12 Landbasert oppdrett

På lik linje med tradisjonelt merdoppdrett i sjø stilles det også krav om akvakulturtillatelse for å drive matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret i landbaserte anlegg. Det har forsøksvis vært prøvd landbasert matfiskproduksjon av laksefisk også i Norge, uten at dette har vært en kommersiell suksess. Utviklingen av landbaserte anlegg har vært stor siden de første forsøkene i Norge på 70-, 80- og 90-tallet. Dette gjelder spesielt utviklingen av resirkuleringsanlegg (RAS). Med resirkulering menes anlegg som er basert på gjenbruk av store deler av vannet. Denne teknologien har bidratt til økt internasjonal interesse rundt intensiv landbasert oppdrett av laks. Dagens landbaserte anlegg for stor laksefisk i Norge har enten forsknings- eller avlsformål. Myndighetene tildeler egne og vederlagsfrie tillatelser til slike formål som oppfyller tildelingskravene.

Myndighetene har videre åpnet for etablering av såkalte postsmoltanlegg, som innebærer at innehaver av tillatelse til oppdrett av settefisk av laks, ørret og regnbueørret kan få dispensasjon til å produsere settefisk opp til 1 kg. Dette åpner for et kombinasjonskonsept med landbasert produksjon fram til 1 kg, for deretter å sette fisken i merder i sjø for videre påvekst fram til slaktestørrelse. Per i dag foregår det således betydelig aktivitet innenfor utvikling av postsmoltproduksjon, men foreløpig er dette på et tidlig stadium.

Lukkede matfiskanlegg for laks er i liten grad tatt i bruk i norsk oppdrett. Dette har sin bakgrunn i at dette er teknologi under utvikling og at det fremdeles er en merkostnad knyttet til å produsere i lukkede anlegg. Nofima har beregnet at merkostnaden ved å produsere i et landbasert anlegg kontra tradisjonelt merdoppdrett er på rundt 6,50 kroner per kg. Det blir ofte trukket frem av dem som ønsker å starte slik virksomhet at dette, sammen med vederlag for laksetillatelser, bidrar til å gjøre inngangsbilletten høy.

12.1 Utredning om landbasert oppdrett

12.1.1 Nedsetting av arbeidsgruppe og mandat

Nærings- og fiskeridepartementet besluttet 1. oktober 2014 å sette ned en ekstern arbeidsgruppe, som skulle se på rammebetingelsene for landbasert oppdrett med laks, ørret og regnbueørret med bruk av sjøvann. Gruppen var sammensatt av representanter fra forskning, næring og forvaltning. Den ble oppnevnt 21. oktober 2014 og leverte sin enstemmige innstilling 14. januar 2015. Arbeidsgruppen avholdt ett høringsmøte om saken.

Arbeidsgruppen ble, kort oppsummert, bedt om å utrede hvilken betydning det bør ha at landbasert oppdrett foregår helt eller delvis på privat grunn – og om dette bør innebære at det åpnes for løpende tildeling av tillatelser til landbasert oppdrett uten vederlag, eventuelt et begrenset antall årlige tillatelser.

12.1.2 Sammendrag av arbeidsgruppens rapport

I Norge oppdrettes betydelige mengder laks og regnbueørret. Settefiskproduksjonen er landbasert mens matfiskproduksjonen skjer i flytende merdanlegg i sjø. Produksjonen er tidvis meget lønnsom og næringen har høy konkurranseevne. Sterkt medvirkende til dette er naturgitte konkurransefortrinn, tilrettelagt infrastruktur, relevant kompetanse og egnet teknologi. Det har forsøksvis vært prøvd landbasert matfiskproduksjon av disse artene også i Norge, uten at dette har vært en kommersiell suksess. Dagens landbaserte anlegg for stor fisk i Norge har enten forsknings- eller avlsformål.

Internasjonalt har utviklingen av RAS aktualisert etablering av landbaserte matfiskanlegg. Utviklingen av RAS har også reist spørsmålet om potensialet for denne teknologien i norsk matfiskproduksjon. Slik produksjon har mulighet for å håndtere utfordringer knyttet til lakselussmitte, rømmingsrisiko og lokalt utslipp på andre og antatt bedre måter enn dagens merdoppdrett. Samtidig kan slik høyintensiv produksjon gi utfordringer i forhold til fiskevelferd og fiskehelse. Enkelte aktører ønsker å etablere en mellomfaseproduksjon på land for å få en kortere omløpstid og høyere produksjon på sjølokalitetene.

Matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret er et knapphetsgode som har gitt staten anledning til å kreve et etter hvert betydelig vederlag. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at dette vederlaget gir en kompensasjon for at allemannsretten fortrenges fra det sjøområdet som lokaliteten omfatter. Det er ut fra dette ikke saklig grunn for å kreve et vederlag for tillatelser som etableres på land. Innehaveren av slike tillatelser må betale en kompensasjon til den som eier området hvor virksomheten skal drives, noe som ikke er tilfellet for merdoppdrett i sjø.

Arbeidsgruppen ser ikke tungtveiende argumenter mot en egen tillatelsestype for landbasert matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret uten antallsbegrensinger og vederlag. Vederlag vurderes å være til hinder for god lønnsomhet og konkurransekraft for landbasert matfiskoppdrett. Sterk innovasjon er forutsetningen for vedvarende lønnsomhet og konkurransekraft for norsk oppdrettsnæring. Utvikling av landbasert matfiskoppdrett vil også kunne gi norsk leverandørindustri fortrinn.

Gruppen har videre drøftet landbasert matfiskoppdrett opp mot hensynet til miljø, fiskehelse og fiskevelferd, mulige konsekvenser for arealbruk på land, mulig samfunnsmessige og distriktsmessige effekter og om landbasert matfiskoppdrett kan gi norsk oppdrettsnæring omdømmeutfordringer. Hvordan og i hvilken grad dette kan slå ut, avhenger helt av hvor suksessrik en tror at denne driftsmåten blir. Dersom den blir omfattende, betyr det at landbasert matfiskoppdrett er tilstrekkelig konkurransedyktig. Hvis norske myndigheter i så tilfelle ikke har lagt til rette for at slik virksomhet skal kunne utvikles og drives i Norge, vil dette representere en tapt mulighet for norsk næringsliv. Ved å legge til rette også for landbasert matfiskoppdrett i Norge, bedres denne muligheten for næringsutvikling.

Utvalget har også vurdert dagens ordning og en mer begrenset tildelingsordning enn den foreslåtte, men finner ikke å kunne anbefale disse. Arbeidsgruppen foreslår at det åpnes for en egen tillatelsestype for landbasert matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret som tildeles løpende og uten at det tas vederlag.

12.2 Vurdering – landbasert oppdrett av matfisk

Et mål med reguleringene i oppdrettsnæringen bør være at de ikke legger unødige hindringer i veien for utvikling av ny teknologi, og at reguleringene er teknologinøytrale. Interesserte aktører har imidlertid vært henvist til å søke om en ordinær matfisktillatelse, og det er en kjensgjerning at inngangskostnaden for kommersiell landbasert oppdrett i Norge per i dag er høy, og dermed utgjør et hinder for å kunne etablere oppdrettsanlegg for matfisk på land.

Ut fra den begrensede erfaringen som foreligger er det ikke mulig å si med sikkerhet om man vil lykkes med å etablere landbaserte anlegg med lønnsom drift, og om slik oppdrett i fremtiden vil kunne bli konkurransedyktig med dagens effektive merdbaserte oppdrett. På den annen side vil også oppdrett i sjø møte nye utfordringer som for eksempel sykdom, i tillegg til at den videre utviklingen vil avhenge av hvordan oppdrettsnæringen klarer å løse sine nåværende og femtidige utfordringer i sjø. En forskningsrapport fra Nofima (2013)1 konkluderer blant annet med at naturgitte fortrinn i fremtiden kanskje kan vise seg å bli mindre viktige, men at andre fortrinn vil kunne ha stor betydning for akvakulturnæringen i Norge. Eksempler på dette er sterke kunnskapsmiljøer, en ledende leverandørindustri, god infrastruktur, nærhet til viktige markeder, god forvaltning og ikke minst den vanskelig kopierbare klyngeeffekten som oppstår mellom disse fortrinnene.

Nærings- og fiskeridepartementet legger til grunn at det vil kunne skje en betydelig utvikling innen landbasert oppdrett fremover, særlig siden stadig flere land viser interesse for landbasert oppdrett av laks. Utviklingen vil således skje uavhengig av om Norge deltar, og departementet er enig med arbeidsgruppen i at offentlig styring i begrenset grad vil kunne påvirke utviklingen. Sjømat er en av de næringene vi skal leve av i Norge – også i fremtiden. Med det kostnadsnivået vi har, og med en hard internasjonal konkurranse, blir innovasjon særlig viktig for at vi skal kunne hevde oss i lengden. Det bør derfor legges til rette for at mest mulig innovasjon skjer i Norge og at norsk næring får best mulig vilkår for å være konkurransedyktig, uavhengig av hva som viser seg å være den beste produksjonsteknologien. Det bør derfor legges til rette for at det kan bli enklere å etablere landbaserte oppdrettsanlegg i Norge. Dette vil også ha betydning for norsk leverandørindustri, som allerede i dag er langt fremme på landbaserte teknologier. Teknologier og produkter relatert til landbasert oppdrett kan bli viktige både i Norge og som eksportprodukter.

Det kan argumenteres for at det er prinsipielle forskjeller mellom å drive oppdrett i allmenningens sjøareal og på privat eiendom på land. Spørsmålet som tas opp i arbeidsgruppens rapport er om og i hvilken grad det eventuelt skal få betydning for hvordan de ulike formene for drift reguleres. Sentrale spørsmål er om tillatelser til landbasert drift skal være antallsbegrenset slik som andre laksetillatelser, og om det skal betales vederlag for tillatelsene. Arbeidsgruppens forslag går ut på å innføre en egen tillatelsesklasse for landbasert oppdrett. De foreslår videre at tillatelsene bør tildeles vederlagsfritt. Begrunnelsen for dette er todelt ved at tildeling av matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret anses som et knapphetsgode og vederlaget anses som en kompensasjon for at allemannsretten fortrenges. Innehaveren av en tillatelse til produksjon på land må betale kompensasjon til den som eier området hvor virksomheten skal drives. Dette er et argument for at det ikke bør kreves vederlag for tillatelser som etableres på land.

Regjeringen deler i det vesentlige arbeidsgruppens vurdering, og vil derfor gå inn for at det etableres en egen tillatelsesklasse for landbasert oppdrett og at det ikke skal tas vederlag for slik tillatelse. Det er imidlertid ikke klart at begrunnelsen for et vederlag for matfisktillatelser kun grunner i hensynet til fortrengelse av allemannsretten. For staten har det også klart vært en begrunnelse at når tillatelsene først er antallsbegrenset og har en verdi, vil det ikke være riktig at den som får det begrensede gode å kunne drive, også skal kunne få den fulle fortjenesten ved et videresalg, se også kap. 11.7. Vederlaget tjener derfor også andre formål enn de arbeidsgruppen har lagt til grunn, selv om også fortrengelse av areal i dag klart må anses som et hensyn som begrunner at det tas vederlag.

Et argument mot å åpne for en egen tillatelsesklasse ville eventuelt være at dette kan gi økonomiske konsekvenser for aktørene som allerede er i næringen. Mange av de som driver lakseoppdrett i sjø har betalt vederlag for en tillatelse, og vil risikere at denne blir mindre verdt som panteobjekt. Dette vil naturligvis også få betydning for finansieringsinstitusjonene. En bedre tilretteleggelse for landbasert oppdrett vil også kunne få markedsmessige konsekvenser hvis dette blir gjennomført i stor skala. Etter departementets oppfatning er denne virksomheten foreløpig i støpeskjeen, og det vil ta tid før landbasert oppdrett vil foregå i stor skala. Det anses derfor ikke som nødvendig å antallsbegrense på dette tidspunkt. Dersom det skulle vise seg at dette blir suksess er det positivt at verdiskapningen skjer i Norge. Etter regjeringens syn vil dette bidra til at næringen får flere ben å stå på, samt at vi deltar i den utviklingen som skjer globalt. Skulle det likevel, av en eller annen grunn, oppstå behov for å begrense antallet tillatelser, vil det være mulig å fastsette en slik begrensning på et senere tidspunkt.

12.3 Postsmolt

I utgangspunktet skal settefisk av laks, ørret og regnbueørret ikke ha en individvekt som overstiger 250 gram. I 2011 ble det innført en ordning hvor det kan søkes om dispensasjon til produksjon av stor smolt opp til 1 kg. Produksjon av stor smolt på land åpner for et kombinasjonskonsept med landbasert produksjon fram til 1 kg for deretter å sette ut fisken i merder i sjø for videre påvekst frem til slaktestørrelse.

Ordningen med å kunne tillate økt individvekt på settefisk har eksistert i relativt kort tid, og hittil er det kommet inn 13 søknader om dispensasjon og syv er ferdigbehandlet og innvilget, med tillatelse til å produsere til sammen 14,3 millioner postsmolt på inntil 1 kg. Et hovedargument for åpningen for forlenget landfase er at rømmingsfaren blir redusert som følge av kortere tid i sjøen. Ordningen kan potensielt også gi mulighet for økt produksjon og kan gi muligheter for en mer optimal utnyttelse og mer hensiktsmessig områdeorganisering for tilgjengelige matfisklokaliteter i sjø. Et foreløpig inntrykk er at næringsaktørene er positive til å arbeide videre med forskning og utvikling på dette området, noe som taler for å videreføre ordningen frem til en ordning med løpende tildeling av tillatelser til landbasert oppdrett er innført. I forbindelse med innføring av en slik ordning vil det være naturlig å vurdere hvordan ordningen med postsmolt på land skal håndteres opp mot et nytt system for landbasert oppdrett.

Kilde: Rune Werner Molnes/Innovasjon Norge

Et annet spørsmål er om ordningen bør utvides til sjø. Departementet har mottatt enkelthenvendelser fra selskap som ber om at det åpnes for produksjon av settefisk i semilukkede anlegg i sjø. Med utgangspunkt i forskningstillatelser og matfisktillatelser er det flere slike konsepter under utvikling. Postsmoltproduksjon i sjø skjer imidlertid i allmennhetens areal, og det er da naturlig at myndighetene behandler slik produksjon på lik linje med kommersielle matfisktillatelser – i tråd med begrunnelsen som er gitt for landbasert oppdrett.

Regjeringen vil

• Åpne for at tillatelser til landbasert matfiskoppdrett av laks og ørret kan tildeles løpende og uten vederlag.

• Sette i gang en prosess for å gjennomføre nødvendige endringer i tillatelsessystemet for landbasert oppdrett.