9 Akvakulturloven

9.1 Innledning

Lov om akvakultur (akvakulturloven) – lov av 17. juni 2005 nr. 79 – innebar en modernisering av virkemidlene for å legge til rette for utvikling av den norske akvakulturnæringen. Loven hører inn under Nærings- og fiskeridepartementet. Med den nye loven ble det innført tiltak for å sikre økt kapitaltilgang og omstillingsevne gjennom fri overføring av tillatelser mellom private aktører (uten myndighetenes godkjenning), samt mulighet for å pantsette akvakulturtillatelser. Fokus ble flyttet fra hvem som eier virksomhetene til hvordan disse faktisk drives. Det ble også etablert klarere miljøkrav for næringsaktørene.

For å begrense næringens omkostninger knyttet til det offentliges behandling av søknader, ble det lagt opp til en effektivisering av prosessene rundt etablering av akvakultur og kortere saksbehandlingstid. Det var også et mål å legge til rette for en samordnet arealbruk jf. Stortingsmelding nr. 19 (2004-2005) Om marin næringsutvikling. Akvakulturloven gir retningslinjer for avveining av arealinteresser ved lokalisering av akvakulturvirksomhet, slik at man sikrer sameksistens med andre brukere av kystsonen.

Det fremgår av akvakulturloven § 1 at: «Loven skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten.»

Akvakulturnæringen er i hovedsak en eksportrettet næring og formålsparagrafen fremhever hensynet til næringens internasjonale konkurransekraft som et tungtveiende hensyn i forvaltningen av lovens bestemmelser. Lovens forarbeider fremhever også at næringens lønnsomhet og konkurransekraft skal fremmes innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Forvaltningen av næringen skal skje på en måte som sikrer at næringen tilpasses hensynet til det marine biologiske mangfoldet og havmiljøet. Hensynet til miljøet dekker både forurensing og økologiske effekter. En forsvarlig og samfunnsnyttig forvaltning av de marine økosystemene er grunnleggende for næringens langsiktige lønnsomhet og verdiskaping.

Akvakulturloven gjelder på landterritoriet, i territorialfarvannet, i Norges økonomiske sone og på kontinentalsokkelen. Kongen kan gi forskrift om at loven helt eller delvis skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen, jf. § 3.

9.2 Sentrale bestemmelser

9.2.1 Loven kapittel 2 – akvakulturtillatelse

9.2.1.1 Krav om akvakulturtillatelse

Det er forbudt å drive akvakultur uten tillatelse. Det følger av § 4 første ledd at akvakulturtillatelse kan fås på to måter: enten ved tildeling fra departementet (delegert til Fiskeridirektoratet/fylkesmannen) eller ved overføring mellom private aktører. I begge tilfeller må man registreres i Akvakulturregisteret som innehaver av slik tillatelse for å kunne drive akvakultur, jf. § 4 annet ledd. Ved nytildeling er det opp til forvaltningens frie skjønn å avgjøre om tillatelser til akvakultur skal tildeles.

9.2.1.2 Innholdet i en akvakulturtillatelse (bestemte arter, avgrenset lokalitet mv.)

Akvakulturloven § 5 bestemmer at tillatelse til akvakultur gir rett til «produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang.»

Normalt vil en akvakulturtillatelse være knyttet til flere bestemte lokaliteter, som må godkjennes særskilt av tildelingsmyndigheten. Det er også slik at det til hver lokalitet oftest vil være knyttet flere tillatelser. Det gjelder krav om brakklegging av akvakulturlokaliteter mellom hver produksjonssyklus.

For å sikre en optimal og bærekraftig drift, vil det etter hver produksjonssyklus kunne være nødvendig å flytte driften i medhold av tillatelsen mellom ulike lokaliteter. Driftsformen med krav til brakklegging gjør at en tillatelse jevnlig vil kunne flyttes til og fra den enkelte kommune. Akvakulturtillatelser for laks, ørret og regnbueørret er geografisk knyttet til en av Fiskeridirektoratets regioner og kan i utgangspunktet kun utnyttes i den regionen tillatelsen er tildelt. Unntak fra denne bestemmelsen gjelder kun for selskaper som har fått tillatelse til såkalt interregionalt biomassetak, eller at det er gitt dispensasjon i medhold av laksetildelingsforskriften.

9.2.1.3 Maksimalt tillatt biomasse (MTB)

Tillatelser til fiskeoppdrett avgrenses i maksimalt tillatt biomasse (MTB). En standard tillatelse for matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret er avgrenset til 780 tonn MTB i fylkene fra Nordland og sørover, men en standard tillatelse i Troms er avgrenset til 945 tonn MTB. Størrelsene 780 og 945 tonn angir den største tillatte biomassen per tillatelse. Når det er gitt forskjellig MTB for tillatelser i Troms og Finnmark, så skyldes dette at det er lavere veksthastighet i de to nordligste fylkene sammenlignet med resten av landet. Den større tillatte biomassen per tillatelse skal kompensere for dette.

9.2.1.4 Saksgangen i behandling av nye akvakulturtillatelser

I henhold til akvakulturloven §§ 4 og 6 kan departementet gi tillatelse til å drive akvakultur etter søknad, gitt at søker oppfyller bestemte vilkår. Behandling av søknader om tillatelse etter akvakulturloven skal skje på bakgrunn av en rekke lover og tilhørende forskrifter som skal behandles av respektive sektormyndigheter. Disse er matloven og dyrevelferdsloven (Mattilsynet) og forurensningsloven (fylkesmannen).

Fylkesmannen kan gi uttalelser til den enkelte sak som vedrører naturvern, sårbar natur, biologisk mangfold, frilufts-, fiske- og viltinteresser (jf. også bestemmelsene i naturmangfoldloven). Det må også foreligge tillatelse fra Kystverket etter havne- og farvannsloven. Fiskeridirektoratet kan gi uttalelse om tradisjonelle fiskeriinteresser. I tillegg vil akvakultur som krever vannuttak av ferskvann kreve tillatelse etter vannressursloven (NVE).

Det følger av akvakulturloven § 6 første ledd bokstav b at kravene i § 15 om forholdet til arealplaner og vernetiltak må være oppfylt for å kunne få tildelt en akvakulturtillatelse. Det må også være foretatt en avveiing av arealinteresser etter § 16, jf. § 6 første ledd bokstav c. I tillegg følger det som et generelt vilkår i akvakulturloven § 6 bokstav a at tillatelse kan gis dersom det er «miljømessig forsvarlig». Offentlige beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet skal også vurderes i lys av prinsippene som følger av naturmangfoldloven §§ 8 til 12, jf. naturmangfoldloven § 7.

I vurderingen av akvakultursøknader etter matloven og dyrevelferdsloven er bestemmelsene konkretisert i forskrift om etablering og utvidelse av akvakulturanlegg, zoobutikker m.m. (etableringsforskriften). Ifølge etableringsforskriften § 7, skal Mattilsynet særlig vurdere faktorer som påvirker smittefaren for det omsøkte akvakulturanlegget og dets omliggende miljø.

Når alle sektormyndighetenes vedtak foreligger, skal tildelingsmyndigheten (fylkeskommunen) fatte vedtak i henhold til akvakulturloven etter en samlet vurdering. I praksis medfører saksgangen at kommunen og de ulike etatene som forvalter sektorlovene er gitt «vetorett» ved etablering av nye lokaliteter for akvakultur. Tillatelse til akvakultur kan bare gis dersom nødvendige tillatelser som ivaretar hensynet til fiskehelse, fiskevelferd og miljø er gitt fra de ansvarlige myndigheter og dersom plasseringen av lokaliteten ikke er i strid med vedtatt arealplan.

9.2.1.5 Mer detaljert om saksbehandlingen (koordinering, tidsfrister mv)

Søknadsprosessen ved klarering av akvakulturlokaliteter koordineres av fylkeskommunen. Søknad sendes til den fylkeskommunen lokaliteten søkes plassert i. Forskrift om samordning og tidsfrister i behandlingen av akvakultursøknader setter tidsfrister for de ulike myndigheter som involveres i søknadsbehandlingen. Forskriften gjelder for alle sektormyndigheter med unntak av forvaltningsmyndighet etter vannressursloven (NVE).

Fylkeskommunen skal fra mottakelse av komplett søknad og frem til sluttbehandling, registrere tidsbruken. Innen to uker fra mottakelse av komplett søknad skal fylkeskommunen sende søknaden videre til kommunen det søkes lokalisering i, sektormyndighetene og andre myndigheter som skal gi uttalelse. Uttalelse fra kommunen, med eventuelle merknader fra offentlig høring, skal være fylkeskommunen i hende senest 12 uker etter at kommunen mottok søknaden. Ved mottak skal fylkeskommunen umiddelbart ettersende merknader fra kunngjøring og offentlig utlegging og eventuell kommunal uttalelse til sektormyndighetene og til andre myndigheter som kan gi uttalelser. Sektormyndighetene skal fatte vedtak i løpet av 4 uker fra mottakelsen av merknader mv. Innen samme frist skal uttalelser fra andre myndigheter være fylkeskommunen i hende.

Tildelingsmyndigheten skal sluttbehandle søknaden innen 4 uker fra mottakelse av sektormyndighetenes tillatelse eller avslag. Denne fristen gjelder ikke dersom sektormyndighetenes vedtak er påklaget før vedtak er fattet av tildelingsmyndigheten. Sektormyndighetene skal behandle klager i løpet av 12 uker, og sende avgjørelsen til tildelingsmyndigheten. I henhold til forskriften skal saksbehandlingen normalt ikke ta lengre tid enn 22 uker. I tillegg kommer tid til eventuell klagebehandling.

9.2.1.6 Myndighetenes plikt til samordning ved etablering av akvakultur

Akvakulturloven § 8 gir regler om samordning i saker om etablering av akvakultur. Det følger av bestemmelsen at de ulike myndigheter etter loven, inkludert planmyndigheten, plikter å foreta en «effektiv og samordnet søknadsbehandling». I medhold av bestemmelsen er det gitt forskrift om samordning og tidsfrister for de ulike myndigheter i behandlingen av akvakultursøknader.

9.2.2 Loven kapittel 3 – miljøhensyn

I akvakulturloven § 10 bestemmes det at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. I merknadene til bestemmelsen er det fremhevet at plikten medfører at akvakultur skal drives slik at produksjonen ikke på noe tidspunkt fører til vesentlige negative effekter på miljøet. Bestemmelsen gir adgang til å gi bestemmelser for å sikre en miljømessig forsvarlig produksjon samt til å gripe inn mot ethvert tilfelle hvor produksjonen ikke er miljømessig forsvarlig.

Akvakulturloven § 11, om miljøovervåking, stiller krav om at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser for å dokumentere miljøtilstanden innenfor lokalitetens influensområde. I merknadene til bestemmelsen er det presisert at det med miljøundersøkelser menes undersøkelser til kartlegging av blant annet forurensningsfare og økologiske effekter, herunder biologisk mangfold.

I medhold av § 11 er det i akvakulturdriftsforskriften § 35 stilt krav om miljøundersøkelser etter de frekvenser som følger av NS-9410, eller tilsvarende internasjonal standard eller anerkjent norm. I akvakulturdriftsforskriften § 36 er det gitt bestemmelser om tiltak ved uakseptabel miljøstandard. Fiskeridirektoratet kan i slike tilfeller, i samråd med fylkesmannens miljøvernavdeling, fatte vedtak om brakklegging av lokaliteten.

I akvakulturloven § 12 er det gitt bestemmelser om at innretninger og utstyr som nyttes i akvakultur skal være forsvarlig utformet, ha forsvarlige egenskaper og brukes med nødvendig aktsomhet. I medhold av bestemmelsen er det gitt forskrift om krav til teknisk standard for flytende akvakulturanlegg (NYTEK-forskriften). Formålet med NYTEK-forskriften er å: «bidra til å forebygge rømming av fisk fra flytende akvakulturanlegg gjennom å sikre forsvarlig teknisk standard på anleggene».

NYTEK-forskriften stiller blant annet krav til produktsertifisering, lokalitetsundersøkelse, fortøyningsanalyse, utlegg av fortøyning, samt at alle flytende akvakulturanlegg skal ha anleggssertifikat. Akvakulturloven § 13 a gir bestemmelser om plikt for innehaver av akvakulturtillatelse til å delta i en sammenslutning, opprettet av departementet, som skal dekke utgifter det offentlige eller private har med fjerning av organismer som har rømt, eller på annen uønsket måte har spredt seg, fra en lokalitet for akvakultur. I medhold av bestemmelsen er det gitt forskrift med nærmere bestemmelser om sammenslutningen, om sammenslutningens oppgaver og om plikten til å betale avgift.

Akvakulturloven § 14 bestemmer at departementet kan fastsette forbud mot, pålegge flytting av eller sette andre vilkår for akvakultur dersom dette er nødvendig for å bevare områder med særlig verdi for akvatiske organismer. I medhold av bestemmelsen er det gitt forskrift om særskilte krav til akvakulturrelatert virksomhet i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder.

9.2.3 Loven kapittel 4 – arealutnyttelse

Det følger av akvakulturloven § 6 første ledd bokstav b at kravene i § 15 om forholdet til arealplaner og vernetiltak må være oppfylt for å kunne få tildelt en akvakulturtillatelse. Det må også være foretatt en avveiing av arealinteresser etter § 16, jf. § 6 første ledd bokstav c.

Det følger av § 15 at med mindre det foreligger samtykke fra vedkommende plan- eller vernemyndighet, kan tillatelse til akvakultur ikke gis i strid med:

• vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven,
• vedtatte vernetiltak etter kapittel V i naturmangfoldloven,
• vedtatte vernetiltak etter kulturminneloven.

Før tillatelse kan gis må det også gjøres en interesseavveining i tråd med kravene i § 16. Det fremgår av § 16 at departementet skal foreta en avveining av arealinteresser ved plassering av lokaliteter til akvakultur. I interesseavveiningen skal det særlig legges vekt på:

• søkers behov for areal til planlagt akvakulturproduksjon,
• alternativ bruk av området til annen akvakultur,
• annen bruk av området, og
• verneinteresser som ikke omfattes av kapittel V I naturmangfoldloven eller kulturminneloven.

9.2.4 Loven kapittel 5 – registrering, overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelse

Bestemmelser om registrering, overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelser er gitt akvakulturloven §§ 18 til 20. Etter at tillatelse er gitt kan den fritt overføres, jf. akvakulturloven § 19. Dette er et utslag av at akvakulturloven har et driftsfokus. I forarbeidene uttales det at: «Det sentrale er hvordan virksomheten drives og ikke hvem som driver den.»

I akvakulturloven § 22 stilles det et krav om at enhver som deltar i aktiviteter som omfattes av loven skal ha nødvendig faglig kompetanse for slik aktivitet. § 23 stiller videre krav om at den som driver akvakultur har plikt til å etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak. I medhold av bestemmelsen er det gitt forskrift om internkontroll for å oppfylle akvakulturlovgivningen. Akvakulturvirksomhetenes internkontrollsystem skal bidra til å sikre at krav satt i eller i medhold av akvakulturloven, matloven og dyrevelferdsloven etterleves.

9.2.5 Ferdsels- og fiskeforbud: merking av akvakulturanlegg

Det følger av akvakulturdriftsforskriften § 18 første punktum at det er forbudt å fiske nærmere anlegget enn 100 meter og å ferdes nærmere enn 20 meter. I akvakulturdriftsforskriften § 18 annet punktum presiseres det at avstanden måles fra en rett linje trukket mellom anleggets faktiske ytterpunkter i overflaten. Vedlegg 2 til forskrift om farvannsskilt m.m. bestemmer at ytterpunkt på et akvakulturanlegg skal merkes med IALA spesialmerke, og at «som ytterpunkter regnes de punkter der anleggets forankringer eller fortøyninger er festet, eller et punkt hvor tau, wire, kjetting eller lignende som del av anleggets forankring eller fortøyning har en slik dybde at det ikke er til hinder for sjøtrafikken og ikke kan skade eller skades av denne.»

9.2.6 Saksbehandling og samarbeid i planprosesser

Fiskeridirektoratet er myndighetenes rådgivende og utøvende organ innen akvakulturforvaltning i Norge. Tilsyn og kontroll med akvakulturnæringen i medhold av akvakulturloven gjøres av Fiskeridirektoratet. Flere av direktoratets oppgaver er delegert til regionkontorene. Sentralt gjøres det fortsatt mange utviklingsoppgaver, tilsyn, kvalitetssikring og klagebehandling.

Siden forvaltningsreformen, som trådte i kraft 1. januar 2010, har fylkeskommunene hatt ansvar for tildeling av tillatelser etter akvakulturloven til oppdrett av matfisk av anadrome og marine arter og havbeite. Dette inkluderer myndighet til å avgjøre søknader tilknyttet eksisterende tillatelser og lokaliteter. Fylkeskommunene har også ansvaret for saksbehandlingen av søknader om akvakultur i ferskvann, ansvar for å fremme innsigelser på vegne av havbruksinteresser i kommunale planprosesser og ansvaret for de vurderinger som gjøres i henhold til forskrift om konsekvensutredninger.

Fylkeskommunene har rett og plikt til å bistå kommunene i planleggingen der deres saksfelt, planer eller vedtak berøres, og skal gi planmyndighetene informasjon som kan ha betydning for planleggingen, jf. plan- og bygningsloven § 3-2 tredje ledd. Slik bistand kan innebære faglige uttalelse til planer, konsekvensutredninger, dispensasjonssaker og å bidra med kartinformasjon. Om nødvendig kan fylkeskommunene påklage dispensasjonsvedtak og fremme innsigelser. Fylkeskommunene er planmyndighet for regionale planer, som også kan være et viktig virkemiddel for å sikre tilstrekkelig og gode områder for akvakultur.

Andre offentlige organer, slik som Sametinget, har rett til deltakelse til planleggingen hvis deres saksområde blir berørt. Sametinget har også innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven mot arealplaner eller reguleringsplaner som tilsidesetter eller ikke ivaretar interesser av vesentlig betydning for samisk kultur.

Fiskeridirektoratet har som sektormyndighet fortsatt et ansvar for å ivareta overordnede nasjonale fiskeri- og akvakulturinteresser, og fremme dette i kommunale arealplanprosesser. Som sektormyndighet skal Fiskeridirektoratet også gi uttalelse vedrørende fiskeri- og akvakulturinteresser til dispensasjoner og konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven.