7 Aktivitetskravet i deltakerloven

Kvalitet og tilgang på råstoff er en sentral rammebetingelse for sjømatindustrien. Derfor er samspillet i verdikjeden, mellom fisker/oppdretter og sjømatindustri, av stor betydning. Mens det innen oppdrettssektoren er få begrensninger når det gjelder selve organiseringen av verdikjeden, er det innenfor villfisksektoren restriksjoner blant annet mht. eierskap.

I dette kapittelet drøftes aktivitetskravet i deltakerloven. Uavhengig av eierskap er det et mål om best mulig samspill i verdikjeden. På den måten kan fiskeressursene samlet sett anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping i hele verdikjeden.

7.1 Sjømatindustriutvalgets forslag og høringsuttalelser

Sjømatindustriutvalget viser til at aktivitetskravet begrenser muligheten for vertikal integrasjon i villfisknæringen. Selv om aktivitetskravet historisk har stått sentralt i myndighetenes politikk overfor næringen, viser utvalget til at samfunnet, herunder sjømatnæringen, har vært gjennom dyptgripende endringer siden regelen ble innført. Det kan derfor stilles spørsmål ved om dette er den mest effektive metoden for å nå generelle og fiskeripolitiske mål. På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall at deltakerlovens § 6 justeres for å åpne for at sjømatindustribedrifter kan erverve fiskefartøy. Det samme flertallet legger til grunn at det stilles krav om reell økonomisk forbindelse til norske kystsamfunn og foreslår at dette ikke må bli en skjønnsbasert dispensasjonsadgang, men en tilleggsregel slik at alle aktørene får like, forutsigbare rammevilkår gjennom en opplysende og avklarende forskrift. Det forutsettes videre at forslaget ikke rokker ved gjeldende norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøyer (nasjonalitetskravet). Ett av medlemmene foreslår at aktivitetskravet skal fjernes, og at alle nordmenn skal kunne eie fiskefartøy. To av medlemmene foreslår derimot at aktivitetskravet består som i dag, der bare aktive fiskere skal kunne eie fiskefartøy.

Spørsmålet om aktivitetskravet i deltakerloven har skapt stor debatt. Av de 77 høringsuttalelsene var det imidlertid bare et lite mindretall av høringsinstansene, herunder Sjømat Norge, som uttalte seg positivt til at sjømatindustrien skulle få eie fiskefartøy. De andre av fiskeindustriens organisasjoner peker på at det allerede finnes dispensasjoner i dagens lovverk, og de tviler på at industrien vil være gode eiere av fiskefartøy. Blant fiskeflåtens organisasjoner mener alle at dagens krav til eierskap til flåten må bestå. Dersom det likevel skal lempes på aktivitetskravet, så mener de at retten til å eie fiskefartøy må utvides til å gjelde alle, ikke bare sjømatindustrien. De hevder at hvis sjømatindustrien kan eie fartøy vil dette gi svekket konkurranse og dårligere vilkår for fiskefartøy som ikke eies av industrien. Flere høringsinstanser frykter at en endring i aktivitetskravet vil påvirke mulighetene til å opprettholde nasjonalitetskravet.

7.2 Deltakerloven

Lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) regulerer hvem som kan delta i ervervsmessig fiske og fangst.

Deltakerlovens formål er i henhold til § 1:

1. Å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene.

2. Å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosettingen i kystdistriktene.

3. Å legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

I lovens § 6 stilles det krav om at man må ha drevet ervervsmessig fiske på, eller med, norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene, og fortsatt være knyttet til yrket, for å få ervervstillatelse og dermed kunne eie fartøy som skal nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst. Dette omtales som «aktivitetskravet».

Det har siden eierskapet til fiskeflåten ble regulert vært et politisk mål at flåten skal være fiskereid. Bakgrunnen har vært et ønske om å beskytte fiskernes selvstendige stilling ved å legge til rette for at de selv skulle eie sitt viktigste produksjonsmiddel. I Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon er det uttalt at aktivitetskravet i dag på mange måter innebærer «et privilegium for en yrkesgruppe, ved at de får en beskyttet tilgang til å utnytte kommersielt verdifulle fellesressurser».

Foto: Norges sjømatråd

7.3 Nærmere om aktivitetskravet og nasjonalitetskravet

Et sentralt grep i deltakerloven er å stille krav om ervervstillatelse for alle som vil drive ervervsmessig fiske og fangst med fartøy, jf. § 4.

Ervervstillatelsen tildeles fartøyets eier, for ett bestemt fartøy. Det betyr at bare denne eier kan drive fartøyet, for sin regning og risiko, innenfor rammen av og i kraft av denne tillatelsen. Det betyr også at dersom fartøyeier vil skifte ut sitt fartøy og fortsette fisket med et annet fartøy, må vedkommende søke myndighetene om ervervstillatelse for det nye fartøyet. Ervervstillatelsen faller bort dersom eieren taper eiendomsretten til fartøyet, jf. deltakerloven § 10.

Deltakerloven stiller flere vilkår for tildeling av slik ervervstillatelse. Blant annet stilles det to krav til eier av fartøyet, henholdsvis nasjonalitetskravet og aktivitetskravet, jf. deltakerloven §§ 5 og 6.

Nasjonalitetskravet innebærer at fartøyeier må være norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger, og bidrar til at inntektene fra fiske og fangst tilfaller norske statsborgere. Som likestilt med norsk statsborger regnes utlending bosatt i Norge for så vidt gjelder adgangen til å eie fartøy under 15 meter. Dersom fartøyet eies av et selskap, må selskapet være eid minst 60 pst. av norske statsborgere, foruten at det stilles krav til styresammensetning og plassering av hovedkontor og styrets sete. Det er ikke adgang til å dispensere fra nasjonalitetskravet, men det kan gjøres unntak i forskrift ved høsting av tang, tare og enkelte andre arter som ikke regnes som tradisjonell fiske- og fangstvirksomhet, jf. deltakerloven § 2 annet ledd annet punktum.

Aktivitetskravet innebærer at fartøyet som hovedregel må være eid av aktiv fisker, og bidrar til at inntektene fra fiske og fangst tilfaller aktive fiskere. Dersom fartøyet eies av et selskap, må selskapet være eid med mer enn 50 pst. av aktive fiskere.

Som aktiv fisker regnes person som har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av siste fem år og fortsatt er knyttet til fiske og fangstyrket. Dette innebærer både et krav om tidligere aktivitet som aktiv fisker (i tre av siste fem år), og at vedkommende fortsatt er aktiv fisker for å kunne beholde ervervstillatelsen. Både den som arbeider om bord på fiskebåt og den som leder driften av fiskebåtrederi fra land, som såkalt administrerende reder, regnes etter loven som aktiv fisker. Hvem som kan godkjennes som administrerende reder er omtalt i forarbeidene til deltakerloven, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 44. Avgjørelsen er gjenstand for en konkret vurdering i den enkelte sak, hvor det legges betydelig vekt på den enkelte eiers nærhet til driften av fartøyet og utøvelsen av fisket. Det er et krav at rederens hovedaktivitet er drift av fiskebåtrederi.

Deltakerloven åpner for enkelte unntak fra aktivitetskravet i medhold av § 6 tredje ledd. I enkeltsaker kan det i særlige tilfeller gjøres unntak hvis næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Unntak etter denne bestemmelsen er først og fremst gjort for fiskeindustri i Nord-Norge som eier fiskefartøy med torsketråltillatelse. Unntakene er begrunnet i behovet for råstofftilførsel til mottaks- eller foredlingsanlegg, og det er derfor knyttet leveringsplikt til de aktuelle ervervstillatelsene. Kongen kan også gjøre unntak fra aktivitetskravet i forskrift. Unntak er blant annet gjort for tidligere aktivitet for fartøy under 15 meter, slik at det er mulig å etablere seg som fisker med eget, mindre fartøy, uten først å ha vært fisker på andres fartøy. Det kan videre gjøres unntak fra aktivitetskravet i forskrift ved høsting av tang, tare og enkelte andre arter som ikke regnes som tradisjonell fiske- og fangstvirksomhet, jf. deltakerloven § 2 annet ledd annet punktum.

7.4 Forholdet mellom aktivitetskravet og nasjonalitetskravet

Departementet er enig med sjømatindustriutvalget i at deltakerlovens nasjonalitetskrav skal ligge fast. Det har derfor ikke vært aktuelt å vurdere endringer i aktivitetskravet som rokker ved gjeldende norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres adgang til å eie fiskefartøyer.

Departementet har innhentet en juridisk vurdering av om Norges forpliktelser etter EØS-avtalen er til hinder for en opprettholdelse av gjeldende begrensninger i utenlandske statsborgeres og utenlandske foretaks adgang til å eie fiskefartøyer dersom aktivitetskravet endres eller oppheves. Den juridiske vurderingen er utarbeidet av professor dr. juris Finn Arnesen, Senter for europarett, Universitetet i Oslo, som konkluderer med at en eventuell endring av aktivitetskravet i deltakerloven § 6, som foreslått av utvalget, ikke rokker ved adgangen til å opprettholde gjeldende norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres og utenlandske foretaks adgang til å eie fiskefartøyer.

Departementet er enig i denne konklusjonen.

7.5 Hvem skal i framtiden kunne eie fiskefartøy?

En stor utfordring ved å åpne for at sjømatindustrien kan eie fiskefartøy vil være å definere hvem eller hva som er sjømatindustri. Ifølge sjømatindustriutvalgets mandat er sjømatindustrien definert som «den delen av verdikjeden som begynner når råstoffet kommer på kaikanten/opp fra merd og frem til videreforedler eller sluttbruker». Dette kan i prinsippet omfatte alle slags bedrifter som kjøper sjømat, foredler sjømat eller eksporterer sjømat. En slik vid definisjon vil være lite restriktiv og kan innebære at de fleste virksomheter kan bli sjømatbedrifter. Det vil være krevende å definere sjømatindustri på en restriktiv måte, som ikke innebærer stor grad av skjønn. På samme måte som aktivitetskravet kontrolleres i dag vil også et krav om å være sjømatindustri måtte kontrolleres hvis sjømatindustrien gis adgang til å eie fiskefartøy. Dette vil kunne være både komplisert og ressurskrevende for forvaltningen. Departementet mener derfor at hvis det skal åpnes for at sjømatindustrien kan eie fiskefartøy, kan en like gjerne oppheve hele aktivitetskravet. Utfordringen med dette vil være å sikre en klar økonomisk forbindelse til kystsamfunnene, slik som utvalget forutsetter. En ytterligere utfordring vil være å få til dette på en målrettet og effektiv måte som ikke reduserer den samlede verdiskapingen.

Sjømatindustriutvalget argumenterer for at vertikal integrasjon vil kunne gi koordineringsgevinster. Departementet ser at det kan være en utfordring at en del av verdikjeden har full kontroll på råvaren og at det vil kunne være verdifullt for sjømatindustrien å ha større grad av kontroll på egen råstofftilgang. Minsteprisene fanger muligens ikke opp betydningen av sesongvariasjoner og kvalitet for industrien i tilstrekkelig grad, men det kan være at et integrert selskap vil kunne se dette under ett og klare å koordinere fangst og industri på en verdiøkende måte. På den andre siden nevner også både utvalget og Fiskeridirektoratet at det er svært usikkert om økte muligheter for vertikal integrering i praksis vil gi særlige gevinster. Departementet vil også peke på at næringen fortsatt må forholde seg både til sesongmessige svingninger i tilgangen på råstoffet, og det faktum at fryst råstoff i lang tid har vært bedre betalt enn ferskt. En eventuell mulighet til vertikal integrasjon vil ikke kunne løse alle disse utfordringene eller være ensbetydende med at mer fisk blir bearbeidet i Norge.

Det tradisjonelle bildet av fisker og fiskekjøper er i endring, og de tradisjonelle samarbeidsformene utfordres. Dagens verdikjede er et mangslungent bilde, og sjømatindustrien har allerede flere muligheter i dag til å samarbeide med fiskeflåten.

Vanligst er uformalisert samarbeid mellom fartøy og industribedrift. Det kan også inngås langsiktige kontrakter mellom partene, dog avhengig av omsetningsreglene i vedkommende salgslag, jf. kapittel 9. Videre kan sjømatindustri ha minoritetseierskap i fiskefartøy, så lenge den faktiske kontrollen ligger hos aktive fiskere. Det er flere eksempler på sjømatindustri som har eierandeler i fartøy både i kyst- og havfiskeflåten. Det er heller ingen hinder for at aktive fiskere kan være majoritetseiere av industribedrifter, selv om det motsatte bare er mulig hvis det gjøres unntak fra aktivitetskravet etter deltakerloven § 6 tredje ledd. Mange vil imidlertid påstå at dette er et paradoks.

Slik lønnsomheten er i deler av sjømatindustrien er det ikke åpenbart at dagens sjømatindustri vil kjøpe fiskefartøy. Det er likevel ikke grunn til å se seg blind på hvem som antas å kunne fylle «kravene» til å være sjømatindustri i dag. Det er ikke gitt at fremtidens sjømatindustri er den samme som dagens industri. Det kan også tenkes andre transaksjonsformer enn kjøp, for eksempel sammenslåinger og lignende.

7.6 Vekting av deltakerlovens formål

Målet for denne meldingen er økt verdiskaping, og fra et verdiskapingsperspektiv kan det være ønskelig å utvide kretsen av mulige eiere av fiskefartøy. Økonomisk teori tilsier at ut fra effektivitetshensyn bør et knapt gode fordeles til de aktører som har høyest betalingsvillighet, og som dermed verdsetter godet høyest. Det å begrense hvem som kan være eiere kan også begrense tilgangen på eiere med ulike talent og slik begrense ønsket omstilling, innovasjon og verdiskaping i virksomheter, næringen og samfunnet. Det er altså grunn til å tro at en endring av aktivitetskravet vil kunne legge til rette for økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet og økt verdiskaping. En endring av aktivitetskravet vil også kunne medføre at de av industribedriftene som benytter seg av muligheten til å eie fiskefartøy får økt kontroll over råstofftilgangen, noe som igjen kan gi mulighet til jevnere produksjon og bedre utnyttelse av både arbeidskraft og kapitalutstyr og jevnere leveranser til kunder.

En endring av aktivitetskravet vil imidlertid medføre at det må finnes nye mekanismer som knytter ressursene til kystsamfunnene, jf. deltakerloven § 1 c og sjømatindustriutvalgets forutsetning om at det stilles krav om reell økonomisk forbindelse til norske kystsamfunn. En utfordring vil være å få til dette på en målrettet og effektiv måte som ikke reduserer den samlede verdiskapingen. Man kan altså si at en vurdering av aktivitetskravet må balansere to av hensynene i deltakerlovens formålsparagraf: å legge til rette for økt verdiskaping versus at høstingen av de marine ressursene skal komme kystbefolkningen til gode.

Høringen har vist at det er stor motstand i næringen og langs kysten mot å endre aktivitetskravet, blant annet med utgangspunkt i en frykt for at en endring ikke vil komme kystbefolkningen til gode. Regjeringen ønsker derfor ikke å foreslå en endring av aktivitetskravet i deltakerloven.

7.7 Nærmere om mulighetene som ligger i deltakerloven i dag

Aktivitetskravet ligger fast som grunnlag for regjeringens fiskeripolitikk. Det vil likevel kunne være gode grunner til å vurdere unntak i en del tilfeller.

Deltakerloven § 6 åpner for at det kan gjøres unntak fra aktivitetskravet, og flere av høringsinstansene viser til disse bestemmelsene. Unntak kan gjøres ved enkeltvedtak i særlige tilfeller, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Unntak kan også gjøres i forskrift.

Terskelen er således relativt høy for å gjøre unntak fra aktivitetskravet, men dersom lovens vilkår er oppfylt i enkeltsaker vil søknader kunne vurderes av departementet.

Departementet mener også at det vil være gode grunner til å vurdere unntak fra aktivitetskravet etter deltakerloven § 6 i nye næringer som baserer seg på råstoff som det tidligere er høstet lite av. Det er viktig med rammer som ikke hindrer utviklingen av nye næringer med behov for kapital. Aktivitetskravet er ikke uten videre like godt begrunnet i alle slike nye fiskerier. Situasjonen i de enkelte fiskeriene kan imidlertid være svært ulik, og det vil derfor være behov for å vurdere hvert fiskeri for seg. Dette er en videreføring av de prinsippene som ble lagt til grunn i Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon pkt. 10.4.1.

Foto: Nærings- og fiskeridepartementet

7.8 Tiltak

Regjeringen vil

• Videreføre aktivitetskravet i deltakerloven.

• Videreføre praksis med unntak fra aktivitetskravet, som også legger til rette for en hensiktsmessig utvikling av ny biomarin aktivitet.