3 Færre søknadspliktige tiltak

3.1 Bakgrunn

I arbeidet med forenkling av plan- og byggesaksprosesser er spørsmålet om søknadsplikt sentralt. Søknadsplikten angir hvilke tiltak bygningsmyndighetene skal vurdere og ha innflytelse på. Søknadsplikten må ses atskilt fra spørsmålet om et tiltak er i overensstemmelse med regelverket, det vil si om tillatelse skal gis eller ikke. Søknadsplikten angir altså den nedre grense for bygningsmyndighetenes anledning til å vurdere tiltakene før byggearbeidet starter. Søknadsplikten må også ses atskilt fra plan- og bygningslovens virkeområde, ettersom det er mange tiltak som er unntatt fra søknadsplikten, men hvor kravene i loven og forskrifter som er gitt i medhold av loven gjelder. I den forbindelse må søknadsplikten også ses atskilt fra kommunens rolle i forbindelse med tilsyn og ulovlighetsoppfølging, som også kan gjelde tiltak som er unntatt fra søknadsplikt, men hvor kravene i loven likevel gjelder.

Forskjellen på søknadspliktige tiltak og tiltak som er unntatt fra søknadsplikt er at i sistnevnte tilfelle skal ikke lovligheten av tiltaket forhåndsvurderes av kommunen. Det er da tiltakshaver alene som er ansvarlig for at tiltaket utføres i samsvar med krav som følger av plan- og bygningslovgivningen, herunder også forhold som berører andre myndigheter. Lovens utgangspunkt er riktignok at tiltakshaver har ansvaret for lovligheten i alle tiltak, og kommunens ansvar er begrenset, men for tiltak som ikke er søknadspliktige har tiltakshaver ikke den tryggheten som ligger i kommunens behandling og godkjenning, først og fremst i forhold til de samfunnsmessige rammene for tiltaket.

Terskelen for søknadsplikt har vært diskutert i mange sammenhenger. På 1980-tallet ble det innført en meldingsordning, det vil si en enklere form for søknad, der kommunen ikke trengte å fatte vedtak, men kunne gripe inn dersom den så behov for det. Ordningen ble opphevet ved plan- og bygningsloven av 2008, og erstattet med søknadspliktige tiltak som kunne forestås av tiltakshaver selv, uten bruk av ansvarlige foretak.

Diskusjonen om terskelen for søknadsplikt gjelder først og fremst tiltak av mindre størrelse og mindre samfunnsmessig betydning. Det er omdiskutert hvorvidt kommunen skal bruke ressurser på tiltak som gjerne først og fremst har betydning for naboforhold. I en rundspørring departementet foretok i forbindelse med utarbeiding av Meld. St. 17 (2012–2013) om bygningspolitikk er det antatt at saker om mindre tilbygg, garasjer, uthus og andre mindre tiltak, utgjorde cirka en tredjedel av mengden byggesaker i kommunen. På grunn av det privatrettslige konfliktnivået i slike saker bruker kommunene ofte store ressurser på behandlingen av dem.

Det kan altså være mye å spare av samfunnets ressursbruk på å redusere søknadsplikten. Ulempen kan være at risikoen for ulovligheter økes, og at tiltakshaver og naboer mister den konfliktløsningsmekanismen som ligger i en byggetillatelse, og i stedet må bruke privatrettslige virkemidler, som for eksempel naboloven. Viktige spørsmål blir derfor hvor store disse ulempene blir og om det finnes andre virkemidler for å avverge dem. Videre må det ses på hvordan interesseavveiningen slår ut i forholdet mellom ulempene og den ressursbesparelse kommunen og tiltakshaver oppnår.

3.2 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven har forskjellige tiltaksbegrep i plan- og bygningsloven §§ 1-6 og 20-1. Tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven § 1-6 står i lovens innledende del som omfatter både plandelen og byggesaksdelen, og har et vidt virkeområde. Tiltak etter plan- og bygningsloven § 1-6 kan omfatte inngrep i, eller bruk av arealer. Dette er ikke nødvendigvis søknadspliktige tiltak. Eksempler her kan være parkering, snøscooterkjøring, hugst med videre.

I nåværende plan- og bygningslov er som nevnt den tidligere ordningen med «meldepliktige» tiltak opphevet og erstattet med fellesbegrepet «søknad» for å få alle saker kommunen skulle håndtere inn i «ett spor». Dette har imidlertid skapt et inntrykk av økt byråkrati og fokus på kommunens avslagsmuligheter, også i enkle saker av mindre samfunnsmessig betydning. Med forhold av samfunnsmessig betydning menes i byggesaker forhold knyttet til tiltakets art og formål, plassering, høyde, lengde, bredde, form, visuelle kvaliteter, uteareal, parkering og forholdet til plan, naboer og andre myndigheter.

Loven legger i dag opp til 4 ulike typebestemte sakskategorier:

1. Tiltak som faller innenfor byggesaksdelens virkeområde, men som er bagatellmessige og har så liten offentlig interesse at det ikke er nødvendig med kommunal saksbehandling. Tiltakshaver har likevel ansvar for at tiltaket er i samsvar med plan, og at tekniske krav og regelverk for øvrig blir ivaretatt. Disse tiltakene er særskilt og kasuistisk oppregnet i lovens § 20-3 og byggesaksforskriften kapittel 4.

2. Søknadspliktige tiltak uten krav om ansvarlige foretak. Disse tiltakene er angitt i lovens § 20-2 og byggesaksforskriften kapittel 3.

3. Søknadspliktige tiltak med krav om ansvarlige foretak. Disse tiltakene er angitt i lovens § 20-1. Denne gruppen omfatter både tiltak som skal avgjøres innen 12 uker, og tiltak som skal behandles innen 3 uker.

4. Hemmelige militære anlegg og tiltak som behandles etter andre lover. Disse tiltakene er ikke søknadspliktige. De er angitt i lovens § 20-4 og byggesaksforskriften § 4-3.

Tiltak som er unntatt fra søknadsplikt (punkt 1 i oppregningen over), men hvor plan- og bygningslovgivningens materielle krav gjelder, er omhandlet i lovens § 20-3, og er oppregnet i byggesaksforskriften §§ 4-1 og 4-2. Dette omfatter tiltak som mindre boder, levegger, forstøtningsmurer med videre. I tillegg til at lovens materielle regler gjelder, må slike tiltak ikke være i strid med plan. Mindre boder og dukkehus (inntil 15 m²) må dermed ikke oppføres i byggeforbudsbeltet i strandsonen, eller i strid med byggegrenser og byggerestriksjoner i planer. De må heller ikke medføre at utnyttelsesgraden som er angitt i plan overskrides.

3.3 Høringsforslaget

Forslaget gikk ut på å innføre en ny ordning der enkelte tiltak kunne unntas fra søknadsplikt, og dermed fra kommunal saksbehandling. Tiltakene skulle i stedet bare sendes kommunen for registrering, slik at kommunen skulle kunne føre dem inn i kart og andre nødvendige registre. Tiltakshaver skulle etter forslaget vente 3 uker med å sette i gang, slik at kommunen skulle få en viss tid til å sjekke tiltakets lovlighet og foreta nødvendige registreringer. Poenget med forslaget om registrering som erstatning for søknad var å slippe kommunal behandling og kommunalt vedtak i mindre byggesaker. Tiltakshaveren ble gitt større ansvar for at tiltaket er i overensstemmelse med plan og regelverk for øvrig,

Forslagene om forenkling var først og fremst innrettet mot tiltak under punkt 2 i oppregningen over, altså tiltak som i dag er søknadspliktige, men uten krav om ansvarlige foretak. Departementet foreslo at de fleste av disse tiltakene skulle kunne unntas fra søknadsplikt dersom de ikke var strid med plan og lovens materielle bestemmelser. De måtte imidlertid registreres hos kommunen gjennom en melding fra tiltakshaver, først og fremst fordi kommunen må ivareta sitt ansvar for ajourføring av kart og registre, og fordi kommunen må ha en mulighet til å vurdere tiltakets lovlighet, eller kunne nedlegge midlertidig forbud mot tiltak.

Denne nye kategorien av registreringspliktige tiltak ville ha likhetstrekk med ordningen med meldepliktige tiltak som var i funksjon inntil 2010, og som nå i hovedsak dekkes av plan- og bygningsloven § 20-2, det vil si tiltak som er søknadspliktige, men hvor det ikke er krav om ansvarlige foretak. Forskjellen var at tiltakene etter forslaget ikke ville kreve kommunal saksbehandling, og kommunene skulle heller ikke fatte vedtak eller gi tilbakemelding. En del av de problemstillinger som var oppe under den tidligere meldingsordningen, måtte imidlertid vurderes på nytt. Dette gjaldt spørsmålet om hvordan kommunen skulle få underretning om tiltaket, om det skulle være en form for melding, hva som var nødvendig av dokumentasjon, og hvordan en tiltakshaver skulle kunne vite at tiltaket er i overensstemmelse med regelverket og planer. Det var spørsmål om slike tiltak skulle nabovarsles, og hvilke forhold kommunen eventuelt skulle ta stilling til. Det var videre spørsmål om et eventuelt «ikke-vedtak» likevel skulle ha virkning som vedtak, om det skulle kunne påklages, når eventuell klagefrist begynner å løpe med mer.

Departementet la i utgangspunktet opp til at de tiltakene som i dag omfattes av nåværende plan- og bygningslov § 20-2 og byggesaksforskriften § 3-1, det vil si søknadspliktige tiltak der tiltakshaver selv kan stå for tiltaket uten at det er krav om å bruke ansvarlige foretak, skulle unntas fra søknadsplikt og bli registreringspliktige tiltak.

Tiltak etter § 20-2 er:

• Mindre tiltak på bebygd eiendom jf. byggesaksforskriften § 3-1

• Alminnelige driftsbygninger i landbruket, jf. byggesaksforskriften § 3-2

• Midlertidige bygninger, konstruksjoner og anlegg som skal stå mellom 2 måneder og 2 år (under 2 måneder er unntatt fra søknadsplikt, og over 2 år regnes som et vanlig søknadspliktig, permanent tiltak)

• Andre mindre tiltak som etter kommunens skjønn kan forestås av tiltakshaver

Byggesaksforskriften § 3-1 angir hva som er mindre tiltak på bebygd eiendom:

• Tilbygg inntil 50 m², pluss kjeller

• Frittliggende bygg på en etasje inntil 70 m² pluss eventuelt kjeller, og som ikke skal brukes til beboelse

• Bruksendring fra tilleggsdel til hoveddel innenfor én bruksenhet

• Skilt- og reklameinnretning inntil 6,5 m² på vegg, eller med høyde inntil 3,5 m og bredde inntil 1,5 m frittstående på terreng

• Antennesystem med høyde inntil 5,0 m

Det ble reist spørsmål om alle disse tiltakene burde omfattes av en ny registreringsordning, eller om det var behov for å opprettholde søknadsplikt for enkelte tiltak, der tiltakshaver selv er ansvarlig, slik plan- og byningsloven § 20-2 angir i dag. Dette kunne for eksempel gjelde alminnelige driftsbygninger i landbruket, som kan være store (i dag er grensen 1000 m²), teknisk kompliserte, og ha stor påvirkning på omgivelsene. Ordningen kunne også gjelde midlertidige tiltak, som kan være ganske store og påvirke omgivelsene i stor grad, selv om de bare skal stå i kort tid, for eksempel barnehage- og skolebrakker. Høringsforslaget gikk ut på at disse tiltakene fortsatt skulle være søknadspliktige, men at driftsbygninger inntil 500 m² kunne unntas. Nærmere angivelse av tiltakene skulle fremkomme i forskrift.

Det ble i forslaget oppstilt visse forutsetninger og krav for at registreringsordningen kunne brukes, og at et tiltak dermed var unntatt søknadsplikt. Disse forutsetningene var først og fremst at tiltaket ikke er i strid med plan eller lovens materielle krav. Videre måtte tiltakshaver vente i 3 uker før tiltaket kunne igangsettes. Kommunen kunne i løpet av disse 3 ukene kreve søknad dersom tiltaket ikke oppfylte kriteriene for registreringssaker. Det ble presisert at dersom kommunen krevde søknad var ikke dette et enkeltvedtak som kunne påklages. Vanlige nabovarslingsregler skulle gjelde, men departementet foreslo at registreringstiltakene som hovedregel ikke skulle kunne påklages.

3.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Det kom inn over 80 høringsuttalelser til dette forslaget, både fra kommuner, fylkesmenn, bransjeorganisasjoner og enkeltfirmaer. De aller fleste var positive til forenkling, men like mange hadde også motforestillinger til ett eller flere elementer i forslaget. Motforestillingene gikk i hovedsak ut på at det ikke ville være noen forenkling å innføre en ekstra sakskategori, som medfører usikkerhet for både tiltakshaver og kommunene med å fastslå om tiltaket er innenfor eller utenfor rammene for den nye sakskategorien. Dette gjaldt først og fremst kommunene, for eksempel mente Tønsberg kommune at to like tiltak med forskjellige bestemmelser kunne medføre at det ene krever søknad og nabovarsling, og det andre ikke.

En del kommuner, som Trondheim, Hvaler, Kristiansand og Os, var positive til forslaget, men mente at unntaket og ordningen i alle fall må konkretiseres bedre for å kunne gjennomføres. Dette ble også påpekt av Fylkesmannen i Vest-Agder og Advokatforeningen. Sørum kommune var positiv til forslaget dersom det ble lagt opp til mer veiledning av tiltakshavere.

Mange fremhevet at overføring av større ansvar til uprofesjonelle tiltakshavere ville øke usikkerheten om hvorvidt et tiltak er i overensstemmelse med regelverket eller ikke, noe som igjen ville kunne føre til press på kommunene om å gi mer forhåndsinformasjon. Mange kommuner, for eksempel Kongsberg, Gloppen, Sarpsborg, Eidsvoll, Mæland, Oslo med flere, mente dette ville føre til merarbeid i stedet for besparelser, ettersom det er vanskeligere å gi trygg forhåndsinformasjon om lovlighet basert på upresise grunnlag i stedet for en vurdering av en konkret søknad med fastlagte dokumentasjonskrav. En del kommuner, for eksempel Bodø, Narvik og Byggesaksforumet for Søre Sunnmøre, påpekte at forslaget stilte krav om oppdatering av kommunenes planverk. Mange fremhevet derfor at kommunenes arbeid med slike vurderinger ville kunne bli mer arbeidskrevende enn å behandle en søknad og fatte et vedtak. Intensjonen om at den nye sakskategorien skulle frigjøre kommunal saksbehandlingskapasitet knyttet til mindre byggesaker, blir dermed svekket.

I tillegg ble det pekt på at tiltakshavers situasjon blir mer usikker, ettersom han selv må ta ansvar for lovligheten, og kan risikere at kommunen på et hvilket som helst senere tidspunkt kan finne ut at tiltaket likevel ikke var i overensstemmelse med regelverket, og deretter gi pålegg om endringer/riving, og eventuelt følge opp med sanksjoner som tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. At det kan bli flere privatrettslige konflikter ble påpekt av blant annet siv.ark. Fredrik Sømme, Huseiernes Landsforbund og flere kommuner.

Justis- og beredskapsdepartementet stilte i tillegg prinsipielle spørsmål ved når det i realiteten kan sies å foreligge et enkeltvedtak som kan påklages, særlig der kommunen krever søknad fordi den mener at tiltaket ikke tilfredsstiller kravene til registreringstiltak (departementet hadde her foreslått at krav om søknad ikke skulle kunne påklages). Justis- og beredskapsdepartementet stilte også mer generelle spørsmål ved forslagets forhold til forvaltningslovens kapitler om saksforberedelse og vedtak.

Også andre påpekte behov for klargjøring av regelverket. For eksempel påpekte Fylkesmannen i Oslo og Akershus en del uklarheter når et tiltak registreres, men likevel faller utenfor rammen for slike tiltak.

Mange mente også at arealgrensene i forslaget var satt for høyt, og ellers ville gå ut over naboforhold. Dette ble fremhevet av blant annet Huseiernes Landsforbund, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, og flere kommuner. Forslaget gikk ut på at tilbygg inntil 50 m² og frittliggende bygninger som ikke skulle brukes til beboelse (garasjer, uthus og lignende) skulle kunne være registreringssaker. Å få plassert en garasje eller uthus som i verste fall kan være 8–9 meter høyt en meter fra nabogrense (avhengig av forslag til endring i plan- og bygningsloven § 29-4) i de tilfeller der foreliggende arealplan ikke gir konkrete begrensninger, kan være en for omfattende virkning av forenklingen, både i forhold til nabo og omgivelsene generelt.

En del instanser var positive til forslaget, blant annet Norsk Kommunalteknisk Forening, Samskipnadsrådet og de fleste bransjeorganisasjonene. Mange av disse var i hovedsak positive til å heve terskelen for søknadsplikt, men fremhevet også at forslaget kunne skape forvirring. Dette gjaldt særlig at det ble innført en ny sakskategori. Bransjeorganisasjonene ønsket derfor generelt sett et enklere system med færre sakskategorier, og der flere tiltak kunne unntas fra søknadsplikt.

Hensynet til andre myndigheter og andre interesser ble fremhevet av flere. Miljøverndepartementet fremhevet at de miljømessige konsekvensene ikke var tilstrekkelig utredet, og at registreringstiltakene måtte samordnes med matrikkelen og det offentlige kartverket. Dette ble også fremhevet av Statens Kartverk, som også påpekte behovet for en plikt til å gi beskjed til kommunene når et tiltak er ferdigstilt. Også andre myndigheter var bekymret for at deres regelverk og interesser ikke ville bli tilstrekkelig ivaretatt når ansvaret overlates til tiltakshaver. Både Arbeidstilsynet, Norsk Vann, Miljødirektoratet, Riksantikvaren, Jernbaneverket, Statens Vegvesen og Fortidsminneforeningen påpekte dette.

3.5 Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering viser de kritiske merknadene at forslaget ikke vil gi tilstrekkelig forenklingsgevinst i forhold til de omstillingskostnader, varig merarbeid og usikkerhet som skapes. Departementet vil derfor ikke fremme forslaget om en registreringsordning som en ny sakskategori i denne omgang. Selv om tiltakshaver etter nåværende plan- og bygningslov allerede har ansvaret for at et tiltak er i overensstemmelse med regelverket, gir den kommunale saksbehandlingen trygghet for tiltakets lovlighet, først og fremst i forhold til samfunnets rammer slik de er nedfelt i reguleringsplaner, lov og forskrift. Innspill fra høringen tyder på at det er vurderingen av om tiltaket er i overensstemmelse med regelverket som er arbeidskrevende, både for tiltakshaver og kommune, mens det å gi en tillatelse er mindre ressurskrevende og dessuten underlagt tidsfrister som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.

3.5.1 Utvidelse av unntak som alternativ til registrering

Departementet mener det er mulig å gjennomføre forenklinger etter dagens system og innenfor rammen av høringstemaene, uten å innføre noen ny sakskategori. Dette kan skje ved å se nærmere på hvilke tiltak som kan unntas fra søknadsbehandling. Konkret avgrensning av unntakene, blant annet når det gjelder størrelse og avstand fra nabogrense, må angis i byggesaksforskriften, som vil få en selvstendig høring. I dag er tiltak unntatt søknadsplikt begrenset til mindre uthus (inntil 15 m²) som ikke skal brukes til beboelse, levegger, forstøtningsmurer og så videre.

Dersom et tiltak ikke strider mot gjeldende plangrunnlag og lovens materielle krav, mener departementet at for eksempel også mindre garasjer og uthus bør kunne unntas. Som utgangspunkt mener departementet at en garasje uten kjeller på inntil 50 m² (med plass til to biler), med begrenset høyde og som ligger lengre fra nabogrense enn 1 meter, bør kunne unntas fra søknadsplikt. En slik avgrensning vil ta mer hensyn til naboforhold enn det opprinnelige registreringsforslaget ved at volumet og verdien av byggetiltaket blir mindre. Den vil heller ikke gi store utfordringer med hensyn til utforming/estetikk. Nærmere vurdering av hvilke tiltak og størrelsen på disse må utredes i forskriftsarbeidet, og bør derfor ikke fastsettes endelig i en lovbestemmelse. Garasjesaker legger som nevnt ofte beslag på uforholdsmessig stor kapasitet hos kommuner, særlig i saker med motstridende nabointeresser, og det vil også av den grunn kunne være hensiktsmessig med et unntak nettopp for garasjer. En størrelsesbegrensning på inntil 50 m² vil harmonere med innarbeidede arealgrenser for brannsikkerhet.

Departementet foreslår at disse tiltakene kun kan oppføres på allerede bebygd eiendom. Tilsvarende begrensning er det allerede i dag på tiltak som er unntatt fra byggesaksbehandling.

Ett av dagens unntak gjelder uthus inntil 15 m² som kan brukes for eksempel til redskapsbod, eget hobbyverksted og lignende, forutsatt at det ligger minst 4 meter fra nabogrense. Departementet mener at det bør vurderes om disse skal kunne plasseres 1 meter fra nabogrense. Dette vil i så fall gjøres i forskrift. Tilsvarende vil det bli vurdert om de nye større tiltakene skal kunne ligge så nær som 1 meter fra nabogrense. I så fall bør det legges ytterligere begrensninger på bruken, det vil si at det ikke er naturlig å bruke dem til verksted, øvingslokale og lignende. Departementet foreslår derfor at de primært avgrenses til garasje-/uthusfunksjon, det vil si at de verken skal kunne brukes til «varig opphold» (dette omfatter stue, soverom, kjøkken og arbeidsrom) eller «beboelse» (som innebærer overnatting).

I høringsforslaget foreslo departementet endringer i plan- og bygningsloven § 29-4, for å lovfeste at registreringspliktige tiltak som garasjer, uthus og lignende kunne ligge inntil 1 meter fra nabogrense. Det ble også foreslått å slå sammen bestemmelsens tredje ledd bokstav a og b, som følge av forslaget om en registreringsordning. Ettersom forslaget om registreringsordning ikke videreføres foreslås kun presiseringer i plan- og bygningsloven § 29-4.

Etter nåværende lov § 20-3 kan oppføring av mindre frittliggende bygning unntas fra søknadsplikt, jf. også byggesaksforskriften § 4-1. Som nevnt over foreslår departementet å utvide unntakene fra søknadsplikt til også å omfatte noe større frittliggende tiltak. Nærmere angivelse av høyde og avstand til nabogrense gis i forskrift, men departementet anser at en størrelsesbegrensning på 50 m² kan være riktig.

Det at unntaket gjelder frittliggende bygning innebærer at tiltaket ikke kan være knyttet til en eksisterende bygning. Departementet anser imidlertid at dette ikke innebærer at det må søkes om et tilbygg på en bygning som nevnt i bestemmelsen, så lenge bygningen ikke blir større enn den rammen som er angitt. Hvis det vedtas en øvre grense på 50 m², vil tiltakshaver både kunne oppføre en frittstående bygning på inntil 50 m² som ikke skal brukes til varig opphold eller beboelse, eller et tilbygg på en slik bygning så lenge det samlede arealet, inkludert tilbygget, ikke overstiger 50 m².

Utgangspunktet er at tiltakshaver selv må ta ansvaret for avklaring med andre myndigheter for disse tiltakene, fordi de kommunale bygningsmyndighetene ikke får vite om dem i forkant. Dette vil gjelde alle særlovsmyndigheter som kommunen ellers har en koordineringsplikt overfor i henhold til plan- og bygningsloven § 21-5.

Problemstillingen vil i særlig grad gjelde i forhold til vegloven, som til en viss grad er innarbeidet som krav i plan- og bygningsloven. Dette gjelder avkjørselsforhold, frisikt, avstand til vegmidte, hvorvidt bygningsmyndighetene kan gi tillatelse og dispensasjoner fra vegloven, følge opp ulovligheter på vegne av vegmyndighetene, hvordan vegmyndighetene følger opp tiltakshaver og så videre. Problemstillingen vil også være aktuell i forhold til jernbaner. Statens vegvesen og Jernbaneverket har uttrykt bekymring for at tiltakshaver ikke vil ha nødvendig oversikt over hvor tiltakene kan plasseres, og frykter økt antall ulovligheter. Departementet foreslår derfor en presisering av tiltakshavers ansvar i slike saker. Presiseringen går ut på at tiltak som er unntatt fra søknadsplikt etter plan- og bygningsloven, ikke kan igangsettes før nødvendige tillatelser eller samtykker er innhentet fra berørte myndigheter. Denne presiseringen av ansvaret vil gjelde generelt, for eksempel også i forhold til antikvariske myndigheter.

En annen problemstilling gjelder kommunens oversikt over bebyggelsen med hensyn til kart- og registerføring. Registrering i matrikkel og kommunale kart vil vanskeliggjøres når kommunen ikke får tiltakene til registrering. Dette vil gjøre kartgrunnlaget for kommunens arealplanlegging noe ufullstendig. Kommunen vil først ved planlagt eller tilfeldig tilsyn få et grunnlag for registrering, og eventuell mulighet til å vurdere tiltakenes lovlighet. Departementet mener derfor det kan være aktuelt å foreslå en forskriftsbestemmelse som pålegger tiltakshaver en plikt til å rapportere ferdigstilt tiltak til kommunen. Det er derfor nødvendig å foreslå en utvidelse av forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-5 første ledd for å gjøre en slik rapporteringsplikt mulig. Det blir i denne omgang ikke foreslått særskilte sanksjoner dersom denne plikten ikke etterkommes.

Det er i første omgang kommunene som har behov for å kunne registrere denne type bygninger, blant annet for framtidig planlegging og utbygging. Kommunene vil normalt følge opp tiltak gjennom tilsyn, for eksempel flyfotografering, som er i vanlig bruk for at kommunene skal kunne ajourføre sitt kartverk. Registreringen skjer i matrikkelen og det offentlige kartverket. Registreringen er mindre viktig for statistiske formål, ettersom disse tiltakene ikke skal brukes til beboelse eller varig opphold. En slik rapporteringsplikt vil imidlertid også være en fordel for tiltakshaver selv, idet dette vil skape en viss notoritet med hensyn til oppføringstidspunkt. Dette vil dermed kunne forhindre usikkerhet som kan oppstå hva angår lovligheten av tiltaket, ved eventuelle senere lov- eller planendringer.

Et unntak fra søknadsplikten for slike mindre tiltak vil kunne innebære at tiltakshaver ikke vil ha de samme krav til fremdrift med videre som ellers følger av plan- og bygningsloven § 21-9. Dersom slike uferdige tiltak blir stående over lengre perioder og det som følge av dette oppstår ulemper av ulik karakter for omgivelsene, må det antas at kommunen kan anvende plan- og bygningsloven §§ 28-2 og 28-5, eventuelt også plan- og bygningsloven § 31-3, for å forhindre slike ulemper.

Når det gjelder høringsforslaget om at også tilbygg inntil 50 m² skulle være registreringssaker, foreslår ikke departementet at slike tiltak unntas fra vanlig søknadsplikt. Slike tilbygg er, i motsetning til garasjer og uthus, tenkt til beboelse og/eller varig opphold. Det stilles da andre tekniske krav til brannsikkerhet, atkomst, lys og luft med videre. Et ulovlig tilbygg kan derfor få atskillig større konsekvenser for tiltakshaver enn garasjer og uthus. Etter departementets vurdering vil den samlede risiko ved et eventuelt unntak fra søknadsplikt for tilbygg bli for stor.

3.5.2 Konsekvenser av forslaget

For kommunene vil forslaget innebære færre saker til behandling. Forslaget innebærer også færre gebyrer, men ettersom slike saker ofte legger beslag på uforholdsmessig store ressurser, vil forslaget innebære at kommunen kan legge større innsats inn i større og vanskeligere tiltak, med større samfunnsmessig betydning. Det må likevel påregnes en viss pågang til kommunen, både fra tiltakshavere som vil ønske en forhåndsvurdering av lovligheten av tiltaket, og fra naboer som vil ønske en lovlighetsvurdering etterskuddsvis. Kommunene må derfor ha god informasjonsberedskap. De fleste kommuner har i dag god standardisert veiledning, som er under stadig utvikling. I tillegg vil både kommuner, tiltakshavere og andre kunne bruke andre elektroniske virkemidler for å vurdere et tiltaks lovlighet. Dette vil i løpet av få år for eksempel kunne skje gjennom automatiske regelsjekkere som ByggLett, som er et hjelpemiddel for elektronisk søknad og automatisk søknadsbehandling av mindre tiltak, og som vil kunne brukes også for å sjekke lovligheten av tiltak som er unntatt søknadsplikt.

For tiltakshavere vil et unntak som foreslått medføre større rådighet over egen eiendom med hensyn til plassering, utforming og så videre, og tiltakshaver slipper byggesaksgebyrer. Det er foreslått presisert i plan- og bygningsloven § 20-5 fjerde ledd at tiltakshaver er ansvarlig for at tiltakene som er unntatt fra søknadsbehandling utføres i samsvar med de krav som ellers følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Dette innebærer at tiltakshaver har ansvaret for at tiltaket er i overensstemmelse både med plan- og bygningslovgivningen, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, og med annet aktuelt regelverk og krav fra andre aktuelle myndigheter. Dette ansvaret må presiseres i veiledning. I forskrift angis rutiner for at kommunen skal få tilstrekkelig melding om tiltaket til å kunne føre det inn i kart og registre, og samtidig vurdere om det kan være grunnlag for tilsyn med tiltakets lovlighet.

Forslaget medfører at kommunen ikke lenger vil ha noen rolle med hensyn til å vurdere ulempevirkninger av disse mindre tiltakene og foreta avveiningen av ulemper for naboer sett opp mot tiltakshavers ønsker om, og behov for, en gitt plassering av tiltaket. Dette kan nok i enkelte tilfeller innebære at tvister/uenigheter mellom naboer som i dag får sin avslutning ved at partene innfinner seg med den avveining som gjøres av bygningsmyndighetene, istedet bringes inn for domstolene. Videre vil nok den mulighet myndighetene har til å påvirke estetikken eller utformingen av slike mindre tiltak svekkes noe. Terskelen for å kreve en annen utforming av bygg, vil nok ut fra et forholdsmessighetsprinsipp, måtte settes høyere der byggverket allerede er oppført, enn ved en forutgående søknadsbehandling.

Både for kommuner og andre myndigheter kan forslaget medføre en viss risiko for at tiltakshaver unnlater å underrette om tiltaket og foreta nødvendig avklaring i forhold til særlovsregelverket. Ulovligheter og manglende oppfølging av aktuelle myndigheter kan således forekomme. Departementet antar likevel at tiltakshavere vil ha tilstrekkelig enkel mulighet til å innhente nødvendig informasjon og avklare forholdet til kommunen og andre myndigheter blant annet ved bruk av elektroniske hjelpemidler. Ulovligheter vil kunne oppdages ved tilsyn eller for eksempel ved henvendelser fra naboer. De enkelte myndigheter vil dermed ha muligheter til å følge dem opp. Endelig antas det at omfanget av bevisste ulovligheter ikke vil bli videre påvirket av om et tiltak er søknadspliktig eller ikke.