggesaksvedtak. I byggesaker er det klageadgang på rammetillatelsen, eventuelle tilleggstillatelser, dispensasjonsvedtak, igangsettingstillatelser og på vedtak om midlertidig brukstillatelse og ferdigattest. Videre kan alle vedtak som fattes i forbindelse med ulovlighetsoppfølgning av tiltak påklages.

7.2.2 Forholdet til forvaltningsloven

Plan- og bygningsloven bygger på forvaltningslovens klage- og omgjøringsregler så langt ikke annet følger av særskilte bestemmelser, jf. plan- og bygningsloven § 1-9 første ledd. Det følger av forvaltningsloven § 28 at enkeltvedtak kan påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken. Spørsmålet om det foreligger rettslig klageinteresse er avhengig av om klager har en viss aktuell tilknytning til saken og saksutfallet. Hvem som har rettslig klageinteresse i byggesaker avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Tradisjonelt har man i byggesaker vært liberale når det gjelder hvilke interesser som kan gi klagerett. Dersom en nabo eller gjenboer blir berørt av et tiltak, vil vedkommende som hovedregel ha rettslig klageinteresse. Det er likevel alminnelig antatt at naboer og gjenboere ikke har reell, aktuell interesse i å få godkjenning av ansvarsretter overprøvd.

Plan- og bygningsloven § 1-9 andre ledd inneholder en særbestemmelse om klageadgangen i byggesaker, og går således foran forvaltningslovens regler om klageadgang. Nåværende plan- og bygningslov § 1-9 andre ledd begrenser klageadgangen som følger av forvaltningsloven. Det fremgår av bestemmelsen at det i byggesaken ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Dersom det finnes hensiktsmessig, kan klagen realitetsbehandles i stedet for å avvises. Bestemmelsen har som formål å hindre «omkamp» i form av klage på forhold som allerede er vurdert og avgjort. Klageadgangen avskjæres selv om klageretten ikke er benyttet i plansaken eller dispensasjonssaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Er forholdet ikke avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon, kan parter og andre med rettslig klageinteresse klage over disse forholdene i byggesaken.

7.3 Høringsforslaget

Departementet har foreslått at de innskrenkninger i klageadgangen som følger av nåværende plan- og bygningslov § 1-9 videreføres og utvides noe for ytterligere å begrense antall klagemuligheter i en byggesak. Det er foreslått at heller ikke forhold som er avgjort i tidligere vedtak i byggesaken kan påklages, selv om forholdet ikke er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon. Formålet med forslaget er å hindre «omkamper» i form av klage på forhold som allerede er vurdert og avgjort.

I høringsforslaget ble det også foreslått at det ikke skulle være klageadgang i såkalte registreringssaker. Departementet har ikke gått videre med forslaget om registreringssaker, og vil derfor avgrense mot denne delen av høringsforslaget.

7.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget var positive til den foreslåtte endringen i plan- og bygningsloven § 1-9. Dette gjaldt både kommuner, fylkesmenn og bransje- og interesseorganisasjoner. Det ble særlig fremhevet at forslaget vil medføre større grad av forutberegnelighet for både tiltakshaver og klager, samt økt effektivitet og ressursbesparelser for bygningsmyndighetene. Seks høringsinstanser hadde imidlertid innvendinger eller særlige merknader til forslaget.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus sluttet seg til forslaget, men understreket at presiseringen av hvilke avgjørelser som kan påklages må komme klart til uttrykk i lovens ordlyd.

Sarpsborg kommune var positiv til forslaget, men ba om at det utarbeides veiledningsmateriale som tydeliggjør hva som kan regnes som avgjort i tidligere vedtak. Uklarheter rundt tolkningen av hva som anses som «samme forhold» vil kunne medføre økt ressursbruk i forbindelse med avvisningssaker.

Trondheim kommune var positiv til forslaget, og foreslo at det også legges inn en presisering i bestemmelsen om at det ikke gis oppreisning for oversittet klagefrist i saker der tiltakshaver har fått en tillatelse.

Fylkesmannen i Østfold var i utgangspunktet positiv til forslaget, men er i tvil om forslaget vil ha særlig stor effekt i praksis. Det ble vist til at det allerede i dag kan oppstå tvil og uenighet om hvilke forhold som allerede er avgjort.

Justis- og beredskapsdepartementet mente det kan være gode grunner for å begrense klageadgangen slik departementet legger opp til, men pekte på at det kan finnes situasjoner der en avskåret klageadgang, på grunnlag av at forholdet er avgjort gjennom tidligere vedtak, kan fremstå som mer betenkelig. Videre ble det påpekt at det bør forklares nærmere hva som ligger i formuleringen «forhold som er avgjort i tidligere vedtak», og at departementet bør vurdere nærmere ulike typetilfeller, slik at det blir klarere hva konsekvensene av en avskåret klagerett vil bli.

Tønsberg kommune hadde liten tro på at begrensning av naboers klagerett vil medføre mindre arbeid. Det ble påpekt at det kanskje kan bli færre klager som kommer til realitetsbehandling, men til gjengjeld flere avvisningsvedtak. Kommunen hadde imidlertid ingen kommentarer til at en igangsettingstillatelse ikke kan påklages av nabo, med mindre det er gjort endringer i prosjektet.

7.5 Departementets vurderinger

På bakgrunn av de innkomne høringsuttalelser, er departementet kommet til at det er grunnlag for å opprettholde forslaget. Selv om enkelte av høringsinstansene har uttrykt skepsis, mener departementet at bestemmelsen i større grad vil ivareta hensynet til forutberegnelighet og effektivitet i byggesaksbehandlingen. Etter departementets syn vil den foreslåtte begrensningen i klageadgangen gi bygningsmyndighetene en mulighet til å avvise klager som fremsettes gjentatte ganger på samme forhold.

Departementet ser at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å fastslå om klageanførslene allerede er avgjort, for eksempel om klageanførslene i klagen på igangsettingstillatelsen faktisk omfatter forhold som ble avgjort i forbindelse med rammetillatelsen. Bestemmelsen innebærer at det må foretas en konkret vurdering av samtlige klageanførsler i den enkelte sak. Dersom en nabo påklager tiltakets høyde eller plassering både i forbindelse med klagen på rammetillatelsen og igangsettingstillatelsen vil dette anses som en klage på samme forhold. Klageinstansen må ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før saken eventuelt kan avvises. Finner klageinstansen at forholdet er avgjort i tidligere vedtak kan klagen avvises. Dersom det finnes hensiktsmessig, eksempelvis i tilfeller der det oppstår tvil om klagen gjelder forhold som allerede er avgjort, kan klagen realitetsbehandles, jf. andre ledd, andre punktum. Departementet antar at det i slike tilfeller kan være like praktisk å foreta en summarisk realitetsbehandling av klagen. Der kun deler av klageanførslene er behandlet og avgjort tidligere, vil underinstansen kunne legge de klageanførsler som allerede er avklart prejudisielt til grunn ved oversendelse til overordnet klageinstans. Samlet sett vil den nye bestemmelsen etter departementets syn føre til mindre arbeid for bygningsmyndighetene.

Særlig om klagerett på avvisningsvedtak

Når begrensningen i klageadgangen innføres, medfører dette at kommunen må avvise en eventuell klage som kan komme fra en part eller en annen med rettslig klageinteresse. Det kan for eksempel være at vedkommende mener at et forhold ikke er tidligere avgjort i byggesaken. Det klages følgelig ikke på selve byggetiltaket, men på at forholdet ikke er avgjort tidligere. Det følger av forvaltningslovens system at en slik avvisning av klage kan påklages. Rettslig sett er det ikke noe i veien for at departementet i plan- og bygningsloven også kan innskrenke adgangen til å påklage avvisningsvedtak. Departementet finner likevel ikke grunnlag for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler på dette punkt. Klageretten på avvisningsvedtak ivaretar klagers rettssikkerhet, og departementet mener det kan det være behov for å prøve avvisningsgrunnlaget forvaltningsmessig, da alternativet er domstolsprøving, som er ressurskrevende og økonomisk tyngende for alle parter.

7.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

De foreslåtte endringene vil medføre færre klagesaker som gir både førsteinstans og klageinstans adgang til å benytte frigitte ressurser på andre oppgaver. Videre vil tiltakshaver kunne gjennomføre prosjektet raskere ved ikke å måtte avvente en klagebehandling.