10 Virkninger av skatter, avgifter, oppsigelsesvern og opplæringskostnader

10.1 Innledning

I tidligere kapitler har utvalget beskrevet andre arbeidskraftkostnader enn lønn ( kapittel 4), og gitt en oversikt over det lov- og avtale­verket som regulerer ansettelsesforhold ( kapittel 5). I dette kapitlet skal vi diskutere hvilke virkninger dette har for de unges situasjon i arbeidsmarkedet. Følgende temaer vil bli behandlet:

• Hvordan påvirker ulike typer skatter og avgifter tilpasningene i arbeidsmarkedet? Utvalget vil spesielt behandle hvilke virkning­er en redusert arbeidsgiveravgift for ungdom kan tenkes å ha.

• Hvilke tilpasningskostnader påføres bedriftene av regler om oppsigelsesvern m.m., og hvordan vil dette påvirke ungdommens stilling?

• Hvilken betydning har opplæringskostnader for ulike gruppers stilling i arbeidsmarkedet?

10.2 Skatter og avgifter

10.2.1 Offentlig påvirkning av lønnskostnad­ene ( skattekilen)

Bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft er basert på en vurdering av de samlede kostnader som knytter seg til ansettelser, oppsigelser og bruk av arbeidstakerne. Arbeidstakernes be­slutning om å delta i arbeidsmarkedet og tilby sin arbeidskraft er basert på verdien av den netto inntekt de har til rådighet som følge av å arbeide.

Som påpekt i kapittel 4, er det stor forskjell mellom den lønn bedriften betaler for de tjenester arbeidstakeren yter, og de totale kost­nad­er bedriften har i forbindelse med ansettelsesforholdet. På samme måte vil ikke arbeidstakerne kunne disponere hele sin lønnsinntekt men må betale både direkte skatter av lønnsinntekten og indirekte skatter (moms, særavgifter) på de varer og tjenester som lønns­inntekten går med til å kjøpe.

Med en gitt avlønning til arbeidstaker vil en reduksjon av forskjellen mellom lønnskostnader og utbetalt lønn gjøre det lønnsomt for bedriftene å sysselsette flere arbeidstakere. Og omvendt: Med en gitt kostnad for bedriften ville flere personer tilby sitt arbeid om kjøpekraften av deres lønnsinntekt økte. Den kile som drives inn mellom bedriftens kostnad ved å sysselsette en arbeidstaker og den nettoinntekt arbeidstakeren har igjen, fører altså til et bortfall av arbeidsplasser og en reduksjon i arbeidstilbudet. Dette kan kalles den sam­funns­økono­miske kostnaden ved å skyve slike kiler inn mellom lønnskostnader for bedriftene og disponibel inntekt for lønnstakerne. Som det framgår av oversikten i kapittel 4, består denne kilen delvis av komponenter som partene i arbeidslivet selv har kontroll over, delvis består den av kostnader som myndighetene har pålagt dem å dekke.

Tabell 10.1 viser at omfanget og sammensetningen av indirekte lønnskostnader varierer sterkt mellom land. Det er ingen sterk sammenheng mellom nivået på totale lønnskostnader og innslaget av indirekte kostnader. Fordelingen mellom direkte og indirekte lønnskostnader må i stor grad antas å reflektere institusjonelle forhold i landene, f.eks. hvilke ytelser som reguleres i lovverk, og hvilke som er nedfelt i tariffavtaler. Omfanget av indirekte lønnskostnader reflekterer også offentlige inngrep i lønns­dannelsen, f.eks. ved at arbeidsgiverne er pålagt arbeidsgiveravgifter til finansiering av trygdeytelser eller gjennom andre skatter som pålegges bruk av arbeidskraft.

I hovedsak må en regne med at de komponenter partene selv har kontroll med i liten grad vrir bedriftenes og arbeidstakernes beslutninger. I grove trekk vil det være det samme for arbeidstakeren om naturalytelser i arbeidsforholdet betales direkte av bedriftene eller om han/hun får en større lønnsinntekt og så må betale dem selv. Det kreves noe større evne til langsiktig vurdering for å kunne si at bedriftsbetalte premier til pensjonsordninger har samme betydning for arbeidstakeren som den utbetalte lønnen, men i et noe lengre perspektiv vil dette også være en rimelig forutsetning å legge til grunn. I økonomisk analyse er det derfor vanlig å legge spesiell vekt på den delen av kilen som er resultat av myndighetenes inngrep i lønnsdannelsen gjennom å pålegge direkte og indirekte skatter, den såkalte skattekilen. I tråd med resonnementene over vil det å innføre slike kiler ha en realøkonomisk kostnad – med mindre lønnstakerne i sine beslutninger om tilbud av arbeid tar hensyn til verdien av offentlig tjenesteyting og fremtidige pensjonsytelser som skattebetalingene gir grunnlag for. For den enkelte lønnstaker vil denne sammenhengen ofte være vanskelig å få øye på, bl.a. fordi det drives en bevisst omfordeling av inntekt over de offentlige budsjetter. Dessuten er vedkommendes bidrag til finansieringen av disse fellesgodene ubetydelig. Størrelsen på skattekilen vil derfor på kort sikt ha betydning for nivå på lønnskostnader og inntektsnivå og dermed på sysselsettingsnivået i økonomien. På lengre sikt må en anta at lønns­nivået tilpasser seg slik at en oppnår balanse i arbeidsmarkedet, men skattene kan føre til et lavere tilbud av arbeidskraft – og dermed lavere sysselsettingsnivå – enn en ellers ville ha hatt.

Av tabell 10.1 framgår det at de indirekte lønnskostnadenes andel av samlede lønnskostnader er relativt lave i Norge i forhold til andre land. Blant annet er obligatoriske trygdeavgifter relativt lave. Men alt i alt er likevel skattenivået i Norge relativt høyt i forhold til andre land. Dette kan gjenspeile at både de direkte skattene og andre indirekte skatter enn arbeidsgiveravgiften er relativt høye i forhold til andre land. Men det kan også gjenspeile at skattegrunnlaget i Norge kan være bredere enn i andre land, bl.a. slik at kapitalinntekter i større grad kommer til beskatning. Dette har gjort det mulig å redusere marginalskattesatsene lønnstakerne står overfor og som er av avgjørende betydning for å vurdere skattesystemets påvirkning av tilbudet av arbeidskraft. De høye overføringene fra statsbudsjettet medfører at nettoskattene i Norge ikke avviker vesentlig fra andre land. Disse overføringene går imidlertid i stor grad til andre enn lønnstakerne, slik at det kan være forsvarlig å bruke bruttoskattenivået som en indikator på den skattekilen lønnstakerne står overfor. De overføringsordningene som retter seg mot lønnstakerne (dagpenger under arbeidsledighet, sosialstønad, enkelte ordninger under folketrygden) må også tas med i vurderingen når en skal vurdere skatters og overføringers virkning på tilbudet av arbeid.

Også sammensetningen av skattekilen kan tenkes å ha betydning for tilpasningen i arbeidsmarkedet. I økonomisk analyse er det vanlig å anta at på lang sikt er skattekilens fordeling på direkte og indirekte skatter og mellom skattearter uten betydning for sysselsettingsnivået. På kort sikt behøver imidlertid ikke en omfordeling av denne typen virke nøytralt. Den reduksjon av arbeidsgiveravgiften som ble iverksatt fra årsskiftet 1992/93 og som hadde en motpost i økt moms, var basert på at dette på kort sikt ville føre til en inntektsomfordeling fra husholdningene til bedriftene og at dette ville styrke sysselsettingen. Av større interesse i vår sammenheng er skattekilens størrelse for ulike lønnstakergrupper, og dette er temaet for neste avsnitt.

10.2.2 Skatter og avgifter på ulike typer arbeidskraft

Den viktigste årsaken til forskjellig skattekile for de ulike lønnstakergrupper er naturlig nok progresjonen i den direkte beskatningen. Den innebærer at en lavlønnstaker får beholde en større andel av utbetalt lønn enn en høyt­lønns­taker. Slik sett skulle denne delen av skattesystemet ha de største samfunnsøkonomiske konsekvensene i arbeidsmarkedet for høyt betalt arbeidskraft, mens f.eks. ungdoms deltakelse burde bli berørt i mindre grad. På den annen side kan lavtlønnstakere (f.eks. enslige forsørgere) ofte stå overfor høye effektive skatte­satser fordi en del inntektsoverføringer trappes ned med økende arbeidsinntekt. Det er også vanlig å anta at størrelsen på skattekilen er av stor betydning for om arbeidstakeren ønsker å delta i det formelle arbeidsmarkedet eller delta i det uformelle – arbeide svart. Også i dette valget skulle skattemessige forhold spille mindre rolle for arbeidstakere med lav lønn enn for andre inntektstakere. Det er imidlertid ikke uten videre gitt at ulike gruppers beslutning om deltakelse i arbeidsmarkedet berøres like sterkt av en gitt endring i disponibel inntekt, og beslutningen om å delta i det uformelle arbeidsmarkedet er antakelig avhengig av en rekke forhold, bl.a. arbeidets art og eventuelle andre goder knyttet til formelt registrerte arbeidsforhold.

De øvrige delene av skattekilen er utformet slik at de ikke innebærer noen forskjell mellom lønnstakergrupper. Arbeidsgiveravgiften utgjør i dag en fast prosent av utbetalt lønn. Der­imot differensieres arbeidsgiveravgiften regionalt etter arbeidstakers bosted. Moms, særavgifter og subsidier differensieres naturlig nok etter varer og tjenester og ikke etter kjøpergruppe.

Spørsmålet om differensiering av arbeidsgiveravgiften etter arbeidstakers alder har vært reist ved en del anledninger, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 1994. Finansdepartementet har i den forbindelse vist til dette utvalgets drøfting av forhold som berører lønnsfastsettelsen for ungdom.

Formålet med et slikt tiltak må være å styrke ungdoms stilling i arbeidsmarkedet på bekostning av andre arbeidstakergrupper. Drøftingen av dette kan deles i to:

• Hvordan vil en endring i forholdet mellom lønnskostnadene for ulike lønns­takergrupper slå ut i sysselsettingen, både totalt og mellom gruppene?

• Er ungdomsgruppen en slik veldefinert lønnstakergruppe og hvordan er et slikt forslag tilpasset de problemer ungdom har i arbeidsmarkedet i dag?

I første omgang skal vi tenke oss at det offentlige kompenserer redusert arbeidsgiveravgift for unge ved en tilsvarende økning i avgiften for eldre. En slik vridning vil da ikke få noen betydning for den samlede etterspørsel i økonomien. Dersom vi i første omgang antar at endringen ikke påvirker lønnsdannelsen forøvrig, vil effekten være at ung arbeidskraft vil bli relativt billigere enn eldre. Som påpekt i kapittel 9, vil dette føre til at bedriftene erstatter eldre arbeidstakere med yngre.

Effektene av en vridning i arbeidsgiveravgiften på relative lønnsforskjeller, avhenger imidlertid av hvordan lønnsdannelsen forøvrig reagerer på endringen. I en situasjon med arbeidsløshet blant unge, kan bedriftenes økte etterspørsel etter ung arbeidskraft møtes uten at deres lønninger presses oppover. På den annen side kan den økte ledigheten blant eldre arbeidstakere presse deres lønninger noe ned. Dette vil i så fall modifisere virkningen av vridningen i arbeidsgiveravgiften. I Norge fungerer imidlertid ikke lønnsdannelsen etter en slik konkurransemodell, men er preget av forhandlinger på sentralt nivå og i bedriftene. Dersom det er de erfarne arbeidstakerne som dominerer lønnsforhandlingene (jf. diskusjonen av insider/ousider-modellen i kapittel 8.3), og disse ikke er villig til å akseptere en nedgang i relative lønninger, så vil lønnsforskjellene i liten grad endres. Den tilsiktede konkurransevridning i ungdoms favør av å redusere arbeidsgiveravgiften opprettholdes da nokså ubeskåret. Samlet lønnsvekst forblir også uendret, slik at hovedvirkningen er å omfordele sysselsettingen i de unges favør.

Det sentrale resultatet i kapittel 9 er at en balansert utvikling i arbeidsmarkedet er avhengig av at lønnsforskjellene mellom ulike arbeidstakergrupper er i samsvar med produktivitetsforskjellene dem imellom. Dette vil sik­re ungdom tilgang til arbeidsmarkedet på linje med andre grupper. Hvis lønnsdannelsen ikke lykkes i å skape et slikt samsvar verken på kort eller lang sikt, kan en differensiering av arbeidsgiveravgiften i prinsippet justere for dette. Utvalget vil imidlertid reise spørsmål ved om det i et lengre perspektiv er gunstig at ansvaret for å sikre en lønnsstruktur som gir samme sysselsettingsmuligheter for alle grupper skyves over fra partene i lønnsforhandlingene til myndighetene.

Det neste spørsmålet er hvorvidt en vridning av arbeidsgiveravgiften etter alder fanger opp nyansene i dagens arbeidsmarkedsproblemer. Utvalget vil peke på at de grupper som har problemer i arbeidsmarkedet, i første rekke er begynnere og uerfarne med svak utdanning. Det er primært disse gruppene som trenger hjelp med å integreres i arbeidsmarkedet. Dette kan skje ved direkte kompetansegivende tiltak, men i den grad det anses hensiktsmessig, kan arbeidsmarkedsetaten gi lønnssubsidier for å kompensere bedriftene for opplæringskostnader mv. som de pådrar seg ved å ansette arbeidsledig ungdom. Erfaringer med bruk av slike lønnstilskudd drøftes i kapittel 11. En stor del av dagens ungdomsgenerasjon har valgt å skaffe seg høyere utdanning. Store grupper ungdom vil dermed kunne ha et godt utgangspunkt når arbeidsmarkedet bedres og ny­rek­rutteringen tar seg opp. En for sterk generell konkurransevridning i ungdomsgruppens favør kan slå negativt ut for grupper av voksne arbeidstakere.

Et annet problem med å basere seg på en aldersbasert differensiering av arbeidsgiveravgiften er de fortrengningseffekter som kan oppstå. Hvis differensieringen f.eks. skulle gjelde ungdom opp til 24 år, ville en få som resultat at 25-åringenes konkurransekraft ble svekket. Skulle en motvirke dette ved å trappe ned differensieringen etterhvert som arbeidstakerne nærmet seg 25 år, ville ordningen bli vanskelig å praktisere. Mer selektive tiltak som bevisst retter seg inn mot de svakeste arbeidstakerne, vil ikke ha samme brede fortrengningseffekt som en nedsettelse av arbeidsgiveravgiften for ungdom.

Det vil dessuten være slik at en nedsettelse av arbeidsgiveravgiften for ungdom, også vil styrke denne gruppens stilling som deltidsarbeidskraft. Spesielt for gruppen 16-19 år ville en slik utvikling kunne være uheldig. Denne gruppen er – og skal primært være – utdanningssøkere og har dessuten ikke vesentlige problemer på denne delen av arbeidsmarkedet. Formålet med tiltak for ungdom bør i første rekke være å legge til rette for ordinært arbeid for de ungdomsgrupper som ikke er under utdanning og som ikke når opp i konkurransen med andre.

Hvis en legger til grunn at ungdommens problemer i dag i stor grad er et resultat av den svake økonomiske utviklingen fra 1988 til 1993, slik at rekrutteringen av ungdom etter hvert tar seg opp med den gjeldende lønnsstruktur, kan en stå overfor et tapt generasjon-fenomen. Som vist i kapittel 9, vil dette skje dersom de arbeidsledige unge har fått forringet sin kompetanse og svekket sin selvtillit i den perioden de har gått ledig. Så langt har en i Norge ikke sett at de ungdomsgrupper som har gått ut i arbeidsmarkedet i vanskelige perioder, har fått varige problemer med å finne fotfeste i arbeidsmarkedet (jf. kapittel 3). Men erfaringene fra andre land (OECD 1986) viser at en kan få slike tapte generasjoner med vansker gjennom store deler av det yrkesaktive liv. I noen tilfelle viser det seg ved at inntektsnivået blir liggende lavere enn for tidligere og senere årskull, i andre tilfelle kan de dra med seg virkningene av lange ledighetsperioder. De som først og fremst er utsatt for dette er de med svak kompetanse. I den grad problemene forfølger denne gruppen gjennom den yrkesaktive livssyklusen, vil en lavere arbeidsgiveravgift være til begrenset hjelp på noe lengre sikt, siden det er uhensiktsmessig å la aldersdifferensieringen følge gruppen oppover gjennom yrkeslivet. Et alternativ som kan gi mer varige effekter er tiltak som styrker denne gruppens kompetanse. Utvalget vil i den forbindelse vise til sin diskusjon av opplæringsstillinger i kapittel 1 og 9, og til diskusjonen av arbeidsmarkedspolitikk og utdanningspolitikk i henholdsvis kapittel 11 og 12.

10.3 Tilpasningskostnader ved ansettelser og oppsigelser

10.3.1 Tilpasningskostnader

De fleste bedrifter står i en hverdag der etterspørselen etter deres produkter kan variere sterkt over tid. Bedriftene kan i utgangspunktet tilpasse sin arbeidsstokk til slike svingninger på flere måter:

• Man kan si opp og ansette nye medarbeidere, både som følge av variasjoner over tid i etterspørsel og produksjon, og når man trenger medarbeidere med annen kompetanse enn man har i dag. Tilpasningen kan også skje ved bruk av midlertidige ansettelser.

• Ved variasjoner i daglig/ukentlig arbeidstid.

• Ved interne omstillinger, både ved opplæring av de ansatte til nye oppgaver og ved bedriftsinterne variasjoner i produktivitet (såkalt intern slack).

• Ved å basere en del av produksjonen på underleverandører eller innleid arbeidskraft som tar en stor del av variasjonene i etterspørselen.

Det er bedriftenes kostnader forbundet med slike endringer som kalles for tilpasningskostnader. Når regelverket for ansettelser og oppsigelser påvirker arbeidsmarkedet, er det fordi de influerer på disse kostnadene.

En rekke lover og tilhørende forskrifter griper inn i denne tilpasningen, og disse er nærmere beskrevet i kapittel 5. De mest sentrale bestemmelsene om ansettelser og oppsigelser er nedfelt i Arbeidsmiljøloven. I tillegg inneholder Sysselsettingsloven og Lov om lønnsplikt under permittering viktige bestemmelser om henholdsvis adgang til inn- og utleie av arbeidskraft og om kostnadene ved å bruke permitteringer. Som gjennomgangen i kapittel 5 viser, er det relativt få bestemmelser i lovverket som direkte påvirker ungdoms konkurranseforhold i arbeidsmarkedet. I all hovedsak er de fleste sentrale bestemmelser gitt en aldersnøytral utforming. De viktigste aldersrelaterte bestemmelser synes i første omgang å svekke konkurransekraften for eldre arbeidstakere i konkurransen om ledige jobber. Disse bestemmelsene gjelder bl.a. krav om oppsigelsesfrister mv. som gir særfordeler til eldre arbeidstakere eller til arbeidstakere med lang ansiennitet.

Ytre sett synes det derfor å være få forbindelseslinjer mellom lovverkets utforming og ungdomsledighetens utvikling. En nærmere vurdering krever imidlertid at en går nærmere inn på de tilpasningskostnader regelverket påfører bedriftene, og de virkninger dette kan ha for ulike gruppers sysselsettingsmuligheter, uavhengig av om de er direkte nevnt i regel­verket.

Det er et nært samspill mellom de tre nevnte lovene. Virkningen av de konkrete bestemmelsene i Arbeidsmiljøloven avhenger både av hvordan adgangen til inn- og utleie praktiseres og hvor kostnadskrevende det er for bedriftene å gå til permitteringer. Utvalget viser til de drøftinger av dette som er gitt i Sysselsettingsutvalgets innstilling, jf. NOU 1992:26, kapittel 11.

10.3.2 Tilpasningskostnader og virkninger for arbeidsmarkedet for ungdom

Teorien omkring virkningen av tilpasningskostnader har en klar prediksjon: Sysselsettingen målt i antall personer vil holde seg mer stabil enn den ellers ville gjort. Dette bekreftes av de undersøkelser som er gjort av sammenhengen mellom størrelsen på tilpasningskostnadene og sysselsettingens konjunkturfølsomhet i ulike land. Virkningene på det langsiktige sysselsettingsnivået er mer uklar. Hvis tiltakene medfører at det generelle kostnadsnivået for arbeidskraften øker, vil man naturlig nok få noe lavere sysselsetting. Tilgjengelige undersøkelser viser imidlertid i liten grad sterke langsiktige virkninger, jf. SOU 1993:32.

Teorien predikerer også at man kan få en sterkere oppdeling av arbeidsmarkedet. Tiltakene vil styrke stillingen til de som har jobb (insiderne), mens nykommere i arbeidsmarkedet (outsiderne) tilsvarende kan få noe større problemer. Blant annet vil perioder med høy etterspørsel og produksjon håndteres ved at de som allerede er ansatt, jobber overtid framfor at man gir nykommere en sjanse til å få en (kortvarig) arbeidserfaring. Hvis stillingsvernreglene bidrar til å gi grunnlag for en sterk todeling av arbeidsmarkedet med økt markedsmakt for en insidergruppe, kan konsekvensen være et høyere lønnsnivå generelt og dermed lavere sysselsetting.

Vurderingen av slike regler må bl.a. ta høyde for hvordan de er framkommet og hvordan de blir praktisert. I de tilfeller hvor bestemmelser om jobbsikkerhet er forhandlet fram i forbindelse med tariffavtaler, må en kunne anta at kostnadene ved dem er tatt hensyn til. Det er også mulig at økt ansettelsessikkerhet medfører at arbeidstakerne aksepterer større interne omstillinger på bedriften. Fra bedriftens side fortoner det seg også mer fordelaktig med en stabil arbeidsstyrke. Det gjør det lettere å investere i opplæring mv. Økt jobbsikkerhet kan altså føre til økt produktivitet. Om disse produktivitetsvirkningene av tiltak for å øke jobbsikkerheten er sterke nok, kan de motvirke kostnadsvirkningene av dem. En kan si at økt ansettelsestrygghet flytter krav om omstillingsevne i arbeidslivet over til lønnsdannelsen og til de interne omstillinger i bedriftene.

I en situasjon der bedriftenes bemanning er i samsvar med produksjon og etterspørsel, bedriftene har rimelig inntjening, og samlet sysselsetting er stabil eller i oppgang, er det liten grunn til å tro at tilpasningskostnader vil gi vesentlige utslag for sysselsettingen. En slik situasjon vil bl.a. være preget av avgang av eldre arbeidstakere som vil kunne gi grunnlag for en nyrekruttering av yngre arbeidstakere. Når økonomien vokser, vil arbeidstakerne dess­uten på eget initiativ søke seg over i nye jobber i ekspanderende bedrifter. Nedbemanning i de bedrifter som må gjennomføre dette, kan i stor grad skje uten at en må gå til oppsigelser.

Tiltak for å beskytte de arbeidstakerne som er i jobb, kan imidlertid få sterke virkninger i en periode der konjunkturene svekkes sterkt og de langsiktige vekstutsikter fortoner seg vesentlig svakere enn tidligere. Bedriftene vil da ønske å nedbemanne. De forpliktelser de har påtatt seg under gunstigere vilkår i økonomien, viser seg da å bli langt mer kostbare enn de hadde trodd. Nedbemanningen tar tid og tærer på egenkapitalen. I den nye likevekten med svekket økonomi og pessimistiske forventninger om fremtiden, blir bedriftene langt mer forsiktige enn før med å gå til nyansettelser. Samtidig er det regelverket som bestemmer ansettelses- og oppsigelseskostnader uendret og ikke tilpasset bedriftenes økonomi. Gjennomgående er de forbedringer i stillingsvern og arbeidstidsbestemmelser som partene i arbeidslivet har kommet fram til og nedfelt i sine avtaler, senere blitt gjort gjeldende for hele arbeidslivet ved at de er innarbeidet i lovverket. Dette har bidratt til mer ensartede forhold mellom de ulike deler av norsk arbeidsliv. Men dermed har ikke lenger partene samme mulighet for løpende å tilpasse disse bestemmelsene gjennom forhandlinger og lokale avtaler.

Den stabilisering av sysselsettingen som disse ordningene har medført, kan ha bidratt til å strekke ut i tid den tilpasning av sysselsettingen som norske bedrifter har måttet foreta etter 1987 i lys av svakere vekstutsikter for norsk økonomi. I en slik periode beskyttes arbeidsplassene for de som er i jobb og nyrekrutteringen faller sterkt. Men tiltakene kan også ha virkninger i en situasjon der arbeidskraftetterspørselen tar seg opp. Bedriftene vil være tilbakeholdende med å nyrekruttere i lys av de kostnader som knytter seg til nyansettelser. I første omgang møtes den økte etterspørselen ved økt overtidsarbeide, framfor nyansettelser. Ulempen med denne type regelverk er at det kan ta lengre tid før oppgangen gir seg utslag i økt rekruttering. Disse forholdene medfører at de grupper som har gått ut i arbeidsmarkedet i denne perioden, har hatt vanskeligere vilkår enn tidligere ungdomskull og – antakelig – også vanskeligere vilkår enn senere ungdomskull som etablerer seg i en mer balansert situasjon i arbeidsmarkedet.

Kort sagt: Regelverket for oppsigelse stabiliserer antall sysselsatte personer. Ved balanse i arbeidsmarkedet og under gode konjunkturer har dette positive effekter. Men under nedgangsperioder og vedvarende arbeidsløshet kan utslagene være negative – særlig for de som er nykommere på arbeidsmarkedet – ved at det tar lengre tid før oppgangen fører til nyansettelser.

Det er ikke bare selve regelverket som ligger bak denne utviklingen. Det er mulig å argumentere for at arbeidsmarkedet generelt er preget av sperrehakeeffekter der en situasjon med knapphet på arbeidskraft fører til at bedriftene gjennomgående velger å hamstre arbeidskraft (labour hoarding) for å være sikre på at de klarer å dekke også situasjoner med høy etterspørsel. For å spare opplæringskostnader, ønsker de også å holde på den arbeids-kraften de har bekostet opplæring på. Dette forlenger perioden med stramhet i arbeidsmarkedet. Men når oppsigelsene begynner å komme og arbeidsledigheten stiger, vil man nå en grense der bedriftene ser at hamstring ikke lenger er nødvendig eller lønnsomt. Det vil alltid være mulig å rekruttere de arbeidstakere med den type kvalifikasjoner som man trenger, og opplæring av nyansatte blir billigere enn å ha faglært arbeidskraft gående uvirksomme. Bedriftene nedbemanner ytterligere og arbeidsledigheten stiger tilsvarende (Moene og Nymoen 1991). En slik skjerpet konkurranse om jobbene vil naturlig ramme den arbeidstakergruppe der det knytter seg stor usikkerhet til ansettelsesbeslutningen – ungdomsgruppen (jf. kapittel 8.1).

Larsen og Eriksen (1993) viser at det er en lang rekke forhold som påvirker bedriftenes beslutninger om å gå til oppsigelse. De kostnader som er nedfelt i lovverk og avtaler, vil normalt kunne betegnes som tidskostnader (det krever mye arbeid å gjennomføre en oppsigelse) og som økonomiske kostnader (kompensasjon til den som sies opp). Men en oppsigelse innebærer også det en kan kalle sosiale kostnader – det medfører en belastning å gå til en oppsigelse i et lite lokalsamfunn, og oppsigelser svekker samarbeidsklimaet i bedriftene, og det kan svekke bedriftens renomme gjennom dårlig mediaomtale. I norsk arbeidsliv er det i stor grad de sosiale kostnadene bedriftene vurderer som et betydelig eller uoverstigelig hinder for oppsigelser. For en kortvarig ansettelse er dette tilfelle i knapt 60 pst. av bedriftene, mens tidsmessige kostnader var et betydelig eller uoverstigelig hinder i 50 pst. av bedriftene og for økonomiske kostnader var andelen vel 25 pst.

Analysen viser også at kostnadene tiltar med lengden av ansettelsesforholdet. Tidskost­nadene øker da relativt mye og er et betydelig eller uoverstigelig hinder for nær 85 pst. av be­driftene, samme andel som for de sosiale kostnadene. De økonomiske kostnadene hadde samme virkning for om lag 55 pst. av bedriftene.

Den viktigste effekten av slike oppsigelses­kostnader er antakelig at bedriftene blir mer forsiktige med nyansettelser generelt. De grupper det er størst usikkerhet med å ansette, vil være de som rammes sterkest av dette. Som vist i kapittel 8.1., gjelder dette blant annet ungdom med lav utdanning og lite arbeidserfaring.

10.4 Stillingsvern i Norge og ­andre land

Drøftingene foran viser at lovgivningen for å styrke arbeidstakernes stilling kan ha en rekke effekter på arbeidsmarkedet. Disse effektene er ofte vanskelig å belyse tallmessig. På teoretisk grunnlag er den sterkeste konklusjonen en kan trekke at slike tiltak primært styrker insidernes stilling i bedriften, at sysselsettingen stabiliseres, og at bedriftene blir mer forsiktige med tanke på hvem de ansetter. Dette kan svekke nykommerne som ikke får prøve seg i jobber som kan gi verdifull arbeidserfaring, og særlig de som går ut i arbeidsmarkedet under lavkonjunkturer. Studier basert på norske forhold finnes ikke. Studier fra andre land er blant annet oppsummert av Det økonomiske råds formandskap i Danmark. Det fremgår blant annet:

• En undersøkelse av de svenske Åman-lovene som innskrenket arbeidsgivernes oppsigelsesmuligheter viste at bedriftene reduserte oppsigelsene, men også hadde blitt mer forsiktige med ansettelser. Marginalgruppene og nykommere i arbeidsmarkedet ble dermed skadelidende.

• Engelske undersøkelser som dekker perioden 1960-1979 da bedriftenes kostnader ved å tilpasse arbeidsstokken økte sterkt, viste at tiltakene førte til at:

  • antall sysselsatte var mer stabilt, men arbeidstiden varierte sterkere

  • det ble færre oppsigelser, men de som ble arbeidsledige fikk lenger ledighetsperioder

  • total ledighet ble større.

• Undersøkelser for Storbritannia og Vest-Tyskland viser at enkelte land har fått en tendens til to-deling av arbeidsmarkedet som følge av slik lovgivning: Store bedrifter benytter mindre underleverandører og variasjoner i etterspørselen slår ut i slike mindre bedrifter. Mer generelt viser mange land en to-deling der noen typer bedrifter/bransjer/yrker er preget av stor jobbsikkerhet mens andre deler av økonomien er preget av mer usikre arbeidsforhold.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har utarbeidet en rapport (Nesheim og Rasmussen 1993) som gir en oversikt over virkningen av stillingsvern og ansettelsesformer. Gjennomgangen omfatter lov- og avtaleverkets bestemmelser om individuelle oppsigelser og masseoppsigelser, og reguleringer knyttet til atypiske ansettelsesforhold, i første rekke utleie av arbeidskraft og adgang til midlertidig ansettelse. Dette avsnittet er basert på rapportens konklusjoner.

Foruten Norge omfatter analysen i SNF-rapporten Sverige, Danmark, Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Italia. Beskrivelsen omfatter dermed de land hvor hovedtyngden av konkurrenter til norske bedrifter kommer fra, samtidig som de land som blir sett på som ytterpunkter når det gjelder jobbeskyttelse i Vest Europa er inkludert. Slike sammenligninger må nødvendigvis bli overflatiske. Lov- og avtaleverket er sammensatt og komplisert. En kan bare gi et forenklet bilde av reguleringene i hvert land.

For å forstå reguleringer knyttet til ansettelse og oppsigelser er det viktig å forstå hvilken arbeidsrettslig sammenheng de inngår i. Det er i dag store forskjeller mellom ulike europeiske land når det gjelder hvilken betydning lovregulering og kollektive avtaler har. Når det gjelder individuelle oppsigelser representerer Storbritannia og Danmark et ytterpunkt. I Danmark finnes det ingen generelle regler som beskytter alle ansatte mot usaklige oppsigelser. I Hovedavtalen mellom partene i arbeidslivet er det en bestemmelse om usaklig oppsigelse. Denne omfatter imidlertid ikke alle arbeidstakere. Generelt er en arbeidstaker i Storbritannia ikke omfattet av oppsigelsesreglene før etter to års sammenhengende ansettelse. Denne bestemmelsen medfører at bare 40-45 prosent av arbeidstakerne kvalifiserer for lovbeskyttelse. En rekke grunner er akseptable som grunnlag for oppsigelse, inkludert overtallighet, økonomiske forhold eller teknologiske endringer.

I Norge omfatter vernet mot usaklige oppsigelser grunnet virksomhetens forhold i prinsippet alle arbeidstakere i ordinære arbeidsforhold. En oppsigelse regnes som saklig dersom den bygger på en vurdering av hva som er økonomisk nødvendig for bedriften.

Italia, Frankrike, Tyskland og Sverige har alle lovverk som beskytter mot usaklig oppsigelse og krever begrunnelse fra arbeidsgivers side. Det er imidlertid store forskjeller i prosedyre og innhold, noe som gjør en sammenligning mellom disse landene og Norge vanskelig. Ut fra lov- og avtaleverk kan det synes som om bedriftenes handlefrihet generelt er noe større i Storbritannia og Danmark enn i de andre landene.

Kilde: EF-kommisjonen 1993.

I en rapport fra EF-kommisjonen (1993) blir kostnader knyttet til oppsigelsesfrister og sluttvederlag (ved individuelle oppsigelser) beregnet for EF-landene, jf. figur 10.1. Beregningen bygger på nasjonalt lovverk og kollektive avtaler og representerer minimumsstandarder. Kostnadene varierer sterkt med alder i alle land. Det er også store nasjonale forskjeller. Italia har høye kostnader for de to eldste aldersgruppene, over 50 år (nesten 2 årslønner) og 25-49 år (nesten 1 årslønn). Det er også jevnt over større kostnader i Storbritannia enn i Frankrike, Tyskland og Danmark. I Tyskland er kostnadene tilsvarende ca 20 og ca 16 ukers lønn for de to eldste aldersgruppene. Dette er ca 1/4 og ca 1/3 av tilsvarende kostnader i Italia. I Norge er (minimums) oppsigelsestid på en måned og maksimalt 6 måneder. Arbeidstakere over 50 år i LO-NHO-området ytes et sluttvederlag på opp til ti ukers lønn. Det vil i dag variere mellom 12 000 og 28 500 kroner. Disse kostnadene er altså klart lavere i Norge enn i Tyskland.

Ved vurdering av adgangen til midlertidig ansettelse ( fixed term contracts), pekes det på at Storbritannia og Danmark har relativt svakt stillingsvern for ordinære oppsigelser, slik at det ikke er noe behov for å lovregulere midlertidig ansettelse i disse landene. I vest-europeiske land med sterkere stillingsvern er adgangen til midlertidig ansettelse regulert gjennom lovverket. Etter en vurdering av tre sentrale sider ved denne reguleringen; vilkår for bruk av ansettelsesformen, maksimal varighet av og begrensinger på fornyelse av midlertidig ansettelse, konkluderer SNF-rapporten slik:

«Ut fra det faktum at Norge (og Sverige) ikke har eksplisitte regler som begrenser varighet og fornyelse av midlertidige ansettelser, kan det synes som om bestemmelsene åpner for større handlefrihet for bedriftene enn i Frankrike og Italia. Imidlertid kan dette motvirkes av andre bestemmelser, samt forskjeller i rettspraksis mellom land. Vi har også for tynt grunnlag til å sammenligne bestemmelsene om vilkår for bruk av midlertidige ansettelser. Dette gjør det vanskelig å plassere norsk lovgivning på dette området i forhold til Tyskland, Frankrike og Italia når det gjelder i hvilken grad det åpnes for numerisk fleksibilitet.»

Som vi skulle forvente ut fra bestemmelsene er andelen med midlertidig ansettelse klart lavere i Italia enn i Tyskland og Frankrike. Tall for Norge fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen i 1989 som er referert i NOU 1993:19 viser at 11 prosent av samtlige arbeidsforhold var midlertidige. Disse tallene er sterkt påvirket av ansettelsesforholdene i offentlig sektor, spesielt i helsesektoren og i skoleverket, der det er et stort omfang vikariater, årsengasjementer mv. I bygg- og anleggsvirksomhet var andelen midlertidige arbeidsforhold 7 prosent, i verkstedindustrien 4½ prosent.

Kilde: EF-kommisjonen 1993.

En sammenligning av den samlede effekt av slike reguleringer er svært vanskelig. Landene vil kunne plasseres forskjellig i forskjellige dimensjoner av reguleringene. Tentativt konkluderer SNF-rapporten

«at England/Danmark har totalt sett svakere jobbeskyttelse enn Norge/ Frankrike/Tyskland/Sverige, som igjen har svakere jobbeskyttelse enn Italia. Den innbyrdes rangering mellom Norge, Frankrike, Tyskland og Sverige er usikker.»

De tallfestinger av kostnader ved stillingsvern som er referert foran, viser at kostnadene knyttet til ansettelse av ungdom i de fleste land er lavere enn ved tilsetting av eldre arbeidstakere. Som nevnt i avsnitt 10.3 vil imidlertid selve hovedformålet med stillingsvernbestemmelser – å sikre trygghet i et gitt ansettelsesforhold – ha konsekvenser for nykommere i arbeidsmarkedet i perioder med en svak konjunkturutvikling. I en oppfølgingsanalyse fra SNF (Rasmussen (1993): Stillingsvern: Virkninger for ungdom) refereres resultatene fra en tverrsnittsstudie av landene i EF (Mosley og Kruppe (1992)). I analysen, som er basert på tall for ett år (1989), sammenholdes graden av stillingsvern mot omfanget av ufrivillig avslutning av arbeidsforhold fordelt etter kjønn og alder. Analysen viser for det første at risikoen for å bli sagt opp er lavere i land med sterkt stillingsvern, men også at andelen arbeidsledige som gikk ut av ledighet igjen er høyere i land med svakt stillingsvern. Av spesiell interesse er imidlertid fordelingen av risikoen for ufrivillig avslutning av et ansettelsesforhold. I land med sterkt stillingsvern har voksne menn og eldre lavere risiko for å bli sagt opp enn i land med svakt stillingsvern. Men for ungdom og kvinner er sammenhengen den motsatte. De samme forhold gjør seg også gjeldende om ansettelsesforholdet i utgangspunktet var en midlertidig arbeidskontrakt. Mosleys resultater er gjengitt i figur 10.3-10.6. Landene er rangert slik at de med svakest stillingsvern er plassert til venstre langs aksen i bunnen av figurene, de med sterkest stillingsvern er plassert til høyre i stigende orden. Høyden på kolonnene angir de ulike gruppers risiko for å bli sagt opp sett i forhold til gjennomsnittet av alle arbeidstakere. Kolonnene for menn viser en jevn tendens til å falle med stigende styrke for stillingsvernet, for kvinner og unge er det motsatt. I EF-land med sterkt stillingsvern vil altså ungdom og kvinner i større grad ta belastningen ved bemanningsreduksjoner, mens belastningen jevnes mer ut i land med svakt stillingsvern.

Figuren viser avviket fra gjennomsnittlig risiko for oppsigelse for voksne menn og ungdom.

Kilde: Rasmussen, SNF-rapporten nr. 79, 1993.

Figuren viser avviket fra gjennomsnittlig risiko for oppsigelse for voksne menn og kvinner.

Kilde: Rasmussen, SNF-rapporten nr. 79, 1993.

Figuren viser avviket fra gjennomsnittlig risiko for å avslutte en midlertidig ansettelse for voksne menn og ungdom.

Kilde: Rasmussen, SNF-rapporten nr. 79, 1993.

Figuren viser avviket fra gjennomsnittlig risiko for å avslutte en midlertidig ansettelse for voksne menn og kvinner.

Kilde: Rasmussen, SNF-rapporten nr. 79, 1993.

Disse erfaringene underbygger et viktig trekk ved stillingsvernbestemmelser. Selv om avtaleverket formelt sett er nøytralt mellom ulike arbeidstakergrupper, slik kapittel 5 dokumenterer er tilfelle i Norge i dag, er dets virkninger langt fra nøytrale når bedriftene står i en rekrutterings- eller oppsigelsessituasjon. Det er et samvirke mellom stillingsvernbestemmelser og bruk av ansiennitetskriterier på den ene side og den manglende informasjon arbeidsgiverne ofte har om ungdom som arbeidstakere.

Det er vanlig å anta at det knytter seg større kostnader til ansettelse og intern opplæring av ungdom enn av eldre arbeidstakere. Dette begrunnes gjerne med at unge arbeidssøkere ofte ikke har arbeidserfaring og tilhørende referanser å vise tilbake til. De har dermed vanskelig for å dokumentere både kompetanse og regularitet i arbeidsrutiner mv. Spesielt gjelder dette unge arbeidsløse. Arbeidsgiver står ofte overfor langt større usikkerhet ved ansettelse og opplæring av ungdom enn av andre grupper arbeidssøkere. Samtidig vil stillingsvernet medføre at bedriften bindes opp av sin ansettelsesbeslutning. Dette kan medføre at bedriftene blir mer tilbakeholdne med å ansette ungdom. I tillegg kan bedriftene risikere at investeringer i opplæring av nytilsatte går tapt fordi disse må gå først ved bemanningsreduksjoner. Bedriftene kan bli mer tilbakeholdne med å pådra seg opplæringskostnader. Stillingsvernbestemmelser kan altså forsterke forskjeller i sysselsettingsmuligheter mellom grupper slik undersøkelsen fra EF-landene peker i retning av.

Det er grunn til å understreke at sammenligninger av stillingsvernet i ulike land ikke gir det fulle bilde av fleksibiliteten i de ulike lands arbeidsmarkeder. Viktige tilleggsmomenter er omfanget av aktiv arbeidsmarkedspolitikk , og myndighetenes villighet til å gripe til – og partenes vilje til å akseptere – inntektspolitiske tiltak. Norge kommer godt ut i internasjonale sammenligninger av begge disse forholdene, noe som kan ha bidratt til at Norge har en relativt lav likevektsledighet (jf. kapittel 8.4). Dette har bidratt til en sterk neddemping av lønnsveksten i den perioden vi nå har bak oss. Men den lave likevektsledigheten reflekterer også fordelen ved å ha hatt statsfinansiell handlefrihet til holde innenlandsk etterspørsel på et høyere nivå enn andre land. Utfordringen for norsk arbeidsmarkedspolitikk i årene framover er å motvirke de forhold som drar likevektsledigheten oppover – og dermed sørge for at ledigheten forblir lav i forhold til det vi ser i andre land. Vurderingen av tilpasningskostnader og andre forhold som påvirker omstillingsevnen i det norske arbeidsmarkedet, må gjøres i et slikt lys.

10.5 Opplæringskostnadenes betydning

Analysen i kapittel 9 legger hovedvekt på samsvaret mellom relativ lønn og relativ produktivitet i arbeidsforholdet. Spørsmålet om konsekvenser av endringer i den enkelte lønnstakers produktivitet gjennom yrkesaktiv periode og av tiltak for å heve lønnstakernes kompetanse og produktivitet, kan i stor grad belyses innenfor rammen av den såkalte humankapitalteorien (jf. kapittel 8.1). I dette avsnittet er vi opptatt av om lønnssystemene i norsk arbeidsliv er slik utformet at bedrifter og arbeidstakere gis tilstrekkelig insentiv til løpende å oppgradere arbeidsstyrkens kompetanse.

Arbeidstakerne tilegner seg i prinsippet to typer kompetanse ved opplæring i bedriften. Den ene typen kompetanse er av generell karakter. Det betyr at den kan anvendes også i andre arbeidsforhold. Den andre typen kompetanse er den bedriftspesifikke kompetanse som kun har verdi i den bedriften han/hun er tilknyttet. Den første typen kompetanse betyr altså at arbeidstakeren kan kreve høyere lønn også i andre arbeidsforhold, mens den andre typen kompetanse bare gir grunnlag for høyere lønn i den bedriften som har gitt opplæringen. I praksis vil det ofte være en flytende overgang mellom disse to typene opplæring, men begreps­messig er skillet viktig for å forstå implikasjonene for lønnssystemene i arbeidslivet.

Sett fra bedriftens side vil det ikke være sikkert at den får noe igjen ved å gi arbeidstakerne økt generell kompetanse. Prøver den å hente inn noe av kostnadene ved opplæringen ved å holde lavere lønn for de opplærte arbeidstakerne, kan disse skifte jobb og få høyere lønn i andre bedrifter som har sluppet unna opplæringskostnadene. Teorien sier at i slike tilfelle må arbeidstakerne selv bære kostnadene ved den generelle opplæringen, og det vil skje ved at bedriftene i opplæringsperioden betaler en lønn som er lavere enn det deres produktivitet i denne perioden tilsier. 1 Teorien underbygger altså at lønnsforskjellene mellom arbeidstakere under opplæring og mer erfarne arbeidstakere skal være større enn det produktivitetsforskjellen tilsier. Sagt på annen måte: Det er arbeidstakerne selv som skal dekke kostnadene ved generell kompetanseoppbygging, bedriftene vil ikke ha tilstrekkelige insentiver til å gjøre dette. I utgangspunktet vil en tro at det er de yngste arbeidstakerne som mottar mest generell opplæring og der forskjellen mellom løpende produktivitet og avlønning skal være størst. Tall for Norge som er referert nedenfor, viser at de yngre arbeidstakerne mottar relativt lite formell utdanning i arbeidsforholdet. Med formell utdanning menes da kurs ol. For yngre arbeidstakere vil mye av den generelle opplæringen – det å tilegne seg egenskaper som kommer godt med også i senere arbeidsforhold – skje i den løpende deltakelse i arbeidet i bedriften.

For det tilfellet at bedriften investerer i bedriftsspesifikk opplæring av arbeidstakerne, vil det ikke være samme fare for at den ikke kan hente inn noe av avkastningen ved å gjennomføre opplæringen. Arbeidstakerne vil ikke kunne omsette opplæringen i økt lønn utenfor egen bedrift. Bedriftene vil derfor dekke deler av opplæringskostnadene. Noe av kostnadene vil imidlertid dekkes av arbeidstaker selv. På samme måte deler arbeidsgiver og arbeidstaker gevinsten av opplæringen. For at arbeidstakeren skal kunne få størst mulig avkastning av dette har han/hun interesse av å sørge for at arbeidsforholdet varer lenge. Dette gjør at bedriften kan sette lønnen etter fullført opplæring noe lavere enn produktiviteten, og at arbeidsgivers kostnader fremkommer ved at lønnen i opplæringsperioden settes høyere enn produktiviteten. Denne type opplæring tilsier noe mindre lønnsforskjell mellom yngre og mer erfarne arbeidstakere enn om det gis generell opplæring, men lønnen skal likevel øke gjennom arbeidsforholdet.

Felles for de to saksforholdene som er drøftet over, er at produktivitetsforskjeller bestemmer lønnsforskjellene. Hvis opplæringen ikke slår ut i økt produktivitet, er det heller ikke grunnlag for lønnsøkning. For lønnsfastsettelsen for yngre arbeidstakere gir teorien noe forskjellige implikasjoner. Gis det generell opplæring på arbeidsplassen, skal avlønningen i opplæringstiden være lavere enn det produktiviteten tilsier. Gis det bedriftsspesifikk opplæring, kan lønnen være noe høyere enn det produktiviteten tilsier.

Teoriene om humankapital er utviklet for å forklare særtrekk ved det amerikanske arbeidsmarkedet. Den enkle fremstillingen som er gitt foran er senere videreutviklet for å forklare en rekke viktige trekk i lønnsdannelsen i USA. Teorien kan imidlertid også antas å ha relevans for det norske arbeidsmarkedet, ikke for å forklare hva som faktisk skjer, men for å belyse konsekvensene av det system for lønnsfastsettelse som har utviklet seg i Norge. For sammenklemte lønnsstiger, dvs. for høye begynnerlønninger i forhold til hva den enkelte lønnstaker oppnår senere i arbeidsforholdet, kan slå ut i for lave investeringer i humankapital i arbeidslivet. Bedriftene ser ingen mulighet for å få en tilstrekkelig avkastning av slike investeringer.

Dersom en opprettholder en sammenklemt lønnsstige i de sentraliserte lønnsoppgjørene, vil dette kunne slå ut i press i motsatt retning i den lokale lønnsfastsettelse. Bedriftene vil søke å trekke til seg arbeidstakere med høy kompetanse fra andre bedrifter. Dette er mindre kostbart enn å selv lære dem opp. Lønnsglidningen for høyt kvalifiserte arbeidstakere kan tenkes å gå så langt at bedriftene til slutt likevel ser at det er lønnsmessig grunnlag for å gi egne arbeidstakere den ønskede opplæring i stedet for å kjøpe dem. Hvis en søker å motvirke en slik lønnsdifferensiering, kan dette som nevnt føre til at det gis for lite opplæring i arbeidslivet.

Lærlingesystemet er det klareste eksemplet på generell opplæring i bedriftene. Den opplæring som gis, kan nyttiggjøres i alle bedrifter i faget. I tråd med drøftingene over er dette en opplæring som ikke skal bekostes av den enkelte bedrift, men av den enkelte arbeidstaker. Dette skjer i form av relativt lav lønn i opplæringstiden (og at opplæring i skoledelen av opplæringen må finansieres ved lån og stipender mv.) Utvalget kommer tilbake til lærlingeordningen i kapittel 12.

Empiriske studier som gir grunnlag for å vurdere om lønnssystemene i Norge gir bedriftene tilstrekkelig insentiv til å drive opplæring av egne ansatte, finnes ikke. I Arbeids- og bedriftsundersøkelsen (ABU) i 1989 ble det stilt spørsmål om arbeidstakerne siste år hadde deltatt i formell utdanning bekostet av bedriften. Dette var tilfelle for 33 prosent av arbeidstakerne. I tabell 10.2 er tallene for Norge sammenstilt med opplysninger fra andre land. Utdanningsintensiteten i Norge ligger noe under Australia og Finland (der spørsmålet var noenlunde likt det som ble stilt i den norske undersøkelsen), mens det virker som norsk næringsliv gir mer utdanning enn nederlandske bedrifter og langt mer enn bedrifter i USA. Japan synes derimot å legge høy vekt på formell intern utdanning. I Norge er denne typen utdanning generell i karakter, 88 prosent av de spurte sier at de tror at utdanningen vil være svært eller noe nyttig i en annen bedrift. ABU-tallene viser også svært liten forskjell i mønster mellom små og store bedrifter. 31 prosent av bedrifter med 2-20 ansatte bekostet slik utdanning, for bedrifter med 51-200 ansatte var andelen 33 prosent. Først i bedrifter med mer enn 200 ansatte steg andelen til 36 prosent. Aldersfordelingen er vesentlig skjevere. For menn under 25 år er det 22 prosent som mottar slik utdanning, for kvinner under 25 år er andelen 28 prosent, mens gjennomsnittet altså var 33 prosent. Den lave andelen for ungdom kan ha sammenheng med at den kompetanse som tilbys, samsvarer med den kompetanse yngre arbeidstakere med nylig avsluttet skolegang allerede har. Vurderer en utdanningstilbudet etter tjenestetid i bedriften, jf. tabell 10.2, viser det seg at tilbudet er høyest ved 6-9 års tjenestetid, men at det ellers er liten forskjell mellom grupper.

ABU-undersøkelsen bekrefter også at det nok er vanskelig å trekke noe skille mellom generell og bedriftsspesifikk kompetanse. Teorien tilsier at arbeidstakerne selv skal betale – i form av lavere lønn – kurs som gir generell kompetanse. Som nevnt anså de fleste arbeidstakerne at de formelle kursene de hadde deltatt på – og som bedriftene hadde betalt – ga kompetanse med bredt anvendelsesfelt. Tilgjengelige data gir ikke grunnlag for å belyse om opplæringsinnholdet er reflektert i lønningene. Hvis ABU i tillegg hadde spurt i hvor stor grad arbeidstakerne brukte av egne ressurser på videreutdanning i jobbøyemed, ville omfanget av generell opplæring kunne vært bedre belyst.

Internasjonale sammenligninger av den type som er referert i tabell 10.2, må nødvendigvis gjøres med en rekke forbehold. Blant annet burde en hatt med bedriftenes vurderinger av den generelle kompetanse arbeidstakerne har med seg fra skoleverket. Sammenligningen av land omfatter heller ikke land der lærlingesystemet har en bred plass (Tyskland, Østerrike, Sveits). Sammenholdt med de land en har opplysninger for, virker det som norske bedrifter gir like mye (formell) opplæring som bedrifter i andre land.

Larsen og Eriksen (1993) viser at de stillinger ungdom vurderes å passe bedre inn i enn andre grupper, er preget av lave krav til opplæring. I nær 50 prosent av stillingene som passet spesielt for ungdom, var kravet til opplæring en uke eller mindre – gitt at ungdommen i utgangspunktet hadde den nødvendige grunnkompetansen for jobben. I stillinger som voksne arbeidstakere passet best inn i, var denne andelen 30 prosent. Men en relativt stor andel av ungdomsstillingene (30 pst.) krevde opplæring på 6 måneder eller mer. Dette vil typisk gjelde for lærlinger. Spørreundersøkelsen viste også at ungdomsjobbene i større grad enn andre jobber krever opplæring i form av spesielle kurs og veiledning av kolleger og overordnede.