9 Produksjonsområder
Boks 9.1
Størrelsen på og tettheten av dagens oppdrettsanlegg med åpne merder gjør at de ikke bare påvirker området i umiddelbar nærhet, men også andre oppdrettsanlegg over relativt store avstander. Dette krever både økt samarbeid mellom næringsaktørene og en forvaltning som i større grad baserer seg på områder i tillegg til enkeltlokalitetene.
Tidligere prosesser har vist at det er stor tverrpolitisk enighet om at en stadig voksende havbruksnæring vil kreve en mer områdebasert forvaltning.
Havforskningsinstituttet har utarbeidet et foreløpig forslag til inndeling av kysten i produksjonsområder, etter modell av Arealutvalgets anbefalinger fra 2011, og mener det vil være faglig mulig å dele opp kysten i 11 – 13 produksjonsområder med relativt liten smittespredning mellom områdene.
Dagens oppdrettsanlegg påvirker ikke bare sitt eget nærområde. Lakselus, sykdomsagens og næringssalter kan spres med vannstrømmer og således gi en påvirkning utover eget område og dermed også påvirke andre anlegg. Produksjonsveksten i laksenæringen gjør det nødvendig ikke bare å forvalte med driftskrav på lokalitetsnivå, men også å sette krav til hva som er akseptabel samlet påvirkning fra alle anlegg i et større geografisk område.
I 2009 nedsatte Fiskeri- og kystdepartementet et utvalg (Arealutvalget) for å se på mulighetene for en mer effektiv arealbruk, medregnet hvordan det omkringliggende miljøet samt fiskehelse og -velferd kunne ivaretas på en bedre måte. Utvalget leverte sin rapport i 2011. Hovedkonklusjonen var at kysten burde deles inn produksjonsområder avgrenset med såkalte branngater uten lakseoppdrett. Produksjonsområdene burde videre deles inn i utsettssoner med koordinert utsett og brakklegging. Som grunnlag for å vurdere mulig produksjonsvekst innenfor områdene anbefalte utvalget å etablere et sett med indikatorer og handlingsregler knyttet til miljø og fiskehelse/-velferd.
Slik det er beskrevet i Arealutvalgets rapport, vil hvert produksjonsområde fungere som et overordnet smittehygienisk område. Etablering av produksjonsområder må baseres på et solid faglig fundament. Nærings- og fiskeridepartementet har gitt Havforskningsinstituttet i oppdrag å utrede mulig inndeling av kysten i produksjonsområder, med basis i strømmodellering og partikkelspredningsmodeller.
Figur 9.1 Inndeling i produksjonsområder bygger på grunntanken om en områdebasert forvaltning
Kilde: Siv Nærø/ Innovasjon Norge
9.1 Prinsipp
Arealutvalget skisserte i sin rapport en modell for lokalisering og drift av oppdrettsnæringen ut fra hensynet til dyrehelse og dyrevelferd (se boks 9.1), der inndeling i produksjonsområder utgjorde et overordnet strategisk grep for fremtidig forvaltning av næringen. Behandlingen i Stortinget av St.meld. nr. 22 (2012 – 2013) Verdens fremste sjømatnasjon viste at det den gang var bred politisk enighet om en områdebasert tilnærming. Regjeringen vil nå starte en prosess for å opprette produksjonsområder og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke.
Av hensyn til næringens struktur, ser regjeringen det som hensiktsmessig at en handlingsregel for kapasitetsjustering på tillatelsesnivå omfatter et helt produksjonsområde. Det forutsettes at en gitt tillatelse vil bindes til ett produksjonsområde, på samme måte som tillatelsene i dag er bundet til Fiskeridirektoratets regioner. Dette innebærer at Fiskeridirektoratets administrative grenser ikke lenger vil være avgjørende for en tillatelses tilhørighet.
Størrelsen på et produksjonsområde bør ta hensyn til muligheter for effektiv sykdomsbekjempelse og -forebygging samt ta praktiske hensyn til operasjonell drift. Der det finnes naturgitte barrierer bør grensene for produksjonsområdene følge disse. Produksjonsområdene bør sannsynligvis heller ikke være større enn at alle oppdrettere innenfor ett produksjonsområde opplever at de har en tilhørighet til området. Dette bør sikre at virksomhetene får et godt grunnlag for å etablere felles løsninger på utfordringer som næringen i et geografisk område i realiteten har et felles eierskap til. Produksjonsområdet må likevel være stort nok til at fleksibiliteten til ulike oppdrettsselskaper ivaretas og at det finnes egnede arealer som ivaretar ulike utsett. For å sikre en best mulig arealmessig produktiv utnyttelse bør avgrensing av produksjonsområdene i hovedsak baseres på naturfaglige kriterier. Det er derfor ikke gitt at en slik avgrensing vil følge etablerte administrative grenser.
Arealutvalget foreslo også at innenfor produksjonsområdene skulle lokalisering, utsett, brakklegging og sykdomsbekjempelse koordineres. Utvalget mente at en ideell målsetting for produksjonsområdene ville være å gjøre dem mest mulig selvforsynt med settefisk og slaktekapasitet for å begrense omfanget av potensielt smittefarlige transporter. For å kunne drive med koordinert utsett og brakklegging mente arealutvalget at et produksjonsområde minimum burde bestå av fire slike utsettssoner. Regjeringen anser at næringen på sikt bør innrettes i slike utsettssoner. Organiseringen i utsettssoner, med dertil tilhørende koordinert drift, er imidlertid ikke en forutsetning for å innføre et system med handlingsregel. Etablering av utsettssoner er en komplisert prosess som vil ta tid, og som vil kreve et betydelig arbeid hos berørte virksomheter og i statlig og kommunal forvaltning. Denne prosessen er igangsatt som en oppfølging av Meld. St. 22 (2012 – 2013), og er ikke gjenstand for ytterligere vurdering i denne meldingen.
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) har foreslått å dele inn landet i tre områder, som skal være selvforsynte med fisk, brønnbåtkapasitet og slaktekapasitet. EØS-avtalen forutsetter fri bevegelse av varer og tjenester. Levende fisk og brønnbåter omfattes av dette. Hovedregelen er derfor at levende fisk uten kliniske tegn til sykdom skal kunne transporteres og omsettes fritt, gitt at deres kjente helsestatus ikke utgjør en trussel for helsestatus på mottakerstedet. Tilsvarende kan heller ikke myndighetene forby en brønnbåt å ta oppdrag både på Vestlandet og i Nord-Norge. Myndighetenes minimumskrav er imidlertid ikke til hinder for at næringsutøverne selv, enten individuelt eller kollektivt, kan innføre egne retningslinjer eller bransjestandarder.
Etablering av bransjestandarder krever god og full oppslutning i næringen. Forslaget til FHL om å dele kysten inn i tre regioner som på sikt skal kunne være selvforsynte med smolt og slakterikapasitet er et godt eksempel på et tiltak som vil kunne være positivt med tanke på å hindre smittespredning, men der myndighetene ikke forskriftsfester noen krav. Inndeling i produksjonsområder slik det blir beskrevet her, er ikke til hinder for en slik prosess.
Boks 9.2 Arealutvalgets modell for lokalisering
Kysten deles inn i produksjonsområder med smittehygieniske barrierer, såkalte «branngater», mellom hvert område.
En smittehygienisk barriere er et naturlig skille mellom to områder. Skillet må ha tilstrekkelig størrelse slik at det i betydelig grad reduserer risikoen for spredning av vannbåren smitte fra det ene området til det andre.
Hvert produksjonsområde fungerer som et overordnet smittehygienisk område (selvforsynt med settefisk, tilstrekkelig slaktekapasitet, koordinert forebygging og bekjempelse av sykdom).
Hvert produksjonsområde deles inn i flere utsettssoner med branngater mellom hver sone. Branngatene mellom ulike soner vil naturlig nok måtte være mindre enn branngatene mellom ulike produksjonsområder.
Alle lokalitetene i sjøen innenfor en utsettssone gjennomfører regelmessig koordinert brakklegging slik at hele sonen er tømt for fisk i en viss tid.
Sonenes utbredelse defineres på grunnlag av opplysninger om strømforhold, kunnskap om spredning av smittestoffer i sjøen og andre forhold.
Lokalitetene innenfor en sone plasseres i grupper slik at man reduserer risikoen for spredning av smittestoffer mellom de ulike gruppene.
Geografisk plassering av lokalitetene, og størrelsen på lokalitetene, er basert på målinger av vannkvalitet og strømforhold i området slik at god fiskevelferd er sikret.
Plasseringen av lokaliteter og soner tar hensyn til spredning av smitte til ville bestander. Lokalitetene plasseres lenger ut langs kysten enn hva som ofte er tilfellet i dag.
Plasseringen av lokaliteter tar også hensyn til farleder for brønnbåter, slik at risikoen for spredning av smitte til og fra transport av levende fisk reduseres.
Levende sjøsatt fisk flyttes ikke mellom ulike soner. Levende sjøsatt fisk flyttes heller ikke mellom ulike grupper av lokaliteter innenfor den samme sonen.
Lokaliteter med stamfiskproduksjon er landbaserte og har etablert smittehygienisk barriere på inntaksvannet. Alternativt produseres stamfisk på lokaliteter i sjø innenfor egne stamfisksoner.
Settefiskproduksjonen er landbasert med smittehygieniske barrierer på inntaksvannet.
Produksjonsvolumet eller den totale biomassen innenfor et nærmere avgrenset område reguleres bl.a. på grunnlag av konkrete helse- og velferdsindikatorer som ivaretar hensynet til både opprettsfisken og ville bestander.
Kapasiteten på beredskapsfunksjoner som slakting, destruksjon, dødfiskhåndtering og transport er dimensjonert ut fra produksjonsvolumet på den enkelte lokalitet, sone og produksjonsområde.
9.2 Modellering av lakselusspredning langs norskekysten
Nærings- og fiskeridepartementet ga høsten 2014 Havforskningsinstituttet (HI) i oppdrag å utarbeide forslag til områdeinndeling, herunder antall og størrelse på områder og naturlige grenser. Ved hjelp av strøm- og partikkelspredningsmodeller har HI gjennomført et stort antall modellbaserte spredningseksperimenter samt klyngeanalyser av oppdrettsanlegg langs hele norskekysten.
Kyststrømmen gjør at transporten av partikler langs kysten i hovedsak går nordover. HI har gjennomført en analyse som tallfester netto transport av smittsomme lakselus. Analysen viser at vi enkelte steder har lavere transport av luselarver enn i omkringliggende områder, og indikerer hvor det kan være naturlig å ha grenser mellom produksjonsområder. Ved å i tillegg flytte enkelte oppdrettsanlegg eller gjennomføre ulike lusereduserende tiltak i nærheten av en slik mulig grense kan smittetransporten reduseres ytterligere. De røde vertikale linjene i figur 9.2 indikerer mulige slike grenser, men antyder også et betydelig handlingsrom i opprettelsen av dem. Oppsummert viser HIs analyser at det vil være faglig mulig å dele opp kysten i 11 – 13 funksjonelle produksjonsområder med relativt liten smittespredning mellom produksjonsområdene, men likevel ha et geografisk handlingsrom vedrørende nøyaktig etablering.
Figur 9.2 Nordovertransport av lakseluslarver
Nordovertransport av lakseluslarver i 2013 og 2014 fra spredningssimuleringene (y-aksen på de to øverste figurene representerer verdi av lakseluscopepoditter). De røde vertikale linjene viser lokale minima og indikerer mulige grenser for produksjonsområder, men også handlingsrom. Sammen med klyngeanalyser og detaljerte strøm- og spredningsanalyser kan sonegrensene bestemmes mer nøyaktig på et faglig grunnlag.
Kilde: Havforskningsinstituttet
Detaljert spredningsmodellering vil være nødvendig for å bestemme eksakt plassering. Dette vil kreve mer inngående studier av ulike scenarioer for utslipp fra anlegg.
Regjeringen vil med basis i de foreløpige resultatene fra HI initiere en prosess for å ferdigutvikle og etablere produksjonsområder. For å oppnå både en god prosess og et godt resultat vil blant annet faginstitutter, oppdrettsnæringen og flere myndighetsnivåer måtte involveres.
Regjeringen vil
Starte en prosess for å dele kysten inn i produksjonsområder, og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke.
Involvere relevante interesser, herunder lokale og regionale myndigheter, tidlig i prosessen med å etablere produksjonsområder.