15 Økonomiske og administrative konsekvenser, herunder distriktsmessige konsekvenser

Formålet med meldingen til Stortinget er å etablere et system som legger til rette for en forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i den norske lakse- og ørretoppdrettsnæringen, som på sikt vil øke produksjon og verdiskaping. En miljømessig bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen vil gi positive konsekvenser for samfunnet i form av

• økt omsetning og inntjening for oppdrettsselskapene,

• tilsvarende effekter for leverandørindustrien og annet tilknyttet næringsliv,

• økt aktivitet og sysselsetting i lokalsamfunn og kystkommuner med oppdrett eller oppdrettsrelatert virksomhet, og

• økt skatteinngang og økt proveny fra kapasitetstildelinger for stat og kommune.

Samlet sett gir vekst i oppdrettsnæringen økt verdiskaping for samfunnet som helhet.

Som det fremgår av drøftingen i kapittel 7 er det den miljømessige utviklingen som uavhengig av hvordan kapasitet tildeles vil være bestemmende for hvilken fremtidig vekst som kan oppnås. Regjeringen mener at et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder og miljøindikatorer for justering av kapasitet både gir det beste grunnlaget for en god miljøstatus og den største graden av forutsigbarhet for næringen, og at dette systemet dermed også legger best til rette for vekst og verdiskaping. Regjeringen foreslår videre en moderat risikoprofil, som innebærer en mulig kapasitetsjustering på 6 prosent i lakse- og ørretnæringen annet hvert år.

I dette kapittelet drøftes økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvenser av forslaget, for næring, forvaltning, stat og kommune.

15.1 Konsekvenser for oppdrettsnæringen

15.1.1 Forutsigbarhet

I et system med en handlingsregel basert på miljøindikatorer, vil næringen vite hva som utløser vekst. Økt forutsigbarhet omkring hva som utløser vekst, gir større incentiv til å investere i teknologi som reduserer miljøpåvirkningen, og gir et bedre grunnlag for å fatte langsiktige investeringsbeslutninger. Dette reduserer igjen risiko for feilinvesteringer og legger til rette for effektiv ressursbruk. Verdien av økt forutsigbarhet i seg selv er ikke mulig å tallfeste, men er av stor betydning for næringen.

Tildeling av kapasitet basert på objektive kriterier gir næringen større grad av forutsigbarhet enn ved tildeling basert på skjønnsmessig grunnlag. Fordelingseffekter av tildeling av økt MTB og tildeling av tillatelser basert på auksjonsprinsippet ble drøftet i kapittel 11. Tildelinger basert på objektive kriterier gjør tildelingsprosessen mer forutsigbar, og innebærer at næringen vil bruke mindre ressurser på å skrive søknader. Det er også grunn til å tro at antallet kostbare og ressurskrevende rettsprosesser i forbindelse med tildelingsprosessene vil synke.

Kilde: Siv Nærø/ Innovasjon Norge

15.1.2 Etablering av produksjonsområder

Etablering av produksjonsområder innebærer en stor endring i forvaltningen av oppdrettsnæringen. Grensene for produksjonsområdene må fastsettes primært på et naturfaglig grunnlag, samtidig som at produksjonsområdene har en størrelse som legger til rette for en hensiktsmessig drift, det vil si at det er mulig med koordinert utsett og brakklegging. Det understrekes at etablering av utsettssoner ikke vil skje i denne omgang.

Enkeltaktører kan bli berørt når grensene for produksjonsområder trekkes opp. De fleste sonegrensene i Havforskningsinstituttet sin foreløpige skisse ligger i områder som utgjør naturlige avgrensninger, hvor det i dag er mindre aktivitet. I enkelttilfeller kan det likevel være hensiktsmessig å flytte enkeltlokaliteter. Det vil først være mulig å gjøre vurderinger av hvordan konkrete områdegrenser kan slå ut for enkeltaktører når det foreligger et endelig forslag til produksjonsområder.

Etableringen av produksjonsområder kan slå ulikt ut for store og små aktører. Større aktører vil som regel ha tillatelser tilknyttet lokaliteter flere steder langs kysten, mens små aktører har sin produksjon innenfor et mer avgrenset område. Mindre aktører vil ha større utfordringer med å få sin kapasitet tilknyttet flere områder ettersom produksjonen er relativt liten og investerings- og driftskostnader knyttet til drift i to områder kan bli utforholdsmessig høy.

Sintef fiskeri og havbruk påpeker at det på generelt grunnlag kan forventes økte produksjonskostnader ved tilpasning til et nytt forvaltningsregime. Omlegging til en endret forvaltning vil kunne stille nye krav til overvåking, kontroll og iverksettelse av nye tiltak, og kan innebære høyere innsats fra den enkelte oppdretter som resulterer i økte produksjonskostnader. Sintef fiskeri og havbruk peker også på at etablering av produksjonsområder kan gjøre at eksisterende klynger splittes opp, og at logistikk for båter, mannskap og utstyr kompliseres, med redusert effektivitet og økte kostnader som resultat. På den annen side vil opprettelsen av produksjonsområder kunne bidra til en mer effektiv og koordinert bekjempelse av lakselus, som dersom det lykkes vil gi lavere kostnader til forebygging og behandling. Det er derfor vanskelig å anslå netto kostnadseffekt. Næringens kostnader ved bekjempelse av lakselus er betydelige og er nærmere beskrevet i kapittel 5. Uavhengig av opprettelsen av produksjonsområder, foretas det store investeringer i ny teknologi og nye løsninger for forebygging og bekjempelse av lakselus.

Gitt at et system med en handlingsregel gir en lavere miljøpåvirkning, vil det også gi grunnlag for en høyere fremtidig vekst i kapasitet, produksjon og verdiskaping. Etablering av produksjonsområder kan stimulere til økt konsentrasjon av eierskap innenfor de enkelte produksjonsområdene, ettersom det blir viktig med god koordinering. Det legges imidlertid til grunn at aktørene i det enkelte produksjonsområde vil klare å etablere gode samarbeidsformer seg imellom.

Regjeringen vil evaluere særordningen med interregionalt biomassetak. Hvordan denne ordningen påvirkes av opprettelsen av produksjonsområder omtales derfor ikke videre i denne meldingen.

15.1.3 Redusert kapasitet i områder med for høy miljømessig påvirkning

Innføring av en handlingsregel innebærer at kapasiteten kan bli redusert i produksjonsområder hvor miljøpåvirkningen vurderes til å være for høy. En reduksjon av tildelt MTB på seks prosent, i tråd med regjeringens foreslåtte valg av risikoprofil, vil kunne ha vesentlige negative konsekvenser for næringen i det aktuelle produksjonsområdet. Hvor store konsekvensene blir i praksis vil blant annet avhenge av utnyttelsesgraden av tildelt MTB og pris- og kostnadsforhold. Som omtalt i 11.5 legges det også opp til å tillate unntak fra handlingsregelen dersom en tillatelse benyttes slik at det kan påvises at den ikke har noen negativ påvirkning på den aktuelle miljøindikatoren som utløser en eventuell frys eller reduksjon.

En reduksjon i MTB på seks prosent gir ikke nødvendigvis en tilsvarende reduksjon i produksjonen, ettersom tildelt kapasitet i varierende grad er utnyttet. På sikt er det likevel ventet at produksjonskapasiteten vil bli utnyttet tilnærmet fullt ut, og at en reduksjon i MTB på seks prosent vil måtte gi en omtrent tilsvarende reduksjon i produksjonen. Redusert produksjonsvolum kan gi dårligere utnyttelse av utstyr og produksjonslinjer, og høyere enhetskostnader. Sintef fiskeri og havbruk peker på at oppdrettsnæringens etterspørsel etter tjenester og utstyr fra leverandørindustrien først og fremst er avhengig av volumet som produseres i opprettsnæringen. Et redusert produksjonsvolum kan medføre lavere innkjøp av tjenester fra leverandørindustrien.

Det kan antas at konsekvensene av redusert kapasitet i et produksjonsområde blir størst for små aktører som har hele sin produksjon tilknyttet ett produksjonsområde. Større selskaper er i større grad diversifisert og vil ha tillatelser tilknyttet flere produksjonsområder, hvor reduksjon i ett område kan bli motveid av vekst i et annet område. Hvor mye inntjeningen for oppdrettsselskapene reduseres av en reduksjon i MTB avhenger sterkt av pris- og kostnadsnivået. Den tapte inntjeningen vil være større, jo høyere differansen er mellom pris og kostnad. Dersom kapasiteten reduseres med seks prosent i et produksjonsområde som står for ca. ti prosent av samlet norsk produksjon (ca. 1,3 millioner tonn i 2014), vil det bety en redusert produksjon på ca. 7 800 tonn, gitt at produksjonen reduseres like mye som kapasiteten. Antar vi en differanse mellom pris og kostnad på ti kroner, gir det en redusert inntjening for næringen på 78 millioner kroner i det første året. Med en margin på fem kroner blir den tapte inntjeningen på 39 millioner kroner.

Redusert MTB vil kunne gi en viss reduksjon i verdien på tillatelsene i produksjonsområdet. Ettersom tillatelsene pantsettes og brukes som sikkerhet for finansiering, kan dette gi noe høyere kapitalkostnader. Gevinsten ved et eventuelt videresalg av tillatelsen vil også reduseres. Redusert MTB på seks prosent i ett år vil også gi lavere produksjon i alle fremtidige år. Økninger i produksjonskapasiteten på fremtidige tidspunkt vil også bli noe lavere i absolutte verdier, grunnet tapt rentes-rente-effekt.

På den annen side er det rimelig å anta at kostnadene til forebygging og behandling av lakselus vil være høye i et område som vurderes til å ha en så høy miljøpåvirkning at det blir nødvendig å redusere kapasiteten. Dersom en reduksjon av biomassen gir mindre utfordringer med lakselus, vil det kunne gi lavere produksjonskostnader. Selv om produksjonen i et slikt tilfelle reduseres med 6 prosent, blir den tapte inntjeningen noe lavere fordi også produksjonskostnadene reduseres.

Dersom reduksjon av kapasiteten i et område bidrar til en lavere miljøpåvirkning, gir det også større muligheter for at området vil få vekst i fremtiden. Alternativet ville vært å fortsette med samme størrelse på biomassen i området, samme høye grad av miljøpåvirkning, og dermed lave utsikter til fremtidig vekst. Alternativet kan også være at enkeltlokaliteter får sin MTB redusert betraktelig mer eller må brakklegge for en lengre tid, noe som vil ha en betydelig større økonomisk konsekvens for aktørene det gjelder enn en samlet reduksjon på seks prosent for produksjonsområdet som helhet.

Selv om oppdrettsnæringen i et produksjonsområde reduserer sitt omfang som følge av en reduksjon i kapasiteten, betyr det ikke nødvendigvis at nettotapet for samfunnet er tilsvarende. Innsatsfaktorer som benyttes i oppdrettsnæringen har en alternativ anvendelse. Dersom havbruksaktørene må redusere antall arbeidsplasser, medfører ikke det nødvendigvis et nettotap for økonomien i en situasjon med tilnærmet full kapasitetsutnyttelse. Redusert arbeidskraftsbehov i oppdrettsnæringen vil kunne utnyttes andre steder i næringslivet, hvor den sysselsatte også bidrar med verdiskaping. Nettoeffekten for verdiskapingen for samfunnet avhenger av hvor den sysselsatte bidrar med den største verdiskapingen. Det samme vil gjelde for et eventuelt redusert kapitalbehov i oppdrettsnæringen i et område.

Sintef fiskeri og havbruk peker imidlertid på at det langs den norske kysten er bygd opp en stor underleverandørindustri rettet mot oppdrettsnæringen med et begrenset lokalt arbeidsmarked, og hvor overflytting av arbeidskraft fra en næring eller region til en annen ikke vil skje umiddelbart eller kostnadsfritt.

15.2 Konsekvenser for forvaltningen

15.2.1 Økt behov for miljøovervåking

For forvaltningen har en rekke kostnader allerede påløpt og påløper gjennom opprettelse av en strømkatalog og modellering av smittespredning av lakselus, som danner grunnlag for opprettelse av produksjonsområder.

Innføringen av et system med en handlingsregel forutsetter at miljøpåvirkningen overvåkes i tilstrekkelig grad for at myndighetene får et godt beslutningsgrunnlag. Målet er at en over tid utvikler modeller og ressurseffektive overvåkingssystemer. Kostnadene med overvåkingen vil være avhengig av antall og størrelsen på produksjonsområder, samt valg av indikator. Eventuelle økte offentlige utgifter vil måtte finansieres via økte bevilgninger over statsbudsjettet og/eller helt eller delvis via en miljøavgift hjemlet i akvakulturloven § 11. Den nærmere finansieringen vil bli behandlet gjennom de årlige budsjettprosessene.

15.2.2 Tildeling av ny kapasitet

Tildeling av kapasitet til objektive kriterier vil representere en stor forenkling og kostnadsbesparelse for forvaltningen.

15.2.3 Proveny fra bedriftsbeskatning og tildeling av ny kapasitet

Vekst i oppdrettsnæringen vil generere betydelig økte skatteinntekter og proveny fra salg av nye tillatelser og økt MTB. Regjeringen foreslår at nye tillatelser og økt kapasitet på eksisterende tillatelser fortrinnsvis tildeles gjennom auksjon, noe som innebærer at statens proveny sannsynligvis vil bli høyere enn ved tildeling til fastpris. Regjeringen vil at store deler av provenyet fra nytildelinger av kapasitet skal tilfalle kommunene.

Sintef fiskeri og havbruk har beregnet proveny fra beskatning og tillatelsessalg med utgangspunkt i en årlig vekst i tildelt MTB på 2,7 prosent og et gjennomsnittlig vederlag på nye tillatelser på 40 millioner kroner. Det er for enkelhets skyld antatt at all ny kapasitet tildeles gjennom nye tillatelser og ikke i form av økt MTB på eksisterende tillatelser. Det beregnede provenyet forutsetter ikke innføring av en handlingsregel og produksjonsområder. Den økte skatteinngangen fra næringen øker ikke nødvendigvis den samlede skatteinngangen ettersom dette avhenger av alternativanvendelsen av innsatsfaktorene.

Kilde: Sintef fiskeri og havbruk, s. 36 i rapport

Med forutsetningene i rapporten beløper det samlede provenyet over tiårsperioden seg til totalt 12,7 milliarder kroner. Bedriftsbeskatningen av overskudd, med dagens skatteregler, beløper seg til 56,3 milliarder kroner. I gjennomsnitt gir dette et årlig proveny fra skatt og tildeling av tillatelser på 6,9 milliarder kroner. Til sammenligning er skatteprovenyet for 2013 beregnet til 3,2 milliarder kroner.

Kilde: Siv Nærø/ Innovasjon Norge

15.3 Administrative konsekvenser

Innføringen av en handlingsregel med produksjonsområder og miljøindikatorer vil kreve justeringer i forskriftsverket. Produksjonsområdene må opprettes i egne forskrifter som også inneholder nødvendige prosessregler for endringer. Innfasingen av tillatelser i det enkelte produksjonsområde vil gi muligheter for en bedre strukturering av næringen samtidig som prosessen vil kunne innebære en del arbeid for forvaltningen. Det må også påregnes at registre må legges om og at det blir nødvendig med endringer i innrapportering av tall fra oppdretterne, samtidig som prosessen knyttet til det enkelte vedtak vil bli enklere enn tidligere for første delen av tildelingsprosessen (tilsagn). Arbeidet vil omfatte en større mengde enkeltvedtak, men ettersom de vil gjelde samtlige tillatelser i et område (med enkelte unntak) bør en ta sikte på så langt som mulig å standardisere vurderingene og vedtakene for å skape mest mulig likebehandling av saker. Uavhengig av valg av løsning for å regulere produksjonskapasiteten i næringen, vil omleggingen kreve administrative ressurser. Den foreslåtte løsningen med handlingsregel skiller seg ikke ut verken positivt eller negativt når det gjelder krav til administrative forvaltningsressurser. Felles for alle er at når næringens størrelse, kompleksitet, og diversitet øker, må forvaltningen tilpasses næringen for ikke å virke hemmende på næringsutviklingen.

15.4 Distriktsmessige konsekvenser

For oppdrettsnæringen er god næringspolitikk ensbetydende med god distriktspolitikk. Oppdrettsnæringen befinner seg i all hovedsak langs kysten, og veksten som kommer her vil komme lokalsamfunnene til gode. Ikke minst av hensyn til distriktene er det viktig med forutsigbar vekst i oppdrettsnæringen, slik at kystsamfunnene kan tilby arbeidsplasser og tiltrekke seg godt kvalifisert arbeidskraft på alle nivå.

Reduksjon av biomassen av oppdrettsfisk i et områd vil være positivt for villaksbestandene og for sjølaksefisket. Gevinsten for villaksnæringen blir i kroner og øre likevel liten sammenlignet med oppdrettsnæringens kostnader ved å redusere biomassen. Imidlertid kan et større høstbart overskudd for villaksnæringen gi positiv effekt for sysselsetting og bosetting i distriktene.

Forslagene i meldingen vil ikke ha særskilte konsekvenser for det samiske folk.

Et system med handlingsregel vil bety at omfanget av næringen kan bli redusert i enkelte områder, om enn midlertidig, dersom miljøpåvirkningen anses for å være for stor. Samtidig kan andre områder få større vekst med et system med handlingsregel enn med dagens system for tildeling av kapasitet. Hvilke områder som får vekst og hvilke som eventuelt får reduksjon vil også variere over tid, og dagens situasjon vil ikke nødvendigvis være representativ. Som nevnt under punkt 15.1.2, vil enkeltaktører kunne bli berørt under opprettelsen av produksjonsområder. Det vil først være mulig å foreta en nærmere vurdering av dette når det foreligger et konkret forslag til områdeinndeling.