11 Marked – ute og hjemme

Sjømatnæringen er Norges tredje største eksportnæring, og står for 16 pst. av fastlandseksporten. Næringen eksporterer i dag til 143 land, hvorav EU-markedet står for over 62 pst. av eksportverdien.

Norsk sjømatnæring er en eksportrettet næring der om lag 95 pst. av all fisk eksporteres. Næringen møter utfordringer av ulik karakter i mange land og blir påvirket av politiske og økonomiske endringer i sentrale markeder.

Utviklingen går i retning av at tekniske og veterinære krav og andre handelshindre erstatter tollbeskyttelse av hjemlige produsenter i den globale handelen med matvarer. Dette gjør seg særlig gjeldende i sjømathandelen. Det brukes betydelige ressurser, både i forvaltningen og i næringen, for å løse opp i problemer i handelen som skyldes tekniske og veterinære handelshindre.

Markedsadgang for norsk sjømat er regulert gjennom WTO, frihandelsavtaler gjennom EFTA samarbeidet, i EØS-avtalen og i bilaterale avtaler med EU om tollkvoter for fisk. Framtidige handelsvilkår globalt vil i hovedsak reguleres gjennom WTO, EFTA og gjennom forhandlinger med EU. Samtidig vokser det fram nye og bredere regionale handelsavtaler, som for eksempel USA og EUs forhandlinger om en transatlantisk handels- og investeringsavtale (TTIP), og den nye regionale handelsavtalen mellom landene rundt Stillehavet (TPP), hvor Norge ikke er med. Disse avtalene vil kunne påvirke næringens konkurransevilkår.

Sjømatnæringen møter også krav fra andre lands myndigheter om sertifisering av at handelen foregår med produkter fra lovlige fiskede bestander. Et eksempel er EUs krav om fangstsertifikat for å bekjempe ulovlig fiske. Den type sertifisering har de siste årene blitt et tilleggskrav i flere markeder.

Sjømatnæringens posisjon i markedet beror også på at norsk forvaltning av sjømatproduksjon er i tråd med globale og regionale standarder for mattrygghet, matkvalitet, fiskehelse og fiskevelferd.

Dette kapitlet er tredelt. Første del omtaler status og utviklingstrekk i den globale handelspolitikken. Det legges vekt på særskilte utfordringer som sjømatnæringen møter, for eksempel knyttet til SPS bestemmelsene under WTO og dokumentasjonskrav. Videre omtales status for arbeidet med markedsadgang i WTO og EFTA, samt i EU. Del to omhandler regjeringens videre arbeid for å sikre næringen markedsadgang. Del tre omtaler Norges sjømatråd, markedsarbeid og markedsavgiften.

11.1 Internasjonal markedsadgang og konkurransevilkår – status og utviklingstrekk

Regjeringen arbeider for en offensiv handelspolitikk som ivaretar norske interesser. Dette slås fast i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel – Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken. Meldingen understreker viktigheten av å sikre norske bedrifter økt markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport av varer, tjenester og investeringer globalt, både gjennom WTO, nye frihandelsavtaler og i forhandlinger med EU.

11.1.1 Sjømatindustriutvalgets forslag og høringsuttalelser

Sjømatindustriutvalget viser til at norsk sjømatindustri er avhengig av å selge en svært stor andel av produksjonen i utlandet. Dermed påvirker både toll og ikke-tariffære handelshindre konkurranseevnen og lønnsomheten, og derigjennom verdiskapingen i norsk sjømatindustri. Utvalget mener at arbeidet med å sikre frihandel og redusere tekniske handelshindre skal prioriteres. Videre mener utvalget at sjømatinteressene må prioriteres foran landbruksinteressene i internasjonale forhandlinger hvor disse interessene må avveies mot hverandre.

Flere høringsinstanser peker på viktigheten av å sikre sjømatnæringen fri markedsadgang og å fjerne handelshindre internasjonalt. Når det gjelder utvalgets forslag om at sjømatinteressene må prioriteres foran landbruksinteressene i internasjonale forhandlinger, spriker synspunktene. Flere instanser, deriblant LO og flere kommuner peker på at det ikke bør foretas et valg mellom de to sektorene for å sikre økt markedsadgang. Sentrale aktører i sjømatnæringen, som Sjømat Norge, NSL og Fiskarlaget, viser derimot til at sjømatinteressene må prioriteres foran landbruksinteressene i forhandlinger om markedsadgang.

11.1.2 Departementets vurdering

11.1.2.1 Utfordringer i handelspolitikken

Næringens konkurransekraft påvirkes av det som skjer utenfor Norges grenser. Det kan være endrede vilkår i rammebetingelser som toll og tollfrie kvoter, eller nye helse – og veterinærkrav. Videre får også endringer i markedene, som følge av mer overordnede politiske prosesser, konsekvenser for sjømatnæringen. Innføring av restriktive tiltak som følge av Russlands folkerettsstridige annektering av Krim, og Russlands påfølgende importstans for en rekke matvarer, er et eksempel på at sjømatnæringen er blant de næringene som er spesielt utsatt for «spill-over» fra politiske konflikter til markedet.

Rammene for internasjonal handelspolitikk er i endring. WTO er fortsatt den viktigste institusjonelle forankringen for norsk handelspolitikk, men samtidig drives utviklingen fram regionalt, bl.a. gjennom såkalte mega-regionale handelsavtaler som TTIP og TPP. Dette er prosesser Norge eller EFTA ikke deltar i. Dette påvirker ikke sjømatnæringen direkte, men endringer i både varehandelen eller annet relevant regelverk knyttet til fjerning av tekniske handelshindre mellom andre land, vil kunne påvirke konkurransevilkårene for norsk sjømatnæring på lang sikt. Det er allerede stor konkurranse internasjonalt, og små endringer i markedsadgangen for konkurrentland vil kunne påvirke norsk næring negativt.

11.1.2.2 WTO og EFTA-frihandelsforhandlinger

I WTOs 20-årige historie har forhandlingene om oppfølging av den såkalte Doha-runden stått sentralt. Doha-runden, som ble lansert i 2001, skulle bidra til bedre markedsadgang globalt for industrivarer inkludert fisk, nedbygging av tollvern og subsidier i landbrukssektoren og bedre og tydeligere regelverk på andre områder. Fremdriften har ikke vært som ønsket og på flere felt har forhandlingene stått på stedet hvil etter at ministermøtet i 2008 endte uten en avtale.

Norge har i likhet med en rekke andre land arbeidet for en sluttføring av Doha-runden, og en omforent løsning globalt som innebærer nedbygging av handelshindre i både tradisjonelle industriland og fremvoksende økonomier. WTO har det siste året dokumentert resultater ved for eksempel en ny avtale om handelsfasilitering, den første avtalen fremforhandlet på 20 år. I forkant av ministermøtet i WTO i Nairobi i desember 2015 er det imidlertid aktører som ønsker en senking av ambisjonsnivået og det er usikkerhet knyttet til utfallet av forhandlingene. Samtidig som Norge arbeider for en utvikling av WTO, føres en offensiv handelspolitikk gjennom EFTA og bilaterale frihandelsavtaleforhandlinger for å sikre næringen bedre markedsvilkår.

Frihandelsavtaler er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske interesser som supplement til det multilaterale avtaleverket i WTO. Gjennom frihandelsavtalene skal norsk næringsliv sikres økt markedsadgang og forutsigbarhet i rammevilkårene for eksport av varer og tjenester og for utenlandsinvesteringer. Norge har inngått 27 bilaterale frihandelsavtaler med 38 land, hvorav 25 av avtalene er gjennom EFTA-samarbeidet. Avtalene sikrer norsk sjømatnæring tilnærmet fri markedsadgang enten gjennom nulltoll ved avtaleinngåelse eller gjennom tollnedtrapping. Et eksempel er avtalen med Ukraina, som er et svært viktig marked for norsk sjømatnæring.

EFTA forhandler nå med flere land i Asia hvor sjømatnæringen allerede har et betydelig nærvær og hvor det er potensial for ytterligere vekst.

Det pågår for tiden forhandlinger med Malyasia, Vietnam og Filippinene. Dette vil kunne bidra til bedre markedsadgang for sjømatnæringen i Sør-øst Asia. I tillegg arbeides det for å gjenåpne forhandlingene med Indonesia. Av de pågående forhandlingene, synes India å ha størst potensial for økt eksport av sjømatprodukter. Det arbeides for å ferdigstille forhandlingene som ble påbegynt i 2008. EFTA forhandler også om en frihandelsavtale med Georgia.

Forhandlingene med Russland, Hviterussland og Kasakhstan om en frihandelsavtale er satt på vent på grunn av Russlands folkerettsstridige annektering av Krim. I tillegg er Norges bilaterale forhandling med Kina satt i bero. Dette er viktige fremtidige markeder for næringen selv om aktuelle bilaterale relasjoner og andre forhold enn kommersielle interesser forhindrer fremdriften i forhandlingene. I tillegg finner det sted samtaler om mulige forhandlinger om en frihandelsavtale mellom EFTA og Mercosur (Brasil, Argentina, Paraguay og Uruguay). For sjømatnæringen ville det være av stor betydning om forhandlinger med land i Afrika som for eksempel med Nigeria og Angola kunne starte opp. I et lengre perspektiv er dette ikke umulig.

Tradisjonelle frihandelsavtaler har til sammenligning med for eksempel EØS-avtalen ikke inneholdt detaljerte bestemmelser knyttet til mattrygghet og veterinære spørsmål. I de pågående EFTA-forhandlingene er det økt vekt på å inkorporere slike bestemmelser. Dette vil kunne gi bedre grunnlag for å ta opp slike spørsmål med handelspartnere.

11.1.2.3 Konsekvenser av TTIP for sjømatnæringen

TTIP-forhandlingene mellom EU og USA er det mest konkrete eksempelet på en prosess som vil påvirke sjømatnæringen, spesielt om man også ser forhandlingene i sammenheng med EUs frihandelsavtale med Canada. Selv om forhandlingene sannsynligvis vil pågå i flere år, illustrerer TTIP hvordan eksterne faktorer vil kunne påvirke konkurransevilkårene for næringen. Basert på forhandlingene mellom EU og Canada om CETA (EU og Canadas frihandel og investeringsavtale), hvor Canada vil få full frihandel for fisk etter noen år med nedtrapping for enkelte produkter, kan en legge til grunn at TTIP vil resultere i frihandel for fisk mellom EU og USA.

Tollfrihet for USA og Canada på produkter som kan konkurrere med for eksempel hyse og torsk som innsatsfaktor i EUs industri kan bety at norske konkurransefortrinn svekkes, og at konkurrentland får bedre handelsvilkår i vårt viktigste marked. I tillegg vil TTIP også kunne resultere i at EU-aktører vil få bedre handelsvilkår i USA, både knyttet til toll men også til tekniske handelshindre på det amerikanske markedet. Dette vil for eksempel kunne gagne EUs laksenæring vis-a-vis Norge på lang sikt og vil kunne føre til mulig redusert eksport.

Regjeringen har i Globaliseringsmeldingen sagt at landbruksinteressene ikke skal stå i veien for åpning av nye frihandelsforhandlinger, noe som vil være viktig for å holde tritt med utviklingen globalt. Eventuelle frihandelsforhandlinger mellom EFTA eller Norge og USA ville kunne medføre flere utfordringer, særlig fordi EFTA-landene er motvillige til å gi vidtrekkende konsesjoner på landbruk.

EU-markedet er, og vil forbli, det viktigste markedet for norsk sjømat. Norge er den desidert viktigste leverandøren av sjømatsjømat til EU, hvor en stor andel av importen benyttes som råvarer i EUs egen bearbeidingsindustri. Sintef Fiskeri og havbruk har beregnet at norsk sjømat direkte sysselsetter 12 000 personer i bearbeidingsindustrien i EU, 20 000 om en tar med tilhørende virksomhet. EU er helt avhengig av importert sjømat. Importert sjømat dekker nær 2/3 av EUs forbruk.

Norsk regelverk for mattrygghet og veterinære regler er harmonisert med EUs regelverk gjennom EØS-avtalen. Dette sikrer at norsk sjømat ikke er gjenstand for veterinærkontroll ved grensepassering EU og således har forutsigbar adgang til det europeiske markedet.

11.1.2.4 Handel med sjømat i EU

Norge har ikke frihandelsvilkår for fisk i EU. Verken EØS-avtalens protokoll 9, som regulerer handel med fisk og fiskevarer, eller frihandelsavtalen fra 1973 sikrer sjømatnæringen nulltoll på EU-markedet. Norge møter handelsbarrierer i form av toll som øker med økt bearbeiding, og et komplekst system med nær 50 bilaterale tollfrie importkvoter.

Målt i verdi er andelen av sjømateksporten som møter toll i EU, på omtrent 70 pst. Den totale tollbelastningen er i dag på mellom 700 mill. kroner og 1,1 mrd. kroner årlig, avhengig av utnyttelsesgraden for de tilgjengelige tollfrie kvotene. For sjømatnæringen vil tollbelastningen oppleves forskjellig i ulike deler av industrien. To pst. toll på laks vil for eksempel ha mindre effekt på handel og produksjon, mens 13 pst. toll for røkt laks eller 15 – 20 pst. toll på for eksempel makrell og sild vil i større grad være med å påvirke både norsk produksjonsstruktur og varehandelen med EU.

Viktige konkurrentland som Island, Færøyene og Grønland har allerede bedre vilkår for viktige produkter (bl.a. reker, pelagisk) på EU-markedet enn Norge. Island har nulltoll på reker i sin bilaterale avtale med EU mens Norge ikke har preferansetoll på reker (7,5 pst. toll). Dette har i årevis ført til handelslekkasje ved at norske fartøy har landet reker på Island for bearbeiding til EU. Færøyene og Chile har nulltoll på laks i sine avtaler med EU, mens Norge følger MFN-toll for sensitive fiskeslag (bestevilkårsprinsippet i WTO-avtalene1) fra to pst. og oppover. Tollsatsen øker med bearbeidingsgraden, for eksempel 13 pst. toll på røkt laks.

Handel med fisk er, på samme måte som landbruksprodukter, unntatt EØS-avtalens bestemmelser, både for fri flyt av varer og generelle bestemmelser om konkurranse og statsstøtteregler. Selv om EØS-avtalen i utgangspunktet forbyr anvendelse av handelstiltak, er dette forbudet begrenset til de sektorer der EUs fire friheter er fullt ut innarbeidet i avtalen. Det hadde som konsekvens at EU fra 1990 og fram til Norge vant fram mot EU i WTO-laksesaken i 2008, innførte en rekke anti-dumping, subsidie- og safeguardtiltak mot norsk lakse- og ørretnæring. Selv om terskelen for nye EU-tiltak ble hevet ved at Norge vant fram på viktige prinsipielle spørsmål, gir EØS-avtalen altså ingen juridisk beskyttelse mot nye handelstiltak mot norsk oppdrettsnæring. Dette er en betydelig usikkerhetsfaktor for en av Norges viktigste eksportnæringer.

Forhandlingene om EØS-bidrag og de parallelle gjennomgangene av de tidsbegrensede kompensasjonskvotene som er framforhandlet etter utvidelsene av EU/EØS etter 2004, er i praksis det eneste virkemiddelet som kan benyttes for å bedre markedsadgangen for sjømatnæringen til EU.

Norge og EU er nå enige om en ny avtale om EØS-bidrag og markedsadgang for fisk for perioden 2014–2021. Den nye avtalen har varighet på syv år, mot fem år i tidligere avtaler. Dette gir bedre langsiktighet for næringen. De nye kvotene vil gi næringen flere muligheter til å eksportere filet- og bearbeidede pelagiske produkter til EU og speiler dermed bedre næringens behov i dag. De tollfrie «kompensasjonskvotene» er fortsatt ikke permanente og er dermed gjenstand for reforhandling når avtaleperioden løper ut i 2021.

EU skal nå åpne for importkvoter av filetprodukter fra makrell og sild, mot en reduksjon av kvoter som er relativt lite utnyttet. I tillegg har en oppnådd en 50 pst. økning av den tollfrie kvoten for krydder/eddiksild til 11 400 tonn, noe som i praksis vil bety at norsk eksport kan gå tollfritt inn til EU de neste årene. Viktige kvoter for hel fryst makrell og sild, og fryst sildefilet videreføres også, dog med noe nedjusterte volum på grunn av at disse kvotene har vært lavt utnyttet. Som et nytt element, åpnes det også for en eksportkvote av torskepulver til EU, noe som vil være positivt for økt verdiskaping innen marin ingrediensindustri.

11.1.2.5 Det internasjonale regimet innen mattrygghet, kvalitet og helse

WTO regelverket regulerer internasjonal handel på bl.a. sjømatområdet. I WTO danner avtalen om sanitære og fytosanitære tiltak (SPS-avtalen) grunnlaget for trygg handel med matvarer, dyr og planter.

SPS-avtalen og mattrygghet

SPS-avtalen regulerer hvilke hensyn et land legitimt kan ta når det fastsetter sitt nasjonale regelverk for å beskytte innbyggernes helse, dyrehelse og plantehelse. Hovedregelen i SPS-avtalen er at hvert enkelt land kan fastsette det beskyttelsesnivået som anses nødvendig for å beskytte sine innbyggere, og iverksette nødvendige tiltak. Tiltakene skal være vitenskapelig begrunnet, ikke-diskriminerende og ikke være mer handelshindrende enn nødvendig for å sikre det aktuelle beskyttelsesnivået.

SPS-avtalen åpner for å innføre forbud mot import av en vare med utgangspunkt i «føre var»-lignende betraktninger, dersom man mener varen kan være skadelig for folke-, dyre- eller plantehelse. Det forutsetter imidlertid at forbudet er midlertidig, og at det utarbeides tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag for å vurdere om det er saklig begrunnelse for forbudet. For å oppnå en viss harmonisering av nasjonale regelverk, sier SPS-avtalen at land som anvender standarder utarbeidet av internasjonale standardsettende organisasjoner, i utgangspunktet oppfyller sine forpliktelser. I denne forbindelsen nevnes spesifikt Codex Alimentarius, Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og International Plant Protection Convention (IPPC), også kalt de «tre søstre»2. Land som fraviker standarder utarbeidet av disse organisasjonene, må derfor være forberedt på å måtte legge frem risikovurderinger som dokumenterer behovet for at nasjonalt regelverk er strengere enn de nevnte standardene.

Et harmonisert internasjonalt regelverk letter handelen mellom land. Norge vektlegger det internasjonale arbeidet både i SPS-komitéen og de standardsettende komitéene for å legge til rette for økt og trygg handel med matvarer over landegrensene.

Handelen med matvarer øker stadig på verdensbasis, og enkelte land kan fristes til å bruke SPS-regelverket for å hindre import. Denne typen problemstillinger kommer i stor grad opp i SPS-komitéen i WTO og forsøkes løst der.

SPS-avtalen medfører ingen forpliktelse for partene til å møtes til konsultasjoner. Erfaringene viser at handelsproblemer kan løses i SPS-komitéen hvis partene er innstilt på å finne en løsning. Imidlertid forblir et flertall av sakene som legges frem for komitéen, uløst. Dette understreker betydningen av å inngå frihandelsavtaler som forplikter partene til konsultasjoner når det oppstår handelsproblemer som er knyttet til mattrygghet. Dette har EFTA tatt konsekvensen av og innarbeider slike mekanismer i sine forslag til frihandelsavtaler.

Norsk regelverk på matområdet er i stor grad harmonisert med EUs regelverk. Norske eksperter deltar i arbeidsgrupper i EU når nytt regelverk utformes, og kan dermed påvirke regelverksutformingen, selv om Norge ikke deltar i EUs formelle beslutningsorganer. EU bygger i stor grad sitt regelverk på standarder utformet av de «tre søstre», og både Norge og EU bruker store ressurser på å bidra til at standardene ivaretar det nødvendige beskyttelsesnivået for mattrygghet. Internasjonalt samarbeid innen regelverksutvikling er et viktig bidrag til å opprettholde vår mattrygghet og gode dyre-helsestatus.

Aktiv bruk av, og deltagelse i WTOs komitéer, inklusiv SPS-komitéen blir viktig fremover. Hvis det blir iverksatt tiltak mot norsk sjømat som er i strid med WTO-reglene, kan tvisteløsningsmekanismen i WTO vurderes tatt i bruk.

EØS og mattrygghet

EUs regler om mattrygghet har til formål å sikre trygg mat, forhindre at mat og matproduksjon bidrar til spredning av smitte blant mennesker, dyr og planer. Regelverket dekker dermed hele matkjeden fra «jord/fjord til bord». Det stilles krav til produksjon, tilsyn og kontroll langs hele matkjeden. EUs mattrygghetsregelverk er knyttet til SPS-avtalen ved at EUs regelverk bygger på standarder utformet av «de tre søstre».

EØS-avtalen forplikter Norge til å følge EU-regler for mattrygghet og matproduksjon. EUs lovgivning på mat- og veterinærområdet er, med enkelte mindre unntak og tilpasninger, gjennomført i norsk rett. Rettsaktene på dette område er målt i volum det største i EØS-avtalen, og utgjør om lag 40 pst. av rettsaktene. EØS-avtalen gir Norge rett til å delta i EU-kommisjonens arbeid med utvikling av regelverk. Mattilsynet er godt representert i dette arbeidet og deltok i 2014 på over 200 møter i EU-kommisjonen.

Det felles regelverket for mattrygghet har stor betydning for handelen med mat og medfører at norsk fisk kan eksporteres til EU uten ytterligere kontrolltiltak fra EUs side. Markedsadgangen til EU på dette området fungerer godt, og det avstedkommer få problemer. De til enhver tid gjeldende tollbestemmelser for de enkelte vareslag vil likevel komme til anvendelse.

Nye utfordringer i handelen med sjømat

Etiske krav til sjømatproduksjonen får økt betydning i tillegg til økt krav til mattrygghet, kvalitet, fiskehelse og -velferd. Dette omfatter offentlig moral, nasjonal sikkerhet, eller begrensede naturressurser. Både traktaten for den Europeiske Union og EØS-avtalen har referanser til slike hensyn.

Noen standarder utarbeidet av Codex Alimentarius reflekter slike etiske krav til produksjonen, eksempelvis standarder for økologisk produksjon og mat produsert etter visse religiøse retningslinjer. Hovedregelen er imidlertid at verken Codex Alimentarius eller Den internasjonale dyrehelseorganisasjonen har mandat til å utarbeide standarder som tar hensyn til slike etiske forhold. Codex Alimentarius sitt mandat er begrenset til å verne forbrukernes helse og sikre redelig handel med mat.

Internasjonale handelsavtaler gir til en viss grad også adgang til å begrense import basert på andre hensyn enn risiko for skade på helse eller miljø.

11.1.2.6 Arbeidet med eksport til tredjeland

Norge opplever nye problemstillinger mht. eksport av sjømat til land utenfor EØS-området. Utfordringene kan være av både politisk, økonomisk og institusjonell karakter.

Mattilsynet bruker betydelige ressurser for å tilrettelegge for eksport til tredjeland. Norge møter flere og mer sammensatte krav til dokumentasjon og verifikasjon fra tredjeland som importerer sjømat. Dette er for eksempel:

• Listeføring av norske virksomheter godkjent for eksport til importlandet.

• Besvarelse av PMQ (Pre-Mission-Questionaires) for inspeksjoner fra andre lands veterinærmyndigheter med spørsmål om nasjonalt kontrollsystem.

• Forberedelse, gjennomføring og oppfølging av inspeksjoner.

• Krav om å oppfylle regelverket til importlandet.

• Bruk av særskilte sertifikater.

Mattilsynet bruker betydelige ressurser for å tilrettelegge for eksport til tredjeland. Når det gjelder oppfyllelse av regelverket til importlandet opplever Mattilsynet at det i økende grad stilles krav utover det som følger av internasjonale standarder. Det er altså ikke tilstrekkelig å vise til at norsk mat er produsert i overensstemmelse med EU- eller CODEX-regelverket. Eksempel er at land stiller krav om fravær av visse ingredienser/stoffer, tilsynsfrekvens eller grenseverdier på ulike stoffer.

Sanitære sertifikater er importlandets krav som skal attestere for nasjonale tilleggskrav utover det som følger av internasjonale standarder. Dette medfører et høyt antall ulike sertifikater, og utstedelsen av disse representerer et betydelig arbeid for Mattilsynet. Som svar på de økte og sammensatte kravene til eksportattester har Mattilsynet iverksatt et toårig prosjekt fra 1. september 2015 med formål å effektivisere og modernisere Mattilsynets rolle i utstedelse av slik dokumentasjon.

Russland har tidligere vært et av de viktigste markedene for norske sjømateksportører, til tross for at de siden 2005 har innskjerpet sine krav til import av mat. Fra og med 7. august 2014 innførte Russland importforbud for all fisk under kapittel 3 i tolltariffen, med unntak av levende fisk (smolt). Dette ble i juni 2015 forlenget med ytterligere ett år. I samarbeid med sjømatnæringen iverksatte departementet tiltak for å dempe skadevirkningene av forbudet. Importforbudet har medført reduserte eksportinntekter, særlig for norske eksportører av laks, ørret og sild. Omsetningssituasjonen for ørret etter importforbudet har vært vanskelig, ettersom Russland de siste årene har importert nærmere halvparten av den norske ørretproduksjonen. For sildesektoren har de negative virkningene av importforbudet blitt forsterket av svekket etterspørsel fra Ukraina.

Kina har siden 2010 hatt en utvidet importkontroll av fersk laks fra Norge. I tillegg har Kina forandret kvote-/lisenssystem slik at importen av laks fra Norge reduseres. Dette har resultert i at den norske markedsandelen for fersk laks i Kina har sunket fra ca. 90 pst. til under 30 pst. i 2014. Situasjonen for norsk fisk i det kinesiske markedet har følgelig vært utfordrende.

Sjømateksporten til Ukraina har vært utfordrende som følge av finansiell ustabilitet og sterkt svekket lokal valuta. Dette har ført til stort fall i eksportverdien og eksportert kvantum sjømat. Nærings- og fiskeridepartementet har i samarbeid med Utenriksdepartementet tatt initiativ til et tettere samarbeid på mattrygghetsområdet mellom Ukraina og Norge. Dette kommer i tillegg til det etablerte samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet og Det ukrainske fiskeribyrået som er kommet i stand gjennom en sideavtale til EFTA-avtalen med Ukraina.

Næringen opplever problemer med eksporten til Nigeria som følge av valutarestriksjoner i landet. Dette har siden sommeren 2015 medført utfordringer for eksportørene av tørrfisk og makrell.

Disse eksemplene viser at det er behov for kontinuerlig innsats fra myndighetene. Et tett og nært samarbeid mellom næringen og myndighetene knyttet til markedsadgang er avgjørende for å få til tilfredsstillende løsninger.

11.2 Videre arbeid for å sikre sjømatnæringen markedsadgang

Brytningstid i handelspolitikken, og usikkerhet i viktige sjømatmarkeder som Russland og Ukraina, innebærer at regjeringen vil arbeide for å sikre markedsadgang og konkurransekraft langs flere akser. WTO forblir en viktig pilar i norsk handelspolitikk. Resultatet fra ministermøtet i Nairobi i desember 2015, sett i sammenheng med fremveksten av regionale og plurilaterale avtaler, vil ha betydning for hvordan handelspolitikken utvikler seg i tiden fremover.

For sjømatnæringen ville en avtale med de tekstforslagene som lå på bordet før ministermøtet i 2008 betydd en betydelig liberalisering av handel med fisk og fiskevarer. Det ville for eksempel gitt en betydelig reduksjon av tollsatsene inn til EU. I tillegg ville en avtale også kunne bidratt til å stramme inn regelverket for anti-dumping og bruk av fiskerisubsidier. I dag er vi langt fra realisering av en ny og ambisiøs WTO-avtale i tråd med dette.

I EFTA-sammenheng vil regjeringen prioritere arbeidet for oppstart av forhandlinger med viktige handelspartnere som vi ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger.

I vurderingen av hvilke land Norge og/eller EFTA skal forhandle med, må norske bedrifters interesser og deres konkurransesituasjon vektlegges, offensivt og defensivt, herunder behovet for å sikre markedsadgang på lik linje med bedrifter etablert i viktige konkurrentland. I framtidige bilaterale eller EFTA frihandelsavtaler vil det også være viktig å innarbeide bestemmelser som vil kunne gi bedre grunnlag for å ta opp veterinære – og plantesanitære spørsmål med handelspartnere.

Fremveksten av regionale- og interkontinentale frihandelsavtaler tilsier at Norge og EFTA i større grad enn tidligere bør vurdere å inngå frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger, for eksempel ASEAN.

Hvis man ser på de viktigste eksportmarkedene for norsk sjømat, utenom EU, så har Norge ikke frihandelsavtaler med Russland, Kina, Japan, USA og Brasil. Eksporten til disse landene er verdt over en milliard kroner for hvert av landene, mens eksporten til Russland var verdt betydelig mer før den ble stanset. Forhandlingene mellom EFTA og Russland, Hviterussland og Kazakhstan er stilt i bero som følge av Russlands folkerettsstridige annektering av Krim. Norges forhandlinger med Kina har også ligget brakk i flere år. Dette innebærer at markedsadgang til viktige markeder som USA, Japan og Brasil bør prioriteres høyt.

Japan er et svært viktig marked for norsk sjømatnæring. Eksportverdien var i 2014 på omtrent 3 mrd. kroner. Japan importerer nærmest all makrell til konsum fra Norge, men Norge møter fortsatt toll på det japanske markedet. Makrell, sild, lodde og laks er de viktigste eksportproduktene til Japan. En frihandelsavtale med Japan ville betydd en betydelig bedring i markedsadgangen til et av verdens største sjømatmarkeder. En tilnærming til Japan vil eventuelt være en bilateral prosess. I og med at Sveits har en frihandelsavtale med Japan utelukker det EFTA-forhandlinger.

Norge og EFTA prioriterer videre å ferdigstille forhandlingene med Malyasia, Vietnam og Filippinene. I tillegg har EFTA en dialog med Mercosur/Brasil hvor man vil se om det foreligger grunnlag for å utrede frihandelsforhandlinger. I tillegg til de pågående forhandlingene arbeider EFTA nå med å styrke relasjonene til Det østafrikanske fellesskapet og ASEAN.

Når det gjelder TTIP, har regjeringen nylig besluttet å utrede konsekvensene av en eventuell TTIP-avtale for Norge, samt hvilke veivalg Norge har for å ivareta norske interesser. En frihandelsavtale med USA, enten gjennom EFTA eller alene, er et av alternativene som vil belyses i sammenheng med regjeringens TTIP-utredning. Utredningen vil også særskilt se på mulige konsekvenser for sjømatnæringen i EU og USA. Det amerikanske laksemarkedet er et betydelig marked, hvor Norge konkurrerer med Chile, men også med Skottland og Færøyene. Det amerikanske markedet har vokst i betydning etter at anti-dumping og subsidietiltakene mot hel, fersk laks fra Norge ble opphevet i 2010. Veksten er også godt hjulpet av valutasituasjonen og at det amerikanske markedet i økende grad etterspør norsk laks. I 2014 økte eksporten til USA med 47 pst. i volum og 63 pst. i verdi. Ser man på utviklingen i 2015, var det ved utgangen av juli eksportert laks til en verdi av 1,4 mrd. kroner til USA. Dersom denne utviklingen fortsetter ut året vil vi passere rekordåret 2010 med god margin.

I Meld. St. 29 (2014–2015) om Globalisering og handel – Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken, understreker regjeringen betydningen av å sikre sjømatnæringen frihandel i EU. Med TTIP og CETA som bakteppe blir denne ambisjonen enda viktigere å oppnå. All den stund ny markedsadgang gjennom WTO lar vente på seg, vil EØS-forhandlingene i overskuelig framtid forbli den viktigste arena for å gjøre noe med markedsadgangen til EU.

Norges avtaler med EU om handel med sjømat inneholder ikke, som på landbruksområdet gjennom artikkel 19, bestemmelser om gradvis liberalisering av handelen. EØS-avtalen har en protokoll 46 som åpner for økt samarbeid på fiskerisektoren, men dette har vært en sovende protokoll i EØS-sammenheng.

Motstanden mot å gi Norge innrømmelser på bearbeidede produkter, for eksempel på laks, og mot å gi ytterligere tollettelser i de nylige avsluttede forhandlingene, viser at EØS-forhandlingene om markedsadgang har sine begrensinger. Regjeringen vil fortsatt arbeide systematisk for å sikre sjømatnæringen fri markedsadgang til EU-markedet. Samtidig vil muligheten for å oppnå fri markedsadgang for norsk sjømat i EU nok mest sannsynlig være knyttet til EUs ambisjonsnivå for handel med landbruksvarer og til forhold på ressurssiden. Muligheten for å oppnå full frihandel med fisk og full beskyttelse mot anti-dumping/subsidietiltak i EU, begrenses også av de norske unntakene fra fri etablerings- og investeringsrett i EØS-avtalen.

Departementet vil arbeide for å redusere handelshindre for sjømat som ikke er legitime ut fra WTO-avtalene. De siste års utvikling er at flere land innfører fangstsertifikat som krav for omsetting av sjømat, blant annet EU-markedet. For å sikre en mest mulig enhetlig utvikling og forutsigbarhet for sjømatnæringen internasjonalt, vil departementet arbeide aktivt med utviklingen av et globalt fangstsertifikat innenfor rammen av FAO.

EØS-regelverket er svært viktig for sjømatnæringen. Matmyndighetene legger stor vekt på å påvirke regelverksutviklingen i EU på et tidlig tidspunkt og det må prioriteres tilstrekkelig med ressurser til dette arbeidet. Mattilsynet har en viktig rolle i dette arbeidet sammen med Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

11.3 Markedsarbeid

Sjømatindustriens internasjonale karakter stiller store krav til markedskunnskap og evne til å tilpasse seg forbrukernes preferansen. Norsk sjømat har en sterk posisjon i mange godt betalende markeder, samtidig som det er potensial til å hente ut større verdier gjennom økt markedsorientering.

11.3.1 Sjømatindustriutvalgets forslag og høringsuttalelser

Sjømatindustriutvalget peker på at en fremdeles må forvente at store deler av sjømatindustrien vil bestå av små og mellomstore selskaper som i stor grad driver markedsføring av halvfabrikata mot bedriftsmarkedet og derfor har svake insentiver til selv å investere i markedsføring mot konsumenter. Utvalget mener derfor at det også i fremtiden vil være behov for generisk markedsføring gjennom pålagt avgift. Det pekes imidlertid på at utfordringen blir å finne den rette balansen mellom selskapenes egen markedsføring og sjømatnæringens generiske markedsføring. Denne balansen må forventes å være ulik i verdikjedene for laks, pelagisk og hvitfisk.

Videre peker utvalget på at de stadige endringene i næringen og markedene tilsier at det må være hyppige evalueringer av omfanget og effekten av den generiske markedsføringen, valg av virkemidler og markeder innenfor forsvarlige ressursrammer. Evalueringene bør være forankret i internasjonalt etablerte metoder dokumentert i vitenskapelige journaler.

De aller fleste av høringsuttalelsene støtter utvalgets syn når det gjelder generisk markedsføring og peker på at det er ønskelig å opprettholde felles markedsføring i sjømatnæringen. Det understrekes at målrettet markedsarbeid er viktig for å øke industriens lønnsomhet. Sjømat Norge har ønsket å ta ned omfanget av den generiske markedsføringen og i økende grad differensiere, spesielt innsatsen for sektorene laks og ørret og pelagisk fisk.

11.3.2 Departementets vurdering

11.3.2.1 Generisk markedsføring av norsk sjømat

Sjømatnæringen har tradisjonelt vært karakterisert ved utallige små og mellomstore bedrifter med manglende økonomisk evne til å gjennomføre eget markeds- og markedsføringsarbeid i Norge og i utlandet. Denne type markedssvikt, eller fellesgodeproblematikk, ble alt på tidlig 90-tallet søkt løst ved fellesmarkedsføring av norsk fisk i utlandet finansiert av avgift på sjømateksport.

Et fellesgode karakteriseres ved at en aktørs bruk ikke forringer andres bruk. Det at det er vanskelig å ekskludere brukere kan gjøre det utfordrende å finansiere et slikt gode. I denne sammenheng vil det si at etterspørselseffekten ikke er ekskluderbar og at alle sjømatbedrifter kan nyte godt av den generiske markedsføringen, uansett om de bidrar til finansieringen av markedsføringen eller ikke. Dette er noe av årsaken til at markedsavgiften, i likhet med FoU-avgiften omtalt i kapittel 10, er obligatorisk for all eksport av sjømat. Videre viser studier, blant annet fra Nofima i 20083 at eksportavgiften dels veltes over på andre ledd i verdikjeden. Dermed reduseres gratispassasjerproblematikken i næringen som helhet.

Generisk markedsføring i sjømatnæringen er omdiskutert. Noen peker på at det øker etterspørselen etter sjømatkategorien som helhet (i konkurransen mot andre proteiner som kjøtt og kylling). Andre viser til at den generiske markedsføring fortrenger eller tar opp plassen til merkevaremarkedsføringen og at en i takt med økt merkevarebygging i noen sektorer bør redusere innsatsen innenfor det generiske arbeidet.

Det er videre metodisk krevende å dokumentere effektene av generisk markedsføring. Eksempelvis kan en effektmåling vise at etterspørselskurven skifter oppover etter økt markedsinnsats, men det vil kunne være usikkerhet knyttet til om en har klart å kontrollere for alle variablene slik at en kan måle hva som kan tilskrives økt markedsføringsinnsats eller om det er andre forklaringsgrunner. Videre vil kulturforskjeller, ulike preferanser, kostholdsvaner, markedsforhold, samfunnsstruktur og andre faktorer i de forskjellige markedene gjøre at effektmålinger gjennomført i ett marked ikke nødvendigvis er gjeldende for andre, ei heller vil effektmålinger for samtlige markeder under ett være gyldig for enkeltmarkeder.

Med bakgrunn i overnevnte vil departementet legge vekt på at omfanget og nytten av den generiske markedsføringen skal evalueres jevnlig.

11.3.2.2 Norges sjømatråd

Sjømatnæringens fellesmarkedsføringsorgan, Norges sjømatråd (Sjømatrådet), er organisert som et aksjeselskap og eies i sin helhet av Nærings- og fiskeridepartementet. Fiskeriministeren utgjør selskapets generalforsamling og velger selskapets styreleder og styremedlemmer. Sjømatrådet er et sektorpolitisk selskap (kategori 4), har ikke erverv til formål og kan ikke dele ut utbytte. Hovedkontoret ligger i Tromsø og selskapet har 13 utsendinger i sjømatnæringens viktigste eksportmarkeder4. Sjømatrådet har som mål å øke verdiskapingen i sjømatnæringen. Dette skal nås ved å øke etterspørsel etter og kunnskap om norsk sjømat i inn- og utland. Selskapet er med dette satt til å utføre tre hovedoppgaver på vegne av næringen: fellesmarkedsføring (generisk markedsføring), beredskaps- og omdømmearbeid, og arbeid med markedsinformasjon inklusive statistikkarbeid. I tillegg bidrar selskapet med råd til departementet.

Virksomheten er hjemlet i Lov om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (fiskeeksportloven) og tilknyttede forskrifter og er finansiert av næringen gjennom en årsavgift på 15 000 kroner for alle eksportører og en markedsavgift av fob-verdien av sjømateksporten.

11.3.2.3 Evaluering av Sjømatrådet

I 2014 ble Sjømatrådets arbeid evaluert. Bakgrunnen for evalueringen var begrunnet i statens behov for jevnlig å foreta evalueringer av sin virksomhet, jf. Reglementet for økonomistyring i staten § 16 (FIN 2003), samt den raske utviklingen i sjømatnæringen siden selskapet ble omdannet til statlig aksjeselskap fra 1. september 2005. Evalueringen ble utført av Menon Business Economics AS.

Menon fant at Sjømatrådet i hovedsak har utført sine aktiviteter i tråd med de mål som var satt og at driften har vært hensiktsmessig. Det ble imidlertid pekt på at konsolideringen i sjømatnæringen, særlig innen laks og pelagisk sektor, samt utvikling mot mer differensierte produkter, har redusert behovet for det arbeidet Sjømatrådet gjennomfører innen generisk markedsføring. Samtidig er behovet for å markedsføre fisk fra Norge, i konkurranse med annen fisk og alternative proteinkilder, stadig gjeldende. Parallelt med at det ble stilt spørsmål ved omfanget av den generiske markedsføringen har også Sjømatrådets inntekter økt betydelig de siste årene som følge av økningen i eksportverdiene. Denne utviklingen tilsa at det kunne være behov for en justering av finansieringsmodellen for Sjømatrådet. Det ble også foreslått endringer i styrevalgprosessen og styresammensetning i Sjømatrådet.

Foto: Nærings- og fiskeridepartementet.

11.3.2.4 Justeringer av markedsavgift og endringer i styrevalg

I etterkant av evalueringen av Norges sjømatråd sendte Nærings- og fiskeridepartementet på høring 13. februar 2015 endring i forskrift om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (fiskeeksportforskriften). Departementet foreslo å videreføre en lovpålagt markedsavgift, men å differensiere satsene mellom ulike sektorer. Dette for å imøtekomme deler av næringens ønske om å redusere Sjømatrådets aktivitet innen generisk markedsføring for enkelte sektorer (laks, ørret og pelagisk), samtidig som omfanget av markedsaktivitetene opprettholdes i andre sektorer (all hvitfisk, reker og skalldyr).

Høringsnotatet foreslo også å gjøre styrevalgprosessen mer i tråd med de prinsipper for god eierstyring som er nedfelt i siste eierskapsmelding, jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Dette innebar å avvikle ordningen med at kun navngitte organisasjoner var forskriftsberettiget å spille inn kandidater til styret. I henhold til forskrift hadde Sjømat Norge (tidl. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening) rett på fem av syv styreplasser (inkl. styreleder), tilsvarende hadde LO og Norges Fiskarlag en styreplass hver. Varamedlemsordningen ble foreslått avviklet, samt å fjerne begrensningen i antall oppnevninger for styremedlemmene. Det ble lagt vekt på at styret i Norges sjømatråd fortsatt skal være representativt for fiskeri- og havbruksnæringen.

Foreslåtte endringer for styrevalgprosessen trådte i kraft 17. april 2015 mens markedsavgiften for laks, ørret og pelagisk fisk vil bli redusert til 0,6 pst. med virkning fra 1. januar 2016. Dagens avgift på 0,2 pst. for videreforedlede produkter i tolltariffens posisjon 16.04 blir samtidig fjernet, mens man for øvrige fiskeslag opprettholder dagens markedsavgift på 0,75 pst.

11.4 Tiltak

Regjeringen vil:

• Prioritere arbeidet for oppstart av forhandlinger med viktige handelspartnere som vi ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger. Land med potensial for økt norsk sjømateksport skal tillegges vekt når det innledes nye forhandlinger.

• Fortsette det systematiske arbeidet for at sjømatnæringen skal ha fri markedsadgang til EU-markedet.

• I tilknytning til utredning av konsekvensene av en TTIP-avtale for Norge, særskilt vurdere konsekvenser for sjømatnæringen i EU og USA, samt alternativer for å sikre norsk sjømat i EU.

• Arbeide aktivt og målrettet for å begrense effektene av økt omfang av veterinære og tekniske handelshindre.

• Opprettholde en obligatorisk markedsavgift for eksport av sjømat. Omfanget og nytten av den generiske markedsføringen skal evalueres jevnlig.