11 Innføring av nytt system og gjennomføring av kapasitetsjusteringer

11.1 Innføring av nytt system

Innføring av et nytt system vil ta noe tid, og følgende må på plass før systemet kan tas i bruk:

• Inndeling av kysten i produksjonsområder. Dette vil være en omfattende prosess, der næringsaktørene, kommuner, fylkeskommuner og relevante statlige myndigheter bør involveres.

• Fordeling av tillatelser på de aktuelle produksjonsområdene og akvakulturregisteret må endres i tråd med dette, herunder må registeret ha opplysninger om den til en hver tid gjeldende MTB for tillatelsen og hvor stor MTB det er innbetalt vederlag for.

• Miljøovervåking må initieres i samtlige produksjonsområder og finansiering av dette må på plass.

Strekpunkt 2 og 3 bør kunne komme på plass kort tid etter at produksjonsområdene er fastsatt. Regjeringen tar etter dette sikte på at den første vurderingen av om produksjonskapasiteten i næringen skal endres, basert på et system med en handlingsregel, tidligst kan foretas høsten 2016, men mer sannsynlig i 2017.

11.2 Nødvendige endringer i tillatelsessystemet

Et system med handlingsregel og produksjonsområder innebærer at en tillatelse ikke lenger kan være bundet til en av Fiskeridirektoratets regioner, men må bli bundet til et produksjonsområde. Konsekvensen av dette for det enkelte oppdrettsselskap kan vanskelig beskrives fullt ut før produksjonsområdene fastsettes. Det er imidlertid sannsynlig at dersom det innføres produksjonsområder vil disse bli noe mindre i geografisk omfang enn Fiskeridirektoratets regioner, slik de er ved årsskiftet 2014 – 2015. Arealutvalget vurderte opp mot 23 produksjonsområder. Havforskningsinstituttet har foreløpig skissert mellom 11 og 13 soner, basert på spredningsmodellering av lakselus. Dette er det nærmere redegjort for i kapittel 9. Med et slikt omfang på produksjonsområder forutsetter systemet med handlingsregel at innehavere av akvakulturtillatelser kan komme til å måtte velge hvilket produksjonsområde en tillatelse skal knyttes til. For å unngå massiv flytting av tillatelser, eksempelvis mellom landsdeler, kan det være aktuelt for myndighetene å redusere valgmulighetene. Dette kan for eksempel gjøres slik at en tillatelse ikke kan plasseres i et produksjonsområde som dekker et annet geografisk område enn der tillatelsen tidligere har vært knyttet til en lokalitet. Det vil være rimelig at næringen får en viss tid til å gjennomføre en slik justering.

Som Arealutvalget skriver på s. 160 i sin rapport vil det innenfor et produksjonsområde være utsettssoner som er mer utsatt for lus (eller andre indikatorer) enn andre:

«En kunne [derfor] tenke seg at handlingsregelen var spesifikt innrettet for å ta ned produksjonen i disse. Dette ville imidlertid kreve at MTB på den enkelte tillatelse var fordelt og bundet opp til de enkelte utsettssoner, noe som ville være en betydelig innskrenking i oppdretters handlingsrom for fleksibel driftstilpasning, og også en administrativt kostnadskrevende tvangstrøye.»

Regjeringen er enig i Arealutvalgets vurdering, og videre enig i vurderingene som følger på samme side:

«Ved full transparens med hensyn til produksjons- og tapstall mellom oppdretterne innenfor et produksjonsområde, har utvalget tillit til at aktørene selv vil finne de beste løsninger på hvordan en eventuell reduksjon i MTB bør fordeles på utsettssoner. Utvalget anser for øvrig at regler som tar utgangspunkt i MTB for gitte tillatelser er mest egnet til å regulere den samlede produksjonen i hvert produksjonsområde for å oppnå en bærekraftig drift. MTB på lokalitetsnivå ansees lite egnet i denne sammenheng. Grunnen er at de forhold som måtte være bestemmende for den enkelte lokalitets bæreevne ikke nødvendigvis reflekterer bæreevnen i et større område.»

Regjeringen har etter dette kommet til at det er mest nærliggende å legge opp til at hver tillatelse knyttes til et produksjonsområde, og at justeringer i produksjonskapasitet skjer på områdenivå.

11.3 Fordeling av kapasitetsendringer; produksjonskapasitet og nye tillatelser

11.3.1 Fordeling av økt kapasitet

Akvakulturloven åpner for å tildele både nye tillatelser og å øke kapasiteten på eksisterende tillatelser. Det er nedfelt i Sundvolden-erklæringen at «Regjeringen vil åpne for både å øke antall tillatelser og øke totalt tillatt biomasse i eksisterende tillatelser». Norske sjømatbedrifters landsforening sier i sin høringsuttalelse at de er enig i dette. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) har i sin høringsuttalelse derimot tatt til orde for at økt kapasitet kun skal tildeles gjennom økt MTB på eksisterende tillatelser, noe som vil innebære at nye aktører ikke får adgang inn i næringen, unntatt gjennom oppkjøp.

Utlysing av nye tillatelser gjennom konkurranse er den mest effektive måten å fordele knappe ressurser på. Fra et konkurranseperspektiv er det også problematisk å legge opp til et system som systematisk favoriserer aktørene som allerede er i næringen. Utlysing av nye tillatelser vil ikke forskjellsbehandle aktører ut fra om de allerede er etablert i næringen eller ikke, og vil gjøre det lettere for nye aktører å komme inn i oppdrettsnæringen, uten kjøp av tillatelser i annenhåndsmarkedet eller aksjekjøp.

Fordeling av kapasitetsøkningen gjennom tildeling av nye tillatelser betyr at ikke alle aktører som er i næringen får ta del i veksten. Jevnlige kapasitetsøkninger i form av økt MTB på eksisterende tillatelser, gjør at aktører som allerede er i næringen kan vokse og delta i den generelle produktivitetsveksten i samfunnet for øvrig. Dette gir forutsigbarhet for hele oppdrettsnæringen og vil normalt tilgodese et større antall aktører enn ved tildeling av nye tillatelser.

I produksjonsområder der kapasiteten er blitt redusert, vil det ikke bli tildelt nye kommersielle matfisktillatelser frem til eksisterende tillatelser har blitt justert tilbake til den kapasiteten tillatelsene hadde før reduksjonen. På den måten gis aktørene mulighet til raskt å redusere de tap de påføres gjennom reduksjonen. I perioden frem til kapasiteten på eksisterende tillatelser er gjenopprettet vil det være mer utfordrende enn normalt for nye aktører å komme inn i næringen. Nye tillatelser til driftsformer som ikke påvirker den miljøutfordringen som medførte reduksjon bør kunne tildeles.

Regjeringen står etter dette fast på at økt kapasitet i næringen bør fordeles mellom nye tillatelser og økt MTB. Denne fordelingen kan gjennomføres på ulike måter, og for næringsutøverne vil det være forutsigbart om det på forhånd er klart hvordan veksten vil fordeles mellom økt MTB og nye tillatelser. En fordeling kan for eksempel være at hver gang det gis vekst så vil veksten fordeles mellom økt MTB og nye tillatelser, eventuelt at det noen ganger kun gis vekst i MTB og andre ganger kun lyses ut nye tillatelser.

Etter departementets syn vil det være mest formålstjenlig å forholde seg til én tildelingsmetode om gangen. Dette vil også være det mest ressursbesparende. Dette synspunktet støttes blant annet av Fiskeridirektoratet.

11.3.2 Tildeling av nye tillatelser

I de senere tildelingsrundene har det stort sett vært flere søkere enn antall tillatelser tilgjengelig, og det må i slike tilfeller foretas en prioritering av søkerne. Regjeringen vil legge opp til søknadsprosesser basert på objektive tildelingskriterier. Det utelukker den typen konkurranser ved tildeling av tillatelser som har blitt gjennomført i blant annet 2002/2003, 2009 og 2013, der en skjønnsmessig vurdering av i hvilken grad søker kan bidra til å oppnå ulike målsettinger har vært avgjørende for tildelingsresultatet. Tildeling basert på skjønnsmessige kriterier er for øvrig ressurskrevende for forvaltningen og for næringsaktørene som vil søke.

Det mest nærliggende objektive kriteriet for tildeling, og også det klart minst ressurskrevende for forvaltningen, er pris, dvs. at tillatelsene tildeles gjennom auksjon til de som har høyest betalingsvilje. Dette vil ifølge teorien sikre at tillatelsen går til den som kan utnytte den på best mulig måte. En auksjon er også en «enkel» prosess for søkeren. Det er lite som tyder på at små og mellomstore oppdrettere har lavere inntjening per tillatelse enn større oppdrettere over tid. Da 15 tillatelser ble tildelt i lukket budrunde i 2014 gikk likevel 13 av tillatelsene til to børsnoterte selskaper. Et alternativ til pris er loddtrekning, med eller uten prekvalifisering. En slik tildelingsmetode sikrer imidlertid ikke at det er de mest effektive næringsutøverene som vinner frem i konkurransen om tillatelsene.

Dersom det arrangeres prekvalifisering i kombinasjon med budrunden eller loddtrekningen, vil det gi mulighet til å oppnå ulike næringspolitiske mål med tildelingen. Et eksempel på et prekvalifiseringsvilkår kan være dokumentasjon av økonomisk evne eller at søker må øke sin forskningsinnsats (utover forskningsbidraget til Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond) med en gitt andel av virksomhetens omsetning eller overskudd. Eksempler på prekvalifiseringsvilkår som regjeringen ser på som mindre aktuelle, er krav til foredlingsandel, valg av særskilt miljøvennlig teknologiske løsninger, størrelse på virksomhet mv., da dette lett ender opp i skjønnsbaserte vurderinger uten objektive kriterier for kvalifiseringen.

Ulempene med å avholde prekvalifisering, er at det vil ytterligere komplisere forvaltningens kontroll med at vilkårene i tillatelsen overholdes, samt at det påfører næringsutøverne forpliktelser som (muligens) går utover det næringsutøverne selv mener er til det beste for bedriften. Variasjon mellom prekvalifiseringsvilkår vil også bidra til å redusere forutberegnligheten ved tildelingsregimet.

Regjeringen har derfor det klare utgangspunkt at tillatelsene bør tildeles etter søkerens betalingsvillighet gjennom auksjon, men vil ikke utelukke at tildeling også kan skje etter fast pris og loddtrekning.

Kilde: Sjømatrådet

11.3.3 Tildeling av økt MTB på eksisterende tillatelser

Tildeling av økt MTB på eksisterende tillatelser kan skje enten gjennom tildeling til fastpris, eller ved at totalkvantumet auksjoneres bort til aktørene i produksjonsområdet.

Tildeling til fastpris er forutsigbart for næringen ved at alle aktørene i et produksjonsområde får tilbud om vekst. Tildeling til fastpris sikrer dermed at alle har sterke incentiver til å redusere miljøpåvirkningen. Ulempen er at noen aktører vil få økt kapasitet til en lavere pris enn de er villige til å betale, gitt at aktørene har ulik betalingsvilje, og at staten slik gir fra seg en andel av provenyet fra kapasitetsøkningen.

Dersom indikatoren i et produksjonsområde blir grønn, og det blir gitt tilbud om 6 prosent økt MTB, vil det gi et totalkvantum som kan auksjoneres ut til aktørene i produksjonsområdet. Tildeling ved auksjon sikrer at det er de mest effektive aktørene i produksjonsområdet som får den økte kapasiteten. Tildeling ved auksjon vil også innebære at hele veksten realiseres, noe som ikke nødvendigvis gjelder ved tildeling til fastpris, med mindre alle aktører ser seg tjent med vekst til vederlaget som er fastsatt. Provenyet fra kapasitetsøkningen vil sannsynligvis også bli høyere.

Ulempen med tildeling til auksjon er at det blir mindre forutsigbart for aktørene i produksjonsområdet, ettersom færre får ta del i veksten. Mindre effektive aktører som vet at de har små muligheter til å nå opp i en auksjon, vil heller ikke ha like sterke incentiver til å bidra til en lav miljøpåvirkning i produksjonsområdet.

En mellomløsning kan være å gi alle aktører i produksjonsområdet en del av veksten, eksempelvis 3 prosent, mens de resterende 3 prosentene auksjoneres ut. Ulempen er at et slikt system raskt kan bli komplisert og ressurskrevende for forvaltningen.

Regjeringen går etter dette inn for at tildeling av økt MTB på eksisterende tillatelser hovedsakelig skjer gjennom auksjon, men kan tildeles til fastpris.

11.4 Reduksjon av kapasitet – rettslig vurdering

Dersom et produksjonsområde har en uakseptabel miljøpåvirkning i henhold til indikatorsystemet, bør produksjonskapasiteten i området reduseres, slik det er beskrevet i kapittel 8. Resultatet av en reduksjon i tillatelses-MTB på seks prosent er at oppdrettsselskapene som i dag utnytter tildelt biomasse tilnærmet fullt ut vil få en noe redusert produksjonskapasitet. Nedbygging av produksjonskapasitet er et strengt virkemiddel, men på langt nær like inngripende som full tilbaketrekking av en tillatelse.

Det følger av akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a at en tillatelse kan trekkes tilbake dersom dette er «nødvendig ut fra hensynet til miljøet». I Ot.prp. nr. 61 (2004 – 2005) om lov om akvakultur heter det på s. 62:

«Hvilke endringer og tilbaketrekkinger som kan være nødvendig ut fra hensynet til miljøet, må vurderes ut fra den kunnskap som til enhver tid finnes om miljøeffekter av akvakultur. En tillatelse som på tidspunktet den ble gitt ble vurdert som fullt ut miljømessig forsvarlig å gi, kan senere vise seg å ha slike negative effekter på miljøet at det er nødvendig å trekke den tilbake eller endre den. Slike situasjoner er det størst sannsynlighet for vil oppstå i forhold til oppstart av nye produksjonsformer eller nye arter. Tilbaketrekking etter dette alternativet kan således være aktuelt selv om produksjonen drives i henhold til alle krav som følger av loven og forskrifter gitt i medhold av loven. En endring eller tilbaketrekking kan etter annet ledd gjøres tidsavgrenset.»

Etter regjeringens syn er det klart at akvakulturloven gir hjemmel til å redusere kapasiteten i et område dersom miljøsituasjonen er å anse som uakseptabel, slik det vil være tilfelle når indikatorsystemet viser «rødt». Vi viser i den forbindelse også til akvakulturloven § 10 som bestemmer at «Akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte».

Heller ikke Grunnloven § 97 kan etter vårt syn utgjøre noen sperre for å kunne redusere kapasiteten på tillatelsene i et produksjonsområde. I dette tilfellet vil en reduksjon i den enkelte aktørs produksjonskapasitet (MTB) kunne medføre inntektstap, men en slik mulighet følger også av det generelle regelverket/rammebetingelsene som gjelder for næringen og vil være en konsekvens av den miljøpåvirkning aktøren selv og næringen samlet har. Hverken i akvakulturloven eller i forarbeidene til akvakulturloven er det drøftet hvorvidt en slik endring vil være i tråd med Grunnloven § 97 – som sier at ingen «Lov maa gives tilbagevirkende Kraft».

Det kan være et spørsmål om reduksjon av kapasitet etter den nye ordningen vil innebære et tilbakevirkende inngrep i en posisjon som er vernet av Grunnloven § 97. Dersom dette er tilfellet, må tilbakevirkningen være til skade før den rammes av Grunnloven. Selv om det nye produksjonsreguleringssystemet samlet sett skulle være til gunst for oppdrettsnæringen, kan det tenkes at ordningens virkning på den enkelte aktør medfører at den er til skade for vedkommende, jf. eksempelvis Rt-2006-293 avsnitt 50 (Arves Trafikkskole).

Det er relativt vanlig å skille mellom egentlig og uegentlig tilbakevirkning, selv om det ikke nødvendigvis går et klart skille mellom disse formene for tilbakevirkning og det finnes «overgangsformer» mellom disse kategoriene, se for eksempel Rt-2010-258 (rederiskattedommen) og Rt-2013-1345 (strukturkvotedommen), der slike overgangsformer knyttes nær opp til den egentlige tilbakevirkning. Egentlig tilbakevirkning dreier seg om å knytte nye rettsvirkninger til tidligere handlinger eller begivenheter, mens uegentlig tilbakevirkning går ut på å gripe inn i etablerte rettigheter. En annen måte å si det på er at lovendringen for fremtiden svekker rettslige posisjoner.

Det legges til grunn at en endring i produksjonskapasiteten, i tråd med det som her er beskrevet, ikke innebærer at det knyttes nye byrder til eldre handlinger, og at det i dette tilfelle eventuelt bare kan være tale om uegentlig tilbakevirkning ved at ordningen kan innebære et fremtidig bortfall av en mulig økonomisk fordel. En er dermed utenfor kjernen av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Likevel vil slike inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner (uegentlig tilbakevirkning) etter omstendighetene, blant annet under hensyn til karakteren av de posisjoner som berøres og de nærmere virkninger av endringene, også kunne rammes av Grunnloven § 97. I Rt-1996-1415 (Borthen) på s. 1430 var det avgjørende for om det forelå uegentlig tilbakevirkning i strid med Grunnloven § 97 om regelendringen var særlig urimelig eller urettferdig. Hva som ligger i denne avveiningsnormen ble presisert slik av Høyesterett:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt».

Tilsvarende er lagt til grunn av Høyesteretts flertall i Rt-2013-1345 avsnitt 99 – 102 (strukturkvotedommen).

Sentralt i grunnlovsvurderingen står altså innholdet i og grunnlaget for borgernes forventninger om fremtidig utnyttelse av sin rettsposisjon og inngrepets omfang og varighet. Dette må avveies mot de sentrale miljøhensynene som står på spill. Aktørene har ikke hatt forventning om å få videreført kapasiteten uendret, også om miljøet belastes for hardt. Videre er ordningen begrenset både med tanke på reduksjonens størrelse og varighet. Så langt forventingen om vern bygger på de offentlige tillatelser, på et område med løpende reguleringer og behov for å ivareta fellesskapets miljøinteresser, kan den enkeltes forventninger ikke ha noen sterk rettsbeskyttelse mot senere regelendringer, se for eksempel Rt-2013-1345 avsnitt 69 – 70 og 131 (strukturkvotedommen) og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (7. utg., Oslo 2003) s. 408 – 409. Det vil kunne ha betydning for grunnlovsvurderingen om de hensyn som begrunner inngrepet kunne ha blitt ivaretatt på en annen og mindre inngripende måte. I de tilfeller der det blir aktuelt å redusere biomassen vil det være fordi miljøsituasjonen ikke er akseptabel, og fordi andre virkemidler ikke virker i tilstrekkelig grad.

Etter regjeringens syn må det på denne bakgrunn være klart at Grunnloven § 97 ikke setter noen sperre for å redusere kapasiteten i den formen som presenteres i denne meldingen.

Det er også foretatt en vurdering av ordningen opp mot vernet av eiendom i Den europeiske menneskerettskonvensjons første tilleggsprotokoll, EMK P1-1. Regjeringen kan ikke se at dette eiendomsrettsvernet sperrer for den ordningen som presenteres her.

11.5 Unntak fra handlingsregelen

Selv om alle aktører innenfor et produksjonsområde som den klare hovedregel bør behandles likt, er det et spørsmål om tillatelser som benyttes slik at de ikke har noen negativ påvirkning på miljøet – av den aktuelle indikatoren som utløser en reduksjon – også skal måtte tåle reduksjon.

Dersom det legges opp til å tillate unntak fra handlingsregelen vil det reises en rekke spørsmål knyttet til hvor «liten» påvirkning som skal aksepteres, samtidig som det vil bidra til å øke arbeidsbyrden både hos det offentlige og hos næringsutøverne. På den annen side fremstår det som lite rimelig at en oppdretter skal måtte redusere sin produksjon, dersom denne reduksjonen ikke vil bidra til å redusere den eller de aktuelle miljøutfordringene. Et vedtak om reduksjon i produksjonskapasiteten vil i en slik sammenheng også kunne bli å anse som forvaltningsrettslig problematisk.

Regjeringen har på denne bakgrunn kommet til at akvakulturmyndighetene bør kunne fatte enkeltvedtak som gjør unntak fra handlingsregelen. Betingelsen må være at det kan dokumenteres at driften av den aktuelle tillatelsen ikke kan påvirke den miljøutfordringen som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten i området. Noen slike potensielle driftsformer er omtalt i kapittel 14.2.

Lakselus har laksefisk som vert, noe som innebærer at både atlantisk laks og regnbueørret er verter for parasitten. Det kan imidlertid være forskjell i motstandsdyktigheten mellom de to artene. Tillatelsene skiller likefullt ikke mellom de forskjellige artene, og det vil være uheldig å åpne for en fri adgang til å produsere den arten som viser seg mest motstandsdyktig dersom produksjonen må tas ned. Det vil ikke bedre bærekraften i området.

11.6 Flytting av tillatelser mellom produksjonsområder

Det følger av laksetildelingsforskriften § 33, med noen spesielle unntak, at klarering «av lokalitet i en annen av Fiskeridirektoratets regioner enn den regionen der akvakulturtillatelsen er hjemmehørende, tillates ikke». Arealutvalget foreslo derimot i sin rapport på s. 161 at det bør være adgang til å foreta «miljøbegrunnet flytting»:

«Opprinnelig var en tillatelse til å drive oppdrett av laks og regnbueørret forankret til lokalisering i en bestemt kommune. Tildeling av oppdrettstillatelser var et sterkt distriktspolitisk virkemiddel. Over tid er denne forankringen svekket, dels av økonomiske grunner i forbindelse med konkurs og eierendringer, og senere er optimale produksjons- og miljøbetingelser blitt et stadig viktigere lokaliseringskriterium. Frem til 2004 ble det ikke gitt tillatelse til å flytte tillatelser over fylkesgrensene, etter den tid tillates flytting innen Fiskeridirektoratets sju regioner.

Med hensyn til oppmykingen av § 33 er utvalget av den bestemte oppfatning at utviklingen i akvakulturnæringen nå er kommet så langt at bærekraft og effektiv arealutnyttelse må komme foran distriktspolitiske hensyn når lokalisering av anlegg skal vurderes. Et slikt syn burde heller ikke være spesielt kontroversielt i og med at flyttebevegelsene må forventes å gå nordover dersom tillatelsenes tilknytning til Fiskeridirektoratets regioner oppheves og erstattes av utvalgets forslag om opprettelse av produksjonsområder tilhørende forslag om adgang til miljøbetinget flytting.»

Under høringen av arealutvalgets rapport, var miljø- og villaksinteressene, KLIF (nå Miljødirektoratet) og Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) negative til «miljøbegrunnet flytting» av tillatelser fordi de fryktet at dette vil føre til miljøforringelse i områdene det flyttes til. Fylkeskommunene og fylkesmenn delte til en viss grad dette synet, men deres skepsis hang først og fremst sammen med at de ikke ønsker at aktører uten lokal forankring flytter produksjon til deres områder, på bekostning av lokal næringsutvikling.

Det er relevante hensyn som kan begrunne en adgang til miljøbegrunnet flytting, og i tillegg til de hensyn arealutvalget påpeker, vil flytting av tillatelser kunne bidra til å opprettholde landbasert slakteri- og foredlingsvirksomhet i områder der produksjonen eventuelt må reduseres. En slik adgang vil imidlertid innebære at selve systemet med handlingsregel undergraves, da flytting av tillatelser vil «spise av» det vekstpotensialet som finnes i produksjonsområdet tillatelsen flyttes til. Dermed vil også incentivene og forutsigbarheten som ligger i handlingsregelen reduseres eller forsvinne. Eksisterende rammebetingelser for flytting av tillatelser bør derfor opprettholdes.

I dag har selskaper som videreforedler en vesentlig andel av produksjonen sin mulighet for et såkalt interregionalt biomassetak, jf. akvakulturdriftsforskriften § 48a. Forslaget om å binde en tillatelse til et enkelt produksjonsområde innebærer at ordningen med interregionalt biomassetak prinsipielt kan videreføres. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at regjeringen likevel vil vurdere om ordningen skal bestå, da den innebærer en ikke ubetydelig fluktuasjon med hensyn til biomasse mellom regioner. Videre innebærer den en forvaltningsmessig komplikasjon og den forfordeler store deler av næringen. Opphevelse av ordningen vil på den annen side kunne få negative konsekvenser for foredlingsvirksomhetene som i dag nyter godt av denne ordningen, og i høringsnotatet ba departementet særskilt om høringsinstansenes synspunkter på dette området. Fiskeridirektoratet har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at interregionalt biomassetak innenfor det foreslåtte systemet vil innføre en usikkerhet, fordi det kan komme produksjonskvantum inn i et område som dermed øker lusepresset.

«Men siden indikatoren vil måle det samlede smittepresset i området så kan en handlingsregel likevel fungere hvis vi forutsetter at det ikke blir tillatt å øke mengden fisk i områder som ellers ikke ville få tildelt vekst, altså en begrensning på muligheten til å benytte biomassetaket. Et interregionalt biomassetak vil i slike tilfeller kunne bli en ordning som forfordeler noen aktører når det gjelder muligheter til å utnytte tillatelsene og ikke en ordning som truer bærekraften verken på den enkelte lokalitet eller i produksjonsområdet.»

Salmar ASA tar i sin høringsuttalelse til orde for

«en større fleksibilitet i reglene for felles konsern MTB mellom Fiskeridirektoratets regiongrenser, slik at det kan åpnes for nasjonalt biomassetak for å sikre høy bearbeiding i Norge og stabil tilgang på råstoff til fiskeindustrien.»

Interregionalt biomassetak gir bedrifter som videreforedler en høy andel av den fisk innehaveren selv har oppdrettet, økt fleksibilitet i driften sammenlignet med andre aktører, noe som bidrar til å stimulere virksomhetene til å øke sin videreforedlingsaktivitet. Som utgangspunkt er det imidlertid uheldig og konkurransevridende at noen bedrifter gis særfordeler i driften. Videre medfører interregionalt biomassetak en økt administrativ byrde for myndighetene.

Regjeringen vil derfor, frem mot innføringen av et nytt system med handlingsregel, foreta en evaluering av ordningen med interregionalt biomassetak.

Kilde: Siv Nærø/ Innovasjon Norge

11.7 Vederlag

11.7.1 Hvorfor vederlag?

Daværende oppdrettslov ble endret i 1991 ved at det ble åpnet adgang for at en eier kan inneha flere matfiskanlegg. Kravet til lokal tilknytning for majoritetsinteressene ble opphevet, mens eierinteressene fortsatt skulle ha lokal tilknytning så vidt mulig. Gjennom hele 1990-tallet foregikk det en betydelig omstrukturering innen lakse- og ørretoppdrett gjennom fusjoner og ved at selskaper og tillatelser ble omsatt. Ved overdragelsen av selskaper, utgjorde verdien av selve tillatelsene en betydelig del av kjøpesummen.

Da det på 2000-tallet igjen ble aktuelt å tildele nye tillatelser, fremmet departementet i 2001 Ot.prp. nr. 65 (2000 – 2001) lov om endring i lov om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. (vederlag ved tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret). I proposisjonen foreslår departementet at det skal tas vederlag ved tildeling av nye tillatelser:

«I dagens marked overdras konsesjoner mellom næringsutøvere mot betaling. En vederlagsfri tildeling av konsesjonsrettigheter som senere kan omsettes med stor fortjeneste, ville etter departementets oppfatning være uheldig. Konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret gir en beskyttet rett til næringsutøvelse. Samtidig har det de siste årene vært gode fortjenestemuligheter innen lakse- og ørretoppdrett, både for små og store selskaper. Dette gir etter Fiskeridepartementets oppfatning grunnlag for å kreve vederlag ved tildeling av nye konsesjoner.

Fiskeridepartementet mener at det bør tas vederlag ved tildeling av nye konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret. Det er rimelig at fellesskapet får en del av konsesjonenes reelle verdi. Krav om vederlag for tildeling vil sikre en mer rettferdig fordeling av de verdiene som ligger i selve konsesjonene.»

Forslaget ble vedtatt og staten har fra tildelingsrunden i 2002 tatt vederlag ved tildeling av nye tillatelser og fra 2009 vederlag ved tildeling av økt MTB. Ved innføringen av akvakulturloven i 2005 ble det åpnet for fri omsetning av tillatelser, uten forutgående godkjenning fra myndighetene.

Så lenge produksjonsmulighetene er begrenset vil laksetillatelser være en knapp faktor som har en egenverdi. Verdien av en laksetillatelse vil avhenge av hvor knapp denne faktoren er. Det faktum at oppdrett foregår eksklusivt på allmennhetens areal, til forskjell fra diverse industriproduksjon på land som skjer på privat eiendom, er et annet argument for at det skal tas vederlag for tillatelser.

11.7.2 Vederlag for nye tillatelser

I punkt 11.3.2 legger regjeringen til grunn at tildeling av nye tillatelser som det klare utgangspunkt bør skje etter auksjon. Auksjon kan skje enten gjennom lukket eller åpent bud, med eller uten prekvalifisering. I en lukket budrunde vil deltakerne ikke ha informasjon om hvilke bud andre legger inn. Derimot vil åpent bud eller flerrundeauksjoner gi deltakerne mulighet til å høyne budet basert på informasjon om hva andre har budt. Regjeringen vil at fremtidige auksjoner i hovedsak skal skje gjennom lukket bud, men åpner imidlertid også for at tildeling kan skje etter fast pris og loddtrekning. Ved bruk av fast vederlag bør tillatelsene tildeles ved loddtrekning.

11.7.3 Vederlag for økt MTB

Jamfør drøftingen i 11.3.3 går regjeringen inn for at tildeling av økt MTB på eksisterende tillatelser skjer hovedsakelig gjennom auksjon, men kan tildeles til fastpris. Det er en risiko for at et fast vederlag settes for høyt og at kun et fåtall oppdrettere dermed finner det regningssvarende med vekst. Det innebærer at veksten ikke lenger er forutsigbar. Dersom målet er at alle aktører skal kunne benytte seg av et tilbud om vekst, må vederlaget settes lik betalingsvilligheten til den minst betalingsvillige oppdretteren. Det ville imidlertid innebære at de fleste aktører ville få økt produksjonskapasitet til redusert pris, og at staten gir fra seg et proveny.

Det vil i vurderingen av hva som er et rimelig vederlag være hensiktsmessig å se hen til tidligere budrunder for tildeling av nye tillatelser, ettersom dette normalt vil være det beste målet som er tilgjengelig på betalingsvilligheten.

Betalingsvilligheten for økt MTB er ikke konstant, men endrer seg i takt med markedssituasjonen. For øyeblikket er lønnsomheten i næringen svært høy og betalingsvilligheten for økt MTB deretter. Vederlaget for økt MTB vil derfor ikke ligge fast over tid, men vil bli vurdert særskilt for hver gang det gis tilbud om økt MTB.

Betalingsvilligheten for økt MTB kan også være forskjellig ulike steder i landet, blant annet fordi kostnadene varierer betydelig. Historisk har betalingsvilligheten for nye tillatelser vært lavere langt nord i landet enn lenger sør. Av de 15 grønne tillatelsene som ble tildelt i lukket budrunde i 2014, vil imidlertid flere bli tatt i bruk i Troms og Finnmark. Dette indikerer at betalingsvilligheten her ikke lenger er lavere enn i resten av landet. Tilbud om økt MTB vil også kun gis i områder der det ansees miljømessig forsvarlig, hvor kostnadene trolig vil være ganske sammenlignbare.

Betalingsviljen for økt MTB vil videre også variere mellom selskaper, hvor typisk store og kapitalsterke aktører kan ha en større betalingsvillighet enn mindre selskaper. Departementet ser imidlertid ikke gode grunner til å differensiere vederlaget på geografi eller selskapsstørrelse, jamfør også drøfting i kapittel 11.8. Vederlaget vil derfor være likt for alle aktører i hele landet.

Med innføring av en handlingsregel for justering av kapasitet vil det i fremtiden være stor spredning i størrelsen på tillatelsene, ettersom noen tillatelser vil øke i størrelse mens andre vil forbli uendret eller reduseres. Det finnes allerede i dag tillatelser som avviker fra normalen i antall tonn. Dette reiser spørsmålet om vederlaget for vekst på tillatelser av ulik størrelse skal være likt. Dersom det eksempelvis gis tilbud om en gitt prosent vekst på to tillatelser med ulik størrelse vil det innebære at den absolutte veksten, i antall tonn, blir større for innehaveren av den største tillatelsen. Det er derfor rimelig at vederlaget fastsettes med utgangspunkt i antall tonn som den prosentvise økningen vil tilsvare. Altså vil det beregnes et vederlag per kilo økt MTB.

11.7.4 Forholdet mellom vederlag for økt MTB og alternativet med handlingsregel

Systemet med handlingsregel innebærer at oppdrettere vil kunne oppleve at produksjonskapasiteten innenfor et produksjonsområde varierer over tid.

Rent praktisk vil systemet fungere slik at alle tillatelser ved innføring av systemet vil være begrenset i MTB (A). Dersom oppdretter får mulighet til, og takker ja til, en kapasitetsutvidelse vil tillatelsen få en ny MTB (B) og oppdretter betaler det fastsatte vederlaget. Dersom kapasiteten senere synker får han ikke tilbakebetalt vederlaget, dette vil følge eksplisitt av tildelingsforskriftene. Han får heller ikke tilbakebetalt noe vederlag som tidligere er innbetalt, selv om ny MTB skulle synke under verdien (A). På den annen side, dersom oppdretter på et senere tidspunkt får mulighet til øke kapasiteten igjen, betaler han ikke vederlag før MTB’en på tillatelsen overstiger verdien (B).

11.8 Ivaretakelse av små og mellomstore bedrifter

Det har i tidligere tildelingsrunder blitt satt ulike vilkår. Ved tildelingsrunden i 2002 tillot ESA at tildeling av tillatelser kunne baseres på kriteriet «mindre aktører i næringen». Kriteriet ble også benyttet i tildelingsrundene i 2009 og 2013. Dersom man ved nye tildelinger velger å gjennomføre en tradisjonell søkerkonkurranse, kan dermed dette kriteriet benyttes. Den som får tillatelsen kan imidlertid selge denne videre til en større aktør, eller en mindre aktør kan bli kjøpt opp av en større aktør. Tildeling av tillatelser til små og mellomstore aktører sikrer dermed ikke at tillatelser drives av små selskaper. En ordning med en egen tillatelsesklasse for små og mellomstore aktører er etter regjeringens syn lite ønskelig. Heller ikke Stoltenberg II regjeringen gikk inn for dette da spørsmålet ble aktualisert i forbindelse med tildelingsrunden 2013.

Dersom små og mellomstore aktører er de mest effektive, og dermed de mest betalingsvillige aktørene, vil disse normalt kunne nå opp i en auksjon. Fiskeridirektoratets lønnsomhetsanalyser viser at det ikke nødvendigvis er de største aktørene som har lavest kostnader, og dette skulle tilsi at også de mindre aktørene kan nå opp i en auksjon.

Oppdrettsnæringen er en internasjonalt konkurranseutsatt næring. Samtidig som Norge har mange fortrinn som havbruksnasjon, har vi et høyt kostnadsnivå og et reguleringsregime som legger begrensninger på aktørene. Man bør derfor være varsom med å innføre bindinger som medfører større kostnader for næringen, eller som kan fremkalle anklager om subsidier og gi dårligere markedsadgang. Disse hensynene trekker i retning av ikke å gi noen aktører særvilkår i forbindelse med fastsetting av vederlag for nye laksetillatelser.

Regjeringen vil

• Knytte hver enkelt tillatelse til et fast produksjonsområde.

• Tildele økt kapasitet både gjennom nye tillatelser og økt MTB på eksisterende tillatelser.

• Tildele nye tillatelser primært gjennom auksjon, subsidiært etter fast pris og loddtrekning. Tildeling av økt kapasitet på eksisterende tillatelser skjer hovedsakelig gjennom auksjon, men kan tildeles til fastpris.

• Åpne for unntak fra handlingsregelen der det kan dokumenteres at driftsformen ikke kan påvirke den miljøutfordringen som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten i området.

• Evaluere ordningen med interregionalt biomassetak.