4 Prosess og dokumentasjon

4.1 Bakgrunn

Søknad om tillatelse til tiltak skal gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 første ledd. Nærmere krav om dokumentasjon til søknad er gitt i forskrift. Bestemmelsene må ses i sammenheng med forvaltningsloven § 17 som sier at en sak skal være så godt opplyst som mulig.

I kommunenes arealplaner kan det stilles materielle krav som kan påvirke behov for, og omfang av, dokumentasjon som skal foreligge i forbindelse med byggesøknader innenfor det aktuelle planområdet. I plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften skilles det mellom ulike typer søknader. Dette skillet kan også være gjenstand for tolkning og skjønn, og gi variasjon med hensyn til hva kommunen kan kreve fremlagt av krav til dokumentasjon og hvilken saksbehandlingstype som skal gjelde (søknad med eller uten ansvarlig foretak, søknad om rammetillatelse, enkle tiltak med videre).

Kommunen kan be om flere opplysninger hvis de opplysningene som er mottatt ikke er tilfredsstillende for å kunne ta stilling til søknaden. Omfanget av dokumentasjon i byggesaker har vært tema for diskusjon og kritikk. Ved flere anledninger har «skjemaveldet» i byggesaker og krav til dokumentasjon havnet i pressens søkelys. Klarhet og forutsigbarhet med hensyn til hva slags og hvor mye dokumentasjon som kreves er av stor betydning for næringen og for tiltakshaver selv.

I ansvarsrettsreformen, som trådte i kraft i 1997, ble dokumentasjonskravene konkretisert og systematisert. Plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften inneholder likevel bare i begrenset grad regler om dokumentasjon og omfanget av denne, og kommunene kan ha ulikt syn på hva som er nødvendig dokumentasjon for like typer tiltak.

I forarbeidene til plan og bygningsloven § 21-2 (Ot.prp. nr. 45 (2007–2008)) ble det vurdert hvorvidt det skulle inntas en oversikt i loven over den viktigste og vanligste dokumentasjonen som skal følge en byggesøknad. Bakgrunnen for dette var først og fremst hensynet til brukervennlighet for tiltakshaver, men også for å sikre likebehandling mellom kommuner og i den enkelte kommune. Siden dokumentasjonsbehovet varierer etter hva slags tiltak det søkes om, og det dessuten ble lagt opp til en mer utfyllende forskrift på området, kom departementet den gang til at en generell formulering i loven var mest hensiktsmessig, med nærmere utfylling i forskrift.

Digitalisering skal føre til en bedre og mer effektiv offentlig forvaltning. I fremtiden vil bruk av IKT og nettbehandling av byggesaker være den klart foretrukne behandlingsformen. Digitalisering må ta hensyn til et visst behov for skjønnsmessige vurderinger i regelverket og hos kommunene, men regelverket bør utvikles til å legge mer til rette for maskinlesbarhet og klarere sortering av hvor det er nødvendig med lokale, skjønnsmessige vurderinger, og hvor det ikke er det. Digitale løsninger vil innebære gjenbruk av informasjon, gi brukeren hjelp til utfylling av søknaden og kunne gi simulering av vedtak (regelsjekk) før søknaden sendes inn. Dette vil lette kommunenes behandling, øke brukerens kunnskap om myndighetskravene, og dermed også sikre bedre oppfyllelse av kravene. Ved slik digital behandling er det helt nødvendig med standardiserte løsninger. Selv om omfanget av dokumentasjon i byggesaker er blitt kraftig redusert, er det fortsatt et stort potensial for å sikre mer forutsigbarhet og likebehandling og for å lette overgang til bruk av IKT i byggesaksbehandlingen.

ByggSøk og standardiseringen av byggeblankettene har etter departementets vurdering bidratt i positiv retning for å standardisere dokumentasjon og prosess. Pilotprosjektet ByggLett, som går i regi av Direktoratet for byggkvalitet, har som mål at det utformes en konkret, fremtidsrettet og digital løsning for innsending av søknad og behandling av enkle byggesaker. Hensikten er å få frem lavterskelhjelpemidler for selvbyggere og tilbydere av profesjonelle tjenester ved oppføring av mindre tiltak. Det er også et mål at ByggLett skal forenkle arbeidet for kommunene og at tiltakshaver skal få raskere behandling av sin søknad.

Kommunens krav om mer dokumentasjon kan være både nødvendig og forståelig på grunn av vurderinger kommunen skal gjøre. Likevel kan kommunens skjønnsmessige adgang til å kreve ytterligere dokumentasjon i mange saker medføre ikke bare ekstra tids- og ressursbruk, men også manglende forutsigbarhet. Det er et mål å redusere administrative byrder for tiltakshaver og byggenæringen uten at dette går på bekostning av de opplysninger kommunen må ha tilgang til for å sikre korrekt og forsvarlig saksbehandling.

4.2 Gjeldende rett

Bygningsmyndighetene har som forvaltningsorgan en alminnelig plikt til å sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. I byggesaksbehandlingen modifiseres utredningsplikten noe i og med at plan- og bygningsloven § 21-2 første ledd annet punktum fastsetter at det skal sendes inn en søknad som inneholder de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket. Kommunens plikt etter forvaltningsloven er å undersøke den innsendte dokumentasjonen, og eventuelt be om mer dersom den innsendte dokumentasjonen er mangelfull. Når søknaden er fullstendig plikter kommunen å behandle søknaden innenfor nærmere fastsatte frister. Nærmere bestemmelser om den dokumentasjonen som skal foreligge i et tiltak, og særlig den dokumentasjon som skal sendes kommunen, er gitt i byggesaksforskriften §§ 5-1, 5-4 og 5-5.

Det skal framgå av søknaden dersom det søkes om dispensasjon. Søknaden skal også gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen kan tildele ansvarsretter og avgjøre om tiltaket skal underlegges uavhengig kontroll, samt dokumentasjon knyttet til nabovarsling og forholdet til annen myndighet.

Byggesaksforskriften § 5-4 tredje ledd bokstav a til q presiserer nærmere hvilke opplysninger som skal gis ved søknad om tillatelse til tiltak. Opplysningene skal bare gis i den utstrekning de er relevante for tiltaket og nødvendige for den kommunale saksbehandlingen. Eventuelle opplysninger som kommunen krever fremlagt utover det som følger av byggesaksforskriften § 5-4 tredje ledd bokstav a til q vil måtte kreves fremlagt som ledd i kommunens tilsynsvirksomhet.

Både lov- og forskriftsbestemmelsene er utformet slik at det er en begrensning i hvilken dokumentasjon som kan kreves ved at den må være nødvendig for kommunens saksbehandling. Ansvarlig søker skal gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen kan vurdere de forhold kommunen skal ta stilling til, i hovedsak tiltakets «ytre rammer», behovet for kontroll og opplysninger om foretak.

Kommunen kan frafalle dokumentasjonskrav som de ut fra en konkret vurdering finner ubetenkelig å sløyfe. Den har en plikt til å informere om eventuelle mangler. Kommunen kan ikke avslå søknaden med den begrunnelse at den er mangelfull i stedet for å be om mer dokumentasjon. Kommunen må imidlertid, etter å ha etterlyst nødvendig dokumentasjon, kunne avvise søknaden dersom slik dokumentasjon ikke mottas. Når søknaden er fullstendig, skal kommunen snarest mulig og senest innen den frist som fremgår av § 21-7, gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.

Informasjonen må også være relevant for det aktuelle tiltaket, jf. byggesaksforskriften § 5-4 første og tredje ledd. Begrensningene innebærer at det for eksempel ikke skal leveres eller kreves dokumentasjon for forhold som ikke berører tiltaket. Eksisterer det ikke fare som følge av naturforhold for den aktuelle byggetomten, er det ikke relevant for tiltaket å kreve en beskrivelse av håndtering av slike farer.

Etter det departementet har blitt kjent med er det ikke uvanlig at planbestemmelser gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven §§ 11-9 til 11-11 og § 12-7, inneholder krav til byggetiltak som må dokumenteres nærmere i forbindelse med søknad om tiltak innenfor det aktuelle planområdet. Slike planbestemmelser kan i realiteten innebære at det stilles strengere krav til dokumentasjon enn det som fremgår av forskriften. Kravene kan for eksempel innebære registreringer, analyser og beskrivelser av nærområdets vegetasjon, terreng- og bebyggelsesstruktur og hvordan nye tiltak forholder seg til disse strukturene, sol og skyggediagram, analyser om tiltakets innvirkning på naboeiendommer, 3D illustrasjoner, fotomontasjer med videre. Byggesaksforskriften regulerer ikke eventuelle krav til dokumentasjon som er nødvendig for å vise oppfyllelsen av kravet. Det kan dermed oppstå situasjoner hvor søknaden anses som fullstendig etter byggesaksforskriften § 5-4 tredje ledd, og dermed skal tas under behandling, men hvor ytterligere krav i plan medfører at søknaden likevel ikke anses som fullstendig og således føre til at saksbehandlingen trekker ut i tid. Muligheten for å gi planbestemmelser som kan medføre ytterligere behov for dokumentasjon, som går utover det som kan kreves etter byggesaksforskriften § 5-4 tredje ledd bokstav a til q, skal derfor på sikt avklares nærmere.

4.3 Høringsforslaget

Det ble ikke foreslått lovendring på dette området i høringsnotatet, men det ble varslet en forskriftsgjennomgang.

Departementet slo fast at det er viktig å opprettholde muligheten for kommunene til å vurdere hva som er nødvendige og relevante opplysninger i den aktuelle saken. Det ble likevel sagt at dokumentasjonskravene skal være så tydelige at den enkelte kommune ikke er avhengig av å utarbeide omfattende veiledningsmateriale på dette området, da det reduserer forutsigbarheten og åpner for forskjellsbehandling mellom kommunene.

Departementet understreket også at adgangen til å kreve ytterligere dokumentasjon ikke kan være så vid at dette kan føre til urimelige kostnader og forsinkelser i søknadsprosessen. Også av hensyn til effektiv bruk av IKT i byggesaksbehandlingen viste departementet til at det er viktig med entydige og standardiserte dokumentasjonskrav.

Det ble varslet at departementet under arbeidet med forskriftene vil se på om det er behov for å redusere skjønn ved å få til klarere og tydeligere krav og grenser for hva som er nødvendig og relevant dokumentasjon.

Fristene for kommunens saksbehandling begynner å løpe fra det tidspunkt søknaden er fullstendig. Det ble i høringsbrevet også varslet at departementet vil se nærmere på begrepet «fullstendig søknad» og vurdere om begrepet kan defineres bedre. Etter departementets standpunkt skal ikke småfeil kunne brukes til å avbryte frister eller utsette starten på fristberegningen.

Departementet ga også uttrykk for at det vil bli vurdert om det er hensiktsmessig å innføre en tidsfrist for kommunens mulighet til å be om supplerende dokumentasjon og opplysninger og ba spesielt om innspill fra høringsinstansenes på dette.

Hvorvidt det skal stilles kvalitetskrav til den dokumentasjonen som skal inngå i en søknadsprosess vil også bli vurdert i forskriftsarbeidet.

4.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Mange kommuner påpekte at det ofte er mangler ved søknadene. I den avveiningen som må gjøres mellom plikten til å bygge på så god informasjon som mulig når avgjørelser skal tas og en effektiv byggesaksbehandling, mente de fleste høringsinstansene at hensynet til nok og riktig informasjon veier tyngst. Kommunene mente derfor at det er viktig å bevare retten for kommunene til å be om ytterligere dokumentasjon. Det ble ofte henvist til at behovet for dokumentasjon vil variere i forhold til lokale forhold og for ulike saker. Det blir derfor vanskelig å regulere dette fullt ut i forskrift.

De fleste høringsinstansene var sterkt i mot en frist for kommunene til å be om mer informasjon. Det er ofte først når de går inn i saken på alvor at de ser hva som mangler. Det ble pekt på konsekvensene av ikke å få inn rett informasjon dersom adgangen til å be om flere opplysninger blir stengt. Dette måtte eventuelt bli gjenstand for en grundig utredning. Kommunene påpekte at de færreste kommuner uriktig vil hevde at det er mangler ved søknaden for å stoppe fristberegningen. Heller ikke vil de bruke småfeil for å oppnå dette. Noen utbyggere hevdet imidlertid at små feil og mindre mangler har blitt brukt i slik hensikt.

Mange av høringsinstansene mente det er behov for bedre veiledning fra sentralt hold. Dette vil skape større likhet ved anvendelse av reglene. De fleste høringsinstanser, særlig utbyggersiden, så likevel behovet for å gå gjennom forskriftene for å gjøre søknadsprosessen enklere og mer forutsigbar for alle parter. Å få til mer likhet i tolkningen og anvendelsen av dokumentasjonskrav mellom kommuner og mellom saksbehandlere i den enkelte kommune vil være en gevinst med hensyn til forutsigbarhet og forenkling. Det er ønskelig at man kommer lenger i å konkretisere hva som skal legges ved byggesøknaden og at det tydeligere defineres hva som er nødvendig og relevant i den enkelte sak. Dessuten var det flere som ville ha mer entydige og standardiserte dokumentasjonskrav samt begrensninger for hvor mye en kommune kan be om av dokumentasjon.

OBOS mente at alle krav til hvordan et område skal bygges ut bør belyses og avklares som del av reguleringsprosessen og ikke stilles som supplerende dokumentasjonskrav til byggesøknader innenfor det aktuelle planområdet. Andre mente også at det ikke er de private som skal utrede og dokumentere forhold som rasfare, vindforhold med mer i byggesaken når det kunne vært gjort i en planprosess.

4.5 Departementets vurderinger

Det er ansvarlig søker eller tiltakshaver som har ansvaret for at søknaden inneholder alle nødvendige opplysninger for at kommunen i den konkrete saken skal kunne vurdere om tillatelse kan gis, slik som tiltakets «ytre rammer», opplysninger om foretak og behov for kontroll med videre. I saker belagt med ansvar skal ansvarlig søker gjennom sitt system, og bruk av det, ha rutiner for å sikre at søknadsdokumentasjonen er fullstendig.

Det fremmes ikke forslag til lovendringer vedrørende dokumentasjonskrav utover det som følger av de endringer som gjøres i forbindelse med opphør av den lokale godkjenningsordningen, se kapittel 10. Dette er imidlertid lovendringer som vil innebære forenklinger i søknadsprosessen og kravet til dokumentasjon ved at det kun skal erklæres ansvar i byggesaken.

Departementet mener det er viktig å opprettholde muligheten for kommunen til å vurdere hva som er nødvendig i den aktuelle saken. Hensynet til riktige avgjørelser og rettssikkerhet for partene i byggesaken veier tungt. Denne adgangen kan likevel ikke være så vid at den kan misbrukes og dermed påføre tiltakshaver urimelige kostnader og forsinkelser i søknadsprosessen. Departementet ser at det kan være hensiktsmessig å gjennomgå kravene til dokumentasjon nærmere. Departementet vil imidlertid vurdere om dette er et forhold som på sikt kan avklares i forskrift.

Departementet ser at økt dokumentasjonskrav som følge av materielle bestemmelser stilt i reguleringsplan kan ivareta lokale ulikheter på en god måte. Vi mener imidlertid at dersom det er behov for særskilte vurderinger eller analyser for å kunne ta stilling til hvordan et område kan utbygges, er dette noe som kan belyses og avklares som en del av reguleringsplanprosessen. Departementet vil vurdere å se nærmere på mulighetene for å avgrense og klargjøre planmyndighetens muligheter til å vedta bestemmelser som utløser økte dokumentasjonskrav til byggesøknadene.

Det vil i forbindelse med forskriftsarbeidet bli sett nærmere på behovet for å definere hva som ligger i begrepet fullstendig søknad. De fleste høringsinstanser som uttalte seg om dette temaet var enige i dette.

Derimot er det få av høringsinstansene som mente det burde innføres en frist for kommunene til å be om ytterligere dokumentasjon. Her vurderes konsekvensene av fristoverskridelse som for store, dersom konsekvensen skulle bli at kommunen måtte ta en avgjørelse på sviktende grunnlag. Flere kommuner avviste at det er et stort problem at kommuner bevisst ønsker å bruke muligheten til å be om mer informasjon for å avbryte en frist eller for å si at fristberegningen ikke kan starte fordi søknaden ikke er fullstendig på grunn av mindre mangler. På bakgrunn av høringsuttalelsene vil ikke departementet på nåværende tidspunkt gå videre med forslag om frist for kommunene til å be om ytterligere dokumentasjon.