5 Forurensningsloven

Innledning

Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) – lov av 13. mars 1981 nr. 6 – er den sentrale loven for å verne det ytre miljøet mot forurensning, redusere eksisterende forurensning, redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensning og avfall ikke fører til helseskade, går ut over menneskers trivsel eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Det er Klima- og miljødepartementet som forvalter forurensningsloven som øverste myndighet. Ansvaret for beredskap m.m. mot akutt forurensning i forurensningsloven kapittel 6 er lagt til Kystverket og Samferdselsdepartementet.

Forurensningslovens virkeområde er forurensninger og avfall i det ytre miljø. Stedbunden næring og andre kilder på fastlands-Norge omfattes, og også tilhørende øyer, sjøterritoriet ut til territorialgrensen 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen og luftterritoriet. Loven gjelder også for forurensninger som truer med å inntreffe her i riket, og forurensningskilder som befinner seg i, eller forurensninger som truer med å inntreffe i, Norges økonomiske sone, dersom kilden er norsk fartøy eller innretning. Norges økonomiske sone regnes til 200 nautiske mil fra grunnlinjen. Med «innretning» menes først og fremst oljeinstallasjoner på kontinentalsokkelen, men også flytende eller faste plattformer som kan brukes til industriproduksjon eller avfallsforbrenning.

5.1 Sentrale bestemmelser

Hva som menes med «forurensning» etter forurensningsloven fremgår av § 6:

«Med forurensning forstås i denne lov:

1. tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen
2. støy og rystelser
3. lys og annen stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer
4. påvirkning av temperaturen

som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. Som forurensning regnes også noe som kan føre til at tidligere forurensning blir til økt skade eller ulempe, eller som sammen med miljøpåvirkning som nevnt i nummer 1 til 4, er eller kan bli til skade eller ulempe for miljøet.»

Lovens definisjon av forurensning er altså svært vid. Hovedregelen om forurensning følger av § 7 første ledd, der det fremgår at det i utgangspunktet er forbudt å «ha, gjøre, eller sette i verk» noe som kan medføre fare for forurensning uten at det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av § 11.

Dersom forurensningsmyndigheten har gitt en særskilt tillatelse til å forurense etter forurensningsloven § 11 (særskilt tillatelse til forurensende tiltak), er altså den aktuelle forurensningen tillatt. Når det gis tillatelse til forurensningen etter § 11, kan forurensningsmyndigheten ifølge § 16 fastsette nærmere vilkår for å motvirke at den aktuelle forurensningen fører til skade eller ulemper. Denne ordningen, der tillatelse til forurensning kan gis på vilkår, er et sentralt virkemiddel i forurensningspolitikken.

Videre følger det av loven § 8 første ledd at vanlig forurensning fra blant annet fiske, jordbruk, skogbruk, boliger, kontorer og midlertidig anleggsvirksomhet i utgangspunktet er tillatt. I § 8 tredje ledd fremgår et generelt unntak fra kravet om utslippstillatelse etter § 11 for forurensning som ikke medfører «nevneverdige skader eller ulemper». For øvrig kan forurensning også være lovlig i henhold til forskrift etter § 9.

Ved fare for forurensning i strid med loven, presiserer forurensningsloven § 7 annet ledd den ansvarliges tiltaksplikt. Her slås fast en plikt for den ansvarlige til å hindre at slik forurensning inntrer, til å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den hvis den allerede har inntrådt, og til å avbøte skader eller ulemper som er oppstått. Dersom den ansvarlige ikke oppfyller tiltaksplikten etter § 7 annet ledd, kan forurensningsmyndigheten i medhold av § 7 fjerde ledd pålegge vedkommende å gjennomføre tiltak.

5.2 Forurensningslovens og forurensningsforskriftens anvendelse

5.2.1 Forurenset sjøbunn

Opprydding av forurenset sjøbunn er et satsningsområde for myndighetene. I St. meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid la regjeringen frem en helhetlig handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn. Handlingsplanen omfatter blant annet opprydding i forurenset sjøbunn for 17 prioriterte kyst- og fjordområder, i tillegg til prioriterte havner og skipsverft. Det overordnede målet for oppryddingsarbeidet er at forurensningen i sjøbunnen skal tas ut av sirkulasjon, altså bort fra økosystemet.

Det rettslige grunnlaget for forurensningsmyndighetenes pålegg i saker om forurenset sjøbunn er forurensningsloven § 51 (undersøkelser), § 7 fjerde ledd (oppryddingstiltak) og §11 (utslippstillatelse). Kretsen av hvem som etter forurensningsloven kan stilles til ansvar og få pålegg fra forurensningsmyndigheten er vid, der flere kan holdes eneansvarlig for samme forurensningen. I praksis kan dette være både grunneier/fester, tidligere forurenser og nåværende driver av havn/verft ha ansvar. Utgangspunktet er at den ansvarlige for forurensningen pålegges å dekke kostnadene for blant annet undersøkelser og opprydding.

5.2.2 Mudring og dumping mv. i sjø og vassdrag

Forurensningsforskriften §§ 22-3 og 22-4 fastsetter et generelt forbud mot mudring og dumping fra skip i sjø og vassdrag, med mindre tillatelse er gitt av forurensningsmyndigheten i medhold av § 22-6. Også plassering av materiale i sjø eller vassdrag med et annet formål enn det opprinnelig ble bygd eller konstruert for (herunder etablering av kunstig rev) er i utgangspunktet forbudt, jf. forskriften § 22-5. Hvem som er forurensningsmyndigheten i saker om mudring og dumping fra skip og plassering av materiale i sjø eller vassdrag, fremgår av § 22-6. Mudring og dumping fra land, inkludert utfylling, reguleres ikke i forurensningsforskriften og skal vurderes etter forurensningsloven § 7 første ledd, § 11 og eventuelt § 8 tredje ledd. Fylkesmannen har i rundskriv T-3/12 blitt delegert forurensningsmyndighet i disse sakene. Behandlingen etter forurensningsloven må samordnes med eventuell arealplan etter plan- og bygningsloven, som kan gi bestemmelser om vannflate, vannsøyle og bunn.

5.2.3 Bygge- og gravearbeider i strandsonen

Forurensningsforskriften kapittel 2, om opprydding i forurenset grunn ved bygge- og gravearbeider, kan komme til anvendelse for tiltak i strandsonen dersom den dominerende delene av tiltaket skjer på land og bare en mindre del foregår i sjø. Det kan for eksempel være bygging av brygge i forurenset grunn. De fleste sakene etter forurensningsforskriften kapittel 2 vil også kreve tillatelse etter byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, fordi de regnes som et "vesentlige terrenginngrep".

5.2.4 Kunstige sandstrender

Utlegging av sand for etablering/vedlikehold av kunstige sandstrender kan i mange tilfeller ha en negativ effekt på det marine biologiske mangfoldet gjennom partikkelspredning og tilslamming av sårbar bunnfauna. Dette anses som forurensning i henhold til definisjonen i forurensningsloven § 6. Det er av den grunn nødvendig å søke fylkesmannen om tillatelse etter forurensningsloven dersom det aktuelle tiltaket medfører «nevneverdige skader eller ulemper», jf. forurensningsloven § 8 tredje ledd. De fleste av disse tiltakene vil være søknadspliktig og avhengig av godkjent plan eller dispensasjon etter plan- og bygningsloven.

5.3 Samvirke mellom forurensningsloven og plan- og bygningsloven

Det bør være god kopling mellom planlegging og saksbehandling etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven. I forurensningsloven § 2 nr. 2 fremgår det at forurensningsmyndighetene skal samordne sin virksomhet med planmyndighetene, slik at plan- og bygningsloven sammen med forurensningsloven brukes for å unngå eller begrense forurensning og avfallsproblemer. Krav til slik samordning følger også av forurensningsloven § 11 fjerde ledd om at forurensning om mulig skal søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner (region- og kommuneplaner) og reguleringsplaner. Denne bestemmelsen innebærer både at planmyndighetene skal søke å integrere løsning av forurensnings- og avfallsspørsmål i planleggingen av arealdisponering og ressursutnyttelse etter plan- og bygningsloven, og at forurensningsmyndighetene skal ta hensyn til plan i sin avgjørelse etter forurensningsloven § 11.

Av forarbeidene til forurensningsloven følger det at en tillatelse etter forurensningsloven til forurensende virksomhet kan nektes dersom en slik tillatelse vil kunne binde opp planmyndigheten i negativ retning eller dersom det er ønskelig med en planmessig løsning, i stedet for behandling av enkeltsaker. Situasjonen kan også være slik at det er en nærliggende mulighet for at en søknad etter plan- og bygningsloven vil bli avslått. For å unngå en slik situasjon, kan forurensningsmyndigheten henvise søkeren til først å få saken behandlet etter plan- og bygningsloven. Samtidig kan ikke forurensningsmyndigheten uten samtykke fra vedkommende planmyndighet gi utslippstillatelse i strid med godkjente arealplaner etter plan- og bygningsloven, jf. forurensningsloven § 11 fjerde ledd siste punktum. Med «endelige» planer menes vedtatte arealplaner, enten kommuneplanens arealdel, kommunedelplan, områderegulering eller detaljregulering.

Bestemmelsen i forurensningsloven § 11 fjerde ledd må også ses i sammenheng med de mulighetene plan- og bygningsloven gir til å fastsette miljøkrav. Etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3 kan det i reguleringsplan settes miljøkvalitetsmål og forurensningsmessige krav til virksomhet bl.a. for å sikre vannkvaliteten.

Forurensningsbegrensende tiltak fastsatt etter plan- og bygningsloven kan gjøre det lite nødvendig med særskilt behandling etter forurensningsloven, dersom de aktuelle skadene og/eller ulempene er tilfredsstillende løst i arealplaner. Det er forurensningsmyndighetene selv som avgjør om forholdene knyttet til forurensning er tilfredsstillende ivaretatt etter plan- og bygningsloven.