9 Førstehåndsomsetningen

Førstehåndsmarkedet og hvordan dette fungerer, har stor betydning for omsetningen av sjømat i Norge. Systemet legger føringer for muligheter og insentiver til ønsket omstilling og innovasjon, effektivitet, fordeling og verdiskaping og ikke minst kontroll. Dette kapittelet omhandler systemet for førstehåndsomsetning, salgslagenes kontrollarbeid og salgslagenes struktur.

I Norge er det lovpålagt å omsette all villfisk1 på første hånd gjennom eller med godkjenning av et fiskesalgslag. Det er videre forbudt å utføre eller tilvirke villfisk som ikke har vært omsatt i første hånd på samme måte, med mindre det er til eget forbruk.

Fiskesalgslagene er samvirkelag hvor det er lovbestemt at kun fiskere eller organisasjoner av fiskere kan være medlemmer. Førstehåndsomsetningen av villfisk og salgslagenes rolle reguleres i lov om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalgslagslova). Loven trådte i kraft 1. januar 2014 og viderefører i stor grad systemet med førstehåndsomsetning slik det det var nedfelt i råfiskloven av 1951.

Salgslagenes hovedoppgave har tradisjonelt sett vært å sikre fiskerne gode priser og oppgjør for fisken. Oppgavene har endret seg over tid. I dag er det også vektlagt at fiskesalgslagene skal legge til rette for gode rammer for førstehåndsomsetning, sikre dokumentasjon av ressursuttaket og medvirke til en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av fiskeressursene. Dette er reflektert i lovens formålsparagraf.

Salgslagene er gjennom fiskesalgslagsloven gitt enerett til å organisere førstehåndsomsetningen av villfisk i Norge. I den forbindelse er de blant annet gitt fullmakt til å bestemme hvordan fisken skal omsettes og fastsette minstepriser. De er videre gitt myndighet til dirigering av fangster og regulering av fisket når hensynet til avtaket tilsier det, eller det er nødvendig for å utnytte fangstene på den mest tjenlige måten. Salgslagene er også pålagt andre forvaltningsmessige oppgaver. Foruten ren dokumentasjon av ressursuttaket gjennom deres landings- og sluttseddelsystemer har de også oppgaver knyttet til ressurskontrollen. Norges Råfisklag har i tillegg i en prøveperiode fått i oppgave å føre tilsyn med råstoffkvalitet- og behandling av torskefisk i Nord-Norge.

I tillegg til disse skisserte oppgavene forvalter samtlige salgslag statlig føringstilskudd. I 2015 er føringstilskuddet til sammen ca. 20 mill. kroner for alle salgslagene.

Fiskesalgslagene står i en spesiell stilling som private organisasjoner med fullmakter og forvaltningsoppgaver tildelt av det offentlige. De har enerett til å eie og organisere markedsplassen og ressurskontrolloppgaver som blant annet innebærer kontroll av egne medlemmer. En slik organisering skaper legitimitetsutfordringer og stiller store krav til salgslagenes profesjonalitet og rolleforståelse.

9.1 Sjømatindustriutvalgets forslag og høringsuttalelser

9.1.1 Førstehåndsomsetningen

Sjømatindustriutvalget slår fast at fiskesalgslagsloven og salgslagene spiller en svært viktig rolle for å holde oversikt og kontroll over fangstuttak og bidra til bærekraftig ressursutnyttelse.

Et samlet utvalg ønsker å beholde fiskesalgslagslovens bestemmelser om obligatorisk førstehåndsomsetning. Utvalget vurderer at systemet også er viktig for å sikre gode markedsplasser med ryddige forhold, best mulig råstofflyt, høy verdiskaping og like konkurransevilkår for aktørene. Utvalget peker på at fiskesalgslagene må utøve sitt mandat på en måte som gjør Norge til verdensledende innen organisering av råvaremarkedet for fisk og at det er viktig at markedsplassen har tillit fra aktørene. Utvalget mener at det må legges til rette for økonomisk effektiv vertikal koordinering gjennom ulike omsetningsmåter, herunder auksjon, spotsalg og kontrakter. Videre må det være gode insentiver til å innovere med omsetningsformer som ivaretar kontroll, kontinuitet og kvalitet bedre enn dagens system. Salgslagene må også være effektive i sin drift og ivareta og videreutvikle gode systemer for oppgjør mellom selger og kjøper.

Det er utvalgets syn at det er viktig at salgslagene har økonomi, kompetanse og kapasiteter som gjør markedsplassene mest mulig effektive og verdiskapende. Utvalget antar at dagens salgslagsstruktur ikke er optimal, men slår fast at det ikke har tilstrekkelig grunnlag for å komme med en eksakt konklusjon.

Utvalget deler seg i et flertall og et mindretall i synet på hvordan målsetningene som er skissert over best kan møtes. Flertallet mener at det bør være et nøytralt eierskap til fiskesalgslagene og at salgslagenes styrer må ha kompetanse til å utvikle markedsplassene for å få en mer verdiskapende førstehåndsomsetning. Da den nåværende fiskesalgslagsloven ble vedtatt av et enstemmig Storting og trådte i kraft 1. januar 2014, kan det etter flertallets syn være vanskelig å foreta slike endringer nå, uten at loven har virket en stund. Flertallet anbefaler derfor at det først innføres en oppmannsordning (voldgift) som kan tre inn ved uenighet om fastsettelse av salgsvilkår, herunder minstepriser.

Mindretallet mener at fiskesalgslagsloven må få virke over lengre tid før den evalueres og det eventuelt foretas endringer. Mindretallet foreslår at det kan vurderes å få inn eksterne nøytrale styremedlemmer i salgslagenes styrer som et svar på diskusjonene knyttet til eierskapet til salgslagene.

9.1.2 Tilsyn og kontroll

Utvalget peker på at tilsynsmyndighetene for sjømatindustrien er blitt mer fragmentert med flere organer som har ansvar for tilsyn. Det ser ikke for seg at disse endringene nødvendigvis kan reverseres. Utvalget peker imidlertid på at de ulike tilsynsmyndighetene kan samordne seg bedre. Utvalget peker også på at det er viktig at industrien står ovenfor et likt sett regler og at disse også praktiseres likt. I den forbindelse viser utvalget til at undersøkelser viser at det kan ha vært regionale forskjeller på kontrollene. Utvalget håper at sammenslåingen av regioner i Mattilsynet kan bidra til en mer helhetlig kontrollpraksis.

Videre problematiserer utvalget det faktum at forskjellige land har ulike regelsett knyttet til veiing av pelagisk fisk. Det har de siste 15 årene pågått et internasjonalt samarbeid for harmonisering av regelverket. Utvalget peker videre på at det er tilsvarende problemstillinger i hvitfisksektoren knyttet til omregningsfaktoren for landing av sløyd fisk, kontra landing av rund fisk. Utvalget slår fast at regelverksharmonisering for veiing av fisk internasjonalt er viktig både for å sikre lik konkurranse på like vilkår og for å sørge for riktige fangstdata og kvoteavregning. Ansvaret for regelverksharmoniseringen bør etter utvalgets syn tilligge myndighetene.

Det er svært viktig at fangst- og landingsopplysninger er korrekte slår utvalget fast. Feil opplysninger kan gi overbeskatning av ressursene og kan også resultere i feilaktige bestandsanslag. Dette kan igjen føre til uhensiktsmessig forvaltning både miljømessig og økonomisk-, og på sikt til redusert verdiskaping. Utvalget peker også på at mulighet til underrapportering av fangst gir uheldig konkurransevridning. Dette hemmer også den langsiktige verdiskapingen både i foredlingsleddet og i resten av verdikjeden. Utvalget viser til at myndighetene legger en betydelig ressursmessig innsats i å kontrollere om lovverket etterleves. Utvalget mener likevel at det etter all sannsynlighet finner sted regelbrudd i form av utkast på sjø og urapporterte landinger, men at dette er begrenset.

Utvalget mener at det er viktig at ikke minsteprisen skaper insentiver for underrapportering og at minsteprisen derfor må følges opp tett. Utvalget peker også på at omregningsfaktorene mellom ulike produktformer og rund vekt skaper problemer for rapportering av riktig mengde.

For å redusere underrapporteringen anbefaler utvalget at myndighetene gjennomgår kontroll- og sanksjonsregimet i detalj. Utvalget mener at antall landinger som kontrolleres må økes, eventuelt kan det etableres andre kontrollmekanismer som har samme effekt. Utvalget peker på at det her ligger muligheter innenfor moderne informasjons- og overvåkningsteknologi og at dette bør undersøkes også av hensyn til kostnadseffektivitet. Utvalget ber myndighetene vurdere modeller for en kontroll utført av en uavhengig tredjepart på alt ilandført fiskeråstoff, etter modell av andre land. Utvalget mener at det er naturlig at næringsaktørene er med på å finansiere en slik kontrollvirksomhet. Et samlet utvalg mener at straffenivået bør skjerpes og at det i samråd med næringsorganisasjonene og andre bør iverksettes tiltak som forsterker riktige normer og synliggjør negative konsekvenser av underrapportering.

9.1.3 Høringsuttalelser

Høringssvarene når det gjelder fiskesalgslagsloven følger de tradisjonelle skillelinjene mellom hav og land. Innspillene fra kommuner, fylkeskommuner, partipolitiske organisasjoner, fiskereide organisasjoner og fiskesalgslagene er imot endringer på dette feltet. De som er mest positive til Sjømatindustriutvalgets forslag til tiltak er i hovedsak enkelte industribedrifter og deres organisasjoner. Sjømat Norge peker på at hovedmålet må være balanserte og legitime markedsplasser for førstehåndsomsetningen av fisk. Organiseringen av dette markedet er en svært sentral del av rammebetingelsene for industrien.

Sjømat Norge er enig i utvalgets vurdering av nøytralt eierskap, men peker på at nøytralt omsetningssystem også kan oppnås gjennom tydelige målformuleringer for hva en minstepris er, strengere krav til praktisering av fullmakter og fullverdige systemer for tvisteløsning, for eksempel en oppmannsordning eller voldgift, som kan tre inn ved uenighet. De ønsker seg også ett salgslag i hvitfisksektoren.

Videre peker Fiskeridirektoratet på at dagens situasjon med fem salgslag ikke er optimal og de stiller spørsmål ved om salgslagenes reguleringshjemler og kontrollarbeid bør vurderes overdratt til Fiskeridirektoratet. Når det gjelder førstehåndsomsetningen mener Fiskeridirektoratet at det overordnede målet må være at salgslagene fungerer som effektive markedsplasser der verken kjøper eller selger kan utøve utilbørlig markedsmakt. De stiller seg tvilende til om endringer i eierskap og styresammensetning i salgslagene er den rette løsningen og de foreslår i stedet en tvungen voldgift dersom partene ikke blir enige ved fastsettelse av minstepris.

Fiskesalgslagenes samarbeidsråd ønsker ikke endringer i dagens fiskesalgslagslov. De vil opprettholde obligatorisk førstehåndsomsetning og peker på at ulik omsetning i salgslagene skyldes store forskjeller i flåte- og mottaksstruktur og at utfordringen er å sikre markedsbasert omsetning for kystflåten. Videre ønsker de ikke å endre sammensetningen av salgslagenes styrer.

9.2 Førstehåndsomsetningen

9.2.1 Mål og premisser

Det norske omsetningssystemet er transparent og unikt i global sammenheng. Førstehåndsomsetningen av fisk gjennom de seks salgslagene utgjorde 17,3 mrd. i 2014. Både sjømatindustriutvalget og samtlige høringsinstanser forutsetter eller uttrykker støtte til at det fortsatt skal være en lovpålagt førstehåndsomsetning av fisk i Norge. Dette er også i tråd med Sundvolden-plattformen. Departementet legger til grunn at all omsetning av villfisk fortsatt skal skje ved obligatorisk omsetning av fisk gjennom fiskesalgslag.

I fiskesalgslagslovens formålsparagraf (§ 1) heter det: «Formålet med lova er å medverke til ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av viltlevande marine ressursar ved å leggje til rette for gode rammer for førstehandsomsetning og ved å sikre dokumentasjon av ressursuttaket.»

Denne formålsbestemmelsen er harmonisert med deltakerloven og havressursloven og innebærer en større dimensjon enn bare å sikre fiskerne stabile og gode inntekter som lå til grunn for den tidligere råfiskloven. Dagens formålsparagraf skal fortsatt ligge fast. Det er et mål å legge til rette for en salgslagsstruktur som sikrer effektive og godt drevne markedsplasser, like konkurransevilkår og kontrollregimer i hele landet, samt bidra til gode insentiver og ønsket omstilling og innovasjon i hele verdikjeden . Organiseringen bør legge til rette for økt verdiskaping i næringen og i økonomien samlet sett.

Regjeringen har i Sundvolden-plattformen slått fast at vi vil: «videreføre og modernisere fiskesalgslagsloven for å sikre fleksible, effektive og velorganiserte markedsplasser med god ressurskontroll.» Dette legges til grunn for det videre arbeidet.

9.2.2 Departementets vurdering

9.2.2.1 Bakgrunn

Dagens lov, som i hovedsak er en modernisert videreføring av råfiskloven, er en fullmaktslov. Den fastslår at samvirkeforetak kan godkjennes som fiskesalgslag når nærmere krav er oppfylt. Salgslag som er godkjent får en rekke fullmakter til sin disposisjon for å sikre gjennomføringen av loven.

Førstehåndsomsetningen har betydning for verdiskaping i senere ledd og kan blant annet bidra til arbeidsplasser i landindustrien. Salgslagene må etter fiskesalgslagsloven forholde seg til flere krav og for så vidt også flere oppgaver ved at de også har fått oppgaver med kontroll og tilsyn med kvalitet.

De vide fullmaktene er begrunnet i at salgslagene som profesjonelle aktører har en unik kunnskap og kompetanse som, anvendt med fornuft, og hvor det tas tilbørlig hensyn til begge siders behov, samlet gir store fordeler for dette samfunnsområdet. Blant annet gir det store effektiviseringsmuligheter gitt det høye antallet transaksjoner som finner sted. I dette ligger blant annet også betydningen lagene har i ressurskontrollen.

I et slikt system er det en naturlig følge at myndighetene begrenser sine muligheter til å overprøve lagene i deres utøving av myndigheten etter loven. Dette vil være begrenset til tilfeller hvor det måtte foreligge klagerett eller hvor det ellers fører kontroll med at salgslagene holder seg innenfor de rammer loven setter for virksomheten. I saker hvor klager er fremført har departementet tradisjonelt også valgt en forsiktig linje og bare sjelden gått til det skritt å overprøve lagene. Slike saker kan like gjerne gjelde klager fra fiskere og ikke nødvendigvis misfornøyde kjøpere.

Ved at oppdraget er så vidt som det er, kan det oppstå spørsmål om den beste måten å nå formålet på er at lagene har så vide fullmakter som de har i dag.

Formålet vil naturlig nok legge føringer for lagenes myndighetsutøvelse. Hvordan man best mulig kan nå formålet med loven kan endre seg over tid. Da man i 1934 opprettet lønnsomhetskomiteen for å se på hvordan lønnsomheten i fiskerinæringen kunne økes, ble svaret en midlertidig råfisklov. Senere ble denne avløst av den permanente råfiskloven i 1952. Disse trekkene må blant annet ses i sammenheng med behovet for å balansere fiskernes styrke mot makten til eksportørene hvor blant annet dagjeldende klippfisklov ga eksportørene i torskesektoren økt styrke gjennom en monopolordning. I dag er samfunnsforholdene endret og det eksisterer ikke lenger en eksportlov som gir monopolordninger slik man hadde på 30-tallet.

Det kan slås fast at salgslagenes fullmakter bare i begrenset grad er justert i de årene som er gått. Én stor endring var da man som følge av Moxnes-utvalgets innstilling tok ut av råfiskloven fiskesalgslagenes adgang til godkjenne kjøpere og vedtok lov om kjøpergodkjenning som trådte i kraft i 1998.

Ved at fiskesalgslagslovens formål favner atskillig bredere enn tidligere lov og sammenholdt med endrede samfunnsforhold, er det betimelig å stille spørsmålet om fullmaktene er optimale. Hvis en mener at de fortsatt er det, bør det vurderes om det likevel kan forsvares som en heldig ordning at man med loven i hånd opprettholder en styrkeforskjell mellom selger og kjøper. Hensynet til ordningens legitimitet kan i seg selv være tilstrekkelig til å begrunne justeringer i dagens rammer.

Det er også en utfordring at dagens minste- prissystem i ulik grad hindrer markedssignaler å nå frem til fisker. En markedsmekanisme som ikke fungerer optimalt kan føre til at en ikke i tilstrekkelig grad verdsetter ulik kvalitet på råstoffet og et jevnere fiske ut over hovedsesongen. Det er også pekt på at systemet i enkelte tilfeller kan gi insentiver til feilrapportering av fangstmengde. Videre brukes det i dag mye tid og ressurser i både salgslagene og industrisiden på forhandlinger om minstepris.

Samtidig kan også andre reguleringer i næringen enn de som her drøftes spille inn og påvirke situasjonen.

9.2.2.2 Eierskapet til salgslagene

Fiskernes eierskap av lagene har av industrisiden blitt ansett som et av de sentrale elementene som skaper maktskjevhet.

Salgslagene var opprinnelig foreninger av sammensluttede fiskere som så ble gjenstand for lovbeskyttelse. Samtidig er salgslagene omfattet av den nye loven om samvirkeforetak. Ved en vurdering av endring i eierskap, kan det stilles spørsmål ved om salgslagene må løses opp og formuen fordeles etter bestemmelsene i vedtektene. Enkelte av lagene sitter på betydelige midler. Fiskesalgslagsloven fastsetter at det er samvirkeforetak som kan godkjennes som fiskesalgslag, men presiserer at bare fiskere eller organisasjoner av fiskere kan være medlemmer av et fiskesalgslag. Dersom man for fiskesalgslag som kan godkjennes etter fiskesalgslagsloven, fjerner bestemmelsen om at kun fiskere kan være medlemmer, vil medlemsrettighetene etter samvirkeloven gjelde, med mindre det fastsettes nye regler om dette i fiskesalgslagsloven. Det innebærer at også kjøperne kan være medlemmer og dermed være berettiget til å delta og stemme på årsmøtet, herunder velge styre. Uavhengig av hvilke fullmakter salgslaget har vil man med en slik ordning legge til rette for at alle aktører som har økonomiske interesser har medbestemmelsesrett. En slik ordning vil også formelt gi kjøpersiden innflytelse på de funksjoner som ikke angår selve markedsplassen, dvs. fastsettelsen av lagsavgiften som i dag varierer forholdsvis mye fra nord til sør, kontrolloppgaver, samt dirigering og regulering.

Departementet vurderer det dithen at en endring med innslag av annet eierskap i salgslagene enn fiskere ikke nødvendigvis vil løse utfordringene i førstehåndsomsetningen, men kun flytte uenighetene inn i selve salgslagene og slik også redusere transparensen. Departementet ønsker dermed å beholde fiskesalgslagene som fiskereide organisasjoner.

Mindretallets forslag om å gi et pålegg om å ta inn ett eller to nøytrale eksterne styremedlemmer i fiskesalgslagenes styrer kan bidra til å styrke markedskompetansen. Forslaget vil likevel ikke gjøre salgslagene mer nøytrale all den tid det er fiskerne som kan velge flertallet i styret. Et innslag av eksterne representanter i styret pålagt utenfra kan også bidra til uklare ansvarsforhold. På bakgrunn av dette går ikke departementet videre med dette forslaget, men understreker at årsmøtet i salgslagene forutsettes å tilknytte seg relevant kompetanse i styrene uavhengig av hva myndighetene måtte pålegge dem.

I stedet for å endre på selve organiseringen og eierskapet til salgslagene bør en se på andre tiltak som sikrer samhandling og gjør omsetningen mer nøytral og effektiv. Målet er å skape en markedsplass hvor selgere og kjøpere i felleskap kan enes om sentrale mekanismer i førstehåndsmarkedet; fastsettelse av minstepris og forretningsvilkår. Spørsmålet blir derfor ikke hvem som skal ta del i salgslagene, men heller hvilke rettigheter salgslagene skal ha.

Med bakgrunn i overnevnte foreslår regjeringen at eierskapet til salgslagene ligger fast, men at det tilrettelegges for en mer balansert markedsplass.

9.2.2.3 Minsteprisens funksjon

Dagens fiskesalgslagslov og unntaket fra konkurranselovgivningen gir salgslagene betydelig frihet til selv å fastsette rammer og regelverket for omsetningen. Næringens struktur innenfor de ulike områdene, tradisjon og ønske fra salgslagenes eiere danner grunnlaget for de ulike løsningene. Norges Sildesalgslag praktiserer et system der fangstene som hovedregel selges via auksjon. Norges Råfisklag praktiserer flere omsetningsformer, noe som også reflekterer diversiteten i hvitfisksektoren ved at det er flere fiskerier og et mangfold av fartøystørrelser. Direkteavtaler mellom fiskere og kjøpere er det mest vanlige hos Norges Råfisklag, men andelen av omsetningen som selges over auksjon, har økt. Dette dreier seg i stor grad om ombordfryst råstoff.

Ut fra et verdiskapingsperspektiv er det ønskelig at sjømat omsettes i velfungerende markeder hvor prisen bestemmes ved interaksjon mellom selgere og kjøpere og dermed tilbud og etterspørsel. Et knapt gode bør ut fra effektivitetshensyn fordeles til de aktører som har høyest betalingsvillighet, og som dermed verdsetter godet høyest. Dette vil gi en samfunnsøkonomisk effektiv allokering av ressurser og en høyest mulig verdiskaping. En slik ressursfordeling vil for eksempel kunne oppnås ved å omsette fisken ved godt utformede auksjoner på velfungerende markedsplasser. Dette vil også kunne være attraktivt for tilbydere og kjøpere fra andre land, og slik utvide både markedsplassen, råstofftilgangen og etterspørselen for de norske aktørene. Det kan igjen gi en mer effektiv kobling mellom kjøpere og selgere og slik økt effektivitet. Teknologiutvikling m.m. kan legge til rette for at denne omsetningsformen øker.

Foreløpige analyser av minstepris2 viser at det kun er i noen perioder i enkeltår hvor minsteprisen sannsynligvis har vært bindende for en betydelig del av fangsten. Dette samsvarer også med Asche m.fl. (2014) som peker på at de faktiske prisene i førstehåndsomsetningen i stor grad ligger over fastsatte minstepriser, og at minsteprisen dermed trolig har en mindre negativ effekt3.

Selv om ikke minsteprisen har vært over markedspris viser figur 9.1 at hoveddelen av råstoffet ble omsatt til priser tilnærmet lik minsteprisen i toppsesongen i 2013 og 2014, mens man i 2015 har et svært lite kvantum omsatt nær minstepris.

¹ Minsteprisindeks er beregnet ved å ta den faktiske prisen per kg for fisken dividert på verdien den ville hatt om den hadde blitt solgt til minstepris. Eksempelvis kunne man tenke at en fisk på 2,5 kg hadde en minstepris på 10 kr/kg og ble solgt til 11 kr/kg. Da blir indeksen 1,1.

Kilde: Nofima

Dersom minsteprisen overstiger markedsprisen, står bedriftene i teorien fritt til å avgjøre om de vil kjøpe fisken eller ikke. Det har vært få og korte perioder (2002 og 2009) med mottaksstopp. Mottaksstopp innebærer at kjøperne finner at minsteprisen ikke gir grunnlag for lønnsom produksjon, verken på kort eller lang sikt. Dette er en sterk indikasjon på at minsteprisen er bindende. Mottaksstopp kan medføre et tap for samfunnet fordi en for høy pris kan bidra til at omsatt kvantum blir mindre enn det ellers ville blitt. Det er imidlertid grunn til å tro at tildelte kvoter vil bli fisket over tid, og da vil prissettingen først og fremst påvirke inntektsfordelingen mellom selger og kjøper. Dersom mottaksstoppen hadde vedvart over lang tid ville trolig kvotene ikke blitt fisket.

I sjømatindustrien har det imidlertid alltid vært noen som fortsetter å kjøpe fisk til tross for at industrien går med tap. På kort sikt kan de være tjent med det om bare dekningsbidraget er positivt, dvs. at inntektene overstiger de variable kostnader (men ikke er tilstrekkelige til også å dekke de faste kostnader). Dette er imidlertid ikke økonomisk bærekraftig på lang sikt.

Både sesongmønsteret og landingsmønsteret gjør at sjømatindustrien vil oppleve usikkerhet rundt når de har mulighet til å sikre seg råstoff. Risikoen for å tape råstoff på lang sikt, overkapasitet på kapitalutstyret, samt at noen kostnader er variable mens andre er faste og påløper uansett vil kunne føre til at sjømatindustrien kjøper selv om minstepris overstiger markedspris. Det er verdt å poengtere at dette også vil arte seg ulikt i de ulike delene av hvitfiskindustrien. For eksempel har lønnsomhet i konvensjonell sektor i hovedsak alltid vært bedre enn i filetindustrien, jf. kapittel 4. Dette medfører at konvensjonell sektor tåler en høyre minstepris enn filetindustrien og likevel kan oppnå lønnsom produksjon.

Minsteprisen og minsteprissystemet kan også ha effekter på andre faktorer. Når minsteprisen blir bindende oppstår det et sterkt insentiv for feilrapportering av fangstmengde (storhundre)4. Økt mengde bidrar til økt press på prisene og dermed forsterkes insentivet til juks. Dette har selvsagt ytterligere konsekvenser gjennom bestandsutviklingen og grunnlaget for fremtidig fiske. Slik kan også minsteprissystemet bidra til å svekke normene, som trolig er den sterkeste drivkraften til regeletterlevelse.

Videre kan en ikke se bort fra at minsteprisen kan gi insentiver til når fisken fiskes, kvalitet på fisken og på ulike vis effektiviteten i verdikjeden (blant annet risikostyring, forhandlings- og administrasjonskostnader, kontrollkostnader m.m.).

Spesielt i høysesongen kan fiskerne oppleve at de ikke blir straffet økonomisk når de kommer med store volum av ikke fullt så god kvalitet. Videre vil en minstepris nær markedspris også bidra til at fisket ikke tilpasses markedsforholdene. I et uregulert marked vil gjerne et høyt tilbud bidra til lavere pris, men i dette systemet vil ikke fiskerne ha like sterke insentiver til å redusere fangsten når tilbudet er stort. Det kan da være andre forhold som er mer avgjørende, som fangstkostnader og fiskens vandringsmønster.

I sum kan dette føre til at det som er rasjonelt for den enkelte fisker (volum går foran kvalitet, og tilbud ikke justeres etter etterspørsel) ikke blir rasjonelt for næringen som helhet ved at en ikke får den pris i markedet en kunne fått om kvaliteten og regulariteten i leveransene var bedre. Dette kan igjen redusere verdiskapingen på ulike trinn i verdikjeden og også samlet sett.

Det kan hevdes at en lavere minstepris, som i større grad kan fungerer som et gulv kunne bidratt til at markedsmekanismen fungerer ved at ulik kvalitet og tilbud i større grad gjenspeiles i den pris fiskeren får.

Noen steder anvendes fortsatt minstepris som omsetningspris, med det forstås at oppnådd pris er lik minstepris. Dette gjelder i stor grad under hovedsesongen for torskefisket (februar-april) og for mindre båter innen pelagisk sektor. Et fellestrekk er at det først og fremst gjelder fiskere med små volum og hvor det kan være langt mellom kjøpere og mottak. I regioner der det i realiteten bare er én eller to kjøpere er det fortsatt veldig tydelig at minsteprisen definerer omsetningsprisen på hvitfisk, også i de periodene der det betales betydelig merpris i øvrige regioner.

Systemet med minstepris kan ha en positiv effekt ved at det legger til rette for at mindre transaksjoner kan gjennomføres raskt, uten store forhandlinger, for eksempel når en fisker på en liten båt leverer en liten fangst. Det gir også mindre aktører en viss forutsigbarhet og vern mht. pris.

Den historiske begrunnelsen for minsteprisen var at den skulle beskytte fiskerne mot sterke industriaktører og sikre fiskerne gode og stabile priser for fisken. Dette gjaldt særlig de mindre båtene som hadde få alternative landingssteder og ikke kunne utnytte markedsmekanismene godt nok på steder med få mottak som tar imot lave volum. Dette bildet er noe endret i dag. Gjennom strukturering har fiskeflåten gjennomgående fått bedre lønnsomhet, mobiliteten til flåten har økt sterkt og markedsinformasjon er tilgjengelig for alle i verdikjeden. Det har således vært diskutert hvorvidt flåten fortsatt trenger den form for beskyttelse som minsteprisen gir.

Bildet er imidlertid ikke ensidig. Både flåten og industrien består av store og mindre aktører med ulike produkter (ferskt vs. fryst) og ulik geografisk beliggenhet og dermed ulik tilgang til fangstmuligheter og marked. Alt dette påvirker styrkeforholdet mellom aktørene i verdikjeden.

Det er den minste flåten som er den minst mobile. Som Tabell 9.1 viser utgjør den minste flåten med hjemmelslengde under 11 meter en stor andel i alle fylker. Størst andel utgjør disse fartøyene i Finnmark, der 85 pst. av de merkeregistrerte fartøyene har hjemmelslengde under 11 meter. I de samiske områdene er andelen små fartøy enda større. Her har også sjømatindustrien mindre enheter.

Når det gjelder mottak av hvitfisk er det totalt 41 bedrifter som mottar hvitfisk i Finnmark, hvorav fire har produksjon av frossen filet og tre fersk filet. Fem av anleggene er kun mottaksstasjon. Finnmark har et pelagisk anlegg som hovedsak produserer lodde.

Etter departementets vurdering bør fiskesalgslagslovens bestemmelse om at det skal være en minstepris for villfisk bestå. Dette er i hovedsak av hensyn til den mindre flåten. Det er for eksempel viktig å opprettholde systemet med minstepris i de sjøsamiske områdene, ettersom flåten her i hovedsak består av mindre fartøy med begrenset mobilitet.

Utfordringen er å sikre en felles forståelse mellom fiskersiden og industrisiden om 1) hva en minstepris skal være, slik at den ikke reduserer verdiskapingen samlet sett og i næringen og 2) hvordan systemet for selve fastsettelsen skal være.

9.2.2.4 Forenkling av minsteprisfastsettelsen

Både industri og fiskesalgslagene peker på at det legges ned betydelige ressurser i selve minsteprisfastsettelsen. Fastsettelsen er tidkrevende og kan gi uforutsigbarhet inntil den fastsettes. Dette kan tale for at det i stedet for en forhandlet minstepris i større grad bør være en minstepris som knyttes opp mot en form for handlingsregel eller beregningsmodell, for eksempel en viss prosent av markedets snittpris for omsatt fisk på auksjon i en tidsperiode. Dette vil være en effektiv, markedsbasert, gjennomsiktig og forenklet løsning som vil ivareta den nevnte forutsigbarheten for de minste aktørene. Utfordringen kan være å oppnå enighet om fastsettelse av selve ankeret, handlingsregelen eller beregningsmodellen og tidspunkter for justering. Det kan også være en svakhet at brå skift i markedet ikke fanges opp.

I dag er det forskriftsfestet at partene i forbindelse med mekling skal legge frem dokumentasjon om pris-, kostnads-, og markedsforhold-, for fisk og fiskeprodukt nasjonalt og globalt. Erfaringsmessig er det imidlertid ikke dokumentasjonen det er uenighet om, men selve tolkningen av tallene og synet på hva en minstepris skal være. Sjømat Norge har i sin høringsuttalelse pekt på at det er ønskelig med større enighet i verdikjeden rundt dette. For å forenkle minsteprisfastsettelsen bør det ideelt sett være enighet om enkelte nøkkelindikatorer eller dynamiske kriterier som skal være gjeldende eller om det er særskilte produkter til spesifikke markeder som kan inngå som veiledende referansepriser.

Med bakgrunn i ønsket om å både forenkle og skape bedre insentiver i minsteprisfastsettelsen foreslår regjeringen å oppnevne en ekspertgruppe med uavhengige fagfolk og en referansegruppe med representanter fra fisker- og industrisiden. Gruppen skal gi råd om både forenklinger i selve minsteprisfastsettelsen og søke å forbedre markedsmekanismene i systemet for førstehåndsomsetningen av fisk.

Gruppen skal ikke fastsette prisen, men foreslå hvilke type dokumentasjon og indikatorer som skal inngå i arbeidet med å fastsette minsteprisen og bidra til definere hva en minstepris skal være og hvilke type fartøy og råstoff den er spesielt viktig for. Gruppen vil også kunne komme med andre forslag som bidrar til å sikre en god markedsplass.

Dette kan bidra til å effektivisere selve prisforhandlingene. En forenkling og effektivisering vil kunne bedre samhandling i verdikjeden og øke legitimiteten til beslutningen. I sum vil dette kunne øke konkurransekraften og dermed verdiskapingen i sjømatnæringen.

9.2.2.5 Fastsettelse av minsteprisen

Departementet har vurdert tiltak som kan gi økt legitimitet i verdikjeden ved at kjøpersiden sikres reell medbestemmelsesrett i førstehåndsomsetningen.

§ 11 i fiskesalgslagsloven angir selve fastsettelsen av minstepris. Det fremkommer i andre ledd at:

«Minstepris vert bestemt etter forhandlingar mellom fiskesalslaget og dei andre partane, og fiskesalslaget skal fastsetje den minsteprisen det er oppnådd semje om. Ved usemje om minsteprisen skal den fastsetjast etter dei prosedyrar som framgår av § 12(….)»

I § 12 heter det i første ledd: «Dersom partane gjennom forhandlingar ikkje vert samde om minstepris, skal spørsmålet om minstepris leggjast fram for mekling. I tredje ledd er det slått fast at «dersom mekling ikkje fører fram, kan fiskesalslaget fastsetje minstepris.

Det kan hevdes at den historiske begrunnelsen for salgslagenes enerett til fastsettelsen av minsteprisen i mindre grad er tilstede i dag enn tidligere. Det er således legitimt å stille spørsmål ved hvorfor fiskersiden fortsatt skal ha lovbeskyttelse for sine posisjoner. Fiskersiden hevder på sin side at dette er rettigheter som fiskerne har, og som det fortsatt er behov for. Som pekt på tidligere er dette til en viss grad tilfelle i noen deler av landet og for den minste flåten, men kan ikke sies å være gjeldende på generell basis i dag.

I dag har begge parter rett til å be om mekling. Ved at salgslagene er gitt myndighet til å fastsette minstepris ensidig dersom meklingen ikke fører frem, er det et skjevt maktforhold i meklingen. Kjøpersiden har påvirkningsmulighet ved at de har rett til å bli hørt i en mekling, men salgslagene har det siste ordet. Det er hevdet at salgslagene ikke vil overprøve råd fra nemnda og at det vil være uklokt å benytte seg av den makten. Uavhengig av eventuell utøvelse av makten kan konstruksjonen i seg selv gi en uheldig dynamikk i forhandlingssituasjonen.

Det finnes ulike skaleringsnivå på graden av interaksjon mellom fisker- og industrisiden, fra krav om informasjon, til drøfting, forhandlinger, mekling og voldgift. Det kan være hensiktsmessig å bygge videre på dagens meklingsinstitutt, men at styrkeforholdet endres slik at ingen av partene har rett til å fastsette endelig pris ved uenighet. Dette må gjøres enten av selve meklingsnemda eller en form for voldgift.

Med bakgrunn i overnevnte vil regjeringen foreslå lovendringer som tilrettelegger for en mer balansert markedsplass gjennom å fjerne salgslagenes enerett til endelig fastsettelse av minstepris. Departementet vil komme tilbake til den konkrete gjennomføringen gjennom et lovutkast.

9.3 Forretningsvilkår og omsetningsformer

9.3.1 Bakgrunn

Sjømatindustriutvalgets flertall foreslo som et kortsiktig tiltak at det innføres en oppmannsordning (voldgift) som kan tre inn ved uenighet rundt fastsettelse av salgsvilkår.

Etter dagens lovverk har fiskesalgslagene rett og plikt til å fastsette alminnelige salgsvilkår. De kan videre avgjøre hva slags omsetningsformer som skal brukes. Salgslagene skal legge forslag til endringer i salgsvilkår og omsetningsformer frem for partene før endelig beslutning tas. Kjøpersiden har ingen øvrige rettigheter i fastsettelsesprosessen. Både kjøper og selger er bundet av de vilkårene som fiskesalgslaget fastsetter.

9.3.2 Departementets vurdering

Gjennomgående gjentar forretningsreglene salgslagenes geografiske og saklige myndighetsområde slik det er definert i fiskesalgslagsloven med forskrifter. Flere salgslag synliggjør videre rettigheter og plikter de har etter øvrig regulering slik som havressursloven. Salgslagene fastsetter slike reguleringer de mener er nødvendige for at organiseringen av førstehåndsomsetningen og oppgjørstjenestene skal fungere. Dette omfatter blant annet kjøper og selgers rettigheter og plikter overfor hverandre og salgslaget. I dette ligger ulike innmeldingsordninger, betalingsfrist for kjøper og utbetaling fra salgslaget til fisker, samt frister og prosedyrer for reklamasjon. Det er i dag store innbyrdes forskjeller i salgslagenes forretningsvilkår, både hva gjelder form, innhold og oppdateringsfrekvens. Reglene fastsatt av salgslagene går foran de alminnelige reglene i kjøpsloven. Kjøpslovens bestemmelser kommer likevel til anvendelse på de forhold som ikke er eksplisitt regulert i salgsvilkårene.

Omsetningsformer er en del av de alminnelige salgsvilkårene. Fiskesalgslagsloven omtaler dette eksplisitt. Salgslagene er gitt en rett, men ikke plikt, til å fastsette hvilke omsetningsformer som kan benyttes ved førstehåndsomsetning.

Fiskesalgslagsloven setter ingen begrensninger i, eller pålegg om, hvilke omsetningsformer som skal benyttes. Her har salgslagene i dag full kompetanse til å regulere. De ulike salgslagene løser dette på forskjellig måte og det er variasjoner i hva slags omsetningsformer de benytter. Dette gjelder for det første hva slags omsetningssystemer de selv tilbyr, som for eksempel auksjon og mottaksgaranti, samt hvilke andre omsetningsformer de godtar og legger til rette for, slik som direkteavtaler og langsiktige kontrakter.

Salgslagenes forretningsregler og omsetningsformer er et tema som har vært behandlet en rekke ganger og som både kjøper- og selgersiden, naturlig nok, er svært opptatt av.

Salgslagene ønsker å beholde kontroll over de verktøyene de trenger for å organisere markedsplassen på en god og effektiv måte. Kjøpersiden er på den andre siden opptatt av å sikre seg større innflytelse over forretningsreglene gjennom innføring av forhandlingsrett og oppmann/voldgift. Dette begrunnes i at kjøperne ønsker at forretningsvilkårene skal ta mer hensyn til deres behov og utfordringer. De ønsker også større frihet i valg av omsetningsformer.

Med betydelige fullmakter og monopolprivilegier følger også et ansvar om å ta hensyn til hele verdikjeden i reguleringene. Salgslagene må ha hele verdikjeden for øye i fastsettelsen av salgsbetingelser, ikke bare sikre best mulig vilkår for sine eiere, slik det kan være i mer regulære maktforhold.

Deler av forretningsreglene er etter departementets vurdering av en slik art at det er naturlig at salgslagene har siste ordet i utformingen av dem. Salgslagene skal sikre fisker betaling og drifter effektive oppgjørssystemer som både kjøper og selger nyter godt av. På denne bakgrunn mener departementet at salgslagene selv skal kunne avgjøre spørsmål om for eksempel kredittid og konkrete reguleringer av oppgjøret. Salgslagene er ansvarlige for å sikre at driften gjør at laget kan dekke sine forpliktelser overfor medlemmene og staten. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å innføre forhandlingsrett eller voldgift for slike spørsmål, men foreslår at man beholder dagens ordning med at salgslagene må legge frem forslag til endringer for partene før beslutning fattes.

Departementet ser imidlertid at det kan være behov for justeringer for å sikre kjøpersiden mer innflytelse på deler av forretningsreglene, og for å gi systemet mer legitimitet. Departementet mener at det kan være fordeler å hente på en større harmonisering salgslagene imellom i oppbyggingen og strukturen av forretningsreglene. En felles systematikk utviklet av salgslagene i fellesskap kan gjøre reguleringene mer tilgjengelige for de som forholder seg til regelverket og kan også være med på å synliggjøre forskjeller salgslagene imellom. Departementet vil oppfordre salgslagene til å starte et arbeid for søke å komme frem til en felles systematikk for forretningsreglene.

Som det er fastslått tidligere har salgslagene som eiere av markedsplassen et ansvar for å ta hensyn til alle aktørene i sin utforming av forretningsreglene. I de konkrete fastsettelsene av betalingsfrister, reklamasjonsregler og lignende må salgslagene sørge for at de ikke velter for stor andel av risiko og ulempe på sine kjøpere, men sikrer en balanse mellom kjøper og selger. Det må være en forholdsmessighet i reguleringene. For å sike dette må salgslagene bruke prosessen med forelegging av endringer for partene i fiskesalgslagsloven aktivt.

For å tydeliggjøre salgslagenes ansvar for å ta hensyn til alle sine brukere i reguleringen foreslår regjeringen at det gjennomføres en lovendring som synliggjør fiskesalgslagenes ansvar for å sikre balanse i reguleringene.

Regjeringen ønsker videre å sikre verdikjeden økt frihet til valg av omsetningsformer og vil foreslå å gjennomføre lovendringer som kan gi økt frihet til valg av omsetningsformer mellom kjøper og selger. Som redegjort for over er det variasjoner salgslagene imellom i hva slags omsetningsformer de tilbyr og aksepterer. Særlig i Sildelagets distrikt har det vært uenigheter knyttet til langsiktige leveringsavtaler. En av konfliktene har dreid seg om kjøpere som ønsker å inngå langsiktige leveringsavtaler også i hovedsesongen for pelagisk fisk til konsum. Sildelaget har i stor grad motsatt seg slike avtaleinngåelser under henvisning til at de vil sikre råstoff til auksjonen. De har videre hatt bekymringer knyttet til det konkrete innholdet i avtalen, som for eksempel manglende regulering av pris eller øvrige bindinger. I dette bildet ligger også hvordan strukturen i markedet er og graden av reell konkurranse om råstoffet.

Det er her flere hensyn som står opp mot hverandre. En mest mulig effektiv auksjon fordrer størst mulig andel av omsatt råstoff. Langsiktige leveringsavtaler har på den andre siden åpenbare fordeler for foredlingsbedriftene knyttet til mulighetene for langsiktig planlegging av produksjon og muligheten for å binde seg til leveranser til importører ute i markedene.

På denne bakgrunn vil regjeringen komme tilbake til forslag til lovendringer som sikrer verdikjeden økt frihet til valg av omsetningsformer mellom kjøper og selger.

9.4 Kontroll- og tilsynsvirksomhet

For forvaltningen er det avgjørende å ha god oversikt over det totale ressursuttaket av havet. Salgslagenes oppgave med kvoteavregning og kontroll av sluttsedler er dermed et svært viktig verktøy for å sikre en bærekraftig forvaltning.

9.4.1 Bakgrunn

Fiskeridirektoratet har ansvar for ressurskontrollen. Ressurskontrollen skal baseres på Den nasjonale strategiske risikovurderingen (NSRV) som utarbeides i samarbeid mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene. Dokumentet formidler risikovurderinger på overordnet nivå, og skal bidra til at de ulike ansvarsområdene og kontrollhandlingene til Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene sees i sammenheng.

Innenfor rammene av NSRV skal det enkelte salgslag utarbeide risikovurdering for sine ansvarsområder. Salgslagene har hatt ansvar for å delta i den nasjonale ressurskontrollen siden 1990. Da den nye havressursloven trådte i kraft i januar 2009, fikk salgslagene økt ansvar for, og videre hjemler i forbindelse med nasjonal ressurskontroll. Fiskesalgslagsloven viderefører salgslagenes kontrollansvar.

Frem til 2010 var salgslagenes kontrollarbeid hovedsakelig knyttet til å kontrollere om fastlagte kvoter ble overholdt, og til å gjennomføre inndragning av ulovlig fangst og fangst over kvote. I 2010 ble salgslagene pålagt en utvidet inndragningskompetanse på områder hvor kompetansen tidligere lå hos Fiskeridirektoratet. Dette gjelder ulovlig bifangst, fangst høstet i fredningstid, fangst i strid med reglene for sports- og rekreasjonsfiske og fangst utover turkvote.

Over tid har salgslagene fått en rekke nye oppgaver med preg av offentlig forvaltning. I 2010 innførte EU en ordning med fangstsertifikat for fiskeriprodukter som skal eksporteres til EU. Hensikten med fangstsertifikatet var å hindre UUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert fiske). De elektroniske dokumentene gjør det mulig å identifisere opprinnelsen til råvarene og sertifikatene skal følge fisken ved eksport til EU. Norge var et av de første landene som fikk godkjent sitt fangstsertifikat av EU, og avtalen er at de norske fangstsertifikatene skal utstedes basert på det norske sluttseddelsystemet. Siden fiskesalgslagene allerede omsetter all fisk i første hånd, ble det bestemt at denne ordningen skal administreres av salgslagene i samarbeid med Fiskeridirektoratet. Salgslagene validerer og utsteder fangstsertifikatene gjennom en egen portal.

I 2012 ble det innført en nasjonal, obligatorisk merkeordning for hummer5 der målet er å begrense ulovlig omsetning.

9.4.2 Salgslagenes kvalitetskontroll

Selv om det ikke har vært lovpålagt, har flere av salgslagene gjennom mange år arbeidet for å sikre god råstoffkvalitet. I den nye fiskesalgslagsloven er det en egen bestemmelse som gir departementet fullmakt til å pålegge fiskesalgslagene kontrolloppgaver knyttet til kvalitet gjennom egen forskrift, jf. omtale i kapittel 5.

Råfisklagets kontrollører benyttes også ved kvalitetskontroll av hval. I tillegg til kvalitetskontrollene som knyttes opp mot bestemte merkevarer som kvalitetsmerket skrei, tar Råfisklaget ut prøver for kvalitetskontroll etter forespørsel fra næringen.

Surofi bidrar til kvalitetskurs i samarbeid med næringen og utdannings- og kompetansemiljø i regionen.

Norges Sildesalgslag har utført operativ kontrollarbeid siden 80-tallet, hovedsakelig på ressurskontrollspørsmål. Antall reklamasjoner, spesielt på makrell, økte på midten av 2000-tallet. Økningen i reklamasjoner skyldes at prisene ble svært høye, og det var tegn som tydet på at enkelte kjøpere brukte reklamasjoner for å presse ned prisene som ble oppnådd i auksjonene. Sildelaget og daværende FHL inngikk derfor en avtale om at lagets kontrollører skulle tilkalles i alle tilfeller ved reklamasjon. Ved landinger til produksjon av fiskemel og fiskeolje tas det rutinemessig prøver av saltinnholdet og av totalt flyktig nitrogen (kvalitetsparameter). Disse målingen bidrar til å fastsette kvaliteten og dermed prisen på råstoffet som leveres.

De tre største salgslagene har alle utviklet ulike kvalitetsveiledninger i form av brosjyrer og instruksjonsfilmer om fangstbehandling og kursing av næringsaktører, alt med det formål å fremme god kvalitet.

9.4.3 Departementets vurdering

9.4.3.1 Salgslagenes forvaltningsansvar

Spørsmålet om salgslagenes forvaltningsansvar har vært drøftet ved flere anledninger, og i 2001 foretok departementet en prinsipiell vurdering av om salgslagene skulle ha et selvstendig forvaltningsansvar. Spesielt det at lagene har ansvar for å kontrollere sine egne medlemmer gjør at flere stiller spørsmål ved salgslagenes habilitet i forvaltningsrollen.

I Ot.prp. nr. 92 (2000–2001) om endringar i saltvannsfiskeloven og råfiskloven ble det fastslått at det prinsipielle synspunktet er at hensynet til en forsvarlig ressurskontroll må gå foran andre innvendinger som måtte kunne reises mot et slikt kontrollsystem.

Salgslagene har deltatt i ressurskontroll siden 1990, og med innføringen av havressursloven i 2009 ble det igjen fastslått at salgslagene, sammen med Fiskeridirektoratet og Kystvakten skal ha et selvstendig forvaltningsansvar med ressurskontroll. Daværende Fiskeri- og kystdepartementet understreket den gang at selv om ressurskontroll ikke er salgslagene sin primære oppgave, har de en svært viktig rolle i det samlede ressurskontrollarbeidet.

Salgslagene er alene om å besitte historisk materiale som i kontrolløyemed gir nyttig informasjon for å følge trender i fiskeriene og verdiskapingen. Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) påpeker videre at salgslagene legger ned betydelige ressurser i kontrollarbeidet, og at en reduksjon i dette arbeidet vil svekke den nasjonale innsatsen på kontrollarbeidet, samtidig som det kan føre til krav om økt offentlig innsats.

Departementet mener at dette er argumenter som står seg også i dag, og at salgslagenes selvstendige ansvar for ressurskontroll derfor bør opprettholdes. Departementet har tiltro til og erfaring med at salgslagene utfører sine offentlige oppgaver på en uhildet og god måte. De største salgslagene har blitt stadig mer profesjonelle i takt med at de utfører flere oppgaver på vegne av myndighetene. Departementet er imidlertid ikke fremmed for at det kan være hensiktsmessig at salgslagenes kontrollaktivitet følges opp tettere enn den har vært til nå. Et annet tiltak kan være å se på salgslagenes organisering av kontrollarbeidet slik at det blir tettere skott mellom salgslagenes kontrollvirksomhet og forretningsvirksomhet.

Meld. St. 16 (2009–2010) slo fast at selv om salgslagenes dokumentkontroll er et viktig element i kontrollarbeidet, er det ønske om at salgslagene er mer til stede med fysisk kontroll på kaikanten. Departementet er fortsatt av den oppfatning at salgslagene skal gjennomføre fysisk kontroll, og på sikt kan typen kontrolloppgaver blir økt og utvidet. Ett eksempel på utvidet ansvarsområde er kvalitetskontroll med hvitfisk.

9.4.3.2 Salgslagenes kontrollarbeid

I Innst. 213 S (2009–2010) ba Næringskomiteen om en evaluering av kvaliteten og ressursbruken i salgslagenes kontrollarbeid. Gjennomgangen avdekket til dels store forskjeller i kontrollvirksomhetene salgslagene imellom. Mulige årsaker til dette kan være ulik organisering, ulik bemanning og ulik vekt på de ulike oppgavene.

Nærings- og fiskeridepartementet har våren 2015 bedt Fiskeridirektoratet om en vurdering av salgslagenes kontrollarbeid. Etter Fiskeridirektoratets oppfatning forsøker salgslagene å ivareta sitt kontrollansvar og pålagte kontrolloppgaver så langt ressursene i salgslaget strekker til. Salgslagene er forskjellige i størrelse, i antall medlemmer, organisering, økonomi og personell. Salgslagenes kontrolloppgaver utføres dermed etter ulike standarder og med ulike forutsetninger. Flere av salgslagene har etter Fiskeridirektoratets forståelse ikke tilstrekkelige ressurser til å dekke sitt ansvar og kontrolloppgaver slik de er pålagt i regelverket. Et stort antall salgslag innen hvitfisk er dermed utfordrende med tanke på ulik behandling av aktørene i næringen på tvers av salgslagene og geografisk tilhørighet når det gjelder kontrollutvelgelse, kontrollutøvelse og saksbehandling.

For departementet er det et overordnet mål å sikre adekvat og lik behandling av næringsutøverne, uavhengig av hvor i landet de holder til. Departementet vil derfor fortsette å vurdere ulike tiltak som kan bidra til å sikre at kontrolloppdraget løses på en tilfredsstillende måte samtidig som likebehandling ivaretas, ref. omtale i 9.5.

9.4.3.3 Andre kontrolltiltak

Sjømatindustriutvalget peker i sin rapport på flere utfordringer på kontrollområdet, og kommer med en rekke anbefalinger til områder det kan arbeides videre med, jf. punkt 9.1.2.

Overordnet gjennomgang av kontrollsystemene er en kontinuerlig prosess som utføres fortløpende av departementet. Det har den senere tiden vært omorganisering både i Mattilsynet og Fiskeridirektoratet, noe som ventelig vil bidra til økt likebehandling slik utvalget etterlyser. Departementet foretok også en full gjennomgang av straffebestemmelsene i Havressurslova i 2013. Straffenivået for grove lovbrudd ble her øket til fengselsstraff i inntil seks år. Departementet har ikke fått signaler på nye forhold som tilsier at det er behov for en ytterligere straffeskjerping på dette området.

Vurdering av nye kontrollmekanismer er en del av en kontinuerlig evalueringsprosess i likhet med all annen gjennomgang av kontrollsystemer. Departementet ser det som sannsynlig at moderne teknologi vil få en større plass i morgendagens kontrollsystemer, både for økt mengde tilsyn, men også av økonomiske årsaker. Uavhengige kontroller av alt ilandført råstoff er etter departementets oppfatning vanskelig gjennomførbart, sett hen til Norges langstrakte kystlinje, antall fartøy, landinger og fiskemottak. Departementet støtter utvalget i at næringen bør være med å bidra i finansieringen av kontrollene. Dette skjer også allerede i dag gjennom salgslagenes kontrollvirksomhet.

Utvalget problematiserer at forskjellige land har ulike regelsett knyttet til veiing av pelagisk fisk, spesielt gjelder dette fangster som leveres til mel- og oljeproduksjon. Departementet vil påpeke at dette er problemstillinger som det arbeides med kontinuerlig i kyststatsforhandlinger, og at korrekt arena for å behandle disse problemstillingen er de tekniske reguleringene. Utvalget peker videre på at det er tilsvarende problemstillinger i hvitfisksektoren knyttet til omregningsfaktoren for landing av sløyd fisk, kontra landing av rund fisk. Departementet konstaterer at dette er problemstillinger som det arbeides aktivt med både i Fiskeridirektoratet og i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjonen.

Holdningsskapende arbeid vil alltid være viktig i kampen for å bekjempe fiskerikriminalitet. Departementet deler derfor utvalgets anbefaling om at næringsorganisasjonene bør iverksette tiltak som forsterker riktige normer og synliggjør de negative konsekvensene av underrapportering.

Som utvalget slår fast er det viktig at fangst- og landingsopplysninger er korrekte. Departementet viser i den sammenheng til at den nye landings- og sluttseddelforskriften6 pålegger industri- og kjøpersiden et utvidet kontrollregime.

Foto: Sjømat Norge

9.5 Salgslagsstruktur

Det finnes i dag fem fiskesalgslag innen omsetningen av alle hvitfiskarter, hval, skalldyr og tang og tare, ref. boks 9.1. Sjømatindustriutvalget har i sin rapport pekt på at det er viktig at salgslagene har økonomi, kompetanse og kapasiteter som gjør markedsplassene mest mulig effektive og verdiskapende. De peker videre på at det kan være grunn til å se på dagens salgslagsstruktur innen hvitfisk. Enkelte høringsinstanser, blant annet Sjømat Norge og Fiskeridirektoratet støtter utvalget i dette og mener det ikke er hensiktsmessig med så mange salgslag på hvitfisksiden.

9.5.1 Departementets vurdering

Fiskesalgslagene står i en særstilling ved at de har monopol gitt av staten og betydelige fullmakter. Salgslagene har fullmakter både overfor sine medlemmer, men også overfor sine kunder gjennom å eie og kontrollere markedsplassen, samt gjennom kontrolloppgaver. Kundene er ved lov avskåret fra å bli medlemmer og å kunne utøve innflytelse på hvordan markedsplassen skal organiseres.

Departementet deler utvalgets syn om at det er avgjørende at salgslagene har økonomi, kompetanse og kapasiteter til gjøre markedsplassene mest mulig effektive og verdiskapende. Det er videre viktig at aktørene i verdikjeden møter like konkurransevilkår og kontrollregimer. Som pekt på i punkt 9.4 er det innen hvitfisksektoren utfordringer med å få til lik ressurskontroll mellom de ulike salgslagene. For å realisere disse målsettingene stiller loven i dag enkelte krav til godkjenning av salgslag.

Departementet er skeptisk til at staten skal diktere hvor stort antall salgslag med enerett til førstehåndsomsetning det skal være. Salgslagsstrukturen har ikke vært statisk siden første lovbeskyttelse ble gitt i 1930 til Storsildlaget og Stor- og Vårsildlaget. Stortinget vedtok i 1938 en midlertidig lov om omsetning av råfisk7 og i tiåret som fulgte ble det stiftet flere salgslag også i hvitfisksektoren. I 1948 var det 15 salgslag med enerett til omsetning innenfor definerte kompetanseområder. I dag ser vi et betydelig lavere tall med seks lag.

Tidligere fusjoner mellom lag har blant annet kommet fordi eierne har sett at det var gevinster å hente på å slå seg sammen. Gjennom lagsavgiften er det fiskerne som bærer hovedkostnaden med salgslagene. Strukturen har likevel økonomiske og praktiske kostnader for de andre delene av verdikjeden.

Det prinsipielt viktigste for departementet er at salgslagene løser sine pålagte oppgaver på en korrekt måte og at de ikke hemmer den samlede verdiskapingen i verdikjeden.

Departementet mener imidlertid det er gevinster å hente på en mer konsentrert salgslagsstruktur, utviklet av medlemmene i salgslagene. Det er for eksempel praktiske utfordringer i dagens struktur ved at flere salgslag som omsetter hvitfisk opererer med forskjellige minstepriser, utarbeidet på ulike tidspunkt og på forskjellige vilkår. Det viktig å sikre at strukturen ikke skaper uheldig forskjellsbehandling og verditap i verdikjeden, samt at den enkelte organisasjon er stor nok til at kontrollfunksjonene kan utøves på en tilstrekkelig uavhengig måte. De krav som loven stiller til salgslagene må derfor sikre at disse hensynene ivaretas.

Med bakgrunn i overnevnte imøteser departementet initiativer til fusjoner mellom salgslag slik vi så i 2013 mellom Vest-Norges Fiskesalgslag og Rogaland Fiskesalgslag.

9.6 Tiltak

Regjeringen vil:

• Opprettholde fiskernes eierskap til salgslagene.

• Opprettholde systemet med minstepris, men utarbeide forslag til lovendringer som tilrettelegger for en mer balansert markedsplass gjennom å fjerne salgslagenes enerett til endelig fastsettelse av minstepris.

• Oppnevne en ekspertgruppe som kan gi råd om både forenklinger i selve minsteprisfastsettelsen og forbedringer i markedsmekanismene i systemet for førstehåndsomsetningen av fisk.

• Utarbeide forslag til lovendringer som gir verdikjeden økt frihet til valg av omsetningsformer mellom kjøper og selger.

• Utarbeide forsalg til lovendring som synliggjør fiskesalgslagenes ansvar for å sikre balanse i utarbeidelse av forretningsvilkår.

• Opprettholde fiskesalgslagenes oppgaver innen ressurs- og kvalitetskontroll, men vurdere tiltak som kan bidra til å i større grad nå målet om en adekvat og lik kontroll basert på overordnede risikovurderinger.