2 Utvalgets sammensetning og mandat
Justisdepartementet nedsatte ved brev av 30. august 1989 et utvalg med oppdrag
å utarbeide forslag til forskrift om standardiserte regler om erstatning ved yrkesskade eller yrkessykdom, jfr. lov om yrkesskadeforsikring av 16. juni 1989 nr. 65 § 13 annet ledd, og
å vurdere om tilsvarende standardisering er ønskelig ved utmåling av erstatning etter andre lovfestede og ulovfestede erstatningsordninger.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor dr. juris Peter Lødrup (Universitetet i Oslo), formann
Advokat Ingeborg Moen Borgerud (LO)
Advokat Elisabeth Stenwig (Regjeringsadvokaten)
Advokat Knut Riisa (Storebrand, nå advokatfirmaet Bryn, Haugen, Andresen, Jøsang & Riisa)
Advokat Reidar Vigen (NHO)
Advokat Ingeborg Moen Borgerud gikk ut av Utvalget da hun i oktober 1992 ble utnevnt til statssekretær i Justisdepartementet. I hennes sted ble advokat Lars Olav Skårberg (LO) oppnevnt 18. november 1992.
Utvalgets sekretær var først førstekonsulent Fredrik Charlo Borchsenius, Justisdepartementet. På grunn av andre arbeidsoppgaver ble han fritatt fra utvalgsarbeidet i april 1990. Førstekonsulent Espen Bergh, Justisdepartementet, var deretter Utvalgets sekretær under arbeidet med forskriften om standardiserte regler ved yrkesskadeerstatning. Under arbeidet med denne innstillingen har tidligere underdirektør i Justisdepartementet, nå advokat Ingrid Smedsrud vært Utvalgets sekretær.
Sekretæren har deltatt som observatør i den arbeidsgruppen som er nedsatt av Sosialdepartementet for å vurdere erfaringer etter yrkesskadeforsikringsloven.
Utvalget fikk ved nedsettelsen følgende mandat:
«Det kompensasjonssystem som er etablert ved lov om yrkesskadeforsikring, skal sikre arbeidstakere full økonomisk erstatning ved yrkesskade/yrkessykdom. Målsetningen om full kompensasjon er likevel ikke til hinder for at man til en viss grad standardiserer utmålingen. Fordelen ved standardisering er at erstatningsutbetalingen til skadelidte vil kunne skje raskere. Dette vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingskostnadene hos forsikringsselskapene, og derfor ha en positiv innvirkning på forsikringspremiens størrelse. Standardisering vil også sikre mest mulig lik behandling av de skadelidte.
Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere nærmere behovet for standardisering av erstatningsutmålingen etter yrkesskadeforsikringsloven. Videre skal utvalget utarbeide forslag til regler om standardisert utmåling. Utvalget bør også overveie standardisering av eventuell ménerstatning. Det forutsettes at satsene ved en standardisering vurderes i forhold til skadelidtes alder, invaliditetsgrad og inntektsnivå da skaden inntraff. Eventuelle standardiserte satser skal sikre full erstatning til skadelidte. Prinsippet om full erstatning innebærer at en standardisert erstatning ikke bør begrenses til et borgerlig jevnmål. Finner utvalget etter en kartlegging av dagens erstatningsnivå at skadelidte ikke får full dekning for sitt tap, bør utvalget foreslå erstatningsnivået hevet gjennom standardiserte satser. Utvalget må videre vurdere om erstatningsbeløpet bør verdisikres i forhold til endringer i pengeverdien, for eksempel om det skal knyttes til folketrygdens grunnbeløp. I denne forbindelse bør utvalget vurdere om terminvis erstatning bedre vil sikre skadelidte. Likeledes må utvalget ta stilling til om standardiseringsreglene skal være ufravikelige.
Utvalget kan videre ta stilling til om tilsvarende standardisering er ønskelig ved utmåling av erstatning etter andre lovfestede og ulovfestede erstatningsordninger.»
Utvalget avga sin innstilling om standardisert erstatning for personskader voldt ved yrkesskade eller yrkessykdom 15. oktober 1990. Innstillingens utkast til forskrift ble i det alt vesentlige lagt til grunn for Forskrift av 21. desember 1989 om standardisert erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven, fastsatt ved Kronprinsregentens resolusjon 21. desember 1990.
Innstillingen av 15. oktober 1990 følger som vedlegg I til denne innstillingen sammen med forskrift om standardisert erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven vedtatt ved Kronprinsregentens resolusjon av 21. desember 1990 (vedlegg II).
I innstillingen het det bl. a. (s.1):
«Utvalget vil arbeide videre med sikte på i en senere innstilling å vurdere mulighetene for en generell standardisering av utmålingen av erstatning ved personskader. I den forbindelse vil utvalget også mer i detalj foreta en kartlegging og vurdering av dagens erstatningsnivå og utmålingsprinsipper, jfr. utvalgets mandat. Det vil i denne forbindelse også være naturlig å se nærmere på om reglene om erstatning til barn i skadeserstatningsloven § 3-2a gir et tilfredsstillende og rimelig erstatningsnivå sammenholdt med de eventuelle forslag om generelle regler om standarderstatning.»
Etter at Utvalget hadde arbeidet en tid, fant man det nødvendig med en nærmere klargjøring av mandatet. I brev fra Justisdepartementet av 28. mai 1993 ble Utvalget gitt et nytt mandat. Det heter i brevet:
«I det opprinnelige mandatet ble utvalget også gitt anledning til å ta stilling til om tilsvarende standardisering er ønskelig ved utmåling av erstatning etter andre lovfestede og ulovfestede erstatningsordninger. Etter at utvalgets utredning om standardiseringsregler for yrkesskadeerstatning ble avgitt, har utvalget arbeidet videre med ulike spørsmål knyttet til mulighetene for å innføre generelle regler om standardisert erstatning. I samråd med Justisdepartementet har utvalget tatt sikte på å utforme en foreløpig prinsipputredning om enkelte hovedspørsmål forbundet med en generell innføring av standardisert erstatningsutmåling. På bakgrunn av prinsipputredningen skal departementet ta standpunkt til om det er grunn til å arbeide videre med disse spørsmålene. Det har vært enighet om at utvalget i prinsipputredningen ikke skal utforme forslag til lovendringer. Under utredningsarbeidet har utvalget funnet ut at også en slik foreløpig prinsippvurdering krever en grundig behandling av en rekke ulike spørsmål. For å tilrettelegge grunnlaget for en slik vurdering, er det etter utvalgets oppfatning nødvendig å legge utredningen noe bredere opp enn det som opprinnelig var tenkt. Utvalget føler dessuten behov for et mandat som i større grad enn det opprinnelige presiserer de spørsmål og forhold som ønskes drøftet i en prinsipputredning.
Departementet slutter seg til utvalgets synspunkter og vil presisere utvalgets mandat slik:
Dagens utmålingsregler for personskadeerstatning er stadig gjenstand for oppmerksomhet og tildels kritikk. Bl.a. har det vært pekt på forhold som stor sprik i erstatningsutbetalinger, frykt for en ukontrollert og fragmentarisk heving av erstatningsnivået samt ulemper ved bruk av engangserstatning. Videre har det fra ulike hold vært uttrykt behov for å vurdere erfaringene med de regler man i den senere tid har fått om standardisert erstatning til barn og som følge av yrkesskader.
Etter Justisdepartementets oppfatning er det ønskelig å få kartlagt hvordan gjeldende erstatningsutmålingsregler ved personskader fungerer, og hvilke reformbehov som her kan synes aktuelle.
Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om det er ønskelig med en generell standardisering av utmålingen av erstatning ved personskader. Som et nødvendig grunnlag for en slik vurdering bes utvalget om å gi en oversikt over gjeldende rett og vurdere hvordan den virker i praksis. I denne sammenheng vil det være naturlig at utvalget redegjør for utviklingen av personskadeerstatningsretten de senere årene, herunder de nivåer som erstatningen ligger på. Det bør fremlegges statistikk som viser den praktiske betydningen av erstatningsreglene på personskadesektoren. Sammenhengen med forsikringer i og utenfor arbeidsforhold bør også drøftes.
Utvalget bes deretter skissere hvilke reformbehov som kan være aktuelle, og presentere problemstillinger som bør vurderes i en etterfølgende høringsrunde.
Utvalget bør i sitt arbeid vurdere bl.a. følgende problemstillinger:
mulighetene for å redusere de skjønnsmessige elementene ved erstatningsberegningen
mulighetene for å klargjøre rettstilstanden med hensyn til spørsmål som stadig er gjenstand for domstolsbehandling
utviklingen i erstatningsnivået og volumet i erstatningsutbetalinger med sikte på å drøfte om nivået bør være gjenstand for politiske vurderinger, eller om det fremdeles bør fastlegges av domstolene gjennom behandling av konkrete saker
hvorvidt saksbehandlingsreglene for erstatningsoppgjørene fungerer tilfredsstillende
om terminytelser i større grad bør være et alternativ til kapitalerstatninger
hvorvidt det er behov for endringer i reglene for når et avsluttet oppgjør kan gjenopptas som følge av endringer i skadelidtes helsetilstand
erfaringene med praktiseringen av reglene om standarderstatning til barn i skadeserstatningsloven § 3-2 a og ved yrkesskader etter Kronprinsregentens resolusjon 21. desember 1990.
I forbindelse med gjennomgangen av erfaringene med forskriftene om standardisert erstatning som følge av yrkesskader, bør utvalget også vurdere materialet fra det utvalg som Sosialdepartementet har nedsatt for å se på ulike sider av yrkesskadeforsikringsordningen.
Vurderingene skal også omfatte erstatning for tap av forsørger.
Utvalget skal ikke utforme forslag til lovendringer.
Utredningen skal avgis i form av en NOU.
Utvalget skal redegjøre for de antatte økonomiske og administrative konsekvenser av de reformforslag i utredningen som det er mulig å kvantifisere virkningene av uten å ha utarbeidet utkast til konkrete regelendringer.»
Utvalget nevner også at det har fått brev fra Kommunenes Sentralforbund av 11. april 1991 som reiser spørsmålet om forholdet mellom skadevolders ansvar og kommunenes omsorgsytelser. Det heter bl. a. i brevet:
«For en kommune, spesielt en liten kommune, kan det få meget store og upåregnelige økonomiske konsekvenser at en person som har rett til ytelser fra kommunen, blir invalidisert ved en erstatningsbetingende handling eller unnlatelse. Som eksempel nevner vi en sak som vi nylig er blitt gjort kjent med og som gjelder et nyfødt barn. Denne ene saken vil påføre kommunen millionutgifter i et uoverskuelig antall år og frata kommunen den økonomiske handlingsfrihet, eventuelt føre til reduserte ytelser for andre omsorgstrengende i kommunen. Vi mener derfor at det bør vurderes om erstatningsplikten, i de skadetilfellene hvor det finnes en erstatningsansvarlig og betalingsdyktig skadevolder, bør anses som prinsipal i forhold til kommunenes omsorgsplikt, slik at kommunene kan få sine omsorgsutgifter dekket gjennom erstatningen.
Vi ber opplyst om denne problemstillingen direkte omfattes av eller kan innfortolkes i utvalgets mandat, eller om utvalget eventuelt kan tenke seg å be departementet om å få mandatet utvidet til å omfatte spørsmålet. I motsatt fall vil vi spørre om De har noen synspunkter på andre muligheter for å få spørsmålet vurdert.»
Utvalget antar at det spørsmålet som reises i brevet i noen grad skal tas opp av Utvalget. Omfanget av skadevolderens ansvar for fremtidige utgifter som påløper i forbindelse med skaden, hører med til de tapsposter som inngår i erstatningsberegningen etter en personskade. Derimot antar Utvalget at spørsmålet om kommunenes regress for omsorgsytelser ikke faller innenfor mandatet.
Om sitt arbeid vil Utvalget for øvrig bemerke:
Utvalget finner det naturlig innledningsvis å redegjøre for gjeldende rett. Her må det imidlertid presiseres at Utvalget begrenser seg til å fremstille hovedlinjene, i det omfang de kan gi bakgrunnskunnskap for å vurdere reformer. Utvalgets standpunkter er basert på Utvalgets tolking av rettstilstanden, og det er ikke gitt at alle vil være enige i alle konklusjoner. Hvor det etter Utvalgets syn er uklarhet om en bestemt løsning, vil det selvsagt bli nevnt. Når det gjelder de regneeksempler på erstatningsutmålingen som innstillingen inneholder, vil Utvalget presisere at det også her kan være et annet syn på enkeltelementer i premissene.
Etter at Utvalget hadde avsluttet sitt arbeid med fremstillingen av gjeldende rett og i det vesentlige også sine vurderingen av den, avsa Høyesterett tre dommer om personskadeerstatning den 22. desember 1993. Disse dommene har sentral betydning for vurderingen av gjeldende rett, og klargjør på en rekke punkter spørsmål som tidligere hadde vært ansett som tvilsomme. Dommene er innarbeidet i fremstillingen, og vurderingene er basert på de klargjøringer i rettstilstanden som de innebærer.
Utvalget ser det ikke som sin oppgave å ta standpunkt til alle mulige reformforslag. Etter mandatet er innstillingens primære funksjon å gi grunnlag for en vurdering fra departementets side om det skal arbeides videre med disse spørsmål. Utvalget har i denne forbindelse lagt opp drøftelsene slik at de også kan gi grunnlag for en høringsrunde om behovet for reformer, og hva reformene eventuelt bør gå ut på. Utvalget vil derfor i første rekke reise problemene, og redegjøre for de argumenter som det finner relevant for vurderingen av gjeldende rett. På den annen side har Utvalget hvor det har et bestemt syn funnet å burde gi uttrykk for det, idet det erfaringsmessig er bedre egnet til debatt enn en mer nøytral pro et contra analyse. Det er også grunn til å nevne at Utvalgets medlemmer på flere punkter er i tvil om hvilken løsning som er den beste, og at Utvalgets medlemmer på enkelte punkter har et noe forskjellig syn.
Etter sitt mandat skal Utvalget også vurdere hvordan de gjeldende utmålingsregler fungerer. Man har her funnet at det ville være snevert å redegjøre for Utvalgets egne kunnskaper og erfaringsmateriale, idet det nødvendigvis ikke har tilstrekkelig bredde. En rekke praktiserende advokater med bred erfaring fra personskadeoppgjør (særlig for skadelidte) er derfor blitt tilskrevet og bedt om å gi sitt syn på dette spørsmålet. Det kom imidlertid bare noen få svar. Utvalget har også hatt kontakt med forsikringsbransjen om dette spørsmål.
Etter mandatet skal Utvalget vurdere materialet fra de undersøkelser om visse sider som Sosialdepartementet har satt i gang. Se nærmere om dette pkt. 7.12.3.
Under arbeidet med det statistiske materialet har Utvalget fått bistand fra Norges Forsikringsforbund. Det vises til kapittel 6.