6 Friere redskapsvalg, fartøyutforming og ombordproduksjon

Valg av redskap og utforming av fartøy kan legge føringer for både kvalitet og når råstoffet kommer på land.

6.1 Sjømatindustriutvalgets forslag og høringsuttalelser

Sjømatindustriutvalget mener at myndighetene må tilrettelegge for effektive og fleksible fangstoperasjoner. Til det trengs en oppmyking av dagens begrensninger med hensyn til hvilke teknologier som er tillatt å benytte. Utvalget påpeker også at restriksjoner på fiskeredskap og fartøyutforming medfører begrensninger på hvilke råstoff og produktanvendelser industrien kan nyttiggjøre seg, noe som begrenser industrien i å foreta effektive produksjonstilpasninger. Utvalget foreslår å åpne for fritt redskapsvalg og fri fartøyutforming, herunder også tilgang til ombordproduksjon. Begrensninger som ivaretar ressurshensyn bør fortsatt videreføres.

Fiskebåt, LO og fylkeskommunene i Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane ønsker at det åpnes for friere redskapsvalg og fartøyutforming. De vektlegger imidlertid at begrensninger som ivaretar ressurshensyn fortsatt bør videreføres. Fiskeridirektoratet mener at dagens regelverk for fartøyutforming og redskapsvalg generelt er tilstrekkelig, men støtter i likhet med Fiskebåt forslaget om å åpne opp for ombordproduksjon.

6.2 Redskapsvalg

De fleste fiskerier er i dag regulert med ulike fartøy- og redskapsgrupper, der innplassering i gruppe har betydning for fastsettelsen av fartøyets kvote. For eksempel er mange fiskerier regulert med egne grupper for de som fisker med henholdsvis trål, not og konvensjonelle redskaper. Dagens redskapsreguleringer er basert på erfaringer og tilpasninger over lang tid.

For torsk og hyse deles kvotene mellom trål og konvensjonelle fartøy. Den samme inndelingen gjelder for sei, men det er her avsatt en egen gruppekvote til notfartøy. I fisket etter torsk og hyse er det i dag forbud mot bruk av not (§ 19 i utøvelsesforskriften). Fartøy med tråltillatelse kan ikke benytte konvensjonelle fiskeredskaper. Videre må fartøy med lasteromsvolum på 500 m³ eller større ha en egen tillatelse for å kunne benytte snurrevad.

For ringnotfartøy og pelagiske trålere er det allerede innført stor grad av redskapsfleksibilitet når det gjelder valget mellom disse redskapstypene. Etter konsesjonsforskriften kan Fiskeridirektoratet tildele tillatelse til ringnotfartøy til å fiske med trål, og trålere til å fiske med not. Tillatelsen gis i utgangspunktet for ett år om gangen, men praksis er at fartøyene har fått en årlig dispensasjon som gjelder inntil videre. Kystfartøygruppen består av mindre notfartøy, samt fartøy som fisker med garn/snøre etter makrell. Kystnotfartøy som fisker sild kan også tildeles tillatelse til å nytte trål, mens kystnotfartøy som fisker makrell fritt kan benytte garn eller snøre. Det er også en viss redskapsfleksibilitet fra garn/snøre til not, og denne ble noe utvidet i 2015 som en prøveordning.

6.2.1 Departementets vurdering

I noen tilfeller er det i de senere årene innført større grad av redskapsfleksibilitet i og mellom de ulike gruppene. Dermed kan den enkelte fisker i større grad selv kan velge de fiskeredskaper som gir best økonomisk resultat. Det kan likevel være at en ytterligere oppmyking kan bidra til et mer rasjonelt fiske og økt lønnsomhet i deler av næringen. Spørsmålet om en ytterligere liberalisering av redskapsvalg har også blitt aktualisert av utviklingen i retning av faste fartøykvoter og redusert bruk av overregulering.

Et friere redskapsvalg vil kunne gi større fleksibilitet til fiskeflåten. Denne fleksibiliteten kan fiskeflåten benytte til å velge redskaper som er mer skånsomme mot fangsten, og som dermed vil kunne gi bedre kvalitet på råstoffet. Men flåten kan også velge redskaper som er mer fangsteffektive eller gir redusert energiforbruk. Disse hensynene kan i noen tilfeller være i strid med hverandre.

Mange av reguleringene er innført for å begrense negative miljøeffekter eller uheldige beskatningsmønstre som kan ha negativ effekt på den langsiktige samfunnsøkonomiske avkastningen.

I en del sammenhenger vil det være motstrid mellom hva som på kort sikt oppfattes som et økonomisk og rasjonelt beskatningsmønster for den enkelte aktør, og hva som er samfunnsøkonomisk optimalt på lang sikt. I vurderinger av friere redskapsvalg vil det dessuten ofte være motstridende hensyn som må avveies. Ut fra negativ påvirkning på bunnhabitat er det for eksempel ikke ønskelig å øke omfanget av bunntråling ut over dagens nivå. En overgang til pelagisk trål i torsketrålfisket burde slik sett være positivt for miljøet. Samtidig kan et fiske etter torsk med pelagisk trål innebære en overhengende risiko for et irrasjonelt beskatningsmønster med utkastproblemer og for store fangster av ungfisk.

Enkelte begrensninger i redskapsvalg skyldes også hensynet til næringen, for eksempel av fordelingshensyn eller for å gi like konkurranseforhold innenfor visse fartøygrupper hvor det er ulike muligheter for å bygge om fartøyet eller benytte ulike redskap. I fartøygrupper med overregulering, hvor fartøyene konkurrerer om kvantum innenfor en gruppekvote, vil redskapsbegrensing også være aktuelt.

Dette tilsier at fritt redskapsvalg må vurderes spesifikt innenfor hvert fiske og i sammenheng med de målsetninger som ulike fiskerireguleringer skal oppfylle. Departementet vil derfor arbeide videre med å legge til rette for friere redskapsvalg der dette er hensiktsmessig. På den måten legges det til rette for ønsket omstilling, innovasjon og økt verdiskaping.

6.3 Fartøyutforming

Som for redskapsvalg, er det også mindre behov for en streng regulering av fartøystørrelsen i de kvoteregulerte fiskeriene. Det kan derfor argumenteres for at hvis begrensningene fjernes vil fisker selv velge størrelse på fartøyet som er tilpasset fartøyets driftsgrunnlag.

Størrelsesbegrensninger kan knyttes til ulike parametere som lengde, tonnasje eller lasteromsvolum, eller kombinasjoner av disse. De gjeldende størrelsesbegrensninger innenfor fiskerireguleringene er både for kystflåten og havfiskeflåten i dag basert på lasteromsvolum. Dette innebærer at fartøyeierne, innenfor denne begrensningen, i utgangspunktet står fritt til å velge øvrige dimensjoner på fartøyene. Valget av lasteromsvolum som parameter ble gjort for å unngå uheldige, og i verste fall, sikkerhetsmessig farlige tilpasninger til lengde- og tonnasjebegrensninger. Det er likevel i medhold av § 7 første ledd bokstav a) i deltakerloven adgang til å avslå en søknad om utskiftning som innebærer for stor kapasitetsøkning; eksempelvis utskiftning av et kystfartøy til et stort havfiskefartøy.

Det finnes imidlertid områdereguleringer knyttet til fartøystørrelse, eksempelvis fjordlinjer hvor fartøy over en viss størrelse ikke kan fiske innenfor. Dette skal blant annet medvirke til at kystnære lokale bestander høstes bærekraftig. Det finnes også eksempler på åpne fiskerier hvor fisket av ressurshensyn forbeholdes fartøy under en viss størrelse, eksempelvis i fisket etter rognkjeks (13 meter) og i fisket etter blåkveite (28 meter). Slike begrensninger må den enkelte aktør ta i betraktning ved valg av fartøystørrelse.

Foto: NFD

6.3.1 Departementets vurdering

Det er rimelig å anta at en helt fri fartøyutforming uten størrelsesbegrensninger vil kunne medføre en kapasitetsøkning. Erfaringene etter overgangen fra kystflåtens lengdebegrensning ved 28 meter største lengde til lasteromsvolum til først 300 m³ i 2008 og deretter 500 m³ i 2010 kan være en indikasjon på dette. Spesielt for NVG-kystgruppen viser tallene at fartøyene er blitt stadig større; andelen fartøy som har en fysisk størrelse på 28 meter største lengde og over utgjorde ved utgangen av 2014 nesten 23 pst, mot 1,1 pst. i 2007. Også innenfor gruppen av konvensjonelle kystfiskefartøy blir det stadig flere store fartøy. Overkapasitet i fiskeflåten vil først og fremst være til eventuell skade for fartøyenes egne driftsregnskap, og i utgangspunktet mener departementet at den enkelte fartøyeier selv bør ta ansvaret for dette. Samtidig kan en økt overkapasitet representere en trussel mot fiskebestandene, spesielt innenfor svakt regulerte eller uregulerte fiskerier. En fri fartøyutforming vil således kunne medføre økt press på uregulerte arter.

Det er imidlertid viktig at begrensninger i fartøyutforming ikke er til hinder for en god håndtering av fangsten om bord. Ilandføring av restråstoff og levendelagring av fisk vil blant annet kreve større lasteromsvolum. Et større fartøy vil også kunne gi bedre bekvemmelighet for mannskapet og kunne gi større fartøysikkerhet. Et større fartøy vil også kunne bygges slik at driften blir mer miljøvennlig, for eksempel med plass til gasstanker, mv.

Flere fartøygrupper i havfiskeflåten har etter hvert fått hevet begrensningen på største lasteromsvolum ganske betydelig. Fartøy med ringnottillatelse og fartøy med pelagisk tråltillatelse kan nå bygge seg opp til et lasteromsvolum på 4 000 m³. Torsketrålerne har en begrensning på 2 500 m³. For kystflåten er lasteromsbegrensningen økt fra 300 m³ til 500 m³.

Departementet erfarer så langt at disse maksimalgrensene stort sett fungerer godt da de er satt så høyt at det blir tilstrekkelig spillerom for fri fartøyutforming. Det betyr likevel ikke at dagens grenser er satt en gang for alle. Det vil stadig være grunnlag for å vurdere en eventuell heving av grensene, enten som følge av den generelle effektivitetsutviklingen eller som følge av behov som fiskefartøyene måtte ha for økt fleksibilitet eller endret drift, herunder kapasitet for ilandføring av restråstoff.

Spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig lasteromgrense i den enkelte fartøygruppe, vil derfor også bli sett i sammenheng med spørsmålet om gradvis å pålegge ilandføring av alt biologisk materiale fra fangsten, slik havressursloven § 15 gir hjemmel til, jf. kapittel 5.

6.4 Ombordproduksjon

Sjømatindustriutvalget påpeker at fri fartøyutforming også innebærer at det gis større muligheter for å drive foredling av fisk om bord på fartøy og viser til at dette kan øke foredlingsgraden i norske fiskerier.

I delrapporten fra Sintef om lønnsom foredling av sjømat i Norge1, er ombordproduksjon skissert som alternativ til landbasert foredling. Under prioriterte forslag til tiltak uttales det at:

«Ombordproduksjon kan representere en effektiv og lønnsom produksjon av ulike filetprodukter som har høy kvalitet. I forhold til dagens flåtestruktur bør potensialet for ombordproduksjon utredes og det bør vurderes om slike fartøy også kan være leverandører av halvfabrikata produkter til den landbaserte foredlingsindustrien.»

6.4.1 Fakta

I de fleste fiskerier er det i dag adgang til å foredle fangsten om bord på fartøyet. Det viktigste unntaket fra dette er torsketrålgruppen hvor hovedregelen er at ombordproduksjon er forbudt, hvis det ikke er gitt egen tillatelse. I tillegg er det forbud mot ombordproduksjon av kongekrabbe, med mindre det er gitt særlig tillatelse til dette. Forbudet mot ombordproduksjon for torsketrålere følger av konsesjonsforskriften § 2-3. Med ombordproduksjon menes all videre bearbeiding av fiskekjøtt som blir gjort om bord i fartøyet, med unntak av frysing og pakking, etter at fisken er bløgget, sløyd og hodekappet.

Formålet med et forbud mot ombordproduksjon har vært å ivareta sysselsetting og bosetting på sentrale steder langs kysten, spesielt i Nord-Norge. Spørsmålet er om denne begrunnelsen fortsatt har gyldighet i dag med et globalt marked for fiskeforedling.

Det er per i dag 37 fartøy med torsketråltillatelser, og elleve av disse har særskilt tillatelse til ombordproduksjon, jf. Tabell 6.1 Av torsketrålerne har 21 leveringsplikt, og dermed er det bare seks torsketrålere som ikke har leveringsplikt og som ikke kan produsere om bord. (Ett fartøy har leveringsplikt og formell adgang til ombordproduksjon.)

Alle torsketrålere som ikke har adgang til å produsere ombord kan likevel velge hvordan de ønsker å konservere fisken før levering. Det er for eksempel ikke noe regelverk som begrenser adgangen til å installere fryseri om bord i trålfartøy. I dag er det bare tre av de 26 torsketrålerne uten tilgang til ombordproduksjon som ikke har installert fryseri. Alle disse tre har leveringsplikt.

Noen landbedrifter har teknologi til å nyttiggjøre seg fryst råstoff, og for disse kan fryst råstoff bety en bedret råstofftilgang. Klippfiskindustrien er i stor grad avhengig av fryst råstoff. Men når fisken landes fryst er det ingen garanti for at den blir videreforedlet i Norge. Tvert imot er fryst fisk en global vare, og kan like gjerne eksporteres for videre bearbeiding i utlandet. I 2014 ble det eksportert 96 200 tonn fryst hel torsk, dette utgjør om lag 20 pst. av mengden landet torsk i Norge fra norske og utenlandske fartøy, når man regner det i rundvekt (hovedvekten av den fryste hele torsken er sløyd og hodekappet).

6.4.2 Departementets vurdering

Frysekonsesjonsloven ble opphevet i 1983. Adgangen til å installere fryseri om bord i torsketrålerne gjør at alternativet til ombordproduksjon like gjerne kan være videreforedling i utlandet som norske arbeidsplasser på land. Det er vanskelig å påvise at forbudet mot ombordproduksjon medfører flere arbeidsplasser på land.

Det har gjennom årene likevel vært en sterk fiskeripolitisk skepsis til ombordproduksjon, og en uttalt målsetting at forholdet mellom produksjon på sjø og land ikke bør forskyves i retning av større grad av ombordproduksjon. Imidlertid vil videreforedling på kjøl innebære norsk videreforedling av et råstoffkvantum som ellers kunne blitt videreforedlet i utlandet. Ombordproduksjon sikrer også høy kvalitet ettersom filetene produseres og hurtigfryses i løpet av få timer etter fangst.

En omlegging til ombordproduksjon vil kunne ha positiv betydning for graden av utnyttelse av restråstoff, jf. kapittel 5. Utkastet av restråstoff medfører potensielt tapt verdiskaping for samfunnet. I dag kaster den havgående fiskeflåten hoder og innvoller på havet, med unntak av åtte trålere som har laget linjer som utvinner mel- og oljeprodukter. Tre av disse er de tre torsketrålerne som har ombordproduksjon i dag.

Det er ikke gitt at det vil bli noen umiddelbar og stor vekst i omfanget av ombordproduksjon selv om dette skulle bli mulig. Etter at nye hvitfiskarter som pangasius, tilapia og alaska pollock gjorde sin inntreden i fryst filet-markedet, har også interessen for ombordproduksjon vært synkende. Sammen med betalingsevnen hos klippfiskindustrien har dette medvirket til at det i dag bare er tre av de fartøyene som har tillatelse til ombordproduksjon, pluss ett som er under bygging, som faktisk har installert fabrikk ombord.

Å gi fartøygruppen anledning til ombordproduksjon vil imidlertid innebære at det blir opp til den enkelte selv å vurdere hva som skaper størst verdier for dem. Fabrikkskipene har en unik fleksibilitet idet man kan velge å foredle fisken om bord eller levere fryst råstoff til kjøpere på land, alt etter hva som er etterspurt i markedet og mest lønnsomt i øyeblikket. Dette er en fleksibilitet som de som har installert fabrikk ombord rent faktisk nyttiggjør seg. Torsketrålerne som ikke har adgang til ombordproduksjon har ikke mulighet til denne fleksibiliteten. Sammen med muligheten for å ta vare på og foredle restråstoff, herunder avskjær av fiskekjøtt, gir dette den enkelte større muligheter til å utvikle sin virksomhet, omstille seg, innovere og skape verdier. Regjeringen ønsker derfor å fjerne forbudet mot ombordproduksjon for torsketrålgruppen.

Dette reiser spørsmål om hvorvidt torsketrålere med leveringsplikt også bør kunne få tillatelse til ombordproduksjon. Da trålerne med leveringsplikt kun har en tilbudsplikt uten noe krav om konserveringstilstand kan det hevdes at noen av de samme argumentene er gyldige også for denne gruppen av fartøy. I 2014 ble 19 pst. av den totale fangsten av torsk, fangstet av fartøy med leveringsvilkår, levert fersk, og 81 pst. fryst. Regjeringen ønsker likevel ikke å la torsketrålere med leveringsplikt få anledning til ombordproduksjon. Så lenge leveringspliktens funksjon er å tilby råstoff for foredling, bør det ikke kunne foretas foredling utover sløying og hodekapping.

Når det gjelder forbudet mot ombordproduksjon av kongekrabbe, så er ikke de samme argumentene gyldige. Videreforedling av kongekrabbe har en sterkere distriktspolitisk begrunnelse enn det som gjelder for torsketrål, særlig er denne bearbeidingen viktig for deler av Finnmark. Kongekrabbe bør derfor fortsatt, i størst mulig grad ilandføres til landindustrien, for å danne grunnlag for videreutvikling av flest mulig markedsmuligheter for kongekrabbeprodukter. Denne industrien er i en annen fase enn hvitfiskindustrien, hvor man kan forvente fortsatt stor utvikling av det produktspekteret som industrien bør kunne tilby.

Foto: Sjømat Norge

6.5 Tiltak

Regjeringen vil:

• Fjerne restriksjoner på redskapsvalg når ikke biologiske hensyn taler mot det.

• Justere størrelsesgrensene for lasteromsvolum på fiskefartøy når det er behov for det.

• Fjerne forbudet mot ombordproduksjon i torsketrålgruppen for fartøy uten leveringsplikt.