1 Innledning

Konkurransekraft for norske arbeidsplasser er et av regjeringens prioriterte satsingsområder. For å sikre fremtidig verdiskaping og finansiering av velferdstjenestene, må vi styrke Norges konkurransekraft. Økt konkurransekraft i næringslivet vil trygge arbeidsplassene og gi Norge flere ben å stå på.

Marin næring er et av disse bena. Konkurransekraften påvirkes av hvor effektivt vi utnytter landets ressurser, vår evne til innovasjon og omstilling og den globale økonomiske utviklingen. Ifølge WTO er den reelle verdien av global handel åttedoblet siden 1970. Det stiller store krav til Norge, samtidig som det gir oss mange muligheter. Innovasjon, entreprenørskap, forskning, kunnskap og teknologi er derfor nødvendige satsingsområder i møtet med stadig mer global konkurranse.

Omstilling og endring i næringslivet er regelen, ikke unntaket. Hvert år forsvinner opp mot ti pst. av jobbene i Norge, samtidig som det skapes et tilsvarende antall nye jobber. En sunn økonomi preges nettopp av et næringsliv som forandrer seg i tråd med utviklingen i verden og i markedene. Evne til å omstille seg og utvikle nye, fremtidsrettede produkter og tjenester forutsetter god tilgang på kompetanse. Dette har norsk næringsliv gjort gang på gang med suksess, og det blir viktig også fremover.

Sjømatnæringen samlet sett er produktiv og bidrar til verdiskapingen i Norge. Ressursgrunnlaget for verdiskapingen er fordelt over hele landet. En best mulig utnyttelse av ressursene våre styrker hele nasjonens konkurranseevne. En fornuftig forvaltning av blant annet olje-, vann-, og fiskeressurser har bidratt til den velstanden vi nyter godt av i dag. Omstillingen av økonomien, fremtidens arbeidsplasser og det grønne skiftet handler om at vi lykkes med å bygge en industri som kan nyttiggjøre seg ressursene enda bedre enn i dag. Sjømatindustrien og den marine næringen spiller en viktig rolle i utviklingen av en fremtidsrettet bioøkonomi. Gårdagens politiske reguleringer må i større grad vike fordi terrenget har endret seg. I fremtiden kan vi ikke sløse med ressursene. De marine ressursene tilhører fellesskapet. For å sikre vår fremtidige velferd må utnyttelsen av ressursene i størst mulig grad komme fellesskapet til gode gjennom effektiv og lønnsom forvaltning av ressursene.

Sjømatindustrien har naturgitte fortrinn i Norge. Det er kort vei inn fra havet der råvarene høstes og til bearbeiding i land. I generasjoner er det også bygd verdifull kompetanse om hvordan ressursene fra havet høstes og brukes på best mulig måte. Dette fortrinnet må vi utnytte. Samtidig ligger havområdene våre langt unna middagsbordene der størstedelen av sjømaten spises. I 2014 eksporterte Norge 2,7 millioner tonn sjømat til en verdi av 69 mrd. kroner. Samme år handlet nordmenn sjømat til en verdi av 7,6 mrd. kroner.

Foto: Eivind Senneset

En bærekraftig forvaltning av fiskeriene og et bærekraftig havbruk er en grunnleggende forutsetning for all videreutvikling av sjømatnæringen.

I tillegg til bærekraft er det et mål å legge til rette for at de marine ressursene utnyttes optimalt og på en måte som gir høyest mulig verdiskaping. Også i et ernæringsmessig perspektiv er det viktig å ta vare på matressursene vi høster fra havet. Vi må utnytte ressursene bedre – og det må gjøres på flere plan. Det er for eksempel ikke optimalt å la produksjonsutstyr stå stille og arbeidskraft være permittert store deler av året, eller å kaste restråstoff som kan bli til fôr eller menneskemat og slik utgjøre økonomiske verdier. Det er også dårlig ressursutnyttelse å ta på land store mengder råstoff av variabel kvalitet som igjen reduserer verdier ute i markedet. Alene eller sammen bidrar en rekke slike faktorer til at vi får mindre ut av de marine ressursene enn det som er mulig.

Foto: Eivind Senneset

Verden endrer seg. Den tradisjonelle sjømatindustrien i Norge består av bedrifter innen sektorene laksefisk, hvitfisk og pelagisk fisk. Filetbedrifter i hvitfisksektoren har lenge vært det dominerende bildet på sjømatindustrien i Norge. Viderefordeling av laks er imidlertid den største sektoren, både i volum og verdi. Logistikkmulighetene og etterspørselen endrer seg også, noe som krever omstilling og nye produksjonsmetoder og produkter. Innovasjoner innen både teknologi og distribusjon gir muligheter på nye områder, og vil være avgjørende for at den norske sjømatindustrien skal være konkurransedyktig i fremtiden.

Foto: NFD

Sjømatnæringen må sees som en helhetlig verdikjede. Det er en rekke faktorer i verdikjeden som påvirker industriens rammebetingelser og muligheter, som for eksempel tilgangen og kvaliteten på råstoffet. Den tradisjonelle oppfatningen av verdikjeden med fiskeflåten på den ene siden og sjømatindustrien på den andre er i endring. Det dukker stadig opp nye måter å organisere aktiviteten på. Det kan for eksempel være uformalisert samarbeid, langsiktige kontrakter, sjømatindustri med minoritetseierskap i fiskefartøy eller fiskere som eier industribedrifter. Skal verdikjeden fungere er man avhengig av legitimitet og et effektivt samspill mellom de ulike aktørene. Vi må derfor legge til rette for at næringen kan gjennomføre ønskede omstillinger og innovasjoner.

Sjømatnæringen er en viktig næring for Norge. Kjernevirksomheten1 til sjømatnæringen hadde i 2013 en verdiskaping i form av bidrag til BNP på 36,5 mrd. kroner og omfatter om lag 24 920 årsverk, hvorav sjømatindustrien stod for 10,9 mrd. kroner av dette og om lag 9 700 årsverk.2 Sjømatnæringens andel av den samlede verdiskaping til Fastlands-Norge er på om lag tre pst. Den økende aktiviteten og verdiskapingen i sjømatnæringen gir også ringvirkninger i det norske samfunnet.

Lønnsomheten i deler av norsk sjømatnæring er god, men for sjømatindustrien har marginene vært svake i en årrekke, særlig innen filetproduksjon av hvitfisk. Vi har også sett en gradvis nedbygging av sjømatindustrien, mens stadig mer fisk sendes ubearbeidet ut av landet.

Regjeringen har i Sundvolden-plattformen pekt på at konkurransekraften for næringslivet i fastlands-Norge skal løftes for å skape flere trygge arbeidsplasser og styrke finanseringen av velferdsordningene. Avtakende petroleumsaktivitet gjør at det blir stadig viktigere å sikre at Norge har flere ben å stå på økonomisk.

Sundvolden-plattformen fastslår at regjeringen ønsker å forbedre sjømatindustriens rammebetingelser. Soliditet og lønnsomhet gir grunnlag for trygge, attraktive arbeidsplasser og tilgang til kapital. Det gjør at bedriftene kan omstille seg og investere i forskning og innovasjon som igjen utvikler virksomheten og øker verdiskapingen i industrien.

Regjeringen ønsker å legge til rette for økt valgfrihet. I takt med utviklingen i samfunnet er det viktig å unngå en situasjon der lover og forskrifter ikke nødvendigvis endres selv om de opprinnelige forutsetningene ikke lenger er tilstede. I denne meldingen foreslår regjeringen tiltak som kan bidra til å øke verdiskapingen i industrileddet og i sjømatnæringen forøvrig.

For å styrke evnen til ønsket omstilling og innovasjon og slik fremme konkurransekraften og verdiskapingen i sjømatindustrien vil regjeringen arbeide langs flere prioriterte dimensjoner;

1. forenkle og gi næringen fleksibilitet gjennom blant annet å legge til rette for økt valgfrihet og løsne reguleringsgrepet på noen områder;

2. styrke legitimiteten, samhandlingen og effektiviteten i verdikjeden.

Regjeringen arbeider kontinuerlig med sentrale rammebetingelser for sjømatnæringen. Dette gjelder for eksempel forbedringer i markedsadgangen og håndtering av tekniske- og veterinære handelshindre, jevnere råstofftilgang, samt satsing på forskning og utvikling. I sum er dette tiltak som vil bidra til økt verdiskaping og konkurransekraft i sjømatindustrien.

Hovedmålet for nærings- og fiskeripolitikken er størst mulig verdiskaping i norsk økonomi, innenfor bærekraftige rammer. Departementets arbeid for å nå hovedmålet bygger på delmålene effektiv bruk av samfunnets ressurser, økt innovasjon og omstillingsevne og bedrifter som lykkes i internasjonale markeder. Delmålene og innsatsområdene for å oppnå disse er like viktig for sjømatindustrien som for annen virksomhet i Norge. En målrettet overordnet innsats for å stimulere til økt innovasjon og omstillingsevne i norsk økonomi er av stor betydning også for sjømatindustrien.

Regjeringen legger med dette frem en stortingsmelding om en konkurransekraftig sjømatindustri.

1.1 NOU 2014: 16 Sjømatindustriens rammevilkår

Det ble i 1990 lagt frem en NOU Fiskeindustriens organisering og rammevilkår. Siden den gang har det vært gjennomført en rekke utredninger og skrevet mange forskningsrapporter om norsk sjømatindustri. Svak lønnsomhet i sjømatindustrien over mange år var bakgrunnen for at regjeringen Stoltenberg II ved kgl. Res 22. mars 2013 satte ned et offentlig utvalg som skulle gjennomgå sjømatindustriens rammevilkår. Den 16. desember 2014 leverte utvalget sin utredning til Nærings- og fiskeridepartementet i NOU 2014: 16 Sjømatindustrien.

1.1.1 Sjømatindustriutvalgets mandat

Sjømatindustriutvalget ble gitt følgende konkrete oppdrag:

• Gjennomgå mulighetene for en konkurransedyktig sjømatindustri i Norge, både innenfor bearbeiding og salg.

• Se på særlige utfordringer eller hindringer for økt lønnsomhet og verdiskaping i sjømatindustrien i Norge, både næringsspesifikke og generelle.

• Foreslå tiltak for sjømatindustrien som kan bidra til at fiskeressursene anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden.

• Foreta en vurdering av regionale virkninger.

Utvalget ble særlig bedt om å se på forhold som er til hinder for eller kan bidra til økt lønnsomhet og verdiskaping. Utvalgets arbeid skulle legge bærekraftig produksjon til grunn og ta utgangspunkt i markedsmessige forhold.

Utvalget skulle utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med Utredningsinstruksen.

1.1.2 Sjømatindustriutvalgets forslag til tiltak

Sjømatindustriutvalget peker på at næringen bare kan styrke sin konkurranseevne gjennom innovasjoner som øker verdien eller senker kostnadene. Politikken må derfor gi næringen mulighet til å innovere i alle dimensjoner, og næringen trenger fleksibilitet, omstillingsevne og robusthet til å håndtere endringer i markeder og verdikjeder. En politikk som legger få restriksjoner på struktur og produksjon i fiskeri, oppdrett og sjømatindustri vil være mest effektiv over tid, påpeker utvalget.

Utvalget anbefaler videre at næringsaktørene får økt handlingsrom til å velge konkurransedyktige økonomiske organiseringsmodeller innenfor miljømessig bærekraftige rammer. Utvalget mener at bedriftene selv bør få velge sin vertikale koordinering, horisontale organisering (herunder skala) og geografisk lokalisering av produksjon.

For en fullstendig oversikt over utvalgets forslag vises det til NOU 2014: 16 delkapittel 2.5. Utvalget er delt i synet på noen av tiltakene. Dette gjelder i hovedsak spørsmål knyttet til organisering av verdikjeden, synet på strukturkvoter og førstehåndsomsetningen.

Utvalgets flertall ønsker å gi verdikjedene for villfisk likere rammevilkår som verdikjeden for laks. I den sammenheng foreslår flertallet at sjømatindustrien skal gis adgang til å eie fiskefartøy for å sikre større grad av kontroll over råstoffet og konkurransefortrinn for dette (utvalget foreslår å justere § 6 i dagens deltakerlov). Utvalget forutsetter imidlertid at dette ikke rokker ved gjeldende restriksjoner på utenlandsk eierskap.

Videre anbefaler utvalgets flertall at dagens begrensninger i kvotetak per fartøy oppheves og at ressursene ikke tildeles som pakker. For å ivareta politisk ønskede fordelingshensyn påpeker utvalget at myndighetene kan vurdere å innføre en ressursrentebeskatning.

Utvalget mener at alle bedrifter og kystsamfunn må få være med i konkurransen om å skape verdier basert på råstoff fra havet. Flertallet anbefaler at de tre pliktene (leverings-, bearbeidings- og aktivitetsplikt) fjernes, men at avviklingen må skje på en juridisk og økonomisk akseptabel måte for de involverte partene.

Til sist anbefaler utvalgets flertall at førstehåndsmarkedet for villfisk skal ha obligatorisk omsetning gjennom en nøytral markedsplass. Da dette kan ta noe tid å innføre, anbefaler utvalget at det relativt raskt etableres en oppmannsordning (voldgift). Mindretallet mener at dagens fiskesalgslagslov må få virke en tid før den så blir evaluert.

1.2 Sammendrag

Sjømatindustrien i Norge består av om lag 440 bedrifter som til sammen utgjør om lag 9 700 årsverk. Sektorene laksefisk, hvitfisk og pelagisk fisk er de mest sentrale. Disse bedriftene er avhengig av tilgang på sentrale innsatsfaktorer som råstoff, arbeidskraft og kapital. Dette kan tidvis være utfordrende for sjømatindustrien i Norge. Deler av industrien har over lang tid slitt med lav eller negativ lønnsomhet, særlig er situasjonen krevende innen hvitfiskindustrien.

Nettopp den sviktende lønnsomheten i denne delen av sjømatnæringen var bakgrunnen for nedsettelsen av sjømatindustriutvalget. Det var tverrpolitisk enighet om at dagens kurs ikke var noe alternativ for sjømatindustrien, men det var ulike meninger om hva som bør gjøres. Også utvalget var samstemte i sin situasjonsbeskrivelse.

For å styrke konkurransekraften til sjømatindustrien legger regjeringen vekt på å forenkle, gi næringen økt fleksibilitet og fremme legitimitet, effektivitet og samhandling i verdikjeden. Regjeringen har foreslått tiltak i tråd med dette.

Sjømatindustriens grad av kontroll på råstoffet, både mht. kvalitet og tilførsel, påvirker industriens produksjonsmuligheter, utnyttelse av kapitalutstyr og arbeidskraft, samt muligheten til stabile leveranser til markedene. For havbrukssektoren er dette en mindre utfordring, men innen villfisk, og da særlig hvitfisk, vil både reguleringene og systemet for førstehåndsomsetningen av fisk være sentralt og påvirke handlingsrommet.

Foto: Sjømat Norge

Regjeringen vil bidra til jevnere råstofftilgang gjennom hele året ved å prioritere videreføring av kvotebonus for levendelagring og ferskfiskordningen, samt utrede flytting av kvoteåret.

Regjeringen ønsker en god ivaretakelse av all fangst og råstoff. Dette har både en økonomisk, miljømessig og etisk side. Målet er at all fangst skal ilandføres. Ilandføring av all fangst er imidlertid først realistisk på litt lengre sikt.

Både produktutvikling og dagligvarehandelens satsing på sjømat har gitt positive utslag i konsumet av sjømat i Norge. For å sikre trygg og sunn sjømat er det viktig med kontinuerlig kunnskapsutvikling og forskning. Videre er det sentralt å nå frem med budskapet om at sjømat har unik ernæringsmessig verdi og er en viktig del av et sunt kosthold. Regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning legger også vekt på å styrke forskning på sammenhengen mellom mat, ernæring og helse.

Regjeringen vil øke fleksibiliteten og fjerne restriksjoner på redskapsvalg når ikke biologiske hensyn taler mot det. Valg av redskap og utforming av fartøy kan påvirke hvilke type råstoff som landes til industrien. De fleste av restriksjonene på redskapsvalg er begrunnet ut fra biologiske og fordelingsmessige hensyn. En fri fartøyutforming vil kunne føre til uønsket kapasitetsøkning og press på svakt regulerte eller uregulerte fiskerier. Samtidig er det viktig at begrensninger i fartøyutforming ikke er til hinder for en god håndtering av fangsten om bord. Regjeringen vil derfor fortsette å justere størrelsesgrensene for lasteromsvolum på fiskefartøy når det er behov for dette.

Regjeringen foreslår også å fjerne forbudet mot ombordproduksjon i torsketrålgruppen for fartøy uten leveringsplikt. Forbudet mot ombordproduksjon kan i dag vanskelig sies å beskytte den norske landindustrien, da frossen hvitfisk er en global handelsvare. Ombordproduksjon kan imidlertid bidra til å sikre norsk bearbeiding av råstoff av god kvalitet, og kan gi sjømatnæringen økt fleksibilitet mht. hvordan de vil viderefordele sitt råstoff.

Samspillet i verdikjeden er av sentral betydning. Mens man innen laks og ørret har få begrensninger når det gjelder selve organiseringen av verdikjeden, er det innenfor villfisksektoren restriksjoner blant annet mht. eierskap. Uavhengig av eierskap er det viktig for verdiskapingen at alle aktørene trekker i samme retning. Departementet har vurdert sjømatindustriutvalgets flertallsforslag om å endre aktivitetskravet i deltakerloven slik at industrien får mulighet til å eie fiskefartøy. En vurdering av en slik endring må balansere hensynet til å legge til rette for økt verdiskaping versus formålsparagrafen i deltakerloven om at de marine ressursene skal komme kystbefolkningen til gode. Høringen har vist at det er stor motstand mot dette forslaget og regjeringen ønsker derfor ikke å foreslå endringer i aktivitetskravet i deltakerloven. Regjeringen vil imidlertid videreføre praksis med unntak fra aktivitetskravet, som også legger til rette for en hensiktsmessig utvikling av ny biomarin aktivitet.

Leverings-, bearbeidings- og aktivitetspliktens mål er å bidra til en lønnsom sjømatindustri som sikrer bosetting og sysselsetting i kystdistriktene. Erfaringen fra pliktsystemet er imidlertid at pliktene ikke fremmer lønnsomheten. Uten lønnsomhet er ikke bosetting og sysselsetting sikret. Samtidig er administrasjon av ordningene og myndighetens kontroll med at pliktene overholdes, kostnadskrevende. Regjeringen foreslår derfor å forenkle og gi næringen økt fleksibilitet ved at pliktene ikke videreføres i samme form. Regjeringen foreslår å regionalisere leveringplikten slik at leveringspliktig fangst skal tilbys i et av de tre nordlige fylker avhengig av hvor den primære leveringsforpliktelsen er i dag. Det vil gi en mer dynamisk og fleksibel ordning, som legger til rette for at råstoff i større grad kan gå til den bedriften som har størst behov av råstoffet. Bearbeidingsplikten har liten effekt og fremmer ikke økt foredling. Regjeringen vil forenkle og foreslår å oppheve denne. Aktivitetsplikten vurderes som et distriktspolitisk virkemiddel, men reduserer samtidig sjømatindustriens strategiske handlingsrom, lønnsom omstilling og tilpasning. En hensiktsmessig tilnærming for å løse utfordringene knyttet til aktivitetsplikten, vil være å la en kommisjon vurdere verdien av denne for å legge til rette for en praktisk dialog mellom de berørte partene om plikten med sikte på frikjøp. Kommisjonen skal også foreta distriktsmessige vurderinger av forslag til løsning.

Regjeringen har i Sundvolden-plattformen slått fast at man vil videreføre og modernisere fiskesalgslagsloven for å sikre fleksible, effektive og velorganiserte markedsplasser med god ressurskontroll. Dette, sammen med fiskernes eierskap til salgslagene og fortsatt lovpålagt førstehåndsomsetning gjennom salgslagene, er lagt til grunn for arbeidet med førstehåndsomsetningen.

Fiskesalgslagenes fullmakter er bare i begrenset grad justert siden råfisklovens begynnelse. I lys av at loven favner bredere enn tidligere lov, sammenholdt med endrede samfunnsforhold og hensynet til ordningens legitimitet, vil regjeringen utarbeide forslag til lovendringer som tilrettelegger for en mer balansert markedsplass. De foreslåtte endringene innebærer å fjerne salgslagenes rett til endelig fastsettelse av minstepris, samt gi økt frihet i verdikjeden til valg av omsetningsformer mellom kjøper og selger. Dette vil bidra til å styrke legitimiteten i førstehåndsomsetningen og fremme samhandling på likere vilkår i verdikjeden.

Regjeringen foreslår at fiskesalgslagslovens bestemmelse om at det skal være en minstepris skal bestå, men at et ekspertutvalg både skal se på mulighet for forenklinger i prosessen for fastsettelse av minsteprisen, samt hvordan markedsmekanismen kan fungere bedre. Dette vil i sum kunne forenkle samhandlingen i verdikjeden, øke legitimiteten til selve fastsettelsen og bidra til økt verdiskaping ved at blant annet kvalitet og tilbud/etterspørsel i større grad reflekteres i prisfastsettelsen.

Økt verdiskaping i sjømatindustrien krever at en forbedrer og styrker sentrale innsatsfaktorer for industrien. Forskning og utvikling er viktig i denne sammenheng. Norge har en betydelig satsing på marin forskning og utvikling, men hoveddelen av midlene er naturlig rettet inn mot grunnleggende problemstillinger innen havressursforskningen og havbruksnæringen. Det offentlige og næringen har ulikt ansvar når det gjelder FoU-innsatsen. Når FoU-områdene blir mer næringsrettede og bedriftsspesifikke, er det naturlig at industriaktørene selv tar en del av ansvaret, alene eller sammen gjennom Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.

Regjeringen vil prioritere landsdekkende ordninger gjennom Innovasjon Norge i stedet for å opprette egne sjømatprogrammer. Det bør være betydelig konkurranse om offentlig støtte for på den måten å heve kvaliteten og produktiviteten i de offentlige ordningene. Videre vil mange av utfordringene sjømatindustrien møter være generiske og økt kompleksitet krever kombinasjon av kunnskap på mange felt. Regjeringen vil følge opp marin sektor generelt og sjømatindustrien spesielt vedrørende bruk av Innovasjon Norge sine virkemidler.

Regjeringen ser likevel behovet for å styrke spesifikke virkemidler for marin sektor i 2016, herunder Forskningsrådets ordninger som retter seg mot sjømatindustrien. Videre er ressursforskningen foreslått styrket i forslag i Prop. 1 S (2015–2016) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Norsk sjømatnæring er en eksportrettet næring. Om lag 95 pst. av all fisken eksporteres ut av landet. Næringen er avhengig av god markedsadgang og er samtidig sårbar for politiske og økonomiske endringer i sentrale markeder.

Regjeringen vil fortsette det systematiske arbeidet for at sjømatnæringen skal ha fri markedsadgang til EU-markedet, samt legge vekt på land med potensial for økt norsk sjømateksport når det innledes nye forhandlinger. I det siste har sjømathandelen med Russland stoppet opp, samt at det er utfordringer i blant annet Kina, Ukraina og Nigeria. Regjeringen vil arbeide aktivt og målrettet for å begrense effektene av økt omfang av veterinære og tekniske handelshindre.

Regjeringen vil opprettholde en obligatorisk markedsavgift for eksport av sjømat. Generisk markedsføring er omdiskutert, men det legges til grunn at det fortsatt er behov for en felles innsats fra næringen på dette området. Omfanget og nytten av den generiske markedsføringen bør evalueres jevnlig.