7 Forutsigbart system for kapasitetsendring

7.1 Alternative innretninger for vekst

I høringsnotatet ble det presentert tre ulike alternativer for vekst:

1. Fortsatt tildelingsrunder med objektive kriterier fastsatt fra gang til gang,

2. En fast årlig vekstrate, eller

3. Et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder og miljøindikatorer.

7.1.1 Høringsinnspill

Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Mattilsynet og Miljødirektoratet mener alle et system basert på handlingsregel og produksjonsområder er best egnet som fremtidig vekstregime. Det samme gjør WWF Norge, Bellona, Norske Lakseelver, Fagforbundet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Sogn villaksråd, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Veterinærforeningen, Natur og Ungdom/Naturvernforbundet, NINA (i starten i kombinasjon med tildelingsrunder), Veterinærinstituttet, Norges Kystfiskarlag, Nordland Fylkesfiskarlag, Fylkesmannen i Nordland, Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL) med flere.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL)foreslår en alternativ tildelingsmodell, og det samme gjør Salmar, Marine Harvest, Grieg Seafood og Cermaq. Den alternative tildelingsmodellen innebærer at den enkelte lokalitet vil bli målt på visse på forhånd fastsatte miljøkriterier, og dersom kriteriene innfris vil de tillatelsene som er knyttet til lokaliteten få en kapasitetsjustering. Modellen skiller seg vesentlig fra regjeringens syn om at summen av påvirkninger fra enkeltlokaliteter i et område må hensyntas, da næringen mener vurderinger tilknyttet den enkelte lokalitet er tilstrekkelig for å vurdere miljøhensyn. Enkelte aktører ønsker en fast årlig vekstrate.

7.2 Vurdering av alternativenes samfunnsmessige konsekvenser

7.2.1 Innledning

Sintef fiskeri og havbruk (med Kontali analyse og Sintef teknologi og samfunn som underleverandører) har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet utredet konsekvenser av de tre alternativene for vekst. De tre alternativene er vurdert opp mot et nullalternativ som beskriver forventet utvikling med dagens system for kapasitetstildelinger. Perioden som er vurdert er tiårsperioden frem mot 2025.

De tre alternativene gir ulike muligheter for å ivareta miljømessig bærekraft og ulik grad av forutsigbarhet for næringen. For en gitt miljøstatus er det imidlertid ikke grunnlag for å forvente store forskjeller i veksten mellom de ulike alternativene, så lenge det forutsettes at veksten skal være miljømessig bærekraftig. Unntaket er dersom et av alternativene i seg selv kan bidra til en bedret miljøsituasjon, og slik gi et bedre grunnlag for fremtidig vekst og verdiskaping. Uavhengig av hvilket alternativ som velges, må de underliggende utfordringene som begrenser veksten løses.

Det er krevende å gjøre fremskrivinger for hvordan kapasitet, produksjon og verdiskaping vil utvikle seg i fremtiden. Det er usikkert hvordan den fremtidige miljøsituasjonen vil se ut, og det er uvisst hvilket potensial som ligger i nye teknologier og løsninger, som for eksempel økt bruk av stor smolt. I tillegg foreligger det på nåværende stadium ikke et endelig forslag til inndeling i produksjonsområder, og vurderinger av hvordan konkrete områdegrenser vil slå ut for enkeltaktører og lokalsamfunn er derfor ikke mulig å gjøre i denne omgang.

7.2.2 Forutsetninger

Her gjengis et utdrag av mandatet for utredningen:

Nullalternativet beskriver dagens situasjon i norsk oppdrettsnæring og forventet utvikling med dagens rammebetingelser. Forventet utvikling innebærer trolig ny teknologi, nye produksjonsformer, nye tilpasningsstrategier, nye metoder for bekjempelse av lus og sykdom, samt andre relevante utviklingstrekk av betydning. Fremtidige tildelinger av kapasitet skjer ved ujevne mellomrom og til skiftende målsettinger.

Alternativ 1, Nullplussalternativet, tilsvarer det første alternativet i høringsnotatet. Alternativet tar høyde for de samme sannsynlige utviklingstrekk som nullalternativet, men tar i tillegg hensyn til at forvaltningens krav til driften utvikler seg videre, herunder gjennom økt bruk av områdeforvaltning. Tildeling av kapasitet skjer ved ujevne mellomrom, men basert på objektive kriterier (eksempelvis pris).

Alternativ 2, fast årlig vekstrate, tilsvarer det andre alternativet i høringsnotatet, hvor det legges opp til en årlig vekst i tildelt MTB, frikoblet fra miljø- og markedssituasjonen. Alternativet tar også høyde for de samme sannsynlige utviklingstrekk som i nullalternativet.

Alternativ 3, innføring av handlingsregel basert på miljøindikatorer, er det tredje og siste alternativet i høringsnotatet. Også her tas det høyde for de samme sannsynlige utviklingstrekk som i nullalternativet. Alternativet tar utgangspunkt i Havforskningsinstituttets skisse til områdeinndeling, med 11 – 13 produksjonsområder. Omstillingskostnader ved overgang til et områdebasert system skal beskrives, men hovedvekten skal ligge på de langsiktige konsekvensene av en slik forvaltning.

Følgende elementer skal inngå i vurderingen av de tre alternativene: konsekvenser for næringen, herunder muligheter for vekst, produksjonskostnad, verdiskaping (bidrag til BNP), store og små aktører og annet (blant annet grad av forutsigbarhet); konsekvenser for annet næringsliv, herunder ringvirkninger (bidrag til BNP) og konsekvenser for stat og kommune, herunder skatteinntekter og proveny fra kapasitetstildelinger. Vurderinger av miljømessige forhold skal bygge på tilgjengelig informasjon fra Havforskningsinstituttet, Mattilsynet, Veterinærinstituttet og Fiskeridirektoratet. Konsekvenser for forvaltningen skal ikke vurderes.

I tillegg har utrederne lagt en rekke andre forutsetninger til grunn, blant annet:

• Dagens miljøsituasjon er forutsatt å vedvare gjennom hele analyseperioden.

• Det skjer ingen produktivitetsforbedring gjennom lavere svinn eller lavere fôrfaktor i løpet av perioden.

• Det er klarert tilstrekkelig med sjøareal, og lokalitets-MTB utgjør ingen begrensning.

• Næringen har tilstrekkelig tilgang på fôr.

Det henvises til rapporten for en fullstendig gjennomgang av forutsetningene.

7.2.3 Resultater

Hovedresultatene fra rapporten er oppsummert i tabell 7.1. Det er stor usikkerhet knyttet til alle fremskrivningene som er gjort, og resultatene under de ulike alternativene er svært sensitive for endringer i forutsetningene. Alternativene kan heller ikke uten videre sammenlignes, ettersom forutsetningene kan være ulike. Forskjeller i kapasitet, produksjon og verdiskaping som fremkommer for de ulike alternativene, er derfor ikke nødvendigvis reelle, men representerer utredernes beste antakelser om utviklingen.

7.2.3.1 Kapasitet og produksjon

For nullalternativet anslår utrederne en årlig vekst i slaktevolum og MTB-kapasitet på to prosent, tilsvarende veksten som har vært de siste ti år. Dersom de siste fem år ble lagt til grunn, ville veksten vært like i underkant av to prosent. Utrederne antar at en større andel av ny kapasitet vil øremerkes Troms og Finnmark, i tråd med tildelinger siste fem til ti år. Dersom miljøpåvirkningen reduseres, eller oppfatningen av hva som er akseptabel miljømessig påvirkning endrer seg, kan imidlertid veksten bli høyere enn anslaget på to prosent. På samme måte vil veksten kunne bli lavere dersom miljøpåvirkningen øker, eller oppfatningen av hva som er akseptabel miljøpåvirkning endrer seg.

For alternativ 1, nullplussalternativet, anslår utrederne veksten til å bli noe lavere enn i nullalternativet, noe som i rapporten tilskrives en streng områdeforvaltning fra myndighetenes side.

For alternativ 2, jevn årlig vekst, har utrederne tatt utgangspunkt i en årlig vekst i MTB på fire prosent. Økningen i slaktevolum er likevel kun anslått til én prosent årlig, begrunnet med at myndighetene trolig vil innføre strengere driftskrav for å ivareta miljømessig bærekraft, etter at det i høringsnotatet er presisert av departementet at en slik modell ikke anses som miljømessig bærekraftig. Det er ikke videre spesifisert hva slike reguleringer kan bestå i, og det er derfor ikke mulig å vurdere næringens evne til å etterleve eventuelle krav eller evne til å realisere vekst. Dersom næringen klarer å etterleve kravene, vil kapasiteten kunne bli utnyttet.

For alternativ 3, handlingsregel basert på miljøindikatorer, er det anslått en vekst i slaktevolum på mellom 0,5 og 2,8 prosent. Dette representerer ikke en nedre og øvre grense for hvor stor veksten kan bli i et slikt system, men er basert på to tenkte løp som er nærmere beskrevet i rapporten. Det understrekes at valg av farge (grønn, gul eller rød) på de ulike områdene er valgt helt vilkårlig, og derfor ikke sier noe om forventet utvikling. Det har heller ikke vært mulig å vurdere hvor sannsynlige de to løpene er. Vekstanslagene som gjengis i rapporten må derfor bare anses som eksempler og beskrivende for et mulighetsrom, selv om de to løpene heller ikke representerer beste fall eller verste fall antagelser. I rapporten er det tatt utgangspunkt i tre risikoprofiler: lav (vurdering av justeringer opp og ned annet hvert år på tre prosent), moderat (vurdering av justeringer opp og ned annet hvert år på seks prosent) og høy (vurdering av justeringer opp og ned annet hvert år på ti prosent). I en situasjon hvor en større andel av sonene er grønne, vil den høyeste veksten oppnås med en høy risikoprofil.

Utrederne har lagt til grunn at all tillatelsesbiomasse må reduseres dersom indikatoren i et produksjonsområde blir rød. Det er ikke tatt hensyn til at tillatelser som drives slik at de ikke påvirker den miljøindikatoren som begrenser veksten, kan bli unntatt fra reduksjonen. Dersom det ble tatt hensyn til dette, ville det løfte vekstanslagene.

7.2.3.2 Verdiskaping

Verdiskapingen i den havbruksbaserte verdikjeden er i rapporten anslått til 20,11 milliarder kroner i 2015, eller 45,05 milliarder kroner inkludert ringvirkninger. I 2025 anslås det at verdiskapingen vil ha økt til mellom 29,98 og 43,3 milliarder kroner, eller mellom 75,03 og 88,35 milliarder kroner inkludert ringvirkninger. Det er viktig å understreke at dette ikke representerer en nedre og øvre grense for hvor stor verdiskapingen kan bli.

Med forutsetningene i rapporten, er det produksjonsveksten som i stor grad er bestemmende for den fremtidige verdiskapingen. På sikt er det rimelig å forvente en positiv sammenheng mellom produksjon og verdiskaping, fordi det er begrenset hvor høye prisene kan bli. I et kortere tidsrom kan imidlertid redusert produksjon gi økt verdiskaping dersom prisøkning kompenserer for nedgangen i volum.

Anslagene for fremtidig verdiskaping er enda mer usikre enn anslagene for fremtidig produksjon, fordi verdiskapingen også påvirkes av blant annet pris- og kostnadsforhold, som igjen avhenger av variabler som det er knyttet stor usikkerhet til. Den anslåtte verdiskapingen må derfor ikke tolkes som øvre og nedre grenser for hvor stor verdiskapingen kan bli.

Ringvirkningene beskriver virkninger hos underleverandørene til kjerneaktivitetene i verdikjeden. De beregnede ringvirkningene tar ikke hensyn til at kapital og arbeidskraft vil kunne flyttes fra oppdrettsnæringen og dens underleverandører til annet næringsliv.

7.2.3.3 Produksjonskostnad

Utrederne anslår at produksjonskostnaden har økt med nesten 50 prosent fra bunnivået i 2005. Biologiske utfordringer knyttet til fiskehelse, lus og svinn har økt i perioden, samtidig som myndighetene har stilt strengere krav til teknologi og drift i forsøk på å bedre forhold knyttet til rømming, fiskevelferd og miljø. I tillegg har fôrkostnadene økt, hovedsakelig som resultat av økte råvarepriser.

Utrederne anslår at en fortsatt utvikling mot strengere driftskrav, kombinert med manglende forutsigbarhet og liten kapasitetsvekst, vil gi ytterligere økning i produksjonskostnadene. Generelt kan det antas at produksjonskostnadene øker også ved omstilling til nye forvaltningsregimer, som innføring av produksjonsområder. Forutsatt at innføring av produksjonsområder og forvaltningen rundt dette bidrar til en forbedret lusesituasjon, kan det tenkes at dagens høye kostnader til lusebehandling reduseres. Utrederne forventer samtidig at andre drifts- og håndteringskostnader for å begrense lusenivået øker, men hvor balansen i dette ikke er mulig å fastslå i dag.

Kilde: Yngve Ask/ Innovasjon Norge

7.2.4 Vurdering

Konklusjonene fra utredningen gir ikke et klart svar på hvilket alternativ som gir den høyeste fremtidige verdiskapingen. Ettersom det ikke foreligger en endelig områdeinndeling, har det ikke vært mulig å vurdere konsekvenser for enkeltaktører av konkrete områdegrenser i alternativet med handlingsregel.

Rapporten viser at det med dagens miljøsituasjon blir vanskelig å oppnå høy vekst, uavhengig av hvilket alternativ som velges. Dersom miljøutfordringene løses, vil det imidlertid kunne oppnås høyere vekst i alle alternativer enn det som er anslått i rapporten, men med ulik grad av forutsigbarhet. Rapporten har ikke vurdert om valg av alternativ i seg selv kan bidra til å redusere miljøutfordringene, og slik gi et bedre grunnlag for fremtidig vekst og verdiskaping.

7.3 Drøfting og konklusjon

Dersom kapasitetsveksten skal skje gjennom tildelingsrunder, på samme måte som det er gjort de siste tiårene, vil myndighetene få en stor grad av fleksibilitet når det gjelder når vekst skal tildeles og hvilke kriterier som legges til grunn. Dette alternativet gir imidlertid liten forutsigbarhet for næringen. Alternativet gir derimot store muligheter til å vekte miljømessig bærekraft høyt, samtidig som vekstraten er fleksibel.

En fast årlig vekstrate er det alternativet som på papiret gir den største forutsigbarheten for næringen. Det er imidlertid ikke gitt at en fast årlig vekstrate i hele landet over tid er miljømessig bærekraftig, og i mange deler av landet vil en vekst uten strenge miljøkrav allerede nå måtte anses som miljømessig uforsvarlig. Myndighetene vil derfor raskt måtte vurdere å innføre ulike former for restriksjoner på område- og lokalitetsnivå, noe som vil kunne umuliggjøre aktørenes mulighet til å utnytte tildelt vekst, som næringen for øvrig også har betalt for gjennom vederlag. Etter regjeringens syn vil dette over tid være en lite miljømessig og økonomisk bærekraftig modell.

Alternativ tre, handlingsregel for justering av kapasitet, vil både kunne sikre forutsigbarhet for næringen og en miljømessig bærekraftig vekst. Et system basert på en handlingsregel gir næringen forutsigbarhet ved at den vil vite hvilke kriterier som må være oppfylt for å kunne få vekst, hvor ofte vekst skal vurderes, og hva som skjer hvis miljøeffekten er uakseptabel. Systemet gir sterke incentiver til å drive miljømessig bærekraftig, og vil gi næringen stor innflytelse på hvordan den skal utvikle seg.

Høringsrunden har vist at oppdrettsnæringen har innsigelser mot et system med handlingsregel på områdenivå for å regulere vekst. FHL mener det ikke foreligger kunnskap som tilsier at etablering av produksjonsområder vil være et effektivt og proporsjonalt tiltak for sikring av god fiskehelse. Nærings- og fiskeridepartementet viser i den forbindelse til at det er bred oppslutning blant både forskningsinstitusjoner og fagetater om at etablering av produksjonsområder vil ha en positiv miljømessig effekt.

Produksjonsområdene gir et nedslagsfelt for måling av miljøpåvirkninger. I prinsippet kunne produksjonsområdene tilsvart dagens syv regioner i Fiskeridirektoratet, som begrenser det geografiske området der en tillatelse kan utnyttes. I et miljøperspektiv gir imidlertid dette lite mening, da grensene i det alt vesentlige må fastsettes på bakgrunn av biologiske hensyn. Fastsettes grensene ut fra biologiske hensyn vil oppdretterne i et område bli vurdert ut fra den påvirkningen de er med på å bidra til – noe som etter departementets syn er rimelig.

En annen vesentlig innsigelse synes å være at innføring av produksjonsområder og handlingsregel etter blant annet NSL og FHLs syn medfører «kollektiv avstraffelse». FHL skriver blant annet at med «flere aktører i et område vil en aktør kunne begrense andre aktører sin mulighet for vekst ved uforsvarlig opptreden. Denne type for kollektiv avstraffelse synes ikke å være i samsvar med prinsippene om konkurranselikhet for aktører som driver virksomhet innenfor rammene som regelverket setter.» En oppdretter med lave lusenivå på sin lokalitet hjemmehørende i et område med et høyt gjennomsnittlig lusenivå (men innenfor regelverket), kan således oppleve det urimelig eller urettferdig å få redusert sin kapasitet. Nærings- og fiskeridepartementet er likevel ikke enig i NSL og FHLs synspunkter, fordi en lokalitet med lave lusenivåer likevel kan være en sterk bidragsyter til naboanleggets høyere gjennomsnittstall for lus, for eksempel dersom førstnevntes lokalitetsbiomasse er stor. Det understrekes at aktører som driver med lusenivåer som er utenfor regelverket vil bli håndtert gjennom det vanlige reaksjons- og sanksjonssystemet etter matloven. I tillegg vil Mattilsynet fortsette de tiltakene som ble iverksatt november 2014, med å tilpasse produksjonen på lokaliteter til miljøets bæreevne gjennom blant annet å redusere biomassen på enkeltlokaliteter som har vedvarende problemer med å følge regelverket.

Når enkeltvirksomheter som bryter luseregelverket er håndtert gjennom det normale reaksjons- og sanksjonssystemet (inkludert utslakting eller nedjustering av godkjent MTB på lokalitet) gjenstår de som driver innenfor regelverket på ordinær måte. I slike tilfeller vil det være vanskelig å peke på en eller flere enkeltoppdrettere som skulle ha «skylden» for at området har en miljøsituasjon som ikke er bærekraftig. Hensikten med virkemiddelet er derfor å få til en regionalt bærekraftig lokalitetsstruktur og samlet nivå for biomasse, noe som må være et kollektivt ansvar og som vil komme alle aktører i vedkommende område til gode i form av forbedrede lusenivåer, redusert risiko for akselererende lusenivå i området, og økt sannsynlighet for redusert lusenivå i fremtiden. Nedjustering av kapasitet er derfor ikke noen «kollektiv avstraffelse», men et nødvendig virkemiddel for å bringe produksjonen i et område innenfor miljømessig bærekraftige rammer.

FHL foreslår som innretning for kapasitetsendringer en kombinasjon av alternativ 2 og alternativ 3. Dette innebærer i korte trekk at dersom nærmere fastsatte miljøkrav oppfylles på den enkelte lokalitet, får oppdretter mot vederlag en på forhånd fastsatt vekstrate på de tillatelsene som er tilknyttet den aktuelle lokaliteten. Dersom tillatelsene er tilknyttet flere lokaliteter blir størrelsen på veksten avhengig av andelen av de tilknyttede lokalitetene som oppfyller miljøkravene.

Det er vanskelig å være uenig med FHL i at den enkelte lokalitet må drives på en miljømessig bærekraftig måte og innenfor det til en hver tid gjeldende regelverk. Selv om hver enkelt lokalitet drives innenfor regelverket og de miljøkrav som er satt, kan som nevnt den samlede belastningen fra mange lokaliteter i et område likevel medføre en uakseptabel miljøbelastning. Et eksempel på slik påvirkning er den samlede lusebelastningen på ville populasjoner eller det samlede utslippet av organisk materiale. Modellen til FHL tar ikke høyde for slik påvirkning. Det bemerkes for øvrig at en slik forvaltningsmodell ikke vil være i tråd med prinsippet i naturmangfoldloven § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å gå videre med forslaget fra FHL.

Kort oppsummert så er det bare ett alternativ som i tilstrekkelig grad legger til rette både for miljømessig bærekraft og forutsigbarhet, jf. Tabell 7.2. Regjeringen foreslår derfor et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder og miljøindikatorer som fremtidig system for kapasitetsendringer.

Regjeringen vil

• Knytte kapasitetsendring til et modulbasert system basert på handlingsregel med produksjonsområder.

• Bidra til forutsigbarhet ved at hva som skal legges til grunn for kapasitetsendring og hvor ofte vurderinger skal gjøres, skal ligge fast over tid.