6 Utdannings- og arbeidsmarkedspoltikk for ungdom

6.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet omtale utdanningspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken, med spesiell vekt på de delene som er relevant for de unges tilpasning i arbeidsmarkedet. Følgende temaer vil bli drøftet:

• Hvor mange elever tar nå videregående skole, og hvor mange av disse bruker lengre tid enn det normal studieprogresjon skulle tilsi? Hva er hovedinnholdet i Reform -94?

• Hvor stor har økningen i antall studenter som tar høyere utdanning vært? Må personer med høyere utdanning gå inn i jobber som strengt tatt ikke krever slike kvalifikasjoner, og dermed fortrenge dem som har lavere utdanning?

• Hva består arbeidsmarkespolitikken i, og hvor stort omfang har den? Hvilke tiltak er mest benyttet overfor ungdom?

6.2 Utdanningspolitikk

6.2.1 Videregående skole i dag

Innholdet og strukturen i videregående opplæring er i dag regulert av Lov om videregående opplæring av 21. juni 1974 og Lov om fagopplæring i arbeidslivet av 23. mai 1980. En gjennomgående målsetting i arbeidet med organiseringen av videregående opplæring, har vært å tilby alle som ønsker det skoleplass. Målet har vært at opplæringen enten skal kvalifisere for arbeidslivet direkte gjennom fag/svennebrev eller til videre studier.

Den videregående skolen er i dag delt opp i 9 studieretninger. Elevene kan velge mellom 81 spesialiserte grunnkurs innenfor disse studieretningene. Utover generelle opptakskrav, er det etter dagens regler ingen begrensning for den enkelte elev med hensyn til veivalg.

I 1992 begynte over 95 prosent av det årskullet som forlot ungdomsskolen i den videregående skolen. Bortsett fra en midlertidig nedgang i 1986-87, har elevtallet i den videregående skolen økt gjennom hele 80-tallet. Opptaket til almennfagene og handels- og kontorfagene har hatt den sterkeste veksten. Mens 47 prosent av avgangselevene fra grunnskolen valgte en av disse to studieretningene i 1980 var andelen kommet opp i 59 prosent i 1991, jf. tabell 6.1.

Sammenligner en antall elever i den videregående skole med det totale antallet unge i alderskullene 16-, 17- og 18 år viser det seg at etter 1990 har antall elever vært større enn antallet unge i aldersgruppen 16-18 år, jf. figur 6.1. Selv om det er flere voksne over 19 år som søker til den videregående skolen, er den viktigste forklaringen at mange elever oppholder seg lengre tid i den videregående skolen enn normal progresjon skulle tilsi.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Valgfriheten i kombinasjon av kurs har medført et betydelig antall sikk-sakk-elever i den videregående skolen. Opphopningen i den videregående skolen henger også sammen med at bare de to studieretningene almennfag og handels- og kontorfag, kan tilby et treårig løp for tilnærmet alle som gjennomfører grunnkurset. Det er et betydelig misforhold mellom antall elever i grunnkurs og videregående kurs i de øvrige studieretningene. For håndverks- og industrifag er det f.eks bare plass til 26 prosent av de som gjennomfører grunnkurs på videregående kurs 2, jf. figur 6.2.

Kilde: Sosialt utsyn 1993

Denne mangelen på videregående kurs kompenseres bare delvis gjennon lærlingeordningen. Omlag 200 fag faller inn under Lov on fagopplæring, og består omtrent utelukkende av håndverks- og industrifag. Fra 1990 har det imidlertid blitt innført enkelte forsøksfag innen tjenesteyting, bl.a. innen handel, helse, miljø og barneomsorg. I 1992 ble det inngått omlag 9300 lærlingekontrakter. Hele 82 prosent ble inngått med personer over 18 år.

6.2.2 Reform 94

Betydelige revideringer av Lov om videregående opplæring og Lov om fagopplæring ble vedtatt av Stortinget våren 1993, med virkning fra høsten 1994. Revideringene har gått under betegnelsen Reform 94.

Et hovedsiktemål har vært å bedre gjennomstrømningen og sikre at flest mulig fullfører en videregående utdanning. Hovedmomentene i reformen er:

• Lovfestet rett til tre års videregående opplæring for all ungdom mellom 16-19 år, og inntak til ett av tre alternative grunnkurs med to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset.

• Fylkeskommunen skal ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til opplæring etter loven, men hverken har utdannings- eller arbeidsplass.

• Ny struktur i fagopplæringen. Hovedmodellen er to års opplæring på skole og ett i en lærebedrift. Opplæringen i bedriften kan fordeles over to år.

• Forenkling av tilbudstrukturen gjennom å redusere antall grunnkurs til 13.

• Innføring av generell studiekompetanse for alle som har fullført og bestått 3-årig videregående opplæring, og har gjennomgått et minstekrav til opplæring i norsk, engelsk, matematikk, samfunnsfag og naturfag.

Reform 94 innebærer først og fremst utvidelse av utdanningstilbudet innen yrkes- og fagopplæringen.

Den reviderte loven legger opp til at læreplanens teorikrav og den teoretiske del av fagprøven normalt skal dekkes ved gjennomført grunnkurs og videregående kurs I. For opplæring som ikke følger hovedmodellen, fastsetter departementet hvordan teorikravene skal oppfylles. Lærlingen skal gjennmføre den pliktige teoriopplæringen med godkjent resultat før fagprøven kan avlegges.

Loven forutsetter at lærebedrifter skal godkjennes av fylkeskommunen ved yrkesopplæringnemda, for å kunne ta inn lærlinger. Lærebedriften har plikt til å sørge for at lærlingen får den opplæringen som er nødvendig for å nå de fastsatte mål, og lærlingen har plikt til å delta for å nå målene med opplæringen. Yrkesopplæringsnemda skal føre tilsyn med at opplæringen går som forutsatt i lov, regelverk og læreplan. Dersom en lærebedrift ikke kan oppfylle sine opplæringsforpliktelser kan læreforholdet oppheves. Nærmere vilkår for heving er angitt i loven.

Vilkårene for å tegne lærekontrakt er endret. Gjeldende lov bestemmer at alle personer under 20 år som begynner i et lærefag er lærlinger, med mindre de ansettes for å utføre enklere arbeid som ikke krever spesielle faglige kvalifikasjoner. Den reviderte loven har ingen slik bestemmelse og definerer som lærling, den som har tegnet lærekontrakt etter lov om fagopplæring i arbeidslivet. Den reviderte loven er således ikke noe hinder for at ungdom arbeider i et lærefag uten å tegne lærekontrakt. Dette kan gjøre det lettere for ungdom med lite utdanning å få innpass i arbeidslivet.

Lærekontrakt med ungdommer under 21 år, skal tegnes i samsvar med hovedmodellen for fagopplæring. Men i spesielle, små fag kan det tegnes kontrakt som forutsetter at hele opplæringen gis i bedrift, eller bare bygger på grunnkurs fra skole. Kontrakt som omfatter full opplæring i bedrift kan også tegnes på frivillig basis av personer over 21 år. I den reviderte loven har lærlinger med opplæringsrett ingen prøvetid. Bestemmelsen om prøvetid er nå begrenset til personer over 21 år som tegner frivillig lærekontrakt.

Departementet skal fastsette regler om lærekontraktens innhold og form. Kontrakten må for å bli gyldig, godkjennes av fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemda, og den skal ha virkning fra arbeidsforholdets begynnelse. Når hovedmodellen ikke følges, skal kontrakten angi godskriving av læretid og eventuelt godskriving for annen tidligere praksis. Bedrifter som tilsetter lærling uten kontrakt, unnlater å forelegge lærekontrakten for godkjenning i yrkesopplæringsnemda eller grovt forsømmer sitt opplæringsansvar, kan straffes med bøter.

Den reviderte loven har ingen bestemmelser om oppsigelse av lærlinger med opplæringsrett. Men lærekontrakten kan heves med samtykke fra yrkesopplæringsnemda når en av kontraktspartene med henvisning til nærmere angitte betingelser, mener dette er påkrevet. Yrkesopplæringsnemda fastsetter tidspunkt for når læreforholdet skal opphøre. Hvis det treffes vedtak om heving etter krav fra lærebedrift, beholdes rettigheten til lærekontrakt, med mindre det i vedtaket fastsettes at rettigheten bortfaller. Det påligger yrkesopplæringsnemda å skaffe lærlingen ny læreplass, eventuelt anledning til å fullføre opplæringen i skole. Læretiden kan i slike tilfelle forlenges med inntil et år, for å kompensere for eventuelt mangelfull opplæring. Ved frivillig heving av lærekontrakten faller rettigheten om videregående opplæring i alminnelighet bort. Tap av rettighet medfører ikke at lærlinger faller utenfor fylkeskommunens ansvar for oppfølgingstjeneste. Lærlingens arbeidsavtale med bedriften opphører ved læretidens avslutning. Dersom lærlingen skal forsette i bedriften, må det inngås ny arbeidsavtale.

6.2.3 Høyere utdanning

Et grunnleggende mål i utdanningpolitikken har vært lik rett til utdanning uavhengig av kjønn, sosial og økonomisk bakgrunn. Det henger sammen med at utdanning betraktes som en investering som kan betale seg, ikke bare i form av lønn, men også i form av sosial status, egenutvikling og trygghet i forhold til arbeidsmarkedet.

De siste årene har studenttilveksten vært særlig kraftig, og Stortinget har opprettet omlag 50 000 nye studieplasser siden 1988. Det innebærer en vekst på om lag 45 prosent på fire år. Som det fremgår av tabell 6.2 var det totalt over 162 000 studenter ved norske læresteder høsten 1992, i tillegg kommer ca 8 000 studenter i utlandet. Til sammenligning var studentallet 93 500 i 1984. I begynnelsen av 80-årene kom den største veksten i høyskolene. I siste halvdel av 80-årene var økningen størst ved universitetene. På 90-tallet er det igjen høyskolene som har vokst sterkest.

I tabell 6.3 er studentene fordelt etter fag. Det fremgår at den største veksten har kommet innen administrasjon, økonomi, samfunnsvitenskap og jus. Men også humaniora, estetikk og undervisning har økt kraftig.

Den kraftige økningen i tallet på studenter har medført at de fleste studier nå er adgangsregulert. Opptaket høsten 1993 viste at det var over dobbelt så mange søkere som det er studieplasser. 88 prosent av søkerne var kvalifisert ved den skole eller den opptaksenhet de søkte til. Erfaring fra tidligere år tilsier at det er mange gjengangere i søkekøen. Fra et år til et annet forsøker de å forbedre karakterer eller skaffe seg bedre opptaksgrunnlag på andre måter. Mange justerer også sine mål underveis. En del søkere har også vært innom en høyere utdanning, men søker deretter på en ny. På noen studier er det også ventesemestre for å komme videre til de høyeste nivåene – f.eks. hovedfag.

Det er tre hovedgrunner til denne utviklingen:

• Store undomskull gir flere unge som kan søke søke høyere utdanning.

• Endring i unges preferanser. En større andel av elevene velger studieretninger som gir generell studiekompetanse, og flere av de som oppnår studiekompetanse velger å studere.

• Høyere arbeidsledigehet blant unge har redusert muligheten for å få jobb.

Som det fremgår av av figur 6.3 har antall personer i aldersgruppen 20-24 år vokst fra 1985 til 1988 og nivået holdt seg fram til 1992. Dette kan forklare noe av den sterke økningen i tilstrømmingen til universiteter og høyskoler en har sett de senere år, men veksten i antall personer er for beskjeden til å være hovedforklaringen. Langt viktigere er nok endringene i de unges preferanser, samt situasjonen på arbeidsmarkedet.

1. Fra 1993 er aldersgruppene framskrevet etter M1-93

Kilde: Statistisk sentralbyrå

NAVFs utredningsinstitutt foretok både i 1980 og 1991 en undersøkelse av utdanningsvalgene til elevene som fullførte almennfaglig studieretning. Andelen som planla å studere økte fra 72,5 prosent til 85 prosent i denne perioden (Edvardsen 1993). Det er først og fremst jentene som forårsaker denne veksten. En annen betydelig endring er den generelle økningen i interessen for et universitetsstudium. I 1980 planla en tredjedel av de blivende studenter et universitetsstudium, i 1991 planla halvparten dette, jf. tabell 6.4. (Universitetsutdanning inkluderer vitenskapelige høyskoler.) Omlag like mange gutter som jenter velger universitetet. Men antallet jenter som planlegger å ta høyere grad er økt kraftig fra 1980 til 1991.

Om lag 60 prosent av elevene i videregående skole begynte på studieretninger som gir generell studiekompetanse i 1992. Av de som fullførte på slike linjer våren samme år, gikk 29 prosent direkte over i et universitets- eller høyskolestudium. Myndighetene anslår at om lag 40 prosent av hvert årskull vil søke høyere utdanning i årene framover. Det legges derfor fortsatt opp til en gradvis utvidelse den samlede kapasiteten.

Det kan ikke utelukkes at et vanskelig arbeidsmarked har bidratt til et midlertidig press i utdanningssystemet, fordi utdanning en måte å forbedre den enkeltes mulighet til å få jobb på. I så fall vil presset på utdanningsystemet avta dersom ledigheten synker. På den annen side kan tro på at høy utdanning er nøkklen til en interessant, sikker og godt betalt jobb, ha bidratt til mer permante endringer.

Det er vanskelig å finne presis informasjon om det økte antall kandidater med høyere utdanning fortrenger personer med lavere utdanning når de kommer ut i arbeidsmarkedet. Universitetskandidater med høyere grad absorberes lettere i arbeidsmarkedet enn kandidater med lavere utdanning, og har i liten grad gått inn i lavkvalifiserte jobber. Fra 1989 til 1991 var det en økning i antall uteksaminerte studenter med høyere grad, og omlag halvparten av denne økningen ble absorbert i jobber som krevde høyere utdannelse innen et halvt år etter eksamen (Næss, 1993). Økt tilgang på universitetskandidater ser derfor ut til å fylt et behov for slik arbeidskraft, selv om de nyutdannede har vanskeligere med å få jobb. For ingeniører og DH-kandidater har det imidlertid vært en klar økning i antall personer som har gått til arbeid, der kandidatene har ment at høyere utdanning har vært uten betydning. Høgskolekandidatene kan derfor i noen grad ha fortrengt de med lavere kvalifikasjoner (Næss, 1993).

6.3 Arbeidsmarkedspolitikken

6.3.1 Innledning

I dette avsnittet gjennomgås den aktive arbeidsmarkedspolitikken, med hovedvekt på den delen som retter seg mot arbeidsledige unge. Den generelle arbeidsmarkedspolitikken er nærmere behandlet av Sysselsettingsutvalget (NOU 1992:26 ) og Orskaugutvalget (NOU 1993:6). I disse utredningene pekes det på at det langsiktige hovedmål for arbeidsmarkedspolitikken er å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte ved å legge forholdene til rette for høy yrkesdeltakelse og lav ledighet uten at pris- og lønnspress oppstår. Sysselsettingsutvalget anslo at ledigheten kan reduseres til om lag 3 1/2 prosent ( likevektsledigheten) uten at det resulterer i økt lønns- og kostnadspress. Orskaugutvalget peker imidlertid på at en effektiv arbeidsmarkedspolitikk kan bidra til redusere denne likevektsledigheten.

6.3.2 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk for unge

Formålet med arbeidsmarkedstiltakene er å dempe skadevirkningene av arbeidsledighet, å øke arbeidslediges muligheter for å ta seg ordinært arbeid, samt bidra til å lette omstillingene i økonomien. For tiltakene som rettes mot arbeidsledige unge nykommere på arbeidsmarkedet, er det i tillegg et mål å gi orientering om arbeidsmarkedet, og motivere arbeidssøkeren til å begynne på en ordinær utdanning.

De ulike aktive tiltakene som arbeidsformidlingen har til disposisjon kan deles inn etter hvordan de hovedsakelig er ment å påvirke arbeidsmarkedet:

• Etterspørselsrettede tiltak, som påvirker etterspørselen etter arbeidskraft gjennom ekstraordinær midlertidig sysselsetting i offentlig sektor, eller gjennom lønnstilskudd i privat sektor.

• Tilbudsrettede tiltak, som påvirker arbeidssøkernes kvalifikasjoner gjennom opplæring på formelle kurs eller ved jobbtrening.

• Formidling, som kobler sammen abeidsgivere som søker etter arbeidskraft og arbeidssøkere, og som dermed styrker forbindelsen mellom tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet.

Utvelgelse av deltakere på arbeidsmarkedstiltak bestemmes av flere forhold. Arbeidsmarkedsmyndighetene har gitt garantier om tiltak for følgende grupper:

• ungdom under 20 år

• lærlinger som har mistet lærlingeplassen sin

• langtidsledige med mer enn 80 uker sammenhengende forbruk av dagpenger

• aldersgruppen 20-24 år

• langtidsledige

Ungdomsgarantien skal sikre at arbeidsledige ungdom under 20 år uten skoleplass eller arbeid gis tilbud om deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Før den arbeidsledige formidles over på et tiltak skal en imidlertid prøve å gi vedkommende et tilbud om ordinært arbeid eller utdanning. Det forsøkes etablert tett samarbeid mellom skoleverk og arbeidsmarkedsetat slik at unge som forlater grunnskolen uten tilbud om jobb sikres kontakt med arbeidskontoret. Tiltak er et sistehåndstiltak – primært søker en å formidle ungdom til utdanning eller arbeid.

6.3.2.1 Formidling

For enkelte arbeidsledige unge kan det være et sprik mellom de ønsker og krav vedkommende stiller til et arbeid og vedkommendes kvalifikasjoner. Overfor unge arbeidsledige vil det derfor være spesielt viktig å orientere om arbeidsmarkedet, kartlegge kompetansebehov og motivere for videre utdanning.

Det er etablert samarbeid mellom skolene og arbeidsmarkedsetaten på lokalt nivå. Rådgivning og veiledning om utdannings- og yrkes­muligheter er et felles ansvar for skole og arbeidsmarkedsetat, blant annet gjennom samarbeid mellom rådgivningstjenesten i skolen og yrkesveilederne i arbeidsmarkedsetaten.

Arbeidsmarkedsmyndighetene har ønsket å øke innsatsen for å bedre de unges muligheter til en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Yrkesveiledningen er blant annet styrket gjennom utbygging av det databaserte veiledningssystemet Veivalg. I forbindelse med innføringen av Reform 94 etableres det en oppfølgingstjeneste i alle fylker for ungdom i alderen 16-19 år, jf. kapittel 6.2. Fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å ha en oppfølgingstjeneste for ungdom i alderen 16-19 år som ikke er i arbeid eller utdanning. Oppfølgingen skal skje i nært samarbeid med de ulike kommunale, fylkeskomunale eller statlige instansene som i dag har delansvar for denne gruppen, herunder arbeidsmarkedsetaten.

Det er også etablert et samarbeid mellom arbeidsformidlingen og Forsvaret for å følge opp soldater ved dimitering. Det er utarbeidet en egen handlingsplan for å motvirke ledighet ved dimitering. Denne handlingsplanen er inndelt i ulike faser og beskriver ansvarsdelingen og ulike tiltak som settes i verk fra Forsvaret og arbeidsmarkedsmyndighetene. De som har avtjent verneplikt er sikret et minste dagpengegrunnlag på 3G.

Dersom dagpengemottakere unnlater å møte når de blir innkalt eller ikke aksepterer tilbud om arbeid eller tiltak som arbeidsformidlingen mener er høvelig, skal etaten stoppe dagpengeutbetalingene. Mange arbeidsledige unge har ikke opparbeidet dagpengerettigheter og arbeidsplikten er derfor mindre relevant for denne gruppen. For unge arbeidsledige sosialhjelpsmottakere, kan imidlertid kommunene kreve arbeid som gjenytelse for sosialhjelp. Denne arbeidsplikten kan blant annet gjennomføres i arbeidsmarkedstiltak, i samarbeid med arbeidsformidlingen.

Ettersom de unge er relativt mobile geografisk, vil mange av unge arbeidsledige motta mobilitetsfremmende stønader, f. eks. når de reiser på jobbintervju eller må flytte i forbindelse med en jobb et annet sted i landet. Dagpengeordningen er nærmere omtalt i kapittel 4. Her er det også gitt en beskrivelse av avlønningen på arbeidsmarkedstiltakene.

6.3.2.2 Tilbudsrettede tiltak

De tilbudsrettede tiltakene har som formål å kvalifisere de arbeidsledige, for dermed å styrke deres muligheter til å få jobb på det ordinære arbeidsmarkedet. Siden de tilbudsrettede tiltakene er kvalifiseringstiltak grenser de opp mot ordinær utdanning, og omlag en fjerdedel av kursene i AMO gir delkompetanse på videregående skoles nivå.

De to politikkområdene har noe forskjellig mål, målgrupper og styringssystemer. Ansvarsdelingen og grenseflatene mellom utdanningsmyndighetene og arbeidsmarkedsmyndighetene har vært omtalt både av Sysselsettingsutvalget (NOU 92:26), Orskaug-utvalget (NOU 93: 6) og Magistad-utvalget (NOU 93:13).

Arbeidsmarkedspolitikken har i større grad enn utdanningspolitikken en beredskapsfunksjon. Dimensjoneringen skjer i omvendt takt med konjunkturene, og kapasiteten kan trappes opp og ned på relativt kort sikt.

Hovedmålet for utdanningspolitikken er å styrke befolkningens kompetansenivå. Opplæring gjennom de tilbudsrettede arbeidsmarkedstiltakene har ikke samme grad av langsiktige målsettinger som ordinær utdanning. For arbeidsmarkedstiltakene er hovedmålet å få den enkelte ledige i arbeid eller over i ordinær utdanning, samt bidra til at arbeidssøkerens kvalifikasjoner er i overenstemmelse med arbeidsgivernes kompetansebehov. Det første målet er nådd når en har lykkes i å formidle arbeidssøkeren. Den enkelte deltaker må avbryte kvalifiseringstiltaket dersom vedkommende får tilbud om arbeid. I tillegg til dimensjoneringens beredskapsfunksjon kommer en geografisk og innholdsmessig fleksibilitet som gjør det mulig å målrette tiltakene mot de områder med spesielle problemer på arbeidsmarkedet.

Inntaksprosedyrene er også forskjellig på de to politikkområdene. Innenfor det ordinære utdanningssystemet er deltakelse etter grunnskole basert på frivillighet, i konkurranse etter karakterer og praksis. Deltakelse i kvalifiseringstiltakene er delvis basert på press. Ledige som har rett til dagpenger, risikerer at utbetalingene stanses dersom vedkommende nekter å ta imot relevant tilvist opplæringsplass. Ved tildeling av tiltaksplasser foretar arbeidsformidlingen en arbeidsmarkedsfaglig vurdering basert på ulike kriterier, ofte i samarbeid med tilbyder/arrangør av opplæringsplassen.

Ved inntak til kvalifiseringstiltakene prioriteres ikke først og fremst de med best karakterer. Tvert i mot er mange av tiltakene i stor grad rettet mot personer med svake resultater fra tidligere skolegang. På grunn av utstrakt bruk av skjønn i inntaksprosedyren kan systemet virke uforutsigbart, den enkelte søker kan ikke regne med å bli tildelt plass.

Den sterke opptrappingen av antall plasser i ordinær utdanning samtidig med en sterk økning i de tilbudsrettede kvalifiseringstiltakene, kan skape problemer i forholdet mellom utdanningssystemets opplæringsansvar og arbeidsmarkedsmyndighetenes mål om å styrke kompetansen blant de arbeidsledige. Problemene vedrører blant annet

• målgrupper, hvem skal få tilbud om kvalifiseringstiltak og hvem skal henvises til ordinær utdanning

• hvilke tilbud skal arbeidsmarkedsetaten gi, og hvilke tilbud skal gis i det ordinære utdanningssystemet

• økonomisk ytelse til deltakerne.

Enkelte tilbud gis parallelt av arbeidsmarkedsetaten gjennom arbeidsmarkedsopplæringskursene (se nedenfor) og innenfor ordinær utdanning. Spørsmålet om økonomisk ytelse til tiltaksdeltakere aktualiseres spesielt når utdanningen også er støtteberettiget gjennom Lånekassen. For å motvirke at utdanningssøkende registrerer seg som ledige for å få finansiert utdanning i arbeidsmarkedsetaten, er opplæringen i arbeidsmarkedsetaten modul-strukturert slik at hovedprinsippet om at den ledige skal være tilgjengelig for arbeidsmarkedet er reelt.

Nærmere beskrivelse av de tilbudsrettede tiltakene:

Praksisplasser: For mange unge arbeidsledige er hovedproblemet at de mangler både nødvendige faglige kvalifikasjoner og erfaring fra arbeidslivet. Dette har en tatt hensyn til i utformingen av praksisplasser, det viktigste arbeidsmarkedstiltaket for unge arbeidsledige. Gjennom praksisplass utplasseres deltakerne i bedrifter eller virksomheter i offentlig eller privat sektor.

Formålet med tiltaket er å bedre deltakernes muligheter til å få en ordinær jobb eller begynne på en ordinær utdanning. Praksisplass er ment for nykommere i arbeidsmarkedet. Det vil fortrinnsvis si ungdom under 20 år. Ungdom som ikke har fått plass i videregående skole prioriteres på tiltaket. Tiltaket kan gis et varierende innhold med arbeidspraksis, opplæring og yrkes- og arbeidslivsorientering, tilpasset arbeidssøkerens behov og lokale forhold på arbeidsmarkedet.

Arbeidsgiver har ingen utgifter til lønn eller sosiale ytelser i praksisplassperioden. I tillegg kan det på visse vilkår gis driftstilskudd ved opplæring. Det skal da utarbeides en opplæringsplan i samarbeid mellom Arbeidsformidlingen og bedriften.

Praksisplasser kan også benyttes i kombinasjon med ordinær utdanning på grunnskolenivå. Eksempel på en slik ordning er redusert undervisning i 10. klasse i ungdomsskole til 2-3 dager i uken, der eleven anses som arbeidssøker resten av uken og kan delta i tiltak. Praksisplassordningen benyttes overfor de fleste arbeidsledige under 20 år. I 1993 var det 78 prosent av tiltaksdeltakerne i denne aldersgruppen som gikk på praksisplasstiltaket, tilsvarende 6328 personer, eller 7 prosent av arbeidsstyrken i aldersgruppen. Også mange unge i alderen 20-24 år deltok på praksisplasser, se tabell 6.5.

Fadderordningen: Næringslivets fadderordning er et eget prosjekt innenfor rammen av praksisplassordningen, en ekstra innsats for å gi nykommere på arbeidsmarkedet – fortrinnsvis i alderen 20-25 år – opplæring og praksis ved utplassering i det private næringsliv. Fadderordningen ble innført sommeren 1993 og skal gjelde fram til den nye skolereformen, Reform 94, trer i kraft høsten 1994.

Ordningen er i all hovedsak utformet på samme måte som ordinære praksisplasser. Fadderperioden varer inntil 6 måneder. Bedriften har i denne perioden ingen utgifter til lønn eller sosiale utgifter. Arbeidsformidlingen yter godtgjørelse i form av kursstønad til den enkelte deltaker, på samme måte som i praksisplass og AMO. Formålet med ordningen er at arbeidsledige unge skal få fast jobb eller begynne på en ordinær utdanning. Fadderbedriften har ansvaret for å tilrettelegge og gjennomføre tilpasset opplæring av deltakeren. Bedriften skal utpeke en kontaktperson som får et særlig ansvar for oppfølging under fadderperioden.

Kilde: Arbeidsdirektoratet

På et område skiller fadderordningen seg fra den ordinære praksisplassordningen. Opprettelse av fadderplass skal godkjennes av arbeidstakerorganisasjonene i bedriften. Hensikten med denne bestemmelsen er å forhindre at ordinære sysselsatte fortrenges. I kapittel 11 er fortrengningseffekter i forbindelse med tiltak vurdert nærmere.

Arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO): AMO er i dag det viktigste arbeidsmarkedstiltaket som gir kompetanseheving til arbeidsledige. Det primære formålet er å kvalifisere arbeidssøkere til ordinært arbeid, men også personer som står i en usikker sysselsettingssitua­sjon kan delta på tiltaket. AMO retter seg mot arbeidsledige generelt, ikke spesielt mot ungdom, men for aldersgruppen 20-24 er dette tiltaket det viktigste tilbudet. Den nedre aldersgrensen for å delta på AMO er 19 år. Den nedre aldersgrensen er satt for å unngå å rekruttere personer som er ordinære utdanningssøkende.

Flertallet av kursene i AMO gir ikke formell kompetanse. I en undersøkelse foretatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet framgår det at de fleste kursene (58 prosent) i AMO ikke fører fram til formell kompetanse i forhold til ordinær utdanning. Mange av disse kursene er yrkesrettede kurs som ikke gir formell kompetanse, mens en del av kursene gir yrkessertifisering. Videre er 26 prosent av kursene på videregående skole nivå, i underkant av 3 prosent på nivå med høyere utdanning og 5 prosent av AMO-kursene er grunnskoleutdanning.

I 1993 deltok 35 prosent av tiltaksdeltakerne i aldersgruppen 20-24 år på AMO, tilsvarende 5821 personer.

6.3.2.3 Etterspørselsrettede tiltak

De etterspørselsrettede tiltakene skal først og fremst gi midlertidig sysselsetting eller bidra til formidling av spesielle grupper arbeidsledige til ordinære jobber. Hovedelementet i den aktive arbeidsmarkedspolitikken er kvalifiserende tilbudsrettede tiltak. I særdeleshet gjelder dette ungdom. De etterspørselsrettede tiltakene favner derfor relativt få unge, se figur 6.4. For langtidsledige regnes ofte sysselsetting som det best egnede tilbudet, og de etterspørselsrettede tiltakene benyttes overfor denne gruppen enten som et midlertidig substitutt for en ordinær jobb eller for å bidra til formidling av den langtidsledige til et ordinært arbeid. Gjennom de etterspørselsrettede tiltakene skaffes arbeidssøkerne midlertidig jobb i offentlig eller privat virksomhet. De unge har kortere ledighetsperioder enn voksne, og vil derfor i mindre grad delta i tiltak som i første rekke er forbeholdt denne gruppen.

KAJA (Kompetanse, arbeidstrening, og jobbsøking for arbeidsledige): For å begrense antall sysselsettingstiltak i offentlig sektor ble de ulike tiltakene slått sammen til KAJA 1.november 1993. Tiltaket erstatter sysselsettingstiltakene i offentlig sektor (Arbeid for trygd, Utvidet arbeid for trygd, Enkeltarbeidsplasser for sosialhjelpsmottakere, og SKAP). Målsettingen for tiltaket er at det i første rekke skal gi langtidsledige meningsfylte og nyttige oppgaver som gir dem muligheten til å bevare arbeidsevnen, erverve nye ferdigheter og øke sine muligheter til å skaffe seg ordinært arbeid. Oppgavene skal være ekstraordinære, det vil si at de skal ligge utenfor etatens/kommunens ordinære budsjetter.

Deltakelse på sysselsettingstiltak har vært det mest omfattende og relevante tilbudet for å oppnå tiltaksgarantien for de langtidsledige, dvs personer som har passert 80 uker med forbruk av dagpenger. KAJA er fortrinnsvis et sistehåndstiltak som retter seg mot arbeidssøkere som er i ferd med å miste fotfestet i arbeidsmarkedet. Før personer tas inn på tiltaket skal etaten ha forsøkt å formidle vedkommende til ordinært arbeid, og kvalifiseringstiltak skal være vurdert.

Tiltaket skal gi arbeidstrening og opplæring til deltakerne. Arbeidsgiver har ansvar for at deltakerne får opplæring tilsvarende 15 prosent av tiltaksperioden. Tiltaksperioden er inntil 10 måneder. Sysselsettingen er midlertidig, med 1 ukes gjensidig oppsigelsesfrist. Deltakeren regnes som arbeidssøker under tiltaksperioden.

I 1993 deltok 3 prosent av tiltaksdeltakerne under 20 år på offentlige sysselsettingstiltak for ordinær arbeidskraft, og i aldersgruppen 20-24 år var tilsvarende andel 19 prosent, se tabell 6.4. I disse tallene har en tatt med lærlinger i statlige etater.

Lærlinger i statlige etater: Formålet med tiltaket er å gi flere ungdommer mulighet for lærlingkontrakt gjennom å skape ekstraordinære lærlingeplasser i statlige etater. Etaten får full dekning av lønnsutgiftene for hele læretiden.

Inntaket av lærlinger i statsbedriftene som går inn under denne ordningen, skjer gjennom arbeidsformidlingen, fortrinnsvis blant tilmeldte arbeidssøkere. Det er ikke krav om at en skal ha stått tilmeldt i en bestemt periode før inntak.

Informasjon om tiltaket og framskaffing av læreplassen skal skje i nært samarbeid med Yrkesopplæringsnemnda. I 1993 var det 432 deltakere under 25 år på dette tiltaket. Tiltaket vil bli trappet ned etterhvert som lærlingeordningen i Reform 94 utvides.

Lønnstilskudd: Gjennom lønnstilskudd dekkes en del av arbeidsgivers kostnader ved ansettelse av arbeidssøkere innenfor de gruppene som faller inn under ordningen. Lønnstilskudd kan benyttes overfor seks ulike målgrupper: yrkeshemmede, personer over 60 år, flyktninger, langtidsledige, nykommmere på arbeidsmarkedet og kvinner/menn i utradisjonelle yrker (herunder lærlinger).

Tilskuddets størrelse varierer fra 25 prosent til 75 prosent (regnet som prosent av lønn og sosiale utgifter), avhengig av målgruppe. For nykommere på arbeidsmarkedet får arbeidsgiver dekket 50 prosent i inntil 6 måneder, eller det samme støttebeløpet over en lenger periode, f.eks 25 prosent i ett år.

Formålet med lønnstilskudd er å bidra til formidling av arbeidssøkere til ordinært arbeid på vanlige lønns- og arbeidsvilkår i privat eller offentlig virksomhet. Lønnstilskuddet skal derfor som hovedregel brukes ved ansettelse i faste stillinger. Ordningen kan imidlertid også benyttes ved ansettelse tilstillinger av mer midlertidig karakter som ekstrahjelp, vikarer o.l., når dette anses å være en viktig innfallsport til arbeidslivet eller gi verdifull praksis. I slike tilfeller forutsettes det at arbeidets varighet er lenger enn tilsagnsperiodens lengde.

Arbeidsgiver har ingen plikt til å ansette deltakeren etter tilsagnsperioden. Det alminnelige oppsigelsesvernet gjelder også for ansatte under lønnstilskuddsordningen, jf. kapittel 5.

I 1993 deltok 4 prosent av tiltaksdeltakerne under 20 år på lønnstilskudd, og tilsvarende andel for 20-24 åringene var 9 prosent, jf. tabell 6.4. 20-24 åringene er den aldersgruppen som har flest på lønnstilskudd.

Vikarordning for arbeidsledige: Tiltaket ble innført 1. juli 1993 og innbefatter Utdanningsvikariatordningen og Prosjektledervikariater. Hovedformålet er å gi arbeidsledige relevant arbeidspraksis i offentlige eller private virksomheter. Samtidig får ansatte permisjon til å ta utdanning, eller frigjøres til innsats overfor ledige gjennom prosjektvirksomhet.

Arbeidsgiveren mottar et fast tilskudd på kr. 12 750 pr. vikar pr. månedsverk i 1993. Arbeidsgiver har arbeidsgiveransvar for tiltaksdeltakeren, og det skal inngås skriftlig arbeidsavtale mellom arbeidsgiver og tiltaksdeltaker med 1 ukes gjensidig oppsigelsesfrist. Arbeidskontoret kan tilvise tiltaksdeltakerne arbeid på lik linje med andre arbeidssøkere. Deltakerne plikter å avbryte deltakelsen i tiltaket, dersom vedkommende får tilbud om høvelig arbeid.

Utdanningsvikariatordningen benyttes når fast ansatt personell gis permisjon for utdanning, og hvor det fast ansatte personell skal komme tilbake. Prosjektledervikariat brukes når en fast ansatt tar permisjon for å bli prosjektleder i tiltak for arbeidsledige, bl.a. jobbklubb og forsøksprosjekter.

Praksisperioden for den enkelte vikaren behøver ikke vare like lenge som opplæringsperioden for den ansatte. Vikaren behøver ikke utføre nøyaktig de samme arbeidsoppgavene som den ordinært ansatte gjør til vanlig.

Andelen utdanningsvikariater blant tiltaksdeltakere i aldersgruppen under 20 år var i 1993 1 prosent, og i aldersgruppen 20-24 år var den 5 prosent.