9 Likestillings- og diskrimineringsombudet

9.1 Mål om lavterskeltilbud

Det norske Likestillingsombudet var det første ombudet på sitt felt da det ble opprettet i 1978. Senere har ombudsordninger blitt etablert i både Sverige og Finland. Fra 1. januar 2006 ble håndhevingen av likestillings- og diskrimineringslovgivningen i Norge lagt til et felles håndhevingsapparat; Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN), som begge er lokalisert i Oslo. Både ombudet og nemnda skal ha en landsdekkende funksjon.

LDO er et forvaltningsorgan som har sin faglige uavhengighet fastsatt i lov, jf. diskrimineringsombudsloven § 2. Administrativt er ombudet underordnet kongen og departementet (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). LDOs formål og oppgaver fremgår av diskrimineringsombudsloven §§ 1 og 3.

Et av hovedformålene bak opprettelsen av LDO var å skape et lavterskeltilbud hvor enkeltpersoner som mener seg utsatt for diskriminering kan henvende seg, og få ivaretatt sine rettigheter etter de ulike lovene. Ved etableringen av LDO ble det lagt stor vekt på behovet for en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende mekanisme for å ta opp diskrimineringsklager

I dette kapittelet redegjøres det for LDOs roller og oppgaver. Regjeringen vil videreføre dagens ordning med et uavhengig ombud med lovhåndhever- og pådriveroppgaver.

9.2 Oppgaver og mandat

Hovedoppgavene til LDO er å fremme likestilling og bekjempe diskriminering uavhengig av blant annet kjønn, etnisitet, religion, funksjonsevne, seksuell orientering og alder. Ombudet håndhever diskrimineringsforbudene i lovverket, gir veiledning og er en pådriver for likestilling og mangfold. Ombudet har altså både en lovhåndheverfunksjon og en pådriver- og kompetansefunksjon. Ombudet skal se de ulike diskrimineringsgrunnlag i sammenheng, utvikle tverrfaglig kompetanse og evne til å håndtere multippel diskriminering og diskriminering i skjæringspunktet mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag.

I tillegg skal ombudet føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Stortinget har vedtatt at LDO får ansvar for å føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelsene Norge får når FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ratifiseres. En endring i diskrimineringsombudsloven for å lovfeste dette ansvaret vil tre i kraft samtidig som ratifikasjonen. Norge vil være bundet av konvensjonen samtidig som vergemålsloven trer i kraft 1. juli 2013.

9.2.1 Lovhåndheverfunksjon

LDOs rolle som lovhåndhever omfatter to hovedtyper av oppgaver. For det første skal ombudet behandle enkelthenvendelser og klager over brudd på forbudene mot diskriminering i de lovene ombudet forvalter. For det andre skal ombudet føre kontroll med at redegjørelsesplikten i arbeidslivet er oppfylt.

LDO skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av:

• Likestillingsloven

• Diskrimineringsloven

• Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

• Arbeidsmiljølovens vern mot diskriminering på grunn av alder, seksuell orientering, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsarbeid og midlertidig ansettelse

• Diskrimineringsforbudene i boliglovene (husleieloven, eierseksjonsloven, burettslagslova og bustadbyggjelagslova)

13. juni 2013 vedtok Stortinget en ny likestillingslov, ny diskrimineringslov om etnisitet og ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Stortinget vedtok samtidig en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Det er vedtatt endringer i diskrimineringsombudsloven som følge av dette. LDO skal også føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av ny diskrimineringslov om seksuell orientering, når denne trer i kraft.

Ombudet skal være et alternativ til domstolsbehandling av saker om diskriminering. I henvendelser om konkrete tilfeller av diskriminering gir ombudet veiledning til den enkelte. Dersom et mulig diskriminerende forhold blir tatt opp som en klage, vil ombudet normalt undersøke saken nærmere, innhente uttalelse fra den som er klaget inn og selv gi en skriftlig uttalelse.

En uttalelse fra ombudet er ikke rettslig bindende. Ombudet kan bringe saker inn for LDN, for at nemnda skal fatte bindende vedtak, innen rammen av sin myndighet (jf. nærmere omtale av nemnda i kapittel 10). Ombudet kan likevel gjøre bindende vedtak om å stanse diskriminerende handlinger dersom et slikt vedtak ikke kan vente til nemnda kan behandle saken, jf. den såkalte hasteparagrafen i diskrimineringsombudsloven § 4, jf. § 7.

Ombudet skal også føre tilsyn med at aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere overholdes når det gjelder kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.1 Aktivitetsplikten omfatter plikt til aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme likestilling på de nevnte grunnlagene.2 Ombudet kan kontrollere at virksomheten faktisk har en redegjørelse for likestilling, og selve innholdet i den. Arbeidsgivere har en lovpålagt plikt til å redegjøre for faktisk likestillingstilstand (for kjønn) og for tiltak virksomheten planlegger og iverksetter (for kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse) innen virksomheten. Hvis årsberetningen har en mangelfull redegjørelse kan ombudet ta kontakt med virksomheten for å påpeke dette og informere om lovens krav. Ombudets uttalelse kan bringes inn for nemnda til ny vurdering.

Ombudets klage- og veiledningssaker

I 2012 mottok LDO 1 540 veiledningssaker og 174 klagesaker. Totalt fikk LDO 1 714 saker, mot 1 727 i 2011.3 Antallet klagesaker er redusert med om lag samme omfang som antallet veiledningshenvendelser har økt. Ombudet legger vekt på å gi god veiledning slik at henvendelser blir løst før de blir en klagesak. Diskriminerende handlinger bunner ofte i mangel på kunnskap om lovverket. Veiledning til arbeidsgiver eller andre kan føre til at saker blir løst på en enklere måte, og til endret praksis. Ombudet unngår da gjerne å åpne klagesak.

Av de 174 klagesakene som LDO mottok i 2012, omhandlet 13 saker flere diskrimineringsgrunnlag. Funksjonsnedsettelse og kjønn er de grunnlag ombudet fikk flest klager på i 2012, slik det også har vært i tidligere år. Tabell 9.1 viser fordelingen av klagesaker etter diskrimineringsgrunnlag.

Den største gruppen klagesaker dreier seg om diskriminering i arbeidslivet, totalt 87 saker. Både forbigåelser, trakassering og diskriminering på grunn av graviditet og foreldrepermisjon er omfattet. Ombudet mottok 37 saker som omfattet varer og tjenester. De fleste av disse sakene dreier seg om manglende universell utforming av virksomheten mot allmennheten. Ombudet behandlet også en rekke saker om manglende tilrettelegging i utdanningen.

Ombudet ferdigbehandlet 246 saker i løpet av 2012. Av disse ble en sak avvist, og 53 saker ble henlagt. Ombudet ga uttalelse i 192 saker. I disse sakene konkluderte ombudet med brudd på en eller flere lover i 57 av sakene mens konklusjonen var ikke-lovbrudd i 135 av sakene.

En rekke saker henlegges fordi de blir løst. Enten ved at virksomheten retter opp forholdet, eller fordi partene kommer til enighet om løsning. Hasteparagrafen ble ikke benyttet i 2012. I 2011 behandlet ombudet to saker etter hasteparagrafen. Sakene gjaldt kjønnsdiskriminerende praksis ved treningssenter.

Ombudet brakte 51 saker til nemnda i 2012, mot 53 i 2011. Av de 51 sakene ble 32 innklaget av klager, 15 av innklaget, og fire saker ble klaget inn av LDO.

I 25 prosent av sakene som nemnda avsluttet i 20124 kom nemnda til en annen konklusjon enn ombudet. Tendensen er at nemnda i mindre grad enn ombudet finner at det aktuelle forhold er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. 5

Ombudet gjennomførte, på oppdrag for Likestillingsutvalget, en kartlegging av egne klagesaker etter utvalgte diskrimineringsgrunnlag og områder.6 Kartleggingen gir opplysninger om typiske klagesaker, hvem som klager, hvor i landet klagere bor, sakenes utfall og om hvordan sakene er løst. Kartleggingen viser at ombudet har utfordringer med hensyn til å være et lavterskeltilbud. Det er en stor utfordring for ombudet å gjøre sitt tilbud kjent og tilgjengelig for alle lag av befolkningen. Det er skjevheter når det gjelder hvem som benytter seg av tilbudet og hvilke diskrimineringsspørsmål som blir reist. Kartleggingen viser for eksempel at om lag 70 prosent av de som klager er fra Oslo og det sentrale østlandsområdet. Halvparten av personene som klager på diskriminering i arbeidslivet er i administrative lederyrker og akademiske yrker. Andelen saker der det blir konkludert med diskrimineringsbrudd varierer med diskrimineringsgrunnlag. Det blir for eksempel langt oftere konstatert lovbrudd i saker om kjønnsdiskriminering enn i saker om etnisk diskriminering. Kartleggingen viser også at ombudet behandler en god del saker som reiser spørsmål om sammensatt diskriminering.

Saksbehandlingstid

De som henvender seg til LDO gjennom e-post eller brev med spørsmål om veiledning, får normalt svar etter noen dager, godt innenfor den forvaltingsrettslige fristen på tre uker. Saksbehandlingstiden i klagesaker ble redusert fra 361 dager i 2011 til 353 dager i 2012. Det er flere forhold som påvirker saksbehandlingstiden. Saker kan være vanskelig å få opplyst, eller de kan bli stilt i bero i påvente av for eksempel vedtak fra andre offentlige organer. Gamle saker trekker også opp den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden.

Ombudets kontroll med redegjørelsesplikten

Ombudet har så langt konsentrert sin kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere om kommunene og om statlige virksomheter. Samlet sett er det få virksomheter som har vært kontrollert, og kontrollaktiviteten viser at det blant de kontrollerte virksomhetene er svært få som redegjør godt nok for likestillingsarbeidet til å oppfylle lovens krav. Det vises til nærmere omtale av ombudets kontroller i kapittel 5.7.1.

9.2.2 Pådriver- og kompetansefunksjon

I sammenheng med opprettelsen av LDO i 2006 fikk ombudet en spesifisert pådriver- og kompetansefunksjon, som er presisert i forskriften for ombudets virksomhet § 1 tredje ledd, jf. boks 9.1.

Likestillingsutvalget har gjennomgått ombudets arbeid knyttet til de ulike elementene som inngår i pådriver- og kompetansefunsjonen.7 Utvalgets gjennomgang viser at ombudet har gjort et omfattende arbeid knyttet til den forskriftsfestede pådriver- og kompetansefunksjonen. Utvalget mente imidlertid at ombudet gjennom forskriftens spesifisering av kompetanse- og pådriveroppgaver har fått tildelt et svært omfattende, og diffust avgrenset, sett av generelle oppgaver. Utvalget foreslo at forskriften om ombudets mandat forenkles slik at kjerneoppgavene i pådriverarbeidet kommer klart frem. I høringen var det bred støtte for utvalgets forslag om å forenkle forskriften om ombudets virksomhet for å sikre kjerneoppgavene.

9.2.3 Konvensjonstilsyn

Norge ratifiserte FNs kvinnediskrimineringskonvensjon i 1981 og FNs rasediskrimineringskonvensjon i 1970. Konvensjonene er gjennomført i norsk rett gjennom inkorporering. Inkorporering betyr at konvensjonene gjelder som norsk lov. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) er inkorporert i menneskerettsloven og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) er inkorporert i diskrimineringsloven.

LDO har fått ansvar for å føre tilsyn med KDK og RDK. Det følger av diskrimineringsombudsloven at LDO skal føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter disse to konvensjonene.8 Det er departementene som har det overordnede ansvaret for gjennomføringen av konvensjonsvernet i norsk rett.

Norge er etter de to konvensjonene forpliktet til å utarbeide nasjonale rapporter til de to internasjonale overvåkingskomiteene. Ombudet har siden 2010 utarbeidet selvstendige supplerende rapporter til RDK-komiteen og KDK-komiteen.

Ombudets tilsynsfunksjon er sparsomt kommentert i lovforarbeidene. Det fremgår imidlertid at ombudets ansvar for slikt tilsyn blant annet vil kunne innebære at ombudet rapporterer eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett/forvaltningspraksis og konvensjonene til departementet.9

Likestillingsutvalget fikk gjennomført en kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn.10 Kartleggingen viser at ombudet i liten grad har utviklet rutiner for gjennomgang og oppdatering av relevant praksis fra de internasjonale overvåkingsorganene. Ombudet har i liten utstrekning rapportert til BLD om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis på den ene side og konvensjonene på den annen side. Det synes som om henvendelser til departementet skjer mer som ledd i ombudets nasjonale lovhåndhevingsoppgave, enn som en rapportering av saker om motstrid mellom konvensjonsforpliktelsene og norsk lov og forvaltningspraksis.

I kartleggingen vises det også til at ombudet ikke har utarbeidet faste rutiner, formkrav og kvalitetssikringsstandarder for dette arbeidet. Forskerne anbefaler at konvensjonstilsynsfunksjonen blir skilt ut som en egen funksjon. Det understrekes at Paris-prinsippene11 legger føringer for hvilke elementer som må inngå. Ifølge forskerne må følgende elementer være med i konvensjonstilsynet:

• Nasjonal rapportering om uoverensstemmelser mellom norsk rett og konvensjonene

• Rapportering internasjonalt. Ombudets tilsyn er også knyttet opp til det statlige rapporteringssystemet som ledes av BLD

• Informasjon. Et fungerende konvensjonstilsyn forutsetter at de som har rettigheter og plikter etter konvensjonene informeres om tilsynet og om konvensjonene som tilsynet gjelder

• Dokumentasjon om forholdet mellom norsk rett og konvensjonene

9.3 Igangsatte tiltak og veien videre

De organisatoriske rammene for lovhåndheving og generelt pådriverarbeid på likestillings- og diskrimineringsfeltet har stått sentralt i den politiske og offentlige debatten om likestillingsapparatets organisering helt siden 1990-tallet.

Likestillingsutvalget har ikke kunnet konstatere en påfallende skjev vekting av de to hovedfunksjonene til ombudet. Det er ifølge utvalget tvilsomt at lovhåndheving har gått på bekostning av pådriveroppgavene. Det er heller ikke mulig, med grunnlag i ombudets praksis, å konstatere at dette pådriverarbeidet svekker lovhåndhevingen, eller at ombudet faktisk har fått redusert legitimitet som lovhåndhever gjennom sitt pådriverarbeid. Utvalget viste til at dette heller er et vedvarende spenningsfelt, og en stadig utfordring, som så og si er innebygd i en institusjon av ombudets type.

Regjeringen vil videreføre dagens ordning med et uavhengig ombud som håndhever diskrimineringsforbudet i lovverket, er en pådriver for likestilling og som har tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med Norges forpliktelser etter FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Ombudet vil få tilsynsansvar også for FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne når den blir bindende for Norge.

LDO har utfordringer med hensyn til å være et lavterskeltilbud. Dette knytter seg både til at saksbehandlingstiden på klagesaker er svært lang og til at det er skjevheter med hensyn til hvem som benytter seg av ombudets tilbud, jf. kapittel 9.2.1.

Lang saksbehandlingstid svekker rettsvernet til personer som mener seg utsatt for diskriminering. Det kan bidra til at personer som opplever diskriminering kvier seg for å fremme en klage. Raskere behandling av klagesaker kan bidra til at flere faktisk fremmer en klage. Samtidig er det behov for at ombudet gjør sitt tilbud bedre kjent og tilgjengelig for alle lag av befolkningen.

Videre er ombudets kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere i både offentlig og privat sektor begrenset. Privat sektor har i liten grad blitt kontrollert.

Ombudets kompetanse- og pådriveroppgaver, slik de er konkretisert i forskrift, er omfattende og ikke klart avgrenset.

Siden forskriften ble utformet har det også skjedd endringer i det rettslige vernet mot diskriminering og utvidelser av aktivitetsplikten. BLD tar sikte på å oppdatere og forenkle forskriften i tråd med rettsutviklingen på feltet.

Konvensjonstilsynet

Regjeringen foreslår på det nåværende tidspunkt ingen endringer i LDOs oppgaver og ressurser når det gjelder gjennomføring av konvensjonstilsynet. Eventuelle endringer må vurderes i lys av andre pågående prosesser knyttet til spørsmålet om opprettelse av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Siden 1993 har FNs generalforsamling anbefalt statene å ha en nasjonal institusjon for menneskerettigheter.Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som ble opprettet ved kongelig resolusjon av 21. september 2001, er Den nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NI). Den internasjonale komité for nasjonale institusjoner har som oppgave å vurdere om de nasjonale institusjoner oppfyller Paris-prinsippenes krav. Ved den internasjonale komiteens vurdering av Norges nasjonale institusjon i 2011 ble det konkludert med at institusjonen i sin nåværende form ikke oppfyller Paris-prinsippene.

Regjeringen besluttet i august 2012 å opprette en arbeidsgruppe for å vurdere om dagens ordning bør endres, og om det bør etableres en ny NI for menneskerettigheter med en annen organisasjonsform og struktur. Det følger av mandatet at målsetningen skal være at Norge skal ha en NI som fullt ut samsvarer med Paris-prinsippene. I november 2012 ble SMR-NI nedgradert til B-status. En tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet av Utenriksdepartementet (UD) avga sin rapport i mai 2013. UD vurderer for tiden den videre oppfølgingen av rapporten.