8 Utforming av handlingsregel

8.1 Prinsipp

Innføring av en handlingsregel for kapasitetsendringer i oppdrettsnæringen vil være en ny måte å regulere produksjonskapasiteten på. Både grunntanken om en områdebasert forvaltning og forslag om å etablere indikatorer og grenseverdier for miljøpåvirkning fra lakselus og rømming fikk bred tilslutning fra Stortinget ved behandlingen av Meld. St. 22 (2012 – 2013) Verdens fremste sjømatnasjon. Her foreslås å kombinere disse grepene for å utvikle en handlingsregel for miljømessig bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen. Resultater fra forvaltningens overvåking vil med dette forslaget settes i system og vise når det er grunnlag for kapasitetsjustering på et objektivt grunnlag, ut i fra forhåndsbestemte kriterier. Overvåkingen av miljøstatus ved hjelp av bestemte indikatorer i et produksjonsområde vil avdekke graden av miljøpåvirkning i dette bestemte området. I et vekstperspektiv er det mest hensiktsmessig å la grenseverdiene definere tre kategorier – rød, gul og grønn. Dersom miljøpåvirkningen i et produksjonsområde er akseptabel (grønn) bør produksjonskapasiteten i området økes (vekst tilbys). Dersom miljøpåvirkningen er moderat (gul) bør produksjonskapasiteten fryses. Dersom påvirkningen er uakseptabel (rød) bør produksjonskapasiteten i området reduseres.

Aktørene må, som tidligere påpekt, fremdeles overholde driftsbestemmelser gitt i aktuelt lovverk. I den forbindelse presiseres det at verken rød eller gul kategori er ønsket tilstand for den indikatoren som velges. Forvaltningen vil fortsette å forvalte regelverket for enkeltlokalitetene, for å sikre at alle aktører driver forsvarlig. En handlingsregel vil stimulere næringen til å finne de tiltakene som samlet sett sikrer en akseptabel miljøpåvirkning (grønn kategori), uten at myndighetene nødvendigvis går inn og pålegger spesifikke tiltak.

8.2 Frekvens og omfang på kapasitetsendringer

Ved utforming av en handlingsregel må det avklares hvor ofte det skal vurderes om kapasiteten i et produksjonsområde skal justeres og hvor stor denne justeringen skal være. Dette, sammen med at næringen vet hvilke kriterier de vurderes ut i fra, gir forutsigbarhet for næringen. Frekvensen for vurderingene og størrelsen på kapasitetsjusteringen vil i sum bestemme risikoprofilen for kapasitetsendringssystemet, både når det gjelder miljøhensyn og næringshensyn. Jo hyppigere og høyere en eventuell vekst er, jo hyppigere og større bør også en eventuell reduksjon være. Departementet ba i høringen om innspill på hvor ofte det skal foretas kapasitetsendringer. Noen høringsinstanser ønsket årlige justeringer, mens andre mente det burde gå opptil fire år mellom hver justering. De fleste høringsinstansene mente imidlertid at hvert annet år var en gunstig frekvens for å vurdere kapasitetsjusteringer.

Hyppigheten av justeringene må ta hensyn til at forrige kapasitetsendring må få effekt før man kan vurdere en ny justering. Et for kort intervall mellom justeringene vil også kunne medføre at utenforliggende faktorer som unormale temperatur- og salinitetsforhold vil påvirke næringens mulighet til vekst i urimelig grad. Hvis det imidlertid går lang tid mellom justeringene, så vil veksttakten enten bli lav, eller man må kompensere ved å tillate en høyere prosentvis vekst for hver gang. En høy vekstprosent vil på sin side gi en høyere risiko både for opp- og nedjusteringer.

Utredningen fra Sintef fiskeri og havbruk som er omtalt i kapittel 7.2, har vurdert mulige konsekvenser av følgende risikoprofiler:

• Høy risikoprofil

  Det gis en mulighet for vekst på ti prosent annet hvert år. Ved høy miljøpåvirkning i produksjonsområder kuttes kapasiteten tilsvarende.

• Moderat risikoprofil

  Det gis en mulighet for vekst på seks prosent annet hvert år. Ved høy miljøpåvirkning i produksjonsområder kuttes kapasiteten tilsvarende.

• Lav risikoprofil

  Det gis en mulighet for vekst på tre prosent annet hvert år. Ved høy miljøpåvirkning i produksjonsområder kuttes kapasiteten tilsvarende.

Velges det en høy risikoprofil, kan veksten være stor ved god miljøstatus, med motstykket at reduksjonen blir tilsvarende stor dersom miljøstatusen ikke er akseptabel. Velges det en lav risikoprofil, blir vekst og reduksjon på samme måte liten. Vekst og reduksjon må nødvendigvis ses i sammenheng, så spørsmålet blir om næringen er best tjent med å gå kraftig opp og kraftig ned, eller om det er mer ønskelig med en mer forsiktig vekst der også en eventuell nedjustering blir mindre.

Forutsatt at miljøutfordringene løses slik at ingen produksjonsområder havner i gul eller rød kategori, og at det ikke kommer nye aktuelle miljøutfordringer, vil næringens potensial kunne utløses i stor grad ved valg av høy risikoprofil. Konsekvensene av kutt i næringen dersom det påvises stor miljøpåvirkning i flere produksjonsområder, vil derimot kunne bli store.

Ved å velge en moderat risikoprofil er det ikke sannsynlig at oppdrettsnæringens potensial vil kunne utløses fullt ut hvis en utelukkende baserer seg på dagens driftsmetoder og produksjonsformer. Næringen vil derfor være avhengig av å utvikle nye teknologiske løsninger. Ved å velge en lav risikoprofil vil sannsynligvis ikke næringens potensial kunne utløses selv med innføring av nye driftsformer. Skal imidlertid næringen kunne vokse videre, må utfordringene knyttet til for eksempel lakselus reduseres og til slutt løses. For å sikre en miljømessig bærekraftig vekst både på kort og lang sikt, bør det skje en utvikling av teknologi og driftsmetoder, i kombinasjon med god og nytenkende forvaltning.

For å sikre miljømessig bærekraft, vurderer regjeringen det som viktig at eventuelle økninger er moderate og at tidsintervallet mellom justeringene er lange nok til at effekten av tidligere justeringer kan evalueres. Regjeringen mener at en moderat risikoprofil, der disse hensynene balanseres, er riktig. Det anses derfor som hensiktsmessig at en kapasitetsjustering på seks prosent i lakse- og ørretoppdrettsnæringen vurderes hvert annet år. Dersom næringen i fremtiden får andre miljøutfordringer, kan det være at både frekvensen og omfanget på kapasitetsjusteringen bør endres. Regjeringen vil derfor legge opp til at risikoprofilen vurderes dersom «indikatormodulene» i handlingsregelen endres. Hvis næringen over lang tid vokser mye, bør også risikoprofilen vurderes, fordi sprangene i kapasitet vil bli store med en justering på seks prosent.

8.3 Vurdering av miljøtilstanden i et område

Det er ikke gitt at alle steder innenfor et produksjonsområde opplever den samme miljøbelastningen på et gitt tidspunkt av året. Miljøtilstanden innen et produksjonsområde bør likevel ses i sammenheng slik at man får et bilde på tilstanden i hele produksjonsområdet. For at dette skal være mulig er det viktig at inndelingen av områdene er faglig fundert. Prosessen for å gjøre dette blir nærmere beskrevet i kapittel 9.

Myndighetene vil, slik det er foreslått over, vurdere om vekst bør gis i et produksjonsområde hvert annet år, basert på faglige råd som kategoriserer områdene inn i tre kategorier. Tabellene over illustrerer hvordan forslaget vil virke ut i fra den tilstanden miljøindikatorene viser at et område har. Det tas utgangspunkt i om produksjonskapasiteten i området ved forrige vurdering ble økt, holdt på samme nivå (fryst) eller redusert. Det antas at miljøindikatoren året etter et vedtak ikke vil vise den fulle påvirkningen fra vedtaket, da det tar tid både å realisere en vekst og redusere produksjonen. Det antas videre at overvåkingen i år to vil dokumentere konsekvensen av endringen i kapasitet og bedre vise den reelle endringen i miljøpåvirkning. Dersom resultatet er sammenfallende begge årene vil utfallet være forutsigbart og det legges ikke opp til noen vurdering, men dersom overvåkingen viser en endring i påvirkning de to årene vil myndighetene måtte gjøre grundigere vurderinger ut i fra den samlede miljøtilstanden. Det vil her være viktig å ta inn ulike forklaringsvariabler, og sannsynlighet for å komme over i en annen kategori, jf. tabell 8.1 – 8.3. Dersom indikatoren er lakselus på villfisk, vil faktorer som vurderes eksempelvis være hvordan temperatur og salinitet kan ha hatt betydning for lusepåvirkningen. En annen vurdering vil være å se på om overvåkingen viser en trend i den ene eller andre retningen. Det kan da være nødvendig å gjøre vurderingen ut i fra et noe lenger tidsperspektiv enn to år. I en helhetsvurdering vil det også kunne være naturlig å se hen til samfunnsøkonomiske konsekvenser av ulike valg.

Regjeringen vil

• Vurdere en kapasitetsjustering på seks prosent i lakse- og ørretoppdrettsnæringen annet hvert år (moderat risikoprofil).

• Vurdere risikoprofilen ved endringer i modulene til handlingsregelen.