4 Mål med meldingen og premisser

4.1 Bakgrunn

Regjeringens politiske plattform slår fast at regjeringen vil «forbedre næringenes rammebetingelser. Endringer skal være forutsigbare og bidra til å styrke Norges stilling som sjømatnasjon.» Bakgrunnen for dette er at etterspørselen etter sjømat vil fortsette å vokse. Verdensbildet er preget av en voksende befolkning, økende velstand og økende etterspørsel etter sjømat. Samtidig flater tilbudet av villfanget fisk ut. Norge har store naturgitte fortrinn for havbruksproduksjon. Rapporten «Verdiskaping basert på produktive hav i 2050»1 peker på utviklingstrekk og et økonomisk omsetningspotensial i de marine næringene som estimeres til 550 milliarder kroner i 2050, mot ca. 90 milliarder kroner i 2010. I rapporten er visjonene for oppdrettsnæringen store og det estimeres et potensial for femdobling av produksjonen av laks og ørret innen 2050, sammenliknet med 2010. Blant forutsetningene for anslaget er at dagens miljø- og sykdomsutfordringer er løst, at en lykkes med innovasjon innen fôr, fiskehelse, avl og teknologi, samt at en har et forutsigbart reguleringsregime. Rapporten har laget anslag for 40 år frem i tid, og usikkerheten i anslagene vil være større jo lengre frem i tid en ser. I denne meldingen legger regjeringen premissene for et forutsigbart reguleringsregime som skal sikre miljømessig bærekraftig vekst.

I boken «Et kunnskapsbasert Norge»2 ble sjømatnæringen fremhevet som et av tre globale kunnskapsnav, eller superklynger, vi har i Norge. De øvrige er offshorebasert næringsliv og maritim sektor. I dette ligger det at sjømatnæringen er en av få næringer hvor Norge besitter globalt ledende kunnskapsmiljøer. Fremveksten av oppdrettsnæringen har bidratt vesentlig til at sjømatnæringen har denne posisjonen i dag.

Konkurransekraft er ett av åtte satsningsområder i regjeringens politiske plattform. Regjeringen vil føre en fremtidsrettet næringspolitikk som bidrar til størst mulig samlet verdiskaping. Dette innebærer blant annet å tilrettelegge for de næringene hvor vi allerede er gode, og hvor vi har stort potensial for verdiskaping.

Oppdrettsnæringen er allerede en stor bidragsyter til norsk verdiskaping. Sintefs verdiskapingsanalyse for 2012 viser at verdikjede havbruk sysselsatte 9 621 personer og stod for et bidrag til BNP på ca. 8,41 milliarder kroner. Tallene inkluderer ikke ringvirkninger i annet næringsliv. Sammenlignet med andre næringer viser sjømatnæringen, og oppdrettsnæringen spesielt, en verdiskaping per årsverk som er godt over gjennomsnittet i Fastlands-Norge. Næringen er subsidiefri, har god lønnsomhet og er viktig for sysselsetting og bosetting langs hele kysten. Den norske oppdrettsnæringen har et høyt kunnskapsnivå, er økonomisk sterk, og er svært internasjonal. Vekst i næringen har vært, og vil fortsatt være, avhengig av økt kunnskap, forskning og utvikling (FoU). Oppdrettsnæringen kan øke sin lønnsomhet ved å produsere mer effektivt eller oppnå høyere priser. Dersom veksten i verdiskapingen skal opprettholdes på lengre sikt, er det en forutsetning at produksjonsvolumet økes. Ved å legge til rette for vekst, legges det til rette for økt inntjening i næringen. Dette tillater igjen et større økonomisk handlingsrom til å drive målrettet produktutvikling, produksjonsutvikling og kompetansebygging, noe som på sikt også vil påvirke næringens evne til å bekjempe sykdom, rømming og andre miljømessige utfordringer. En miljømessig bærekraftig vekst vil sikre og skape nye arbeidsplasser i distriktene. Dette er god næringspolitikk og god distriktspolitikk. Vekst i oppdrettsnæringen vil ikke bare gi vekst i kjernevirksomheten, men også i annet norsk næringsliv.

Kilde: Sjømatrådet

4.2 Avgrensning og premisser

Det er bred enighet om at oppdrettsnæringens samlede verdiskapingspotensial er stort. Denne meldingen handler om hvordan det kan legges til rette for framtidig vekst gjennom økning av tildelt produksjonskapasitet i oppdrettsnæringen. Meldingen konsentrerer seg derfor om å skissere et system for forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i lakse- og ørretoppdrett. Det gir noen naturlige avgrensninger. Andre spørsmål knyttet til verdiskapingspotensial, slik som hvor mye det kan hentes ut i å øke verdiskapingen per produsert kilo vare, hvor mye som kan oppnås med videreforedling, og hva teknologiutvikling kan bidra med, blir ikke berørt i denne meldingen. Tema som markedsarbeid og handelspolitikk vil heller ikke ha noen sentral plass i denne meldingen. Det betyr likevel ikke at dette ikke er tema som regjeringen er opptatt av.

God infrastruktur med effektiv transport til markeder er også av betydning for næringen. Infrastruktur ligger under ansvarsområdet til Samferdselsdepartementet og behandles blant annet gjennom nasjonal transportplan. Infrastruktur vil derfor heller ikke bli drøftet her.

Meldingen omhandler kun kommersielle akvakulturtillatelser for matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret, fordi det er disse som er omfattet av antallsbegrensningen. Videre ligger det som forutsetning at det overordnede tillatelsessystemet for laks, ørret og regnbueørret ligger fast.

For å produsere laks, ørret og regnbueørret trenger en aktør 1) en tillatelse (også kalt konsesjon) og 2) en lokalitet å drive på. En tillatelse gir rett til å produsere disse artene innenfor en viss avgrensning, p.t. maksimalt tillatt biomasse (MTB), som angir den maksimale biomassen oppdretter kan ha i sjøen til enhver tid. I meldingen omtales summen av tillatelser som selskapets eller næringens samlede produksjonskapasitet. En lokalitet er en gitt geografisk plass der fisken kan produseres. Lokaliteten er også avgrenset i MTB, men denne meldingen kommer ikke til å omhandle regulering av kapasitet på den enkelte lokalitet.

Kravet om tillatelse er begrunnet i at «forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver. Hensynet til miljø og optimal bruk av kystsonen er hensyn som skal ivaretas både ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. … Videre tilsier fordelings- og knapphetshensyn at det stilles krav om tillatelse»3. Tillatelsen innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens areal i kystsonen, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt. Vi kan med andre ord si at det foreligger en «samfunnskontrakt». For en nærmere beskrivelse av dette systemet, se kapittel 5.7. Denne meldingen gjelder i det alt vesentlige tillatelsen; retten til å produsere laks, ørret og regnbueørret med de begrensninger som kommer til uttrykk i en tillatelse. Når det i denne meldingen skrives om økning eller reduksjon i produksjonskapasitet er det alltid tillatelsen, det siktes til.

4.3 Forutsigbare rammebetingelser

Forutsigbare og stabile rammebetingelser er av stor verdi for en næring. Rammebetingelser kan og skal endres når det er grunnlag for det, men dersom endringer i oppdrettsnæringens produksjonskapasitet skal være forutsigbare, må betingelsene for endringene ligge fast over tid.

Verdikjeden for oppdrett av laks og ørret omfatter avl/stamfisk, settefiskproduksjon, matfiskproduksjon, slakting/foredling og eksport/salgsvirksomhet. Oppdrett av laks og ørret er en komplisert biologisk prosess som strekker seg over flere år, med betydelig risiko knyttet til alle deler av verdikjeden. I driftsfasen er sykdom og uvær to av risikofaktorene.

Det aller meste av norsk sjømat eksporteres, og markedsadgang er en ytterligere risikofaktor når fisken skal omsettes. En påminnelse om dette kom sist da Russland, det nest største markedet etter EU, falt bort med umiddelbar virkning den 7. august 2014. Oppdrettsnæringen er også, som alle andre eksportnæringer, utsatt for valuta- og konjunktursvingninger.

Usikkerhet om fremtidig politikk vil påvirke måten næringsaktørene tilpasser seg på. Forutsigbare rammebetingelser vil gi mer langsiktighet for den enkelte bedrift og for investorer, og vil kunne bidra til å stabilisere priser. Forutsigbare rammebetingelser vil videre bidra til å redusere risiko for feilinvesteringer og gjøre det mer interessant å investere, også i miljøteknologi. Forutsigbare rammebetingelser vil også kunne gjøre det lettere å håndtere miljøutfordringer.

Forutsigbar vekst innebærer i denne sammenheng at oppdrettsnæringen i størst mulig grad bør vite hvordan myndighetene over tid vil forvalte produksjonskapasiteten. For en bedrift er et fireårsperspektiv kort tid, og for en biologisk produksjon som lakseoppdrett er fire år svært kort tid, fordi det går over to år fra planlegging til ferdig slaktet fisk, ofte lenger. Regjeringen vil derfor forankre vekstpolitikken i Stortinget.

Oppdrettsnæringen blir stadig mer effektiv og profesjonalisert. Dette fordrer at forvaltningen holder tritt med næringsutviklingen. En oppdatert og kunnskapsbasert forvaltning vil være rustet til å sikre gode og relevante rammebetingelser for oppdrettsnæringen, og ivareta viktige forvaltningshensyn som effektivitet, likebehandling og rettssikkerhet. Utvikling av forvaltningen er et kontinuerlig arbeid, som følges opp i egne, separate prosesser. Disse vil ikke omtales i større bredde i denne meldingen. Eksempel som kan nevnes er evalueringen av Fiskeridirektoratet (Difi rapport 2015:1) og den nylige omorganiseringen av Mattilsynet.

Mer konkrete eksempler på tiltak myndighetene vil se nærmere på i tiden som kommer, er saksbehandlingstid ved behandlingen av akvakultursøknader. Forskrift om samordning og tidsfrister i behandlingen av akvakultursøknader stiller krav om at saksbehandlingstiden ikke skal overstige 22 uker fra komplett søknad er kommet inn til fylkeskommunen og til den er ferdigbehandlet. Søknadsprosessen trekker i enkelte tilfeller lengre ut i tid. Departementet ønsker å kartlegge årsakene til dette, og vil også vurdere tiltak som kan iverksettes for å redusere saksbehandlingstiden.

Regjeringen har videre igangsatt et arbeid for å sikre bedre samordning av tilsynet overfor oppdrettsnæringen som i dag utføres av Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet/fylkesmannsetatene. Tilsynsinstansene har hatt ulike tilnærminger til hvordan tilsynsobjekter velges ut, antall tilsyn som gjennomføres og bruken av reaksjoner. Målet med gjennomgangen er en bedre samlet ressursutnyttelse og effektivisering av planlegging og gjennomføring av tilsyn og kontroller. En arbeidsgruppe med deltakere fra Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet har levert en rapport med forslag til tiltak. Tiltakene er etablering av en hensiktmessig koordinering, mer effektiv informasjonsflyt og bedre tilsynsmetodikk og effektive vedtaksprosesser. Rapporten og forslag til tiltak vil bli behandlet av Nærings- og fiskeridepartementet i samarbeid med Klima- og miljødepartementet.

4.4 Miljømessig bærekraft er en forutsetning for vekst

FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling definerte i 1987 bærekraft som en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å redusere sjansen for at kommende generasjoner skal få tilfredsstilt sine behov. Bærekraftig utvikling kan videre deles i tre: miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft.

Kilde: FN (1987)/Norges sjømatråd

I dag er det først og fremst den miljømessige bærekraften som er utfordrende for oppdrettsnæringen. Med dagens rådende produksjonsteknologi med åpne merder utgjør naturen oppdrettsnæringens produksjonslokale, og naturen vil derfor også sette premissene for hvordan oppdrettsnæringen kan drive, og hvilket omfang driften kan ha. Det er regjeringens forutsetning at oppdrettsnæringen i Norge skal vokse og at veksten skal være miljømessig bærekraftig. Dette betyr at også den videre utviklingen av næringen må skje slik at naturens funksjon og produktivitet bevares, blant annet som grunnlag for å ivareta framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. Dette innebærer at det miljømessige fotavtrykket oppdrettsnæringen setter skal være innenfor de rammer samfunnet aksepterer. I dette ligger at oppdrettsnæringen for eksempel ikke har uakseptable påvirkninger på villaks, eller er årsaken til eutrofieringsproblemer på kysten. Dersom næringen ikke drives innenfor de akseptable rammene kan det være nødvendig med en reduksjon i produksjonen i enkelte områder. Forvaltningen av næringen skal videre sikre miljøet på en slik måte at det legger grunnlag for langsiktig næringsutvikling. Dette gjelder både en langsiktig forvaltning av vannressurser, lokaliteter og biologiske ressurser. Skal oppdrettsnæringen være underlagt en forutsigbar vekstpolitikk må det fastsettes hvilken miljøpåvirkning samfunnet skal akseptere.

4.5 Forholdet til sjømatindustriutvalgets innstilling

Sjømatindustriutvalget, ledet av professor Ragnar Tveterås, presenterte i desember 2014 NOU 2014: 16 Sjømatindustrien. Der ser de på sjømatindustriens rammebetingelser og foreslår tiltak for økt lønnsomhet i norsk sjømatindustri.

NOU’en omhandler i all hovedsak verdikjedene innenfor villfisk, men kommer også med enkelte vurderinger og tilrådinger vedrørende verdikjeden for lakseoppdrett:

• Forutsigbare kriterier for vekst er viktig for at verdikjeden for laksefisk skal gjøre effektive tilpasninger og bidra til vekst i verdiskapingen. De siste årenes tildelingspolitikk for nye tillatelser med varierende kriterier har gitt lite forutsigbarhet.

• Utvalget fraråder at myndighetene bruker kriterier som åpner for betydelig bruk av skjønn ved tildeling av nye produksjonskapasitet, enten dette er knyttet til lokal bearbeiding, grønne teknologier eller andre.

• Utvalget mener at samfunnet skal legge til rette for en jevn og forutsigbar vekst i totalproduksjonen, begrenset bare ut fra hensyn til miljø og sykdom. Veksten må også ta hensyn til faktorer som areal og potensielle brukskonflikter med andre aktører i kystsonen.

• Utvalget anbefaler at myndighetene arbeider videre med å etablere et sett av kunnskapsbaserte og veldokumenterte kriterier knyttet til miljø og sykdom som gir aktørene bedre forutsigbarhet. Siden ulike regioner kan ha ulike forutsetninger for miljømessig bærekraftig vekst ut fra disse kriteriene kan dette innebære at den prosentvise økningen i produksjonskapasitet fordeles ulikt mellom regionene.

• Endringer i produksjonsreguleringen må ikke føre til vesentlige konkurransevridninger og verdiendringer mellom selskap som har lakseoppdrett i Norge.

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 16. desember 2014 utredningen på høring, med frist for uttalelse 30. april 2015. NOU’en vil videre bli fulgt opp av en egen melding til Stortinget høsten 2015. Lakseoppdrett vil ikke være en del av meldingen som kommer høsten 2015, men utvalgets anbefalinger om lakseoppdrett blir i all hovedsak ivaretatt i denne meldingen.

Kilde: Siv Nærø/Innovasjon Norge

Regjeringen vil

• Legge til rette for forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett.