6 Forutsetninger for vekst

Produksjonskapasiteten til næringen bestemmes av antall tillatelser og avgrensingen av disse i maksimalt tillatt biomasse (MTB). I tillegg bestemmes produksjonen av hvor mange lokaliteter som er klarert og hvor stor biomasse som er tillatt å ha stående på den enkelte lokalitet. Når det i denne meldingen refereres til regulering av kapasitet, er det som nevnt i kapittel 4, justeringer på tillatelsesnivå det siktes til. Mulighet for justeringer på lokalitetsnivå vil fortsatt reguleres av gjeldende regelverk, uavhengig av eventuelle kapasitetsendringer på tillatelsesnivå. Det innebærer at dersom oppdretter ikke har tilstrekkelig ledig MTB-kapasitet på lokalitetsnivå, må oppdretter søke om utvidet MTB eller ny lokalitet for å ta i bruk ny tillatelse eller økt kapasitet på eksisterende tillatelse, jf. omtale i kap 5.7.

Det er mange faktorer som kan påvirke næringens muligheter for videre vekst. Alt fra klima til infrastruktur vil både kunne gi muligheter og sette begrensninger. I tillegg vil næringen være avhengig av å videreutvikle både kompetanse og teknologi. Fiskehelse og -velferd er også viktige faktorer, både for muligheten til effektiv produksjon og næringens omdømme.

Med dagens produksjonsform med åpne merder er næringen særlig avhengig av en god miljøtilstand, fordi miljøet er næringens produksjonslokale. En eventuell vekst må derfor skje på naturens premisser. I tillegg er tilgjengeligheten til egnet areal å produsere på, fôrråvarer, samt at det finnes et marked for produktet av avgjørende betydning. Dette kapitlet vil drøfte hvilke hensyn som bør være bærende i en kapasitetsvurdering på tillatelsesnivå.

6.1 Klima

Endringer i klimaet vil påvirke livsbetingelsene i havet. Sjøvannets temperatur, saltholdighet (salinitet) og surhetsgrad (pH) har stor betydning for hvilke arter som trives, hvilket mangfold av arter som finnes og vekselvirkningene artene imellom. Det er derfor viktig å sikre gode overvåkingsserier for å følge med på utviklingen. Klimaendringer vil kunne vise seg i form av mer ekstremvær, med mer vind, mer nedbør og høyere bølger. Det er derfor av betydning at oppdrettsanleggene er konstruert for å tåle de påkjenninger de må forventes å utsettes for. Norges tilpasning til et klima i endring ble fremmet i klimatilpasningsmeldingen 2013 (Meld. St. 33 (2012 – 2013)).

Klima vil kunne sette begrensninger for næringens mulighet til å vokse, men vil ikke være et tema i denne meldingen.

6.2 Fiskehelse og velferd hos oppdrettsfisk

Norsk oppdrettsnæring er avhengig av god fiskehelse og -velferd, og tilsyn med dette prioriteres høyt av myndighetene. God fiskevelferd er også et mål for etisk forsvarlig produksjon, noe som etterspørres av markedet i stadig økende grad. God oversikt over fiskehelsesituasjonen er viktig for å ha mulighet til å se utviklingstrekk og foreta prioriteringer innen forvaltning og forskning.

Et viktig mål med tilsyns- og overvåkingsarbeidet er å hindre introduksjon og spredning av fiskesykdommer. Tidlig påvisning og effektiv bekjempelse vil også redusere kostnadene knyttet til sykdomsforekomst i næringen. God fiskehelse er å betrakte som et konkurransefortrinn og ofte en forutsetning for tilgang til andre lands markeder. Å opprettholde god fiskehelse og -velferd er derfor svært viktig. Sykdom i oppdrett og hos villfisk forvaltes gjennom matloven med tilhørende forskrifter, og fiskehelseregelverket er harmonisert med EUs fiskehelsedirektiv. Fisk er omfattet av dyrevelferdsloven, og det er med hjemmel i loven innført et omfattende regelverk for å ivareta dyrevelferd i fiskeoppdrett. Mattilsynet fatter vedtak og fører tilsyn med hjemmel i matloven og dyrevelferdsloven.

Sykdoms- og velferdsutfordringer som i hovedsak utgjør et produksjonsproblem på den enkelte lokalitet vil være mindre egnet til å inngå i en vurdering av om produksjonskapasiteten på tillatelsesnivå skal endres. Slike sykdomsutfordringer må håndteres etter gjeldende regelverk på den enkelte lokalitet, og i samarbeid med blant andre fiskehelsepersonell.

At næringen er godt regulert og har god kontroll på biologiske parametere er en forutsetning for langsiktig vekst. Vekst uten tilstrekkelig kontroll over fiskehelsesituasjonen kan få store økonomiske konsekvenser for næringen selv. Utbruddet av ILA i Chile i 2008, som medførte mer enn en halvering av produksjonen fra toppåret i 2008, er et eksempel på mulig konsekvens av manglende kontroll og reguleringer.

Helsestatus i norsk lakse- og ørretoppdrett er generelt sett god, og ikke en generell begrensende faktor for vekst i næringen. Norge er fri for de fleste internasjonalt listeførte sykdommene. Pankreassykdom (PD) er den viktigste virussykdommen i norsk fiskeoppdrett. Effektive vaksiner har gjort at bakterielle problemer er svært sjeldne i norsk lakseoppdrett. Lakselus er ikke et fiskehelseproblem for oppdrettsfisken, men pga. mange verter langs kysten er det totale lakselusnivået så høyt at påvirkningene på viltlevende laksefisk, særlig sjøørret, flere steder er uakseptabelt.

Selv om problemer knyttet til fiskehelse hos oppdrettsfisken kan hindre at aktører klarer å utnytte sin tildelte produksjonskapasitet ser ikke regjeringen dette som et hensyn som bør inngå i regjeringens vurdering av vekst på tillatelsesnivå.

6.2.1 Produksjonssvinn hos oppdrettsfisk

I enhver biologisk produksjon må det påregnes tap/svinn. Tap av fisk har økonomiske konsekvenser for den enkelte aktør, og kan være en indikator på fiskehelse og -velferd. Store tap innebærer i tillegg en lite effektiv utnyttelse av sjøareal og innsatsfaktorer. Arealutvalget foreslo i sin rapport etablering av en indikator for tap i produksjonen og en tilhørende handlingsregel for justering av MTB i et produksjonsområde. Havforskningsinstituttet uttalte i forbindelse med høringen av Arealutvalgets rapport at det ikke er vist noen nær sammenheng mellom produksjonstap/ svinn og størrelsen på biomassen i et område. Mattilsynet har, i etterkant av fremleggelsen av Arealutvalgets rapport, gjennomført en landsomfattende undersøkelse for å avklare årsaker til svinn i lakse-og ørretoppdrett. Settefiskkvalitet og infeksjoner viste seg å være de mest betydningsfulle årsakene på landsbasis. Kartleggingen viste imidlertid at det er store variasjoner mellom ulike regioner, lokaliteter innen en region og fiskegrupper. Det vil etter regjeringens oppfatning ikke være naturlig at svinn legges inn i en vurdering av kapasitetsjustering på tillatelsesnivå. Dette er i tråd med høringsinstansenes syn. Imidlertid kan det være en sammenheng mellom produksjonssvinn og fiskehelse og -velferd. Det kan i noen tilfeller fremstå som etisk problematisk å tillate økt produksjon i et område med stort svinn på mange lokaliteter. Dette vil imidlertid best håndteres gjennom regelverket som gjelder for driften av den enkelte lokalitet. Videre er det i den enkelte aktørs egen interesse å redusere svinnet så mye som mulig. Dersom oppdretter på en lokalitet ikke klarer dette, har Mattilsynet hjemmel til å fatte vedtak om egnede tiltak for å ivareta fiskehelse og -velferd. Mattilsynet kan derfor, på samme måte som i dag, gjøre vedtak om å redusere biomassen på en lokalitet, enten hel brakklegging eller delvis, på tross av at det blir gitt mulighet for økt biomasse på tillatelsesnivå i samme område.

6.3 Miljøhensyn

Akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte, jf. akvakulturloven § 10. Naturmangfoldloven § 6 slår fast at enhver skal utvise aktsomhet og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Det vises også til de alminnelige prinsippene for offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet, jf. § 7.

Som all annen matproduksjon setter lakseoppdrett et miljømessig fotavtrykk og påvirker miljøet rundt seg. Det er bred politisk enighet om at et visst avtrykk må aksepteres, men at produksjonen skal foregå innenfor miljømessige bærekraftige rammer. Sammenliknet med matproduksjon på land setter produksjon av oppdrettsfisk et relativt lite fotavtrykk, både med hensyn på arealbruk, ressursbruk og utslipp av for eksempel klimagasser.

Kilde: Yngve Ask/ Innovasjon Norge

Dagens merdbaserte produksjonsform innebærer at det ikke er tette skiller mellom miljøet i produksjonsenheten og det omkringliggende miljø. Med dagens produksjonsteknologi, vil lokalitetene i et område også påvirke hverandre. Alle oppdrettere i et område bidrar derfor til påvirkningen av miljøet i det området de driver i, om enn i noe ulik grad. Selv om hver enkelt lokalitet drives innenfor akseptable rammer isolert sett, vil den samlede miljøbelastningen i et område kunne være så stor at miljøets bæreevne overskrides.

Oppdrettsnæringens viktigste miljøutfordringer på kort sikt er knyttet til rømming av oppdrettslaks og spredning av lakselus fra oppdrettsanleggene, og den påvirkningen dette kan ha på viltlevende bestander av laksefisk. Forurensning og utslipp, sykdommer og andre parasitter enn lakselus og bruk av fôrressurser er også områder der oppdrettsnæringen påvirker miljøet.

6.3.1 Nordatlantisk laks og sjøørret – status og påvirkninger

Norges hav- og kystområder og vassdrag utgjør noen av de viktigste leveområdene for villaksen og vi har om lag en tredjedel av totalbestanden av den atlantiske laksen, fordelt på om lag 400 bestander. Norge har derfor et særskilt internasjonalt ansvar for villaksen.

Laksebestandene representerer verdier som næringsgrunnlag for fiskerettshaverne og som grunnlag for turisme i en rekke lokalsamfunn. Villaks og sjøørret er også viktige kulturbærere for fritidsfiske, sjølaksefiske, samisk fiske, kystkultur og som kilde til rekreasjon og naturopplevelse. For oppdrettsnæringen utgjør villaksen både grunnlaget for dagens næring og en genetisk ressurs for fremtidig utvikling.

Siden 1970 har utviklingen for villaksen vært negativ i hele Nord-Atlanteren, og de samlede fangstene i Norge er redusert med om lag 75 prosent. Bestandsnedgangen siden 1970 skyldes et samspill mellom ulike påvirkninger. Endringer og naturlige variasjoner i økosystemet i havet er av stor betydning for villaksens oppvekstforhold og dermed sjøoverlevelse. Forholdene i havet har bidratt til både redusert innsig av smålaks og redusert gjennomsnittsstørrelse for ensjøvinterfisk.

Lakseparasitten Gyrodactylus salaris, som er en ferskvannsparasitt, utgjør en stor trussel mot de villaksbestandene som infiseres. Når det gjelder forurensning, er det først og fremst sur nedbør som utgjør en trussel for villaksbestandene, men dette blir effektivt motvirket ved hjelp av kalking og bestandene i kalkede vassdrag har en positiv utvikling. I de siste tiårene er vannkvaliteten i vassdrag og kystområder forbedret. Vassdragsreguleringer har i et historisk perspektiv utgjort en av de største truslene mot villaksbestander, og medført at flere bestander har gått tapt. De siste tiårene har strenge miljøkrav til vassdragsreguleringer ivaretatt hensynet til vill laksefisk på en bedre måte. Laksefisket var tidligere en vesentlig påvirkningsfaktor, men på bakgrunn av den vedvarende bestandsnedgangen har fisket blitt betydelig innskrenket i de senere år. Med unntak for bestandene i Tanavassdraget vurderer Vitenskapelig råd for lakseforvaltning (VRL) ikke lenger overbeskatning som en vesentlig trussel mot laksebestandene i Norge. VRL mener lakselus og rømt oppdrettslaks er ikke-stabiliserte bestandstrusler mot norsk villaks, og trolig viktige årsaker til spesielt lavt innsig av laks og dårlig måloppnåelse i mange bestander på deler av Vestlandet.

Kilde: Yngve Ask/ Innovasjon Norge

Opprettelsen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder i 2007 har som formål å gi et utvalg av de viktigste laksebestandene en særlig beskyttelse mot skadelige inngrep og aktiviteter i vassdragene og mot oppdrettsvirksomhet, forurensning og munningsinngrep i de nærliggende fjord- og kystområdene. Ordningen omfatter om lag ¾ av den norske villaksressursen. Det er fastsatt særskilte regler for akvakultur i nasjonale laksefjorder, for å implementere Stortingets vedtak. Kvalitetsnormen for ville bestander av atlantisk laks, som ble fastsatt i 2013, skal bidra til å tydeliggjøre hva som menes med en god kvalitet for villaksen i samsvar med forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven. Normen er retningsgivende for forvaltningen på tvers av de ulike forvaltningsområdene.

Ørret forekommer både som ferskvannsstasjonære og sjøvandrende (anadrome) bestander, og det er de sjøvandrende som betegnes som sjøørret. Fangstene av sjøørret er omtrent halvert på Vestlandet og i Trøndelag siden årtusenskiftet. Nedgangen var parallell i alle fylker fra Rogaland til Nord-Trøndelag. På grunn av redusert beskatning er bestandsnedgangen ikke så stor som fangststatistikken tyder på. Bestandsnedgangen på Vestlandet og i Trøndelag skyldes ikke inngrep, forurensing eller overfiske i ferskvann, men trolig forhold i sjøen som økosystemendringer (næringsmangel eller økt predasjon), lakselus, klimaendringer og fiskesykdommer. Menneskeskapte påvirkningsfaktorer i ferskvann som forurensing, forsuring, kraftregulering og andre forringelser av habitat har sannsynligvis bidratt til å redusere sjøørretbestander i mange vassdrag, men disse faktorene har enten vært stabile eller hatt redusert påvirkning de senere år, slik at de derfor trolig ikke er medvirkende årsak til nedgangen i sjøørretbestandene de senere årene. I perioden fra 1993 til 2013, har fangstene av sjøørret endret seg lite fra de første fire til de siste fire årene i perioden på Øst- og Sørlandet, avtatt sterkt på Vestlandet og i Trøndelag og økt i Nord-Norge.

Villaks og sjøørret påvirkes med andre ord av mange ulike faktorer. Fra akvakultur regnes lakselus og rømming som de viktigste. Når vi senere drøfter de påvirkningsfaktorene som påvirker ville laksefiskbestander er dette en viktig premiss.

6.4 Arealhensyn

Tilgjengelig produktivt areal i kystsonen er og har vært et av Norges viktigste konkurransefortrinn som oppdrettsnasjon. Tilgang på gode oppdrettslokaliteter har imidlertid blitt en knapphetsfaktor for bærekraftig utvikling av oppdrettsnæringen. Tilgang på tilstrekkelig og egnet areal for oppdrettsvirksomhet er en forutsetning for videre vekst i næringen. De om lag 950 godkjente lokalitetene for oppdrett av laksefisk per 1. januar 2015 beslaglegger et fysisk overflateareal inkl. ferdselsforbudssoner på om lag 80 km². På dette arealet, var det i januar 2015 klarert en samlet lokalitets-MTB på 2.983.475 tonn. På samme tidspunkt var det tildelt en samlet tillatelses-MTB på 784.798 tonn. Dette innebærer ikke at det er rom for en tredobling av produksjonen, dersom samlet tillatelses-MTB ble utvidet tilsvarende. Produksjonstiden for et års-utsett i sjø er opp til to år, slik at i utgangspunktet kan lokalitets-MTB deles på to, det vil si ca. 1,45 millioner tonn. Men heller ikke denne kapasiteten kan utnyttes fullt ut, fordi omlag 35 prosent av lokalitetene til enhver tid er brakklagt som en del av en normal produksjonssyklus. I et langsiktig perspektiv innebærer dette både at mer areal bør settes av til havbruk, og at bruken av allerede tildelte arealer må optimaliseres.

Det er kommunene som gjennom sitt planarbeid setter av areal til akvakulturvirksomhet. Føringer i Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging sier at planleggingen skal legge til rette for å opprettholde og videreutvikle fiskeri- og oppdrettsnæringen innenfor en miljømessig bærekraftig ramme, at arealbehovet for oppdrettsnæringen skal ses i et regionalt perspektiv, og at framtidens lokalitetsstruktur skal bidra til en balansert og bærekraftig sameksistens med andre interesser.

Ny oppdrettsteknologi vil gjøre det mulig å ta i bruk arealer som tidligere ikke var egnet for oppdrettsvirksomhet. Lukkede anlegg i sjø, med redusert miljøpåvirkning, kan åpne for at lokaliteter lenger inn i fjordene tas i bruk igjen. Utvikling av større og mer robuste havmerder kan legge til rette for oppdrettsvirksomhet lenger ut til havs. Utvikling av landbaserte resirkuleringsanlegg kan åpne opp for å etablere produksjon av oppdrettsfisk på land.

Effektiv arealbruk gir grunnlag for størst mulig produksjon innenfor et begrenset geografisk område og uten uakseptable negative miljøpåvirkninger. For å få til en slik arealbruk er næringen avhengig av å ha en grunnleggende god lokalitetsstruktur samt godt egnede lokaliteter.

Dagens lokalitetsstruktur er en medvirkende årsak til flere av de fiskehelseproblemene oppdrettsnæringen har opplevd de senere årene. Eksempler på dette er lakselus og pankreassykdom (PD), da særlig på Vestlandet der tettheten av oppdrettsanlegg er størst. Videre har den teknologiske utviklingen medført at dagens oppdrettsanlegg er betydelig større enn tidligere. Dette innebærer at utslipp av næringssalter og organisk materiale fra dagens anlegg i større grad enn før påvirker områder utover selve lokalitetens nærområde. Med andre ord er dagens situasjon slik at man ikke kan forvalte oppdrettsnæringen kun på lokalitetsnivå, men myndighetene må i større grad drive en områdeforvaltning basert på hva som kan aksepteres av miljøpåvirkning i et definert område.

6.5 Markedshensyn

Det er ingen myndighetsoppgave å forsøke å regulere totalproduksjonen for å maksimere oppdretternes samlede profitt. Myndighetene vil heller ikke være de som er best egnet til å vurdere markedssituasjonen. Det er opp til hver enkelt aktør å bestemme hvor mye de ønsker å produsere med sin tildelte kapasitet. Erfaring tilsier at aktørene søker å produsere mest mulig innenfor sine kapasitetsrammer. Dette baserer seg på bedriftsøkonomiske vurderinger hos den enkelte aktør. Lakseoppdrett er samtidig en komplisert biologisk produksjon. Fisk som er satt i sjøen må slaktes når den har vokst seg slakteklar, og ettersom norsk laks i all hovedsak omsettes som fersk må den omsettes raskt når den først er slaktet. En oppdretter vil derfor i liten grad kunne innrette seg etter markedssituasjonen på kort sikt. Markedsvurderinger vil imidlertid inngå i aktørenes mer langsiktige investerings- og produksjonsbeslutninger.

Det finnes ingen garanti for at den gode markedssituasjonen vi ser i dag vil vedvare. Laksenæringen møtte i mange år handelsbarrierer i viktige markeder, og det er ikke utenkelig at norsk laks kan bli møtt med handelshindre også i fremtiden. Det er bare litt over tre år siden straffetollen på fersk hel laks til USA ble opphevet, og så sent som 7. august 2014 ble all norsk sjømat med umiddelbar virkning utestengt fra det russiske markedet. Med stopp i eksporten til Russland forsvant 11 prosent av markedet for norsk laks, og om lag 50 prosent av markedet for norsk ørret, over natten. Som svar på denne situasjonen ble det, etter at næringen gjennom sine bransjeorganisasjoner ba om det, innført midlertidig økt MTB på tillatelsesnivå på henholdsvis 6 og 20 prosent for laks og ørret ut første kvartal 2015. Dette var en justering i produksjonskapasiteten som utelukkende var begrunnet med markedshensyn.

Kilde: NFD

Selv om lakseoppdrett i dag kun foregår i et fåtall land, kan vi ikke utelukke at nye produsentland vil komme til. Det er naturlig at den høye lønnsomheten vi ser i næringen i dag tiltrekker seg nye investorer og at flere ønsker å starte med lakseoppdrett, også på land. Klimaendringer kan på sikt føre til at lakseoppdrett i sjø vil finne sted i områder som tidligere har vært uegnet for lakseoppdrett. Vi kan heller ikke utelukke at det dukker opp gode substitutter til norsk laks. Alt dette vil kunne gi lavere etterspørsel etter norsk laks, og dermed lavere pris. Motsatt vil prisen og inntektene til virksomhetene kunne bli høyere dersom produksjonen holdes kunstig nede gjennom kvantumsbegrensinger. Samtidig vil alle utenlandsbaserte konkurrenter få ekstra stimulans til å øke sin produksjon og produktutvikling. Kunstig høye priser vil i tillegg erfaringsmessig ha en uheldig innvirkning på kostnadsnivået for innsatsfaktorer i næringen, noe som også vil kunne bidra til å svekke dens konkurranseevne over tid.

6.6 Konklusjon og vekting av hensyn

Bærekraftsbegrepet består av tre pilarer: det økonomiske, det sosiale og det miljømessige. Vekst i oppdrettsnæringen betyr økte inntekter for selskaper, kommuner og staten. Vekst bidrar til økt verdiskaping, økt sysselsetting og økt velferd for samfunnet. Slik vil veksten være bærekraftig ut i fra både et økonomisk og sosialt perspektiv. Uten en sterk miljøbasis vil imidlertid verken den økonomiske eller den sosiale pilaren kunne realiseres. Den veksten som maksimerer verdiskapingen på kort sikt vil kunne være høyere enn den som maksimerer verdiskapingen på lang sikt. En for høy vekst på kort sikt kan derfor redusere fremtidig verdiskaping, ved at den ikke tar hensyn til verken miljøet eller markedet.

Den enkelte oppdretter er ansvarlig for å drive godt og innenfor de rammer lovverket setter på den enkelte lokalitet. Myndighetene fører tilsyn for å sikre at dette regelverket etterleves. Det har imidlertid blitt tydelig at det i større grad må tas høyde for den samlede belastningen på miljøet. Ved tildeling av kapasitetsvekst på tillatelsesnivå må derfor myndighetene først og fremst vurdere den miljømessige bæreevnen til et område større enn den enkelte lokalitet.

Markedsregulering bør normalt ikke være en statlig oppgave, og regjeringen mener tilpasning av produksjonen til markedet i all hovedsak bør være næringens eget ansvar. Myndighetene er ikke de som er best egnet til å ta markedshensyn.

Tilstrekkelig antall egnede lokaliteter i en robust lokalitetsstruktur er en forutsetning for videre vekst i oppdrettsnæringen. Areal er imidlertid mer en underliggende rammebetingelse enn en forutsetning som myndighetene må vurdere før vekst innvilges.

Med utgangspunkt i dagens situasjon, peker den miljømessige pilaren i bærekraftsbegrepet seg ut som det elementet myndighetene skal ta mest hensyn til for å sikre en bærekraftig vekst i fremtiden. Det synes også å være relativt bred enighet mellom høringsinstansene om at myndighetene ikke bør ta vesentlig hensyn til marked i vekstvurderingene, og at miljøpåvirkning må være den viktigste faktoren å ta hensyn til når vekst skal vurderes.

Regjeringen vil

• Benytte miljømessig bærekraft som den viktigste forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen.