1 Plan- og bygningsloven i kystnære sjøområder

Innledning

Plan- og bygningsloven – lov 27. juni 2008 nr. 71 – er den viktigste loven om arealdisponering og samfunnsplanlegging. Loven består av to hovedelementer: regler om planlegging og regler om byggesaksbehandling. Reglene om planlegging tar sikte på en samlet vurdering av fremtidig arealbruk og samfunnsutvikling innenfor et område, mens reglene om byggesaker skal sikre en vurdering av det enkelte tiltak.

1.1 Virkeområde

Etter plan- og bygningsloven § 1-2 gjelder loven både for land, vassdrag og sjø. I sjøen gjelder den ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Bakgrunnen for at virkeområdet ble utvidet til én nautisk mil utenfor grunnlinjen i siste plan- og bygningslov, var behovet for å klarlegge og avveie interesser i sjøområdene gjennom kommunal og regional planlegging. En særlig grunn var å legge til rette for at EUs vanndirektiv kan gjennomføres ved bruk av planlegging etter loven. Utviklingen i havbruks- og fiskerinæringen, sammen med stadig økende bruk av kystområdene til rekreasjon og fritidsbåtbruk, har økt behovet for en mer samordnet kystsoneplanlegging. Målet er både å legge til rette for en god og bærekraftig ressursutnytting og vekst i havbruksnæringen, og å sikre langsiktig vern av naturmangfold, kulturminner og god avveining mellom ulike brukerinteresser. Det utvidede virkeområdet, både tematisk og geografisk, gir kommunene store muligheter i planleggingen av de kystnære sjøområdene, men også ansvar for å imøtekomme nasjonale målsettinger. Fylkeskommunene har også viktige roller både som planmyndighet for regionale planer og som ansvarlig for næringsutvikling.

Plan- og bygningsloven gjelder ikke for vindkraftanlegg eller andre konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven, jf. plan- og bygningsloven § 1-3. I kapittel 9 er forholdet mellom plan- og bygningsloven og energi- og vassdragslovgivningen nærmere beskrevet.

1.2 Plantypene - innledning

Plantypene etter plan- og bygningsloven som har betydning for bruken av sjøområdene kan inndeles i juridisk bindende og ikke-bindende planer. De inngår i et planhierarki der overordnede planer skal legge rammer for mer detaljerte planer og tiltak.

Regionale planer utarbeides av fylkeskommunen og kan avgrenses til bestemte tema eller deler av fylket. De er ikke juridisk bindende, men skal legges til grunn for både fylkeskommunens, statens og kommunenes planlegging og virksomhet. Fylkeskommunen kan vedta midlertidig regional planbestemmelse om at det i inntil 10 år er forbudt å iverksette angitt bygge- og anleggstiltak i et område uten samtykke. Hensikten er å sikre en fornuftig arealstyring inntil kommunene har revidert sine arealplaner.

Plan- og bygningsloven legger opp til at hele kommunens areal, også sjøområdene, skal være dekket av juridisk bindende planer. Det er kommuneplanens arealdel som skal sikre dette. Planlegging må tilpasses etter behovet, og det vil derfor variere hvor detaljert kommuneplanen bør være. Plan- og bygningslovens krav om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak gjelder også i sjø. Hva som er større bygge- og anleggstiltak beror på en konkret vurdering av forholdene på stedet.

I kommuneplanens arealdel kan det gis bestemmelser om hvilke typer tiltak som krever reguleringsplan, enten i form av områderegulering eller detaljregulering. Dette kan for eksempel gjelde nye småbåthavner, havneområder og utbedring av farleder. For nye områder for akvakultur vil det vanligvis ikke være nødvendig med reguleringsplan fordi kommuneplanen og påfølgende behandlingen etter akvakulturloven gir de nødvendige avklaringer.

Selv om plan- og bygningsloven legger til grunn at planoppgavene i stor grad er lagt til kommunene, må planleggingen skje innenfor de rammene som er gitt av nasjonale og regionale føringer. Skal planleggingen fremme en bærekraftig utvikling, kan det være nødvendig å vurdere planene i et videre perspektiv enn den enkelte kommunegrense, gjennom bruk av regionale planer og interkommunale planer.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fastsettes hvert fjerde år av regjeringen. De nasjonale forventningene skal følges opp av fylkestinget og kommunestyret når de skal fastsette de regionale og kommunale planstrategiene, og i påfølgende planlegging.

Statlige planretningslinjer og statlige planbestemmelser er et annet virkemiddel staten har for å gi føringer for kommunal planlegging. Relevant for sjøarealene er særlig "Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (2011)", som gir føringer for arealbruken i 100-metersbeltet langs sjøen.

1.3 Regionale og interkommunale planer

Reglene om regionale planer og interkommunale planer framgår av plan- og bygningsloven kapittel 8 og 9.

Regionale planer er retningsgivende for kommunenes planlegging og kan utformes med eller uten plankart. Føringen for arealbruken i en regional plan kan bli juridisk bindende gjennom en regional planbestemmelse eller når den regionale planen innarbeides i en kommuneplan med juridisk bindende virkning. Reglene om planprogram og konsekvensutredninger gjelder også for regionale planer som gir retningslinjer for arealbruken. Det er egne tegneregler for regionale plankart.

Interkommunale planer kan også være med og uten plankart. Den blir først juridisk bindende når den vedtas som en juridisk bindende plan i den enkelte kommune.

Planlegging i sjøområdene krever god kunnskap om det marine miljø og de særlige interessene som gjør seg gjeldende i kystnære farvann. En av fordelene med bruk av regionale og interkommunale planer er at kommunene får et felles oppdatert kunnskapsgrunnlag og kan utforme planprogram og konsekvensutredning i fellesskap.

1.4 Kommuneplan

Reglene om kommuneplan står i plan- og bygningsloven kapittel 11. Alle kommuner har plikt til å ha kommuneplan, som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen skal angi kommunens overordnede mål og strategier, blant annet innen samfunns- og næringsutvikling og miljøvern, og skal gi grunnlag for kommunens prioriteringer innenfor ulike sektorer. Kommunens vurderinger og prioriteringer som har betydning for kommunens forvaltning av sjøområdene, bør omtales i samfunnsdelen.

Arealdelen omfatter plankart, bestemmelser og planbeskrivelse, og er en langsiktig plan for arealbruken i kommunen. Den bør ha et overordnet preg som følger opp målene og strategiene fra samfunnsdelen. Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning angi hovedtrekkene i utnyttingen av arealene innenfor kommunens områder. Arealdelen er juridisk bindende. Det betyr at den som skal utnytte ressurser eller arealer, må følge bestemmelser i planen.

Innenfor rammene av nasjonale mål og retningslinjer gir plan- og bygningsloven kommunene betydelig fleksibilitet i hvordan de utformer kommuneplanens arealdel i sjø. Detaljeringsgrad og valg av formål og bestemmelser skal tilpasses den konkrete plansituasjonen.

Loven angir seks hovedformål som kan nyttes i kommuneplanens arealdel. Hovedformålet kan etter behov inndeles i underformål. Det er særlig § 11-7 nr. 6 «Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone» som nyttes i sjøarealene. Dette formålet er en videreføring av plan- og bygningsloven 1985 § 20-4 første ledd nr. 5, men det nye elementet strandsone i paragrafen er ment å sikre sammenheng i arealformål mellom land og sjø. Med «tilhørende strandsone» menes områder på land som står i direkte sammenheng med sjøen og arealbruken her. For eksempel kan en brygge omfatte arealer både på land og sjø, og samme arealformål bør derfor brukes begge steder. Det er viktig at strandlinjen vises i slike planer.

Hovedformålet «bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone» kan inndeles i underformålene: ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, naturområder og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. En må være oppmerksom på at alle underformålene, også akvakultur, inngår i hovedformålet. Dersom det ikke angis underformål, sier loven at det i nødvendig utstrekning skal gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene.

Kommuner som velger bare å angi hovedformål i sjøområdene, uten underinndeling eller bestemmelser, vil i praksis ikke ha foretatt en vurdering av arealbruken. De frasier seg da muligheten til å styre arealbruken, og overlater beslutningen til myndighetene som forvalter sektorlovene. Dersom en kommune av ressurshensyn eller andre årsaker velger å bare bruke hovedformålet, bør det derfor vurderes å vedta bestemmelser om plankrav for tiltak i sjøen eller andre bestemmelser som klargjør arealbruken. Alle kommuner bør ha en arealdel til kommuneplanen der det er gjort en konkret vurdering av arealbruken i kystnære farvann, og foretatt en avveining mellom ulike interesser og hensyn.

Det følger av plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 3 at det i kommuneplanen kan gis bestemmelser om arealbruken for henholdsvis vannflate, vannsøyle og bunn. Kommunen kan dermed fastsette arealbruken på overflaten, men kan også gi krav og betingelser for bunnen og vannsøylen. Det er for eksempel i trange farvann og i havneområder et økende behov for å bruke tredimensjonale planer. Slike planer vil for eksempel både vise virkningene av et tiltak og samtidig stille bindende krav til en utfylling i sjø, en utdyping av en farled, eller et nytt anlegg for akvakultur der fortøyninger vises.

En kommuneplan kan være mer eller mindre detaljert, også i sjøområdene. Kommunen bør ta stilling til detaljeringsgrad allerede i planprogrammet. Loven gir vide muligheter til å kombinere formål, eller spesifisere og underinndele. Kommunene står fritt til å gi bestemmelser om hvilken arealbruk som er tillatt i et område, hver for seg eller i ulike kombinasjoner. Ulike deler av sjøområdene kan, etter en vurdering av behovet, ha ulik detaljgrad og ulike bestemmelser. Uavhengig av framstillingsmåte i plankartet, skal det utarbeides konsekvensutredning for ny arealbruk.

Konsekvensutredningen er en del av planbeskrivelsen, og skal tilpasses kommuneplanen som et overordnet styringsverktøy for arealbruken. For å sikre åpenhet om utredningene, skal planprogrammet alltid angi hvordan eksisterende kunnskap skal benyttes i konsekvensutredningen for de miljø- og samfunnstema som er aktuelle. Det kan for eksempel gjelde støy, luftkvalitet, lukt, visuell forurensning, vannkvalitet, naturmangfold, friluftsliv, kulturminner, landskap, samiske interesser, reindrift, ferdsel, fiske og andre samfunnsinteresser. Det kan stilles krav om innhenting av ny kunnskap, men slike krav skal begrunnes i plansituasjonen. For øvrig vises til Forskrift om konsekvensutredninger av 21. juni 2017 og veileder T-1493 – Konsekvensutredninger - kommuneplanens arealdel. Tilsvarende er det også krav om risiko- og sårbarhetsanalyser, jf. plan- og bygningsloven § 4-3.

I sjøområdene er det vanlig å kombinere ulike underformål. Dette krever kunnskap om hvilke aktiviteter som går sammen eller ikke. Normalt vil ferdsel, fiske, natur og friluftsliv være aktiviteter som kan kombineres. Dersom sjøareal legges ut til flerbruk i kombinasjon med søknadspliktige tiltak som for eksempel akvakultur eller småbåthavn, må konsekvensutredningen omfatte konsekvensene av den valgte arealbruken for hele det aktuelle området.

Strandretten kan også få betydning for kommunens disponering av arealbruk i sjø. Strandretten er en betegnelse på rettigheter grunneier har i sjøen utenfor eiendomsgrensen, slik som retten til å komme til og fra eiendommen med båt (tilflottsrett), utfyllingsrett og rett til laksefiske. Strandretten er ikke nedfelt i lov, men følger av sedvanerett.

Akvakultur i sjø angis vanligvis som underformål akvakultur etter § 11-7 nr. 6 bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone. Kommunen kan også avsette et område til akvakultur i sjø i kombinasjon med andre underformål. I et område som er avsatt til akvakultur bør det også tas hensyn til behovet for fortøyninger, enten ved at det inngår i arealformålet eller på annet vis fremgår av plankart og bestemmelser.

Hvilken arealbruk som kan kombineres med underformålet naturområde, vil bero på hva slags naturverdier det er snakk om. For eksempel vil en naturtype som omfatter sjøbunnen, som ålegressenger eller forekomster av skjellsand, kunne kombineres med fiske og friluftsliv. I slike tilfeller bør kommunene klargjøre bruken gjennom underformål, gjerne med presiserende bestemmelser og kartframstilling som synliggjør vilkår for arealbruken. Det er også viktig at farled blir kartfestet, og at det gis bestemmelser om ferdsel som kan finne sted i leden.

Kommunen er forpliktet til å ha en kommuneplan som er oppdatert og i samsvar med behovet til kommunen. Kommunen skal ta stilling til om gjeldende plan eller deler av den skal revideres gjennom vedtak av kommunal planstrategi, innen ett år etter kommunestyrets konstituering. I sjøområdene kan både næringer og behov endres raskt, og kommunene bør ta hensyn til dette når de vurderer om kommuneplanens arealdel skal revideres. I vurderingen av hva som er kommunens planleggingsbehov, må det tas hensyn til innspill både fra næringslivet, lokalbefolkningen, fylkeskommunen og berørte statlige myndigheter. Konsekvensen av mangel på planoppdatering kan være at kommunene reduserer sine styringsmuligheter gjennom arealplaner. I stedet for å være et viktig virkemiddel for bærekraftig og god tilrettelegging for næringslivet og andre formål, vil utdaterte planer kunne utgjøre et hinder for slik utvikling.

1.5 Reguleringsplan

En reguleringsplan er «et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser», jf. plan- og bygningsloven § 12-1 første ledd. Planen skal også ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, jf. plan- og bygningsloven § 4-2. En reguleringsplan er vanligvis mer detaljert enn kommuneplanens arealdel og gjelder for et mindre geografisk område.

Reguleringsplan kan utarbeides som områderegulering eller detaljregulering. Områderegulering utarbeides av kommunen der det er behov for å gi mer detaljerte områdevise avklaringer av arealbruken enn det som er hensiktsmessig i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan. Detaljregulering brukes for å følge opp kommuneplanens arealdel, kommunedelplan eller områderegulering og skal gi det nødvendige plangrunnlaget for gjennomføring av bygge- og anleggstiltak. Detaljregulering kan utarbeides av kommunen selv eller fremmes av private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter.

Etter § 12-1 annet og tredje ledd skal det utarbeides reguleringsplan dersom det er bestemt i kommuneplanens arealdel eller det følger direkte av loven. For øvrig skal det utarbeides reguleringsplan «der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlig virkninger for miljø og samfunn.» Hva som er «større bygge- og anleggstiltak» må vurderes konkret, der det springende punktet er om tiltaket alene eller de virkninger tiltaket kan gi, vil medføre betydelige endringer i det bestående miljøet. Visse tiltak vil alene i kraft av størrelsen utløse reguleringsplanplikt. I andre tilfeller kan tiltak som ikke i seg selv er så store, men som plasseres i sårbare områder utløse reguleringsplanplikt. For tiltak som kan få vesentlig virkninger for miljø og samfunn, vil det normalt også være krav om utarbeidelse av konsekvensutredning om den ikke allerede foreligger, jf. plan- og bygningsloven §§ 4-1 og 4-2 og forskrift om konsekvensutredninger. For eksempel vil tiltak i strid med kommuneplan kunne utløse krav om reguleringsplan.

Reguleringsplaner skal avveie ulike hensyn på et tilpasset detaljeringsnivå, avklare eventuelle målkonflikter, klargjøre arealer for utbygging og sikre vern/bevaring. Reguleringsplan vedtas, i likhet med øvrige planer etter plan- og bygningsloven, av kommunestyret. Vedtatt reguleringsplan gir kommunen hjemmel til ekspropriasjon for å gjennomføre planen innen 10 år etter vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 16-2.

Plan- og bygningsloven § 12-5 angir arealformålene i reguleringsplan, som for sjøområdene i hovedsak er likelydende med arealformålene i kommuneplanens arealdel. Eksempler på tiltak som kan kreve reguleringsplan i sjøarealene er utbedring av farleder, deponier i sjø, samferdselsanlegg, industri- og havneområder og andre tiltak som krever en detaljert avklaring av arealbruken. Det vil vanligvis ikke være nødvendig med reguleringsplan for akvakulturanlegg. Normalt vil kommuneplan og lokalitetsavklaring etter akvakulturloven gi de nødvendige rammene for virksomheten.

Etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3 kan det gis grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet. Dette gjelder også tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i planområdet, eller av hensyn til forhold utenfor planområdet. Kommunen må samordne bruk av slike bestemmelser i planen med behandlingen etter sektorlov der planen åpner for et tiltak som også krever tillatelse etter sektorlov.

Etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 9 kan det i reguleringsplaner gis bestemmelser om særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor områder for bruk og vern av sjø og vassdrag. Det er likevel noen begrensninger i hvor langt man kan regulere drift og utøvelse av næringsvirksomhet generelt. Det gjelder spesielt der næringsvirksomheten er regulert i annen lovgivning og sektorbaserte systemer, som for eksempel drift av industrianlegg og akvakulturvirksomhet. Kommunene bør være svært tilbakeholdne med å sette vilkår for akvakultur som reguleres av annet sektorregelverk, i sine arealplaner. Vilkår for godkjenning og drift av akvakultur fastsettes i lokalitetsgodkjenningssystemet som koordineres av fylkeskommunen.

Det bør sikres at saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven og sektorlover blir koordinert både i innhold og tid, slik at den samlede saksbehandlingen ikke blir lengre enn nødvendig.

1.6 Byggesaksdel

Byggesaksdelen oppstiller en rekke prosessuelle og materielle regler for tiltak. Plan- og bygningsloven § 20-1 regulerer hvilke tiltak som er omfattet av byggesaksdelen. Blant annet omfattes oppføring og vesentlig endring av bygning, konstruksjon, anlegg, utføring av vesentlige terrenginngrep, anlegg av veg og plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg, som for eksempel plassering av husbåter. Byggesaksbestemmelsene virkeområde for fartøy er definert i byggesaksforskriften § 1-5.

Det er viktig å være oppmerksom på at tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven § 20-1 er snevrere enn tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven § 1-6. Dersom kommunen ønsker å styre og klargjøre arealbruken i sjø hva gjelder tiltak etter § 1-6 bør dette framgå av arealformål og bestemmelser i kommuneplan eller reguleringsplan. I flere saker har departementet kommet til at plassering av moring til bruk for fritidsbåter faller utenfor tiltaksbegrepet i byggesaksdelen. Likevel vil bruk av en slik moring, gjennom fortøyning av båter, kunne vanskeliggjøre gjennomføring av plan. Etter en konkret vurdering kan kommunen kreve en slik moring fjernet med hjemmel i lovens sanksjonsbestemmelser.

1.6.1 Plan- og bygningsloven skiller mellom permanente og midlertidige tiltak

Plan- og bygningsloven skiller mellom permanente og midlertidige tiltak. Midlertidige tiltak, uansett størrelse og omfang, er unntatt fra søknadsplikt og bruk av ansvarlige foretak dersom det kun skal stå inntil to måneder. Midlertidige tiltak som skal stå inntil to år er søknadspliktige, men unntatt fra krav om bruk av ansvarlige foretak. Dersom tiltaket skal stå mer enn to år, behandles det som et permanent tiltak, med krav om søknad og bruk av ansvarlig foretak. Flytende hytter (husbåter) kan være et eksempel både på midlertidig og permanent tiltak.

Midlertidige tiltak må ikke plasseres i strid med plan- og bygningsloven § 30-5. Det vil si at tiltaket ikke skal plasseres slik at det hindrer allmenn ferdsel, friluftsliv eller fører til vesentlige ulemper for omgivelsene. Ellers gjelder de materielle bestemmelsene i plan- og bygningsloven så langt de passer for disse tiltakene, herunder regler om brannkrav, avstandskrav, tilgjengelighet, miljøforhold og arkitektonisk utforming.

Mange av tiltakene i sjøområdene er varige konstruksjoner og anlegg som er søknadspliktige tiltak med krav om bruk av ansvarlige foretak. Dette kan for eksempel være brygger, kaianlegg, moloer, dokker og bruer. Videre er mudring eller etablering av en kunstig sandstrand i forarbeidene til plan- og bygningsloven særskilt nevnt som eksempel på hva som kan være et vesentlig terrenginngrep, og dermed underlagt søknadsplikt.

Byggesaksdelens materielle regler gjelder så langt de passer for varige konstruksjoner eller anlegg og vesentlige terrenginngrep, jf. plan- og bygningsloven § 30-4, også for tiltak i sjø. Eksempler på materielle krav som gjelder er blant annet plan- og bygningsloven §§ 28-1, 29-2 og 29-4.

Unntak fra visse krav i plan- og bygningsloven for tiltak som behandles etter andre lover

Noen tiltak i sjø er unntatt fra visse krav i plan- og bygningsloven. Dette gjelder flytende akvakulturanlegg i sjø som har vært underlagt konsesjonsbehandling etter akvakulturloven. Det gjelder også oppføring, gjenoppføring og reparasjon av navigasjonsinnretninger som behandles etter havne- og farvannsloven, og gjenoppføring og reparasjon av moloer og annet dekningsverk i sjø der Kystverket eller kommunen er tiltakshaver. Det forutsettes at anlegget opprinnelig er lovlig plassert.

Ulovlighetsoppfølging

Det er regler om ulovlighetsoppfølging i plan- og bygningsloven kapittel 32. Tiltak i strid med plan, men som faller utenfor byggesaksdelen, kan også følges opp etter sanksjonsreglene. Plassering av en enkelt moring til bruk for fritidsbåt faller, som nevnt ovenfor, utenfor tiltaksbegrepet i byggesaksdelen, men vil likevel etter en konkret vurdering kunne kreves fjernet med hjemmel i lovens sanksjonsbestemmelser dersom den hindrer eller vanskeliggjør gjennomføring av plan.

1.6.2 Veiledning

For nærmere veiledning om byggesaksdelen vises til rundskriv H1/10 om ikraftsetting av plan- og bygningsloven for det som gjelder byggesaksdelen. I tillegg er det fastsatt nærmere regler i byggesaksforskriften fra 2010. Direktoratet for byggkvalitet har gitt ut veileder til forskriften.

1.7 Byggeforbudet i strandsonen

Plan- og bygningsloven § 1-8 viderefører og innskjerper byggeforbudet i strandsonen og erstatter § 17-2 i plan- og bygningsloven 1985 om forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen. Vern av strandsonen er viktig for å sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv langs kysten. Kommunene skal i sin arealplanlegging ta stilling til hvilken utbygging som kan tillates innenfor 100-metersbeltet. Det skal da tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. I områder med stort press på strandsonen er det spesielt viktig å unngå bygging, av hensyn til allmenne interesser. For planlegging i strandsonen skal Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen av 25. mars 2011 legges til grunn. Retningslinjene har til formål å ivareta allmenne interesser og unngå uheldig bygging langs sjøen. Kysten er delt inn i tre kategorier, og de strengeste føringene er gitt for sentrale områder der presset på arealene er størst.

Lovens utgangspunkt er at all byggeaktivitet i strandsonen er forbudt. Byggeforbudet gjelder imidlertid ikke i områder som i bestemmelser til kommuneplanen er avsatt til nødvendig bygg til landbruk, reindrift, fiske, akvakultur eller ferdsel til sjøs. Byggeforbudet gjelder heller ikke dersom det er fastsatt annen byggegrense i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. I tillegg kan kommunen kan gi dispensasjoner fra forbudet.

I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11-11 nr. 1 og nr. 2.

Plan- og bygningsloven § 1-8 tredje ledd er en forbudsbestemmelse som gjelder for alle tiltak innenfor 100-metersbeltet. Det er avklart at forbudet går foran eldre reguleringsplaner uten byggegrense, slik det fremgår av brev 8. mars 2017 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til fylkesmennene.

1.8 Innsigelser fra berørte myndigheter

Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven er gitt i Rundskriv H-2/14 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I vedlegg til rundskrivet gis det en oversikt over myndigheter med innsigelseskompetanse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

Reglene om innsigelse framgår av plan- og bygningsloven §§ 5-4, 11-16 og 12-13. Berørte statlige organer, fylkeskommuner, Sametinget og andre kommuner har anledning til å fremme innsigelse til arealdelen av kommuneplanen, kommunedelplaner og til reguleringsplaner i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde. Av rundskriv H-2/14 framgår at innsigelsesmyndighetene skal vise stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets skjønn i lokale forhold. Flere av sektormyndighetene har gitt ut rundskriv og annen veiledning om hvordan hensyn til deres saksområde skal ivaretas i planleggingen og nærmere innhold i innslagspunktet for innsigelser.

Sektormyndighetene med innsigelseskompetanse har rett og plikt til å delta i en planprosess når den kan få følger for de interesser sektormyndighetene skal sikre. Dersom de ikke oppfyller denne plikten, kan de miste retten til innsigelse i den aktuelle saken. Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig, og senest innen den frist som er satt for å avgi høringsuttalelse til planforslaget. Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot arealformål og planbestemmelser som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot.

Den rettslige betydningen av innsigelse er at kommunens planvedtak ikke blir rettslig bindende, og at myndigheten til å treffe endelig planvedtak overføres til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Behandlingen av plansaken starter ikke på nytt når saken oversendes departementet, men departementet som øverste planmyndighet må sluttbehandle planen. Dersom innsigelsen er knyttet til klart avgrensede deler av planen, kan kommunen vedta med rettsvirkning de deler av planen som det ikke er innsigelse til.

Det er en folkerettslig plikt til å konsultere urfolk i arealsaker som berører deres interesser. Innsigelsesordningen ivaretar denne plikten.

1.9 Dispensasjon fra kommuneplan og reguleringsplan

Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er rettslig bindende etter sitt innhold med arealformål og bestemmelser. Arealdisponeringsspørsmål bør som hovedregel behandles gjennom den grundige planprosess som gjelder for arealplaner etter plan- og bygningsloven, der vedtaket treffes av kommunestyret. Etter plan- og bygningsloven § 19-2 kan kommunen under visse forutsetninger likevel gi dispensasjon selv om tiltaket strider mot slike planer og bestemmelser. Dispensasjonsbestemmelsen er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak eller avvik.

Kommunens adgang til å gi dispensasjon er avgrenset. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra, fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Vurderingen av lovens vilkår for å kunne dispensere er i utgangspunktet ansett som et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.

Forvaltningslovens regel om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseavveiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt. Den kommer til anvendelse på samme måte ved behandlingen av klager og domstolskontroll. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Dette gjelder for både plansaker og byggesaker. Når det gjelder plankrav som følger av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1 eller § 12-1, kan det dispenseres fra plankravet under forutsetning av at planen ikke krever konsekvensutredning. De generelle vilkårene for dispensasjon må likevel alltid være til stede. Hvis konklusjonen etter vurderingene av lovens kriterier er at det rettslig sett er anledning til å gi dispensasjon, må kommunen vurdere om den vil gi dispensasjon.

1.10 Medvirkning i planleggingen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeidet i 2014 en veileder om medvirkning i planleggingen H-2302 B, og det vises til denne for utdypende informasjon.

Plan- og bygningsloven legger vekt på at det skal være åpenhet, informasjon og medvirkning for alle berørte interesser, både private og offentlige. Planmyndigheten skal sørge for en åpen planprosess og legge til rette for medvirkning med lokalsamfunnet og i dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Kommunen bør være særlig oppmerksom på at planlegging i sjø involverer en del andre interessenter og brukere enn ved planlegging på land. En del grupper har også mindre erfaring med planarbeidet. Det må derfor legges til rette for å få aktuelle berørte med i prosessen slik at de gis anledning til å fremme relevante innspill.

Plan- og bygningsloven kapittel 5 angir de generelle kravene til medvirkning i planprosesser. I plan- og bygningsloven § 5-1 slås det fast at enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Bestemmelsen innebærer en plikt for planmyndighetene til å iverksette aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. Kommunen skal påse at kravet oppfylles i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Grupper og interessenter som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.

Plan- og bygningsloven § 5-2 angir at alle planforslag skal sendes på høring til berørte myndigheter og andre aktuelle aktører for uttalelse innen en fastsatt frist, i samsvar med bestemmelsene for den enkelte plantype. Samtidig med høringen skal planforslaget legges ut til offentlig ettersyn og gjøres tilgjengelig etter nærmere fastsatte regler. I tillegg skal planoppstart kunngjøres, slik det går fram av §§ 11-12 andre ledd og 12-8 andre ledd.

De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning. I alminnelighet bør det klargjøres tidlig i planprosessen hvordan det skal legges til rette for en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides et planprogram, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet. I tillegg skal det i hver region være regionalt planforum, der kommuner og regionale myndigheter skal ta opp kommunale eller private planforslag i tidlig fase. Plan- og bygningsloven ble endret slik at det med virkning fra 01. juli 2017 er obligatorisk for alle fylkeskommuner å opprette og drive et regionalt planforum. Samme dato trådte det i kraft nye bestemmelser i § 12-8 om oppstartsmøte for private planforslag, jf. rundskriv H-6/17.

1.11 Kart og stedfestet informasjon

Kart og annen geografisk informasjon er nødvendig i alle faser av arbeidet med planer og utbygging, herunder forberedende analyser, gjennomføring og kunnskapsinnhenting om hva som faktisk skjer med arealene over tid.

I plan- og bygningsloven § 2-1 er det videreført plikter tilknyttet kart og stedfestet informasjon. § 2-1 første ledd innebærer at kommunen skal disponere et tilfredsstillende kartgrunnlag for å kunne løse sine oppgaver etter plan- og bygningsloven. Det følger av andre punktum at staten skal stille til rådighet nasjonale kartdata for alle kommuner. Staten skal bidra til det offentlige kartgrunnlaget (DOK) med nasjonale databaser, blant annet matrikkelen, sjøkartdata, topografiske kartdatabaser og nasjonalt geodetisk grunnlag. Staten skal også samarbeide med kommunene om etablering og oppdatering av felles kartdatabaser.

Det følger av plan- og bygningsloven § 2-1 andre ledd at kommunen kan kreve at den som fremmer planforslag eller søknad om tiltak utarbeider kart når dette er nødvendig for å ta stilling til søknaden eller forslaget. § 2-2 fastslår at kommunene skal føre register over alle gjeldende arealplaner i kommunen, med tilhørende bestemmelser og eventuelle andre opplysninger som har betydning for planarbeidet i kommunen. Dersom det er hensiktsmessig, kan kommuner inngå interkommunalt samarbeid om et felles register.

Med hjemmel i plan- og bygningsloven §§ 2-1 og 2-2 er det gitt et kart- og planforskrift som nærmere tilrettelegger for en enkel tilgang til pålitelig stedfestet informasjon, jf. formålsbeskrivelsen i § 1 i forskriften. For nærmere informasjon vises til veiledning til forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og digitalt planregister. Veilederen utdyper hvordan forskriftens paragrafer skal forstås og inneholder beskrivelse av datasettet til det offentlige kartgrunnlaget, herunder tegneregler for hvordan arealformål og hensynssoner skal brukes til konstruksjon av arealplaner.

Det er Statens kartverk (Kartverket) som har ansvar for å koordinere den geografiske infrastrukturen, samt offentlig eiendomsinformasjon og tinglysing. Kartverket er delt opp i en landdivisjon, sjødivisjon, geodesidivisjon og tinglysingsdivisjon. Statlige, kommunale og fylkeskommunale organer skal samarbeide om infrastrukturen og gjøre denne elektronisk tilgjengelig, jf. geodataloven §§ 4-6.