2 Plan- og bygningsloven som verktøy for samordnet planlegging

2.1 Innledning

Regelverk for forvaltning og ressursutnyttelse i kyst- og sjøarealene er fragmentert, og flere viktige lover er fullmaktslover med utfyllende bestemmelser i forskrifter. Næringsvirksomhet i sjøarealene baserer seg i stor grad på offentlige tillatelser, mens sjøen for øvrig i all hovedsak er eierløs og åpen for fri og allmenn ferdsel.

Utvidelsen av plan- og bygningslovens saklige og geografiske virkeområde til å gjelde sjøarealer, har gitt nye muligheter for samordning og tilrettelegging av framtidsrettet arealbruk i kyst- og sjøområder på kommunalt og regionalt nivå. Det fremgår av forarbeidene til plan- og bygningsloven at planlegging etter loven skal fungere som en felles arena for sektorer og interesser på tvers av forvaltningsnivåene.

2.2 Tiltak og arealplaner som berører ferdsel og fremkommelighet i sjø

Forvaltningsansvar og myndighet etter havne- og farvannsloven er delt mellom stat og kommune. Kommuner har ansvar for å sørge for sikkerhet og framkommelighet i havner og i kommunens sjøområder, med unntak av hovedleder og bileder hvor staten har forvaltningsansvar, jf. havne- og farvannsloven § 7. Etablering av tiltak i eller nær sjø kan få betydning for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet. Det er derfor viktig at planforslaget ikke får konsekvenser for sikkerheten i hoved- eller bileder. Småbåthavner eller akvakulturanlegg i eller ved leden er eksempler på problemstillinger som kommunene må være særlig oppmerksom på.

I kommuneplaner skal hovedled og biled vises som juridisk linje og hovedledene og biledene skal inngå i flerbruksformål som inneholder ferdsel (for eksempel områder for ferdsel, farled, fiske, natur og friluftsliv). I en del områder er det hensiktsmessig å benytte underformålet farled eller ferdsel for å vise at skipstrafikk er prioritert arealbruk. Dette kan gjelde i farvann med høy risiko på grunn av høy trafikktetthet, trange farvann, innseiling til havner og fiskerihavner og alle steder det er gjennomført, planlagt eller foreslått tiltak om utdyping i nasjonal transportplan.

Ved planlegging av sjøarealer kan det skilles mellom arealbruk som krever eksklusiv bruk og arealbruk som kan kombineres. Småbåthavn, akvakulturanlegg og opplag er eksempler på tiltak som vanskelig kan kombineres med annen bruk, mens fiske og ferdsel er eksempler på bruk som vanligvis kan kombineres. Det er mulig å kombinere ulike underformål på både kommuneplannivå og reguleringsplannivå. Dette forutsetter at hensynet til sikkerhet og fremkommelighet i leden ikke blir svekket som følge av kombinasjonen av arealformål.

Det følger av havne- og farvannsloven § 32 første ledd at tillatelser til tiltak må samordnes med kommunen som plan- og bygningsmyndighet. Med mindre kommunen har gitt dispensasjon, kan det ikke gis tillatelse i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven, jf. bestemmelsens andre ledd.

2.3 Forbud mot vannscooter gjennom plan- og bygningsloven

Klima- og miljødepartementet opphevet 18. mai 2017 forskrift om vannscooter. Vannscooter er dermed i utgangspunkt likestilt med andre fritidsfartøy. Kommuner som ønsker å fastsette lokale regler om fart og bruk av kommunenes sjøområde, har anledning til dette gjennom å gi bestemmelser om ferdsel i sjøområder i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, jf. plan- og bygningsloven §§ 11-11 nr. 6 og 12-7 nr. 1 og 2. Det kan også fastsettes lokale fartsforskrifter og lokale ordensforskrifter etter havne- og farvannsloven som regulerer vannscooter, og det kan gis bestemmelser i verneområder.

Det vanligste formålet i sjø er bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone (plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 6). Formålet kan underinndeles i kategoriene: ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, naturområder og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. Bruker man hovedformålet, må det gis bestemmelser som klargjør arealbruken. Ved utarbeidelse av arealplaner etter plan- og bygningsloven skal det legges vekt på å ivareta hensyn til miljø og samfunn. Dette innebærer at det skal gjøres konkrete vurderinger av behovet for å sikre ulike hensyn og prioritere mellom disse. Dette vil for eksempel gjelde sårbare naturområder og områder der kommunen vil prioritere stille områder eller områder for friluftsliv som bruk av kajakk og seiling.

I forarbeidene til plandelen av plan- og bygningsloven (Ot. prp. nr. 32 (2007–2008) side 225) er behovet for å gi bestemmelser om vannscooterkjøring fremhevet særskilt. Det står at «Videre kan det i sjøområder være behov for ferdselsregulering av motorisert fartøy, f.eks. vannscooterkjøring mer generelt og av ferdsel med fartøy i nærheten av badeplasser, naturområder, farleder, med videre.»

Eventuelle ferdselsbegrensninger må vurderes ut fra hensynet til friluftsliv, vernehensyn eller næringsliv. Det vil også kunne være aktuelt å forby ferdsel i en nærmere angitt sone nær land av hensyn til støyømfintlig bebyggelse på land.

Kommunene vil ved bruk av slike bestemmelser kunne sette forbud mot bruk av vannscooter i nærmere angitte områder. Dersom kommunen ønsker å gi bestemmelser etter plan- og bygningsloven om forbud mot vannscooter, bør sjøarealet avsettes til et formål som ikke omfatter ferdsel, for eksempel naturområde i sjø, eller kombinert formål for natur og friluftsliv, med forbud mot bruk av vannscooter. Områder der bestemmelsen skal gjelde kan også vises som et bestemmelsesområde på plankartet uavhengig av planformål.

For mer veiledning vises det til brosjyre datert 6. juni 2017 (regulering av fart og bruk av farvann, elver og innsjøer når det gjelder vannscootere) utarbeidet av Samferdselsdepartementet.1

2.4 Høsting av tang- og tare2

Viltlevende marine ressurser tilhører det norske fellesskapet, og høstingen av disse forvaltes av staten. Høsting av tang og tare er i utgangspunktet forbudt og reguleres etter lokale forskrifter gitt med hjemmel i havressursloven. Kommunene skal trekkes aktivt inn i disse prosessene.

Kommunene kan avsette områder for fiske og naturområder i sjø i kommuneplanen. Avsetting av slike områder må være begrunnet ut fra konkrete forhold som for eksempel kartlagte naturtyper, sjøfuglområder og gyteområder av stor verdi. Kommunens prioriteringer i arealplanen vil være et grunnlag for kommunens innspill i prosessen med utarbeidelse av nye forskrifter om taretråling.

Kommunen kan ta i bruk plan- og bygningsloven for å avsette områder til produksjon av tang og tare. I plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 7 er det gitt en hjemmel til dette gjennom at området avsettes til akvakultur med nærmere bestemmelser om arter av akvakultur.

2.5 Forurensning og miljø

Forurensningsloven § 2 nr. 2 bestemmer at forurensningsmyndighetene skal samordne sin virksomhet med planmyndighetene, slik at plan- og bygningsloven sammen med forurensningsloven brukes for å unngå og begrense forurensning og avfallsproblemer. Etter forurensningsloven § 11 fjerde ledd skal forurensning om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner. Der virksomhet vil være i strid med endelig plan etter plan- og bygningsloven, skal forurensningsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensningsloven med samtykke fra kommunen. Med samtykke menes at planmyndighetene gir dispensasjon eller at det foretas en mindre planendring.

Planlegging er viktig for måloppnåelsen innenfor høyt prioriterte nasjonale miljømål for klima, støy, lokal luftforurensning m.m. Både kommuneplanens arealdel (§ 11-9 nr. 6) og reguleringsplan (§ 12-7 nr. 3) har hjemmelsgrunnlag for bestemmelser som ivaretar miljøet. Slike bestemmelser vil være juridisk bindende. Bestemmelser i kommuneplanens arealdel kan gi overordnede bestemmelser for miljøet, mens reguleringsplaner vil være mer detaljerte og konkrete. I saker hvor det også er nødvendig med tillatelse etter forurensningsloven, er det viktig å samordne eventuelle bestemmelser som gis i arealplaner med tillatelsen. Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3 gir mulighet for å sette miljøkvalitetskrav og krav om begrensning av forurensning i reguleringsplaner når det gjelder støynivå, luftkvalitet og vannkvalitet samt tidsbegrensninger og krav om tekniske løsninger i planområdet og for nye tiltak.

For akvakultur tar kommunen stilling til hvilke arealer som skal kunne brukes til akvakultur, og hvilke arealer der akvakultur ikke bør forekomme gjennom den overordnede arealplanleggingen (kommuneplan). Ved fastsetting av arealplan etter plan- og bygningsloven vil kommunen blant annet trekke inn naturmangfoldloven, vannforskriften, samt eventuelt regimet med nasjonale laksefjorder og nasjonale laksevassdrag og kvalitetsnormen for villaks.

Tillatelse til akvakultur håndteres gjennom akvakulturloven og må ha utslippstillatelse som håndteres gjennom forurensningsloven. I arealene som kommunen legger ut til potensielle akvakulturområder, bør det vurderes om tiltaket vil få tillatelse etter akvakulturloven og forurensningsloven og eventuelt på hvilke vilkår. Hvis området vurderes som uegnet for bestemte typer akvakultur på grunn av lokale miljøforhold, bør det ikke legges ut til område for denne typen akvakultur i planen. Det bør dermed ikke være nødvendig med særlige bestemmelser om forurensning fra akvakultur etter plan- og bygningsloven.

Bruk av hensynssone § 11-8 bokstav a) «Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko» kan være aktuelt i områder der det må tas særlige hensyn på grunn av forurensing. I denne sonen kan det i kommuneplanens arealdel gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter som beskrevet i plan- og bygningsloven § 1-6. Det kan gis tilsvarende bestemmelser i reguleringsplan.

2.6 Akvakultur

Områder for akvakultur bør som hovedregel avklares i kommuneplanens arealdel. Det forventes at fylkeskommunen og kommunene sikrer nok areal til fiskeri- og havbruksnæringen i kystsoneplanleggingen, og veier dette opp mot miljøhensyn og andre samfunnsinteresser. De store ambisjonene for vekst i akvakulturnæringen vil kreve at det settes av tilstrekkelig areal i kommuneplan. Et godt samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og statlige myndigheter er en forutsetning for å oppnå dette målet.

Områder for akvakultur kan legges ut som eget underformål «akvakultur» under hovedformålet i plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 6 «Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone». Akvakultur kan også kombineres med ett eller flere av de øvrige underformålene. Kommunen har også muligheten til å la akvakultur inngå som en del av hovedformålet, men det gir ingen avklaring av vilkårene for bruk og vern av arealene. Kommunen må derfor klargjøre dette gjennom bestemmelser, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 tredje ledd. Rammene for å gi slike bestemmelser må ses i sammenheng med bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn, jf. §§ 11-9 og 11-11 nr. 3.

Uansett hvilken løsning kommunen finner mest hensiktsmessig, må konsekvensene av den planlagte arealbruken utredes.

Velger kommunen å avsette arealet til et kombinert formål med akvakultur, må en være bevisst på hvilke aktiviteter som passer sammen. Det bør gis bestemmelser eller retningslinjer som gir nærmere kriterier for plassering av anleggene. Akvakulturvirksomhet vil i de aller fleste tilfeller innebære en arealbruk som vanskeliggjør annen bruk av arealene i en sone rundt anlegget, for eksempel ferdsel og fiske. I større områder for «flerbruk» med akvakultur vil den konkrete avveiningen av interesser først skje ved lokalitetstildelingen.

Akvakulturanlegg omfattes av vedlegg II nr. 1 bokstav f til KU-forskriften, og skal følgelig behandles etter kap. 3 i forskriften. Selv om det er gjennomført KU til kommuneplanen, fritar ikke dette fra en vurdering av om KU må lages til konsesjonssøknaden etter akvakulturloven. Vurderingen av om det skal foretas en KU gjøres av fylkeskommunen.

Det vil bli gjort mer detaljerte vurderinger av miljøvirkningene ved behandling av lokalitetssøknader etter akvakulturloven, som utfyller vurderingene i kommuneplanen. Det er derfor ikke nødvendig at alle miljøforhold er avklart i detalj i kommuneplanen. Kommunene bør være svært tilbakeholdne med å sette vilkår for akvakultur som reguleres av annet sektorregelverk, i sine arealplaner. Vilkår for godkjenning og drift av akvakultur fastsettes i lokalitetsgodkjenningssystemet som koordineres av fylkeskommunen.

Mange kommuner kan ha utdaterte planer for sjøområdene. I slike tilfeller kan det være nødvendig å bruke dispensasjoner til for eksempel flytting eller utvidelse av et område avsatt til akvakultur i kommuneplanen. Det kan for eksempel være behov for mer areal til fortøyningene. Samtidig kan utvidet areal til akvakultur komme i konflikt med andre viktige hensyn. Saken må derfor bli godt opplyst, og søknaden om dispensasjon må sendes på høring til alle som berøres av tiltaket. En forutsetning for å innvilge dispensasjon er at de formelle vilkårene i plan- og bygningsloven § 19-2 er oppfylt.