7 Internasjonale forhold

7.1 Noen hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for ungdom i en del land

I dette kapitlet er formålet å beskrive arbeidsmarkedet for ungdom i Sverige, Danmark, Nederland, Tyskland, Østerrike, Frankrike, Storbritannia og USA. Utvalget ønsker både å se på land der likhetstrekkene med det norske arbeidsmarkedet for ungdom er framtredende, for eksempel Sverige, og land der forskjellene er større, for eksempel USA. Flere land har dessuten spesielle ordninger og særtrekk som er av interesse. Det er betydelige forskjeller i ledighetsrater og andre arbeidsmarkedsforhold, både når det gjelder dagens situasjon og utviklingen over tid. Dernest kan det være ordninger og særtrekk på enkeltområder, for eksempel minstelønnsordningene i Nederland og Frankrike, lærlingesystemet i Tyskland og Østerrike, lave utdanningsfrekvenser og nedbygging av reguleringer i Storbritannia, eller generøse stønadsordninger i Danmark.

Ungdomsledighet får stor oppmerksomhet i de vestlige industriland. En årsak til dette er at ledighetsraten for ungdom i de aller fleste land siden begynelsen av 70-tallet har tendert å ligge høyere enn ledighetsraten for voksne. Tabell 7.1 viser ungdomsledighet og ledighet for voksne arbeidstakere i en del land. Tabellen er basert på Arbeidskraftundersøkelser – jf. diskusjonen av AKU-mål på arbeidsledighet i kapittel 3 – boks 3.1.

Det er bare i Tyskland og Østerrike (som ikke er med i tabellen) at ledighetsraten for ungdom ikke gjennomgående har ligget i overkant av raten for voksne. Forskjellen mellom ledighetsratene for ungdom og voksne målt i prosentenheter tenderer å øke med det generelle ledighetsnivået. Dette indikerer at de unges situasjon er mer påvirket av konjunktursvingninger enn voksnes – unge mister fortere jobben i nedgangstider, men kan også raskere bli sysselsatt når sysselsettingen øker. Dette reflekterer sentrale trekk ved ungdom i arbeidsmarkedet, at de er nykommere, at de er mindre knyttet til faste jobber og ofte må gå først ved innskrenkelser, og at de er lett tilgjengelige når etterspørselen etter arbeidskraft øker.

Selv om det er flere trekk som gjelder generelt for ungdoms stilling i arbeidsmarkedet, er det også viktige forskjeller mellom grupper av ungdom. Tabell 7.2 viser ledighetsraten for ungdom etter alder og kjønn.

For flere av landene er kjønnsforskjellene i ledighetsratene små – for eksempel Norge og USA. I Frankrike er det derimot særlig for unge kvinner at ledighetsraten er høy.

Det framgår av tabell 7.1 at Norge hører med blant de landene der forskjellen mellom ledighetsratene for ungdom og voksne er stor, og der den har økt sterkt siden begynnelsen av 80-tallet. I flere av de europeiske landene var forskjellen mellom ledighetsratene for unge og voksne særlig stor under det forrige tilbakeslaget på midten av 80-tallet.

Før det trekkes konklusjoner om at Norge er av de land som har størst relativ ungdomsledighet, må det tas i betraktning at det er tildels store forskjeller i det statistiske grunnlaget for tallene fra de ulike landene. Dette er nærmere redegjort for i boks 7.1. Ett forhold en bør være oppmerksom på er at systemet for yrkesopplæring har betydning for ledighetsratene. Lærlinger regnes med i arbeidsstyrken som sysselsatte, mens i land med skolebasert yrkesopplæring kan ungdommene regnes som enten sysselsatte, ledige eller utenfor arbeidsstyrken. Bare ut fra rent definisjonsmessige forhold vil et omfattende lærlingesystem bidra til at ledighetstallene i statistikken blir lavere enn de ellers ville ha vært. I Tyskland tar omkring halvparten av 15-åringene en lærlingeutdannelse. Også i Østerrike inntar lærlingeordningen en viktig plass i skolesystemet. Begge disse landene skiller seg ut som land med lav ungdomsledighet.

Tallene som er gjengitt i tabell 7.1 og 7.2 måler ledighet i prosent av arbeidsstyrken. Som utvalget påpekte i kapittel 3, er dette særlig problematisk for 16-19-årsgruppen, siden yrkesbefolkningen her er påvirket av hvor mange som er i utdanningssystemet. Hovedbeskjeftigelsen for 16-19-åringene er for det store flertall i alle landene bortsett fra Storbritannia, skolegang. De ledige i denne aldersgruppen er for en stor del ungdom under utdanning som i intervju-undersøkelsene svarer at de ønsker arbeid ved siden av skolegang, og dermed regnes som arbeidssøkere. I Norge, Sverige, Nederland og USA er andelen av denne aldersgruppen som er yrkesaktive (yrkesfrekvensene) i området 40- 50 prosent. I Frankrike har den ligget under 20 prosent, mens den i Storbritannia er vel 70 prosent. Utdanningsfrekvensene i denne aldersgruppen ligger i de fleste landene på mer enn 80 prosent. Selv om ledigheten målt som andel av arbeidstyrken i prosent er høy, kan dette således dreie seg om få personer, og der en stor andel av de ledige har sin hovedbeskjeftigelse i skole.

I tabell 7.3 er det derfor, i tillegg til alle arbeidssøkere som prosent av arbeidsstyrken, gjengitt et annet mål: arbeidssøkere som søker fulltidsjobb som andel av totalt antall personer i aldersgruppen (jf. også diskusjonen i kapittel 3.5.1.). Begge mål er basert på arbeidskraftsundersøkelser (jf. diskusjonen av AKU-mål for ledighet i kapittel 3 – boks 3.1). Det skilles mellom (15) 16-19 og 20-24-åringer.

Det framgår at de to målene for ungdomsledighet gir et svært forskjellig bilde. Målt med ledige som andel av arbeidsstyrken, er ledighetsraten større for 16-19-åringene enn for 20-24-åringene i Frankrike, Nederland, Storbritannia og USA. Med unntak for Storbritannia viser søkere av fulltidsarbeid som andel av aldersgruppene det motsatte forhold mellom de to aldersgruppene. I Frankrike, Nederland og USA er andelen som søker heltidsarbeid i forhold til personer i aldersgruppen større i den eldste aldersgruppen enn i den yngste.

Forskjellen mellom de to målene er dessuten med få unntak størst i den yngste aldersgruppen, noe som reflekterer at yrkesfrekvensene i den eldste aldersgruppen er høyere enn blant de yngste, men også at de eldre trolig i større grad søker fulltidsarbeid. Tall for 1992 for Norge gir et tilsvarende bilde. For aldersgruppen 16-19 år var ledige som andel av arbeidsstyrken 16,9 prosent, mens andelen av befolkningen som søkte fulltidsarbeid var 2,9 prosent. For aldersgruppen 20-24 år var ledige som andel av arbeidsstyrken 12,6 prosent, mens de som søkte fulltidsarbeid utgjorde 7,5 prosent av befolkningen. Målt som andel av den totale befolkningen i ulike aldersgrupper, kommer Norge bedre ut i internasjonale sammenlikninger av ungdomsarbeidsløshet enn det tabell 7.1 tyder på.

Dette illustrerer at ulike indikatorer på arbeidsløshet kan gi et svært forskjellig bilde, og utvalget vil advare mot å bruke tallene gjengitt i tabell 7.1 og 7.2 som eneste grunnlag for sammenlikninger av ungdomsarbeidsløshetens omfang i Norge med andre land.

Et annet viktig skille er mellom grupper med ulik kompetanse og erfaring. Et gjennomgående trekk er at de med liten eller ufullstendig kompetanse og erfaring har størst problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet.

En viktig faktor bak utviklingen i arbeidsmarkedet for unge er demografiske forhold – størrelsen på aldersgruppen. Figur 7.1 viser trender i ungdomsbefolkningen 15(16)-24 år i en del land.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Selv om det også er forskjeller i trendene, er det noen likhetstrekk som bør framheves:

• med unntak av Sverige var det en markert økning i ungdomsbefolkningen gjennom 70-tallet, dvs. i den samme perioden som ungdommens stilling på arbeidsmarkedet ble forverret i mange land,

• i alle landene har ungdomsbefolkningen passert en topp i løpet av 80-tallet, selv om dette har skjedd på forskjellige tidspunkter,

• i alle landene peker nå befolkningskurven for denne aldersgruppen nedover, noe som ventes å fortsette i mange år framover.

Antall yngre i arbeidsstyrken (figur 7.2) viser om lag samme utvikling som befolkningen, med vekst gjennom 70-tallet og nedgang etter en topp på 80-tallet. På grunn av variasjoner i yrkesdeltakingen er det imidlertid visse ulikheter i utviklingen i befolkningen og i arbeidsstyrken.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Tabell 7.4 viser yrkesfrekvenser for yngre og eldre ungdom i en del land.

Som nevnt over er det i mange land store forskjeller i yrkesdeltakingen mellom de to aldersgruppene. Tenåringene har klart lavere yrkesfrekvenser enn eldre ungdom, noe ledighetsratene for denne gruppen må sees i lys av. I mange av landene har det dessuten gjennom den siste 20-årsperioden vært en tendens til nedgang i yrkesfrekvensene for denne aldersgruppen, noe som i stor grad må sees i sammenheng med økte utdanningsfrekvenser.

Det er også store variasjoner mellom landene i yrkesfrekvensen for den yngste aldersgruppen. Frankrike har de klart laveste yrkesfrekvenser, mens Storbritannia har klart høyest. De relative høye ledighetsratene i denne aldersgruppen i Frankrike må sees i lys av dette. For de andre landene er andelen tenåringer i arbeidsstyrken i området 30-50 prosent. For aldersgruppen 20-24 år er yrkesfrekvensen høyere.

Forskjeller i yrkesfrekvenser må sees i sammenheng med andelen av de unge som er under utdanning. Ungdom i aldersguppen 15-19 år er i de fleste land i en livsfase der utdanning er hovedbeskjeftigelsen. Andelen av ungdommene i denne aldersgruppen som har utdanning som heltidsbeskjeftigelse lå i de fleste landene i området 70-80 prosent i 1991, jf. tabell 7.5 Denne andelen har økt markant fra 1975 og fram til 1991, for de landene der det finnes sammenliknbare tidsserier (Danmark, Tyskland, Nederland og Sverige). Også for aldersgruppen 20-24 år har andelen ungdom i utdanning økt siden midten av 1970-tallet, og utgjorde i de fleste landene mellom 20 og 30 prosent i 1991. Økningen i utdanningsfrekvensene kan være en medvirkende årsak til at yrkesfrekvensene i de fleste av landene har stagnert siden begynnelsen av 1970-tallet.

Det er grunn til å gjøre oppmerksom på at tabell 7,5 ikke beskriver hvor store andeler av ungdomskullene i landene som gjennomfører videregående og høyere utdanning. Både alder for skolestart, normal startalder for høyere utdanning og utdanningenes lengde varierer mellom landene. Eksempelvis ligger andelen under utdanning i aldersgruppen 20-24 år lavere i USA enn i kontinental-Europa, selv om andelen som gjennomfører høyere utdanning i USA er høyere enn i flere av disse landene. Dette har sammenheng med at amerikansk ungdom starter høyere utdanning tidligere, og delvis gjennomfører den raskere enn ungdom i kontinental-Europa.

Som det framgår av tabell 7.5 er det betydelige forskjeller i andelen av befolkningen under utdanning mellom landene i kontinental-Europa og Sverige og Storbritannia. Storbritannia skiller seg ut som det landet med den klart laveste andelen. I Storbritannia motsvares dette av høye yrkesfrekvenser, jf. tabell 7.4. De relativt lave andelene i Sverige kan skyldes at en betydelig andel av ungdommen får opplæring gjennom arbeidsmarkedstiltak. Disse ungdommene blir i statistikken for Sverige ikke regnet som under utdanning. I arbeidsmarkedsstatistikken for Sverige er ungdom under utdanning og ungdom på opplæringstiltak trukket ut av arbeidsstyrken. Disse forholdene bidrar til at både reelle utdannings- og yrkesfrekvenser for svensk ungdom blir undervurdert i forhold til andre land.

I avsnitt 7.2. skal utvalget omtale arbeidsmarkedsforholdene i hvert av landene. Hver landomtale er bygget opp ved at det først gis en kort beskrivelse av utviklingen på arbeidsmarkedet i det enkelte land. Hovedvekten er lagt på ungdom, men den generelle utviklingen i arbeidsmarkedet og økonomien ellers er også trukket inn. Deretter gjennomgås sentrale rammebetingelser og utviklingstrekk på en­kelt­områder. Vektleggingen varierer noe etter hva som særpreger hvert land. Først gis det en omtale av lover og regler som regulerer ansettelser og oppsigelser. Utdanningspolitikken og lærlingesystemene er for de fleste av landene gitt en relativt bred plass i omtalen, og arbeidsmarkedspolitikken blir for en del av landene omtalt i tilknytning til utdanningspolitikken. Et annet område som er gitt en relativt bred omtale er lønnsdannelse og andre inntektsforhold. Her blir det bl.a. fokusert på utviklingen i ungdomslønninger og institusjonelle særordninger som lovfestede minstelønnsordninger. For en oppsummering av kapitlet vises det til kapittel 1.

7.2 Nærmere om arbeidsmarkedet for unge i en del land

I dette avsnittet vil det bli gitt en nærmere beskrivelse av arbeidsmarkedet for ungdom i Sverige, Danmark, Nederland, Tyskland, Østerrike, Frankrike, Storbritannia og USA.

7.2.1 Sverige

7.2.1.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Sverige

Framtredende trekk ved den svenske økonomien er en stor offentlig sektor, som særlig griper inn i ungdomsarbeidsmarkedet gjennom et sterkt utbygget offentlig utdanningssystem, og en høy grad av satsing på arbeidsmarkedspolitikk.

Sverige var i flere tiår et av OECD-landene med lavest arbeidsledighet. Mens det forrige tilbakeslaget i internasjonal økonomi på midten av 80-tallet brakte ledighetstratene opp på et høyt nivå i mange andre europeiske land, oversteg ikke ledigheten i Sverige 3 1/2 prosent noe år på 80-tallet. Etter overopphetingen av økonomien på slutten av 80-tallet, og den etterfølgende nedgangen i økonomien, økte imidlertid ledigheten også i Sverige.

Tabell 7.6 gir utviklingen i en del hovedtrekk på arbeidsmarkedet siden 1960.

Det er to faktorer som ofte står i fokus når Sveriges lange historie med lav ledighet skal forklares: Den aktive arbeidsmarkedspolitikken og det svenske systemet for lønnsforhandlinger. I tillegg har det vært en betydelig vekst i sysselsettingen i offentlig sektor.

I likhet med de fleste andre land har ungdomsledigheten i Sverige gjennomgående vært betydelig høyere enn ledigheten for voksne, jf. figur 7.3 Ungdomsledigheten var i 1989 nede i 3,2 prosent, og har deretter vist en sterk vekst. Ledighetsraten for ungdom økte til 6,5 prosent i 1991, og i 1992 til 11,5 prosent. Ledighetsraten for unge økte således med vel 8 prosentenheter fra 1989 til 1992, mens den for voksne økte med om lag 3 1/2 prosentenheter i samme tidsrom. Som i andre land illustrerer dette at arbeidsmarkedet for ungdom er mer konjunkturfølsomt enn arbeidsmarkedet for voksne.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Økningen i ledigheten har for de unge i før­ste rekke resultert i at flere blir ledige, mens det for voksne i større grad har skjedd gjennom lengre ledighetsperioder. Likevel utgjør de langtidsledige en betydelig mindre andel av de ledige i Sverige enn i andre land. Flere land i Europa har allerede ved ledighetsrater på rundt 5 prosent hatt andeler langtidsledige (mer enn 12 måneder) i området 20-50 prosent. I Sverige lå andelen langtidsledige i 1992, da ledigheten var 4,8 prosent, på vel 8 prosent. Dette kan blant annet sees i sammenheng med den sterke vekten som er lagt på å bryte opp ledighetsperioder med arbeidsmarkedstiltak i den svenske arbeidsmarkedspolitikken. Dette betyr imidlertid at den andelen som har vært ute av ordinært arbeid i lengre tid, er større enn andelen langtidsledige i statistikken.

Som det framgår av figur 7.3 var ledighetsraten fram til 1983 høyest for de yngste unge, mens det etter dette delvis har vært en tendens til at ledigheten er høyest i aldersgruppen 20-24 år. Dette må bl.a. sees i sammenheng med at det siden midten av 80-tallet har skjedd en betydelig nedgang i yrkesdeltakelsen blant de yngste unge. Yrkesfrekvensene for aldersgruppen 16-19 år falt fra rundt 55 prosent i 1980 til 37 prosent i 1992. Dette skyldes i stor grad at utdanningsfrekvensene har økt. Det er således ikke overraskende at økende problemer på arbeidsmarkedet etterhvert har slått sterkere ut for aldersgruppen 20-24 år, der det bare er rundt én av fire som fortsatt er under utdanning.

Arbeidsløsheten blant svensk ungdom er i likhet med andre land høyest blant dem som ikke har fullført videregående skole. Disse hadde også de lengste ledighetsperiodene.

7.2.1.2 Lover og regler

Det svenske lovverket som regulerer ansettelse og oppsigelser er på mange punkter relativt likt det norske. Oppsigelsesvernet innebærer at oppsigelser enten må skje på grunnlag av brudd i forutsetninger i arbeidsforholdet, eller ha økonomiske årsaker. Det er adgang til å foreta oppsigelser på økonomisk grunnlag også dersom dette skjer for å øke lønnsomheten. Lovverket og praktiseringen av lovene er nært knyttet opp mot avtaleverket i arbeidslivet og forhandlingssystemet. Lovene omfatter likevel både de organiserte og de uorganiserte. Normalt behøver ikke det enkelte foretak betale sluttvederlag.

Korttidsansettelser i Sverige er regulert. Det er vanligst med kortidsansettelser av ungdom, framfor alt fordi prøvetid er en vanlig og akseptert form for kortidsansettelse, OECD (Employment Outlook 1993) karakteriserer imidlertid de svenske reguleringene av kortidsarbeid som moderate, sterkere en for eksempel Danmark og Storbritannia, men svakere enn Frankrike.

7.2.1.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Utdanningspolitikk

Etter den obligatoriske niårige grunnskolen fortsetter den store majoriteten av svensk ungdom i videregående skole. De som velger yrkesrettet utdannelse får i hovedsak denne på skolebenken, ikke i bedriftene.

Nesten samtlige elever (98 prosent) som sluttet i grunnskolen i 1988 søkte videregående skole. Av disse ble 87 prosent tatt opp, og 77 prosent hadde fullført våren 1992. Blant gutter fordelte andelen seg om lag likt på de som fulgte teoretisk (3-4 årig) utdannelse og yrkesrettet (2-3 årig) utdannelse. For jenter er andelen som velger yrkesrettet utdannelse mindre. Dette innebærer at Sverige har den mest yrkesrettede videregående skolen i Norden (Fägerlind, 1993). Yrkesopplæringen er sammenliknet med mange andre land i liten grad bedriftsbasert.

Sverige har beveget seg fra et system hvor praktisk yrkesopplæring ble gitt større vekt til dagens system med yrkesopplæring i skole. Dette kan sees i lys av at Sosialdemokratene har hatt regjeringsansvar i det meste av etterkrigstiden, og har hatt som mål at utdannelsen skal være mest mulig lik for ulike grupper. Et annet forhold som trolig har bidratt til dette er at de svenske arbeidsgiverforeningene er blitt mer dominert av store foretak, som gjennomgående har benyttet lærlinger i mindre grad enn små foretak.

De yrkesrettede linjene i Sverige inkluderer fra 1986 praktisk arbeidserfaring utenfor skolen gjennom ubetalt praksis i bedrifter. Mellom 5 og 25 prosent av tiden blir – avhengig av fagområde – tilbragt i yrkeslivet. Yrkesopplæringen er lite spesialisert, men mer innrettet mot bredere yrkesområder.

Arbeidsmarkedspolitikk

Ut fra den inndeling av utgifter til arbeidsmarkedstiltak som benyttes av OECD, er Sverige det landet som klart har høyest utgifter til aktive tiltak som andel av BNP. Det er særlig utgifter til arbeidsmarkedsopplæring og virkemidler rettet mot yrkeshemmede som er høye som andel av BNP i Sverige sammenliknet med andre land. Etter OECDs inndeling er ikke kategorien ungdomstiltak spesielt omfattende i Sverige, kun 0,12 prosent av BNP i 1991-92. Her er det imidlertid viktig å være klar over at OECD ikke har inkludert utgifter til tiltak som i hovedsak omfatter unge, dersom de i prinsippet også er åpne for andre aldersgrupper. OECDs inndeling undervurderer derfor graden av satsing på ungdom i den svenske, og for øvrig også den norske, arbeidsmarkedspolitikken.

Gjennom 70- og 80-tallet utgjorde arbeidsmarkedspolitikken det viktigste motkonjunkturelle elementet i finanspolitikken. Da ledigheten økte i Sverige, var myndighetene raskt ute med å øke bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak, og tilsvarende ble omfanget av tiltakene da situasjonen på arbeidsmarkedet ble bedre, trappet ned. Dette gjelder enten det måles ved utgifter til arbeidsmarkedstiltak som andel av BNP, eller (enda sterkere), om en ser på antall personer (jf. SOU 1993:43 Politik mot arbetslöshet). Tiltaksnivået har likevel gjennomgående ligget på et høyt nivå i forhold til andre land. Ved lavkonjunkturen på midten av 80-tallet steg andelen langtidsledige, og arbeidsmarkedspolitikken ble da vridd mer mot langtidsledige og ungdom.

En betydelig del av arbeidsstyrken i Sverige har til enhver tid vært omfattet av arbeidsmarkedstiltak. På 80-tallet nådde tallet på deltakere en topp i 1984 med 220 000 personer i gjennomsnitt, eller 5 prosent av arbeidsstyrken. I 1992 var det gjennomsnittlige antallet 265 000 personer, eller 5,9 prosent av arbeidsstyrken. Andelen ungdom som var på tiltak nådde også en topp i 1984 da nesten 15 prosent av ungdomsarbeidsstyrken var på tiltak.

Disse trekk ved den svenske arbeidsmarkeds­politikken har ikke blitt opprettholdt i den inneværende lavkonjunkturen. Likevel har antall personer på tiltak nådd sitt høyeste nivå noensinne, samtidig som ledigheten har nådd en etterkrigsrekord.

Det har skjedd endringer i innretningen av arbeidsmarkedspolitikken rettet mot ungdom over tid. Gjennom 80-tallet var arbeidsmarkedspolitikken i større grad innrettet mot å gi ungdom sysselsetting gjennom beredskapsarbeid, mens en de senere år har vridd arbeidsmarkedstiltakene mot opplæringstiltak.

Innenfor arbeidsmarkedspolitikken ble det for budsjettåret 1992-93 innført nye tiltak spesielt for ungdom. Ungdomspraktik er et tiltak som er rettet mot ungdom som verken har jobb i det ordinære arbeidsmarkedet eller utdanning i det ordinære utdanningssystemet. Tiltaket omfattet i februar 1993 vel 93 000 personer. Ordningen innebærer at ungdom i kombinasjon med opplæring får praksis hos offentlige eller private arbeidsgivere, og skal dessuten delta i jobbsøkeraktiviteter. De får ikke lønn fra arbeidsgiveren, men et utdanningstilskudd fra staten som svarer til dagpengegodtgjørelsen, eventuelt mindre når det dreier seg om ungdom som ikke har opptjent rettigheter til dagpenger.

Det foreligger en del analyser som har forsøkt å kartlegge effekten av ulike arbeidsmarkedstiltak i Sverige, se omtalen i kapittel 11.

7.2.1.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Både gjennom 60- og 70-tallet, og helt fram til midten av 80-tallet, skjedde det en betydelig reduksjon i lønnsforskjellene i Sverige. En slik tendens har også skjedd i mange andre land (se OECD Employment Outlook 1993), men i Sverige har tendensen vært spesielt markert. ­Lønnsforskjellene ble mindre både mellom aldersgrupper og mellom grupper med ulik utdanning. Det var også en tendens til mindre forskjeller innen ulike utdannings- og yrkesgrupper. (Se Edin og Holmlund 1993.)

Figur 7.4- 7.7 er basert på lønnsstatistikk for enkeltsektorer og underbygger delvis dette, selv om statistikken for enkelte sektorer ikke strekker seg lengre tilbake enn ca. 1975.

Kilde: Statistiska Centralbyrån

Kilde: Statistiska Centralbyrån

Kilde: Statistiska Centralbyrån

Kilde: Statistiska Centralbyrån

Det framgår også at det er forskjeller i det relative lønns­nivået for ungdom mellom sektorer. Forskjellene i lønnsnivå for ungdom relativt til voksne i figurene skyldes imidlertid i større grad forskjeller mellom næringene i lønns­nivå for voksne enn forskjeller mellom sektorene i lønnsnivået for ungdom. Figurene indikerer at lønnsnivået for yngre ungdom i forhold til menn over 24 år de siste årene har ligget på i størrelse 50 prosent. For eldre ungdom (20-24 år) varierer det relative lønnsnivået mer, fra rundt 60 prosent til 90 prosent av lønnsnivået for voksne.

En annen kilde til beskrivelse av den relative lønnsutviklingen for ungdom er de svenske levekårsundersøkelsene for årene 1968, 1974 og 1981, samt tilsvarende undersøkelser fra 1984, 1986, 1988 og 1991. Analysene til Edin og Holmlund (1993) referert under er blant annet basert på disse datakildene. Målt som andel av lønn for voksne i aldersgruppen 35-44 år øker lønnsnivået i aldersgruppen 18-19 år fra om lag 55 prosent i 1968 til 80 prosent i 1986. Deretter faller forholdet til om lag 74 prosent i 1991. For eldre ungdom (20-24 år) er utviklingen preget av en tilsvarende, men svakere tendens: Mens lønnsnivået for de unge i denne aldersgruppen i 1968 var om lag 76 prosent av lønnsnivået for voksne 35-44 år, når det en topp i 1988 med 83 prosent, for deretter å falle ned til vel 80 prosent i 1991.

1) Timelønn er basert på respondentenes oppgitte månedslønn/ukelønn og utførte timeverk.

Kilde: Edin og Holmlund (1993)

Det er en utbredt oppfatning at det er den egalitære politikken til de svenske fagforeningene, framfor alt LO, som forklarer den betydelige graden av lønnsutjamning. Sverige har lenge hørt til de land som har mest sentraliserte forhandlinger, og andelen organiserte i arbeidsstyrken er høy. Lønnsforhandlinger på mindre sentralisert nivå har imidlertid fått økende betydning.

Edin og Holmlund (1993) reiser spørsmålet om fagforeningenes solidariske lønnspolitikk utgjør hele forklaringen på tendensen til mindre lønnsforskjeller, eller om det finnes alternative forklaringer. De har foretatt en analyse som forsøker å belyse i hvilken grad konvensjonelle tilbuds- og etterspørselsfaktorer kan bidra til å forklare utviklingen. Som følge av manglende data til å beskrive etterspørselen etter ung arbeidskraft, konsentrerer forskerne seg om relative endringer i arbeidstilbudet for ungdom. Det viser seg at veksten i relative ungdomslønninger i stor grad falt sammen med en tendens til nedgang i arbeidstilbudet for ungdom relativt til voksne. De finner også at ungdomssysselsettingen har vist en betydelig følsomhet for endringer i ungdomsbefolkningen.

Ut fra dette kan det argumenteres for at lønningene for ungdom i noen grad har tilpasset seg arbeidstilbudet, slik at sysselsettingen har beveget seg mer i takt med dette. Dette kan i så fall tale for at relative lønninger er mer fleksible enn om det er fagforeningenes solidariske lønnspolitikk som forklarer utviklingen.

Edin og Holmlund sitt analyseopplegg gir imidlertid ikke grunnlag for å kvantifisere den relative betydningen av slike mer markedsmessige forhold, i forhold til betydningen av fagforeningenes solidariske lønnspolitikk for den relative lønnsutviklingen og sysselsettingen. En indikasjon på at lønnspolitikken har spilt en rolle, er at sektorvise forskjeller i faktorer med betydning for bedriftenes lønnsevne har fått større betydning for lønnsnivået i sektorene, etterhvert som forhandlingene er blitt mer desentraliserte.

De to tolkningene av endringene i relative ungdomslønninger og sammenhengen med utviklingen i ungdoms stilling i arbeidsmarkedet, er selvfølgelig ikke de eneste. Det kan også tenkes at det er andre økonomiske utviklingstrekk som ligger bak både tendensen til økte og deretter lavere relative ungdomslønninger, og mer desentraliserte forhandlinger. Det har over denne lange perioden vært vekst i tjenesteytende næringer som har større innslag av mindre bedrifter, og det er blitt et langt større mangfold av jobber. I tillegg har ungdomsjobbene og jobbene for voksne endret karakter.

7.2.2 Danmark

7.2.2.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Danmark

Framtredende trekk ved det danske arbeidmarkedet er generøse stønadsordninger og klare tegn til strukturelle problemer.

Som de fleste andre europeiske OECD-land opplevde Danmark en markant økning i arbeidsledigheten etter den første oljeprisøkningen i 1973/1974. Arbeidsledigheten viste en jevn stigning gjennom andre halvdel av 1970-tallet. Denne ugunstige utviklingen på arbeidsmarkedet ble forsterket etter den andre olje­prisøkningen på begynnelsen av 1980-tallet. Den registrerte ledigheten nådde en foreløpig topp i 1983 på 10,5 prosent av arbeidsstyrken. Deretter inntraff en periode med fallende ledighet under det kraftige oppsvinget i innenlandsk etterspørsel på midten av 1980-tallet. I årene 1985 og 1986 var den registrerte ledigheten nede i knapt 8 prosent, samtidig som det oppsto et kraftig lønns­press. Dette var et klart tegn på at det hadde oppstått betydelige strukturproblemer på det danske arbeidsmarkedet. Som følge av konjunkturnedgangen i perioden etter 1986 har arbeidsledigheten gradvis økt igjen. I 1992 var den registrerte arbeidsledigheten kommet opp i 11,4 prosent, det vil si ny dansk etterkrigsrekord. Flere analyser peker i retning av at det vil være vanskelig for danskene å bringe arbeidsledigheten under 8-9 prosent med den nåværende strukturen på arbeidsmarkedet, uten at dette medfører økt lønns­press (Finansredegørelse 93, Albæk, Madsen og Pedersen (1992)).

Kilde: Danmarks statistik, Statistisk tiårsoversigt 1993.

Figur 7.9 viser utviklingen i den registrerte arbeidsledigheten for voksne og ungdom i Danmark. Den registrerte arbeidsledigheten for de unge i aldersgruppen 15-19 år har siden midten av 1980-tallet ligget på et forholdsvis lavt nivå. Det er imidlertid et problem å benytte registertall for denne aldersgruppen p.g.a. at tilbøyligheten til å melde seg ledig ved arbeidskontorene vil være liten som følge av at de yngste på arbeidsmarkedet i mindre grad har opparbeidet seg dagpengerettigheter. De danske AKU-undersøkelsene, som foretas på vårparten og samsvarer med EFs retningslinjer, indikerer at andelen ledige i denne undomsgruppen var på om lag 8 prosent i 1991, mot en andel på om lag 3 prosent ifølge registertallene. Dette er likevel en forholdsvis lav ledighet, både absolutt og i forhold til den generelt høye arbeidsledigheten i Danmark. Nedgangen i den registrerte arbeidsledigheten for aldersgruppen 15-19 år i løpet av første halvdel av 1980-tallet må sees i sammenheng med en betydelig ekspansjon i det videregående utdanningssystemet i denne perioden. I 1990 gikk om lag 94 prosent av et ungdomskull rett fra grunnskolen og over i videregående utdanning. Utdanningsfrekvensen for gruppen 15-19 år var på 77 prosent i 1990. Dette innebærer også at en god del ungommer faller fra underveis, slik at vel 1/3 av et årskull ender opp uten formell yrkeskompetanse. Yrkesdeltakingen blant undom i aldersgruppen 15-19 år er likevel på et svært høyt nivå i Danmark. Ifølge de danske AKU-undersøkelsene lå yrkefreksvensen på nesten 70 prosent i perioden 1988-1991. Dette er klart høyere enn i Norge, Sverige og EF-landene (med unntak av Storbritannia).

For aldersgruppen 20-24 år er arbeidsmarkedssituasjonen langt svakere, og mer på linje med det en finner i andre land. Arbeidsledigheten i denne aldersgruppen har også variert sterkere med konkjunkturutviklingen gjennom 1980-tallet enn ledigheten blant de voksne, jf. figur 7.9. I 1992 var den registrerte ledigheten for denne gruppen 16 prosent, mot 11 1/2 prosent blant de voksne. Andelen av de unge i denne aldersguppen som berøres av ledighet i løpet av et år er særdeles høy, det vil si hele 46 prosent i 1992. For hele arbeidsstyrken ligger denne andelen på 28,5 prosent. Dette innebærer at ungdommene oftere rammes av ledighet enn voksne, men også at de unge i gjennomsnitt har kortere ledighetsperioder enn voksne. Yrkesfrekvensen blant de unge i aldersgruppen 20-24 år er på et svært høyt nivå i Danmark, nær 85 prosent i 1991 ifølge den danske AKU-undersøkelsen. Utdanningsfrekvensen for denne gruppen var på vel 28 prosent i 1990, det vil si lavere enn i Norge men høyere enn i Sverige.

I likhet med mange andre land er det en tendens til at ufaglært ungdom i større grad rammes av ledighet enn ungdom som har en utdanning som gir yrkeskompetanse. I 1989 var ledighetsprosenten blant ufaglært ungdom i aldersgruppen 20-24 år på 21-22 prosent (Socialkommissionen, 1992), mot en andel på 15 prosent for undomsgruppen som helhet. I disse tallene er utdanningssøkende holdt utenfor, slik at ledighetstallene samlet sett blir noe høyere enn de registrerte ledighetstallene.

Det som særlig særmerker rammebetingelsene for dansk ungdom på arbeidsmarkedet er en svært generøs dagpengeordning og et svakt oppsigelsesvern. Disse forholdene bidrar til å forklare at dansk ungdom hyppig er utsatt for arbeidsledighet. Den lange effektive dagpengeperioden kan ha medvirket til at en del har blitt utstøtt fra arbeidsmarkedet på mer varig basis.

7.2.2.2 Lover og regler

Sammenliknet med andre europeiske land har Danmark et svært beskjedent oppsigelsesvern. Regler som beskytter arbeidsstyrken mot uvarslede oppsigelser gjelder kun funksjonærer og enkelte grupper av arbeidere. Adgangen til midlertidig ansettelse og bruk av innleid arbeidskraft er ikke regulert i Danmark.

I grove trekk kan danske arbeidsgivere foreta oppsigelser av arbeidere med noen timers varsel. Det svake oppsigelsesvernet innbærer at bedriftene tilnærmet kostnadsfritt kan regulere arbeidsstokken i takt med produksjons- og avsetningsforhold. Dette bidrar til at ansettelseskostnadene blir lavere, som følge av at det er små kostnader forbundet med å kvitte seg med arbeidskraften igjen på et senere tidspunkt. Dette kan bidra til at de unge får lettere innpass i arbeidsmarkedet, samtidig som ungdom lettere mister jobben igjen ved innskrenkninger. Den relativt høye frekvensen av dansk undom som berøres av ledighet i løpet av et år kan gi en indikasjon på at dette er tilfelle.

Det svake oppsigelsesvernet må også sees i sammenheng med et forholdsvist generøst dagpengesystem, men relativt kort opptjeningstid (26 uker) og svært kort periode der arbeidsgiverene må betale lønn 1 ). Det svake oppsigelsesvernet og den generøse dagpengeordningen har bidratt til et betydelig omfang av midlertidige hjemsendelser, det vil si at arbeidsgiverene sier opp ansatte under forståelse av at de kan komme tilbake til jobben om relativt kort tid. For ungdom med relativt lav lønn, vil inntektstapet ved en slik midlertidig hjemsendelse være liten som følge av høy kompensasjonsgrad i dagpengeordningen. Dersom partene tar hensyn til dette i tilpasningen, vil trolig lavt­lønnsgrupper som ungdom være overrepresentert blant dem som midlertidig mister jobben. Hovedproblemet ved denne formen for hjemsendelsesledighet er at de ledige reelt sett ikke er til rådighet for andre jobber som blir tilbudt. Jensen, Mikkelsen og Westergaard Nielsen (1992) anslår at denne formen for ledighet svarer til om lag 1 1/2 prosent av arbeidsstyrken. Det høye omfanget av hjemsendelsesledighet er først og fremst et statsfinansielt problem, ved at partene i arbeidslivet velter kostnadene ved sesongmessige slakk over på dagpengeutbetalinger, men bidrar også til at den strukturelle ledigheten er høy. For dem som berøres av denne tilpasningen er trolig problemet mindre, siden de likevel opprettholder en viss inntekt og jobbsikkerhet.

7.2.2.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Utdanningspolitikk

I likhet med Norge og Sverige har Danmark 9-årig grunnskole med skolestart for 7-åringer. Etter avslutningen av grunnskolen kan elevene enten gå over i en almenfaglig eller en yrkesrettet (ungdoms)utdanning. I 1990/1991 gikk om lag 94 prosent av de som avsluttet grunnskolen direkte over i videregående utdanning. Den yrkesrettede (ungdoms)utdanningen er delt opp i en yrkesgymnasial utdanning med et felles basisår og en ren yrkesrettet utdanning. Nær 60 prosent går fra grunnskolen og over i yrkesrettet utdanning. De yrkesrettede utdanningene er supplert med praksis- og lærlingeplasser. Knapt 35 prosent tar almenfaglig utdanning.

Den høye andelen unge som videreutdanner seg etter grunnskolen skyldes dels yrkesutdannelsens innbygging i utdannelsessystemet med praksis- og lærlingeplasser og dels en høy studiestøtte i internasjonal sammenheng. Sammenliknet med Norge og Sverige, har Danmark et forholdsvis godt utbygd lærlingesystem, men systemets omfang er ikke på høyde med Tyskland. Gjennom 1980-tallet har antallet praksis- og lærlingeplasser pr. år ligget rundt 30 og 40 000, men svingt med konjunkturene. I begynnelsen av 1980-tallet lå andelen unge som gjennomførte en lærlingeutdanning på 35 prosent. Denne andelen økte til hele 45 prosent på andre halvdel av 1980-tallet, for deretter å falle til om lag 40 prosent ved inngangen til 1990-tallet. Etterspørselen etter praksis- og lærlingeplasser har gjennom 1980-tallet likevel vært langt større enn tilbudet. Dette er noe av bakgrunnen for at det i 1990 ble opprettet en ordning med praksiskompenserende undervisning (PKU-ordningen) på en verkstedsskole. I 1991 omfattet PKU-ordningen om lag 1500 elever, og erfaringene så langt tyder på at denne ordningen er relativt ressurskrevende.

Som tidligere nevnt faller en stor andel av danske ungdommer fra utdanningssystemet underveis. Frafallet fra yrkesutdanningen, som i 1987/88 svarte til om lag 13 prosent av en årgang, kunne i stor grad føres tilbake til problemene med læringe- og praksisplasser. Blant dem som velger en almenfaglig utdanning, er det om lag tilsvarende andel av en årgang som ikke gjennomfører en utdanning som gir yrkeskompetanse. Frafallet fra dem som gjennomført gymnaset kan på liknende måte henføres til adgangsbegrensningen på universiteter og høyskoler. Gjennom 1980-tallet er en stadig større andel av søkere til universiteter og høyskoler blitt avvist. I 1993 ble om lag 30 prosent av de vel 60 000 unge som søkte universiteter og høyskoler avvist. Alt i alt er det anslått at vel 1/3 av et ungdomskull ikke kommer fram til en utdanning som gir yrkeskompetanse.

Arbeidsmarkedspolitikk

Regnet som andel av BNP er Danmark det OECD-landet som har høyest arbeidsmarkedsrelaterte utgifter, det vil si om lag 6,5 prosent av BNP i 1992 (OECD, Employment Outlook, 1993). Danmarks utgifter til både aktive og passive arbeidsmarkedstiltak kan være overvurdert i forhold til en del andre land, fordi ytelsene i Danmark utbetales brutto (før skatt). Omkring 3/4 av utgiftene går til passiv understøttelse av ledige i form av dagpenger og førtidspensjon. I de siste årene har det vært en viss dreining i retning av å legge større vekt på aktive arbeidsmarkedstiltak.

Kompensasjonsgraden i det danske dagpengesystemet er på hele 90 prosent for arbeidstakere med lav inntekt. Sammen med Sverige er Danmark det OECD-landet som har høyest kompensasjonsgrad for lavinntektsgrupper. Danmark har imidlertid et forholdsvis lavt maksimumsgrunnlag for dagpenger (ca.70-75 prosent av gjennomsnittslønn), slik at kompensasjonsgraden for en arbeidstaker med lønn rundt gjennomsnittet ligger på om lag 68 prosent, det vil si ikke vesentlig over OECD-gjennomsnittet. Arbeidsledighet forekommer hyppigere blant lavinntektsgrupper, slik at den gjennomsnittlige kompensasjonsgraden utgjorde vel 75 prosent av de arbeidslediges tidligere inntekt i 1991. Om lag 35 prosent av dagpengemottakerene hadde en kompensasjonsgrad på 90 prosent. For ungdom, som har relativt lav lønn, kan dagpengesatsene framstå som svært generøse.

Rett til å motta dagpenger oppnås etter ett års medlemsskap i en privat arbeidsløshetskasse og minst 26 ukers arbeidsforhold som lønns­mottaker, selvstendig eller vernepliktig. Lærlinger eller andre personer som har gjennom­ført en yrkesrettet utdanning av en viss varighet, kan få dagpenger én måned etter innmelding i en a-kasse. For disse gruppene, samt for vernepliktige, som ikke oppfyller betingelsen om 26 ukers arbeidsforhold, vil dagpenger svarende til 80 prosent av maksimalsatsen kunne oppnås (det vil si 55-60 prosent av gjennomsnittslønn).

Den maksimale sammenhengende ytelsesperioden for dagpenger er 2 1/2 år. Den effektive perioden er imidlertid mye lenger som følge av at arbeidsledige innen en viss tid blir tilbudt en tidsavgrenset og subsidiert jobb i privat eller offentlig sektor. Inkludert to perioder med slike tidsavgrensede tiltak, kan den maksimale ytelsesperioden komme opp i hele 9 år. Ungdom med dagpengerettigheter har et særskilt krav på et tidsavgrenset tilbud om arbeid etter 1 års ledighet. Under arbeidet ytes avtalefestet lønn. I offentlig sektor er lønnen oppad avgrenset til 80 kroner pr. time. Ungdom med dagpengerettigheter kan også få en spesiell utdannelsesytelse opp til 2 år dersom de i forkant har vært ledig i minst et halvt år. Ungdommen må selv sørge for å bli tatt opp i en utdannelsesinstitusjon, og ytelsen utgjør 50 prosent av maksimalt dagpengebeløp.

Danske ungdommer med dagpengerettigheter oppnår en vesentlig lengre ytelsesperiode ved ledighet og en høyere kompensasjonsgrad enn unge i andre land. Adgangen til dagpengesystemet er dessuten lettere i Danmark enn i andre land, ved at det er mindre strenge krav til å opparbeide rettigheter. Jensen og Westergaard Nielsen (1990) har undersøkt kompensasjonsgradens betydning for arbeidsledigheten for ulike aldersgrupper. Ungdom er den aldersgruppen der undersøkelsen viser klart sterkest negative effekter av kompensasjonsgraden på ledigheten. En høy kompensasjonsgrad synes også å bidra til å øke ledighetsperiodens lengde for ungdom.

7.2.2.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

I likhet med Norge og Sverige har Danmark en forholdsvis sentralisert lønnsdannelse med en stor grad av organisering blant de ansatte. I 1992 tilsvarte andelen organiserte 74 prosent av arbeidsstyrken. Antall LO-medlemmer utgjør mer enn 50 prosent av arbeidsstyrken. På arbeidsgiversiden omfattet den danske arbeidsgiverforeningen, DA, om lag 20 prosent av de sysselsatte i 1992. I likhet med Norge og Sverige foregår forhandlinger både på sentralt og lokalt plan, og det er i løpet av de siste årene blitt lagt større vekt på lokale forhandlinger enn tidligere.

Den danske minstelønnsordningen ble innført i 1977. Minstelønnen blir fastsatt i de sentrale forhandlingene mellom LO og DA. I praksis har minstelønnssatsen vært gjeldende på hele arbeidsmarkedet, selv om den har vært mer eller mindre bindende på ulike delmarkeder. Minstelønnen gjelder for personer som er over 18 år. Ved innføringen av minstelønnen i 1977, utgjorde denne om lag 58 prosent av gjennomsnittslønn. I 1985 svarte minstelønnen til om lag 52 prosent av gjennomsnittlønnen. (Kildene her er: Larsen og Smith, 1988; andre kilder viser høyere tall).

Albæk og Madsen (1989) har førsøkt å beregne sysselsettingskonsekvensene av innføringen av minstelønnen i 1977 ved å sammenlikne lønnsfordelingene før og etter at ordningen ble opprettet. Innføringen av ordningen innebar at lønnsgulvet i DA-området økte med om lag 7 prosentpoeng fra 1976 til 1978 i forhold til gjennomsnittlig lønn. Albæk og Madsen anslo at denne hevingen av lønnsgulvet bidro til å redusere sysselsettingen blant manuelle arbeidere innenfor DA-området med om lag 1,2 prosent. Utslaget var sterkest blant de lavest lønnede kvinnene, der undersøkelsen indikerte at om lag halvparten hadde mistet jobben. Blant lavlønte, ikke-faglærte menn, mistet om lag 8 prosent jobben. Dette svarte til en reduksjon av den samlede sysselsettingen blant ikke-faglærte menn på om lag 1,2 prosent. For faglærte menn hadde minstelønnen ingen betydning.

Larsen og Smith (1988) fant at om lag 3 prosent av de mannlige lønnstakere og om lag 10 prosent av kvinnelige lønnstakere var omfattet av minstelønnsordningen i perioden 1977-1985. Ifølge deres undersøkelser opplevde personene på minstelønn i gjennomsnitt langt høyere ledighet enn de som hadde høyere lønn. Dette kan tolkes i retning av at minstelønnen sto for en reell begrensning som hindret at det kom flere i arbeid blant personer i lavtlønnsgruppen. Mistelønnen syntes rimeligvis ikke å påvirke omfanget av den midlertidige hjemsendelsesledigheten, mens de mer permanente oppsigelsene viste tegn til å øke i omfang. Yrkesutdanning og yrkeserfaring bidro klart til å redusere risikoen for ledighet, mens økt utdannelse i seg selv ikke syntes å gi spesielt høy avkastning i form av høyere lønn.

Westergaard Nielsen (1993) stilte spørsmål ved om den formelle minstelønnen som er den egentlige årsaken til opphopningen av arbeidsledighet blant lavlønte, eller om det i større grad er atferden i de enkelte bedriftene som er årsaken. Innenfor noen utvalgte virksomheter viser studien til Westergaard Nielsen at det i løpet av 1980-tallet er blitt stadig færre som har en lønn i nærheten av de formelle minstelønnssatsene. De laveste timelønningene har økt mer enn de formelle minstelønningene og de maksimale dagpengene gjennom 1980-tallet. På denne bakgrunnen konkluderer Westergaard Nielsen med at det danske arbeidsmarkedet har et lønnsstrukturproblem, der de faktiske minstelønningene har økt ganske betydelig til tross for økende arbeidsledighet. En mulig forklaring på at de formelle minstelønningene har fått redusert betydning i løpet av 1980-tallet, kan være at lønningene i større grad enn tidligere er blitt fastsatt gjennom lokale forhandlinger. Ut fra indsider-outsider hypotesen (jf. omtalen i kap.8), kan det ved lokale forhandlinger tenkes at arbeiderene vil presse lønnen i bedriften over det nivået som skaper full sysselsetting, fordi opplærings- og ansettelseskostnader gjør det relativt kostbart for bediften å ansette helt ny arbeidskraft. Samtidig kan de arbeidsledige outsiderne få forringet sine kunnskaper og ferdigheter som følge av lengre tids arbeidsledighet. Dette vil forsterke outsidernes problemer med å finne en jobb til en lønn som svarer til deres produktivitet. Ungdom uten yrkeserfaring vil sammen med langtidsledige voksne ha større risiko enn andre grupper for å komme i outsider-gruppen.

For arbeidere og funksjonærer under 18 år er det avtalt en spesiell ungdomslønn. Når en fyller 18 år oppnås rett til voksenlønn. Socialkommissionen (1992) la vekt på at overgangen til voksenlønn kan bety ekstra sysselsettingsproblemer for 18-åringene – den såkalte 18-års effekten. Ifølge Socialkommissionens analyser for året 1990 er den gjennomsnittlige timelønnen 68 prosent høyere for en ufaglært 18-åring innenfor DA-området enn for en sammenliknbar 17-åring. Samtidig øker arbeidsledigheten fra om lag 2 prosent av arbeidsstyrken som ufaglærte 17-åringer til nær 10 prosent av arbeidsstyrken for ufaglærte 18-åringer (1989-tall). Her må en ta forbehold om at den registerte arbeidsledigheten blant 17-åringene nok er undervurdert siden disse verken er berettiget til dagpenger eller til sosialhjelp. I tilegg kan økningen i arbeidsledigheten fra fylte 17 år til fylte 18 år henge sammen med skoleforløpet, jf. Helby (1985). Problemene for ufaglært ungdom synes å forsterke seg utover i aldersgruppene. Arbeidsledigheten blant ufaglærte i aldersguppen 23-25 år var om lag 23 prosent i 1989.

For lærlinger og praktikanter gjelder spesielle lønninger som forhandles fram av organisasjonene på arbeidsmarkedet. Lærlingelønningene har ligget klart lavere enn lønningene for voksne arbeidere, jf. figur 7.10. Fra 1978 ble det innført statlige tilskudd for å dekke deler av arbeidsgiverenes utgifter til lærlinger og praktikanter. Den midterste kurven viser arbeidsgiverens kostnader ved å ha lærlinger og praktikanter. Tilskuddene ble trappet opp de første årene, slik at nesten en tredel av lønns­kostadene i perioden 1982-85 ble dekket av tilskudd. Tilskuddene er blitt trappet ned i annen halvdel av 1980-tallet. Den gunstige utviklingen i antall lærlingeplasser fram til midten av 1980-tallet kan ha sammenheng med det moderate nivået på lønnskostnadene i denne perioden. Samtidig faller nedgangen i antall lærlingeplasser på slutten av 1980-tallet sammen med enn betydelig vekst i kostnadene.

Kilde: Albæk (1992)

Det framgår også av figur 7.10 at lønningene til lærlinger og praktikanter har økt betydelig i forhold til voksenlønn etter at tilskuddene ble innført, jf. at lønnskostnadene ville vært betydelig lavere dersom lærlingelønningene hadde vært fastholdt på 1978-nivå i forhold til voksenlønn (nederste kurven). Man kan ikke utelukke at innføringen av tilskuddet til læringer og praktikanter har påvirket lønnsdannelsen for denne gruppen på arbeidsmarkedet, jf. Albæk (1988).

7.2.3 Nederland

7.2.3.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Nederland

Arbeidsmarkedet for ungdom i Nederland har vært preget av store endringer siden midten av syttitallet, jf. figur 7.11. Dette må dels sees i sammenheng med den generelle utviklingen i økonomien, men spesielle forhold som endringer i minstelønnssatser og utdanningspolitikken har også trolig spilt en viktig rolle.

1. Som følge av omlegginger av de nederlandske arbeidskraftundersøkelsene i 1981 og 1987 er det brudd i seriene disse årene.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Ungdomsledigheten økte fra rundt 3 prosent på begynnelsen av 70-tallet til vel 25 prosent i 1984. Dette innebar at ungdomsledigheten i 1984 var høy i europeisk sammenheng, og om lag 14 prosentenheter høyere enn ledighetsraten for voksne i Nederland. Etter 1984 har nedgangen i ledigheten for ungdom vært markert, og klart sterkere enn i mange andre europeiske land. I 1992 hadde ungdomsledigheten falt til 10,2 prosent, og differansen mellom ledighetsraten for unge og voksne var redusert til 4,4 prosentenheter. Yrkesfrekvensene for ungdom økte med 10 prosentenheter i samme periode. 2

Det er imidlertid også negative trekk ved utviklingen i det nederlandske arbeidsmarkedet. Selv om ledigheten nå ligger betydelig lavere enn ved midten av 80-tallet, har andelen langtidsledige holdt seg på et høyt nivå. I 1990 utgjorde de som hadde vært ledige mer enn ett år nesten 50 prosent av de arbeidsledige. I likhet med de fleste andre land er det imidlertid ikke i første rekke ungdom som rammes av langtidsledighet. Nesten 2/3 av de langtidsledige er i aldersgruppen 25-44 år.

Et sentralt trekk ved det nederlandske arbeidsmarkedet er den svært lave yrkesdeltakelsen, særlig for eldre arbeidstakere, og en svært høy andel deltidssysselsatte. I Nederland er forholdet mellom sysselsatte og ikke sysselsatte nesten èn til èn, og landet har blant annet den høyeste andelen uføretrygdede i OECD-området. Samtidig er verdiskapingen pr. timeverk i Nederland høyere enn i noe annet europeisk land, slik at økonomien i noen grad kan bære den lave sysselsettingsandelen. Komparative studier tyder på at én faktor som ligger bak dette er at arbeidsstyrken i Nederland er høyt kvalifisert (Mason, Prais og van Ark (1992)).

7.2.3.2 Lover og regler

Oppsigelsesvernet i Nederland framstår som sterkt i internasjonal sammeheng, blant annet er Nederland et av de få land i OECD-området der arbeidsgivere må søke godkjenning hos myndighetene før de foretar oppsigelser. Ved masseoppsigelser er arbeidsgiver i samsvar med EF-direktiver også forpliktet til å konsultere fagforeningene. Når bakgrunnen for oppsigelsene er økonomiske, skal de som sies opp være representative for arbeidsstokken. Dette begrenser arbeidsgivernes muligheter for å velge ut de som sies opp etter produktivitet eller rulleblad for øvrig, dersom det ikke kan godtgjøres at foretakets framtid står på spill.

Korttidskontrakter er meget vanlig. Det er ingen restriksjoner, men et arbeidsforhold blir automatisk fast dersom den ansatte fortsatt jobber i bedriften etter at kontrakten er utløpt. Byråer som formidler midlertidig arbeidskraft i Nederland er vel så vanlig som den offentlige arbeidsformidlingen. En stor del av dem som ansettes i midlertidige jobber viser seg senere å ha fått fast jobb.

7.2.3.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Utdanningspolitikk

Som i de fleste OECD-land, har utdanningssektoren i Nederland vokst betydelig gjennom 70- og 80-tallet. I det nederlandske utdanningssystemet er det lagt stor vekt på å ha et bredt tilbud som er tilpasset ungdom med ulike evner og ønsker. Dette illustreres bl.a. ved at yrkesutdanning blir tillagt stor vekt; yrkesopplæringen starter allerede på det som tilsvarer norsk grunnskole. 14-åringene kan velge en form for yrkesopplæring (LBO), og om lag 1/3 av denne aldersgruppen velger denne veien framfor allmennfag. Denne kan danne grunnlaget for videre yrkesutdannelse i videregående skole (MBO), eller en lærlingeplass. De som velger yrkesutdannelse i videregående skole velger en relativt gunstig utdannelse med hensyn til muligheten for jobb, i 1991 var det knapt 3 prosent av dem som hadde denne utdannelsen som var ledige.

Antallet elever som begynte i videregående skole har økt betydelig siden midten av 70-tallet. Andelen elever som påbegynte videregående utdanning på heltid ligger nå på vel 90 prosent av total befolkning på 16 år. Dette er en rate om lag på linje med for eksempel Norge og USA, men høyere enn i Storbritannia, Frankrike og Sverige.

Av de som starter i videregående skole, følger rundt 1/3 almenfaglige linjer mens 2/3 følger linjer med yrkesrettet opplæring. Dette er en andel på yrkesrettet opplæring på linje med Sverige, men høyere enn for eksempel Storbritannia, Frankrike og Norge.

Andelen som fullfører videregående opplæring er imidlertid lav. Dette har vært et mye fokusert problem i nederlandsk utdannings- og arbeidsmarkedspolitikk. I utdanningspolitikken har det de senere årene vært lagt økt vekt på å bedre gjennomstrømmingen i utdanningssystemet. Det er blant annet gjennomført endringer i læreplaner mv. med sikte på bedre tilpassing til næringslivets behov. 16- og 17-åringer som velger å avbryte utdanningen er dessuten pålagt ved lov å følge deltidsundervisning.

Lærlingesystemet er et alternativ til yrkesopplæring i skole. Nederland kan karakteriseres som et land med en middels godt utbygd lærlingeordning, mer omfattende enn i Sverige og Storbritannia, mindre enn Tyskland og Østerrike, mer på linje med Danmark. Det er en fire års utdannelse, men en kan også avslutte etter to år. Lærlingene går 1-2 dager i uken på en offentlig skole, resten av tiden er praktisk opplæring i bedrift. Lærlingesystemet har ekspandert en god del siden midten av 80-tallet, og blir støttet av myndighetene. Mens det i 1985 var om lag 35 000 førsteårs lærlinger, hadde antallet økt til 55 000 i 1990-1991. Sammen med en nedgang i størrelsen på årskullene, betyr dette at lærlinger som andel av et årskull ungdom har økt fra 15 til 30 prosent i denne perioden, det vil si om lag like mange som velger yrkesutdannelse i videregående skole. Det totale antall lærlinger ligger på om lag 150 000.

Lærlingeplassene støttes av staten med om lag 2000 gylden pr. plass (ca. 7300 kroner), i tillegg gis det støtte til opplæringsaktiviteter i hver bedrift. Lønnsvilkårene for lærlinger fastsettes i forhandlinger. Lærlingelønningene ligger normalt på minstelønnssatsene (se avsnitt 7.2.3.4 under). For 16-17 åringer vil det si i området 35-40 prosent av minstelønn for voksne, og lavere om en ser satsene i forhold til lønn for en fagarbeider.

Arbeidsmarkedspolitikk

Selv om det gjennom 80-tallet var et skifte i den nederlandske arbeidsmarkedspolitikken i retning av mer aktive tiltak, er det de generøse stønadsordningene som dominerer de offentlige utgiftene til arbeidsmarkedsformål. For store grupper ledige er stønadene høyere enn minstelønnssatsene, og stønadene kan mottas i lang tid sammenliknet med andre land. Dette er regnet for å være en viktig faktor bak den høye andelen langtidsledige i Nederland.

I den aktive arbeidsmarkedspolitikken er det blitt lagt økt vekt på opplæringsprogrammer og andre tiltak rettet mot de langtidsledige. Antall personer i opplæringsprogrammer har økt fra 50 000 i 1986 til vel 100 000 i 1991.

I tillegg til lærlingeordningen, er ungdomsgarantiordningen et av de viktigste tiltak med offentlig støtte rettet mot ungdom. Dette er et tiltak som er rettet mot unge som verken har fått en plass i utdanningssystemet eller arbeid. Ordningen er rettet mot all ledig ungdom i aldersgruppen 16-17 år, samt de som slutter skolen i aldersgruppen 18-21 år. Ordningen har preg av et jobbskapingstiltak, der myndighetene subsidierer sysselsetting av unge i 32 timer pr. uke til minstelønn. Antall deltakere i denne ordningen, som ble etablert på forsøksbasis i 1986, var 9 000 i 1988. Først i 1992 ble den etablert som en varig ordning. Det var da 7 000 deltakere, svarende til 10 prosent av ledige ungdommer. Myndighetenes mål er en økning til 10 000 deltakere i 1996.

7.2.3.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Minstelønns­ordningen og stønadssystemet utgjør viktige rammebetingelser i det nederlandske arbeidsmarkedet. Både minstelønns­ordningen og mange av stønadsordningene, blant annet ledighetstrygden, er svært sterkt gradert etter alder sammenliknet med andre land, ved at både minstelønnssatser og trygdeytelser er betydelig lavere for ungdom enn eldre. I følge OECD er Nederland det OECD-land som har sterkest aldersgradering av ledighetstrygden.

Etter at landet ved inngangen til 80-årene hadde pådratt seg et betydelig kostnadsproblem, har lønnsutviklingen vært svakere enn hos handelspartnerne, noe som trolig har bidratt vesentlig til bedringen på arbeidsmarkedet siden 1984.

Det har i hovedsak vært bransjevise lønnsforhandlinger i Nederland. Nederland har således tradisjonelt hørt til landene med forhandlingssystemer i gråsonen mellom helt desentraliserte, for eksempel USA og Storbritannia, og de med de mest sentraliserte, for eksempel Norge. Høsten 1992 ble det likevel oppnådd en avtale på sentralt nivå. Dette hadde en ikke oppnådd siden 1982, til tross for at det eksisterer et institusjonelt apparat for å gjennomføre forhandlinger mellom landsdekkende organisasjoner.

Andelen arbeidstakere som er organisert i fagforeninger i Nederland er lav i europeisk sammenheng og har falt fra 40 prosent på midten av 70-tallet til ned mot 20 prosent ved inngangen til 90 årene). Andelen av unge som er organisert er også lav og fallende. Mens en av fire arbeidstakere under 25 år var medlem av en fagforening i siste halvdel av 70-tallet, var bare en av åtte medlem ved midten av 80-tallet. (se Akkermans, Felling og Peters (1991)) Den lave andelen unge organiserte kan ha vært en viktig forutsetning for at en sterkere reduksjon av minstelønnssatsene for ungdom enn for voksne har vært mulig, jf. under. Mot dette kan det hevdes at reduksjonen i minstelønnssatsene kan ha vært i de unges interesse, ved at det kan ha økt jobbmulighetene. Ungdomsavdelingene i fagforeningene gikk imidlertid inn for at ungdom skulle omfattes av minstelønnsordningen.

I tillegg til at fagforeningene i Nederland står svakt målt ved andelen av lønnstakere som er medlemmer, regnes de for å være byråkratiske, de har sterke arbeidsgiverforeninger som motparter, og myndighetene har hatt stor innflytelse over forhandlingene (Marsden og Ryan 1991). Ifølge OECD (Employment Outlook 1993) skiller forøvrig Nederland sammen med Frankrike seg fra andre OECD land, ved at nedgangen i andelen organiserte arbeidstakere i mindre grad har falt sammen med en tendens til større lønnsforskjeller. Det blir i denne forbindelse pekt på at tendensen til desentralisering gjennom nedgangen i andelen organiserte arbeidstakere, er blitt motvirket gjennom større tilknytning til kollektive avtaler på arbeidsgiversiden.

Kilde: Centraal Bureau Voor de Statistik.

Figur 7.12 gjengir lønnsnivået for heltidsansatte i aldersgruppen 16-20 år og 21-24 år i forhold til lønnsnivået for menn 16-64 år for perioden 1985-1991. Som det framgikk foran har Nederland en av de høyeste andelene deltidsarbeid i OECD-området, slik at en må være oppmerksom på at en stor gruppe lønnstakere er utelatt fra dette bildet. Om lag 1/3 av de sysselsatte i Nederland arbeider deltid, og andelen er enda større for ungdom.

For heltidsansatte menn 16-20 år var lønnsnivået i 1991 42,6 prosent av lønnsnivået for menn i alt. Lønnsnivået for heltidsansatte kvinner i samme aldersgruppe var 39,0 prosent av lønnsnivået for menn i alt. Både for menn og kvinner 16-20 år har det vært en viss nedgang i det relative lønnsnivået i perioden 1985-91, for menn med om lag 1 1/2 prosentenhet og for kvinner med om lag 2 1/2 prosentenhet. Menn i aldersgruppen 21-24 år hadde i 1991 et lønnsnivå som utgjorde om lag 66 prosent av lønnsnivået for menn i alt. Det tilsvarende forholdet for kvinner var 60,2 prosent. For begge kjønn i denne aldersgruppen har det i perioden 1985-1991 vært en svak relativ nedgang i det relative lønnsnivået på vel 2 prosentenheter.

Selv om det ikke er foretatt en analyse for Nederland etter samme mål som Edin og Holmlund (1993) har foretatt for Sverige (se omtalen av Sverige), kan det være grunn til å se på det nederlandske arbeidsmarkedet for ungdom i samme perspektiv som ble benyttet der.

I Nederland har det gjennom 80-tallet vært vekst i arbeidstilbudet og sysselsettingen, og ledigheten har falt. Samtidig ser ungdomslønningene ut til å ha falt svakt i forhold til lønningene for voksne, når en legger statistikken for heltidsansatte til grunn. Når det nederlandske arbeidsmarkedet har absorbert flere ungdommer uten at ungdomsarbeidskraft er blitt vesentlig billigere enn voksen arbeidskraft, kan dette skyldes flere forhold. En mulighet er at det bak tendensen til stabilitet i de gjennomsnittlige ungdomslønninger ligger en større spredning i ungdomslønningene. Med bakgrunn i at minstelønnssatsene, som berører en betydelig andel av ungdomsgruppen, er redusert i perioden, er dette sannsynligvis deler av forklaringen. Dette passer forøvrig også godt sammen med at en større andel av ungdommen har gått inn i arbeidsmarkedet med mer utdanning enn tidligere, og derfor kan ha startet på et høyere lønnsnivå enn de uten utdanning ut over grunnskole. Endelig er det ut fra den generelle tendensen til at ungdoms stilling i arbeidsmarkedet er mer konjunkturfølsom enn voksnes, ikke oppsiktsvekkende at det skjer en relativ bedring i ungdoms stilling i en slik oppgangsperiode som har preget nederlandsk økonomi.

Likevel er hovedinntrykket at denne bedringen har vært særlig påtakelig i Nederland sammenliknet med andre land. Vi skal derfor se nærmere på de analyser som er foretatt av hvilken betydning reduksjonen i minstelønnssatsene kan ha hatt for ungdommenes stilling i arbeidsmarkedet.

Minstelønnsordningen

Den lovfestede minstelønnsordningen ble innført i 1968. Satsene i minstelønnsordningen fastsettes av myndighetene etter konsultasjon med partene i arbeidslivet.

Det var først i 1974 at det ble innført et skille mellom minstelønn for voksne (23 år og eldre) og ungdom (15-22 år). Tabell 7.7 viser utviklingen i satsstrukturen. Før 1984 var det en lovfestet kopling mellom minstelønnssatsene og den gjennomsnittlige lønnsveksten i privat sektor. Denne loven ble satt ut av kraft i 1983. Som det framgår av tabellen ble satsen for voksne redusert nominelt med 3 prosent fra 1982 til 1984, og deretter holdt nominelt uendret fram til 1990. I 1991 ble satsene igjen økt ved at det ble gjeninnført en kopling til lønnsutviklingen. Koplingen er imidlertid svakere enn før 1983, i det myndighetene har gjort reguleringer av minstelønnssatsene i takt med lønnsveksten betinget av at veksttakten i lønningene eller utgiftsveksten for visse stønadsordninger ikke er for høy. Det siste skyldes at flere stønadssatser er knyttet til minstelønnssatsene.

I 1983 utgjorde minstelønnssatsen for voksne vel 66 prosent av gjennomsnittlig lønn, i 1991 var forholdet redusert til 56 prosent. Selv om dette reduserte gapet mellom Nederland og andre land, var minstelønnssatsen for voksne etter dette fortsatt høy i internasjonal sammenheng.

Det framgår også at satsene for ungdom, som gir minstelønn for unge etter alder i prosent av satsen for voksne, ble redusert både i 1981 og i 1984. Sammen med den nominelle reduksjonen og frysen i satsene for voksne etter 1983, innebærer dette at det har vært en betydelig reduksjon i minstelønnssatser for ungdom i forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået i perioden 1983-1990. Minstelønnsatsen for ungdom på 22 år har eksempelvis falt fra knapt 60 prosent av gjennomsnittlig lønn i 1980 til vel 46 prosent i 1990. For 15-åringer har satsen som andel av gjennomsnittlig lønn falt fra vel 23 prosent i 1980 til 19 prosent i 1990.

Andelen av alle sysselsatte som mottar minstelønn utgjør nå 4-5 prosent av den samlede sysselsettingen. For ungdom er imidlertid andelen høyere; om lag 17 prosent for aldersgruppen 16-22 år.

Det foreligger flere studier der ulike metoder og datagrunnlag er benyttet for å kartlegge sammenhenger mellom minstelønnsordninger og sysselsetting/arbeidsledighet.

Mot og Teulings (1990) har studert effekten på sysselsettingen av reduksjonen i minimumslønn for ungdom på midten av åttitallet. Analysen ble gjort på grunnlag av data for ni yrkesgrupper med store andeler ungdom, for årene 1979, 1981, 1983 og 1985. Analysen inkluderte data for sysselsetting og ledighet, men ikke faktisk utbetalte lønninger. Et av deres resultater var at satsreduksjonene i minimumslønn ikke bidro til en sterkere vekst i sysselsettingen for unge enn for voksne. Blant annet som følge av at analysen baserte seg på observasjoner for bare fire år, der det siste året var kort etter en satsreduksjon, er dette resultatet svært usikkert.

Salverda (1989) har sammenholdt tidsserier for minimumslønn for unge med antall sysselsatte unge med minimumslønn i perioden 1974-1987. Han viser til at andelen av de unge på minimumslønn falt gjennom denne perioden. Salverda argumenterer for at dette indikerer at lavere minimumslønn ikke har vært tilstrekkelig til å øke sysselsettingen. En kritikk som kan rettes mot et slikt resonnement er at det ikke er noen god indikator å se på antall (eller andelen) sysselsatte på minimumslønns­nivå for å studere effekten av lavere minstelønn. Et åpent spørsmål er for det første hva som skjer med lønningene til dem som allerede er på minstelønnsnivå når satsene faller. Deres utbetalte lønninger vil ikke nødvendigvis falle i takt med nedsettelsen av mimimumssatsene. Et annet argument som kan anføres mot en slik betraktningsmåte er mer generell: Det viktigste spørsmålet er ikke hvor mange som er sysselsatte på eller nær minstelønnsnivå, men hvor mange som er arbeidsledige fordi de har en produktivitet som er lavere enn minstelønna.

Det foreligger ikke data som direkte gir grunnlag for å beregne produktiviteten til dem som er arbeidsledige, slik at en for eksempel kunne fastslå hvor mange som er arbeidsledige fordi deres produktivitet er lavere enn minstelønnssatsen. Én indikasjon på dette får en imidlertid av at andelen av de ledige som hadde hatt lønn på eller nær minstelønn har vært høy. Det er også foretatt analyser der en på mer indirekte måter har forsøkt å anslå dette for Nederland. En slik indirekte metode er benyttet av Van Opstal (1990), der blant annet følgende forutsetninger er lagt til grunn:

• dersom utbetalt lønn for en arbeidstaker er høyere enn minstelønna, antas utbetalt lønn å være lik den marginale produktiviteten til denne arbeidstakeren,

• dersom en person har lavere produktivitet enn minstelønn, vil personen enten være arbeidsledig, eller (i strid med loven) ha en utbetalt lønn under minstelønn.

Opplegget til Van Opstal inkluderer i tillegg til de forutsatte sammenhengene mellom lønn og produktivitet, en etterspørselsfunksjon for arbeidskraft. Det siste innebærer sammen med de øvrige forutsetningene at en kan beregne hvor mange av de ledige som er ledige på grunn av minimumslønnene, og hvor mange som er ledige som følge av andre grunner til svikt i etterspørselen etter arbeidskraft. Beregningene gir som resultat at mens det i 1979 ikke var noen av de arbeidsledige unge (og heller ikke voksne) som var ledige på grunn av minstelønnen, var det mer enn 60 prosent av de unge arbeidsledige i 1985 i dette datamaterialet som var ledige på grunn av at deres produktivitet var lavere enn minstelønnssatsen. Resultatet kan virke overraskende sett i lys av den reelle reduksjonen i minstelønnssatsene som skjedde i perioden 1979-1985. Samtidig er det klart at resultatene av disse beregningene er svært følsomme for forutsetningene i beregningsopplegget beskrevet over, noe Van Opstal selv understreker.

Van Soest og Kapteyn (1990) har gjennomført flere beregninger etter samme hovedidé som Van Opstal, men med ulike utvidelser av modellen. Van Soest og Kapteyn baserer sin analyse på individdata for perioden 1984 til 1987, og kommer fram til andre og tildels motstridende konklusjoner enn Van Opstal.

For det første indikerer denne analysen at betydningen av minimumslønnssatsene for ledigheten har falt i perioden 1984-1987, det vil si i en periode da realverdien av satsene falt. Van Soest og Kapteyn finner i sin analyse at effekten av minstelønnssatser på arbeidsledighet er spesielt stor for ungdom med liten arbeidserfaring, og generelt for personer med lav utdanning. Forfatterne rapporterer blant annet elastisiteten av sysselsettingen med hensyn på minstelønnssatser. Eksempelvis gir beregningene elastisiteter for menn 16-24 år i området -0,3 til -0,8. Beregningene indikerer således at en reduksjon (økning) i minstelønnssatsen på én prosent for menn 16-24 år isolert sett vil øke (redusere) sysselsettingen for denne gruppen med 0,3 – 0,8 prosent. En ny analyse av van Soest (1993) gir resultater som ligger nær opp til dette.

7.2.4 Tyskland

7.2.4.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Tyskland

Arbeidsløsheten er lavere i Tyskland (Vest) enn i de fleste andre OECD-land. Vest-Tyskland skiller seg særlig ut pga lav ungdomsledighet, jf. tabell 7.1. Denne har som regel ikke vært vesentlig høyere enn ledigheten blant andre grupper, mens den typisk i andre vesteuropeiske land har ligget 2-3 ganger høyere. Tabell 7.8 og figur 7.13 viser visse hovedtrekk i arbeidsmarkedsutviklingen.

Lønnsnivået har utviklet seg mer i samsvar med den makroøkonomiske situasjonen enn i mange andre vesteuropeiske land. Også i Tyskland (Vest) steg lønningene mer enn produktiviteten korrigert for endringene i bytteforholdet overfor utlandet etter de to oljeprissjokkene i 1973/74 og 1979/80, men stigningen i lønnsinntektenes andel av nasjonalinntekten – og fallet i fortjenesteandelen – var mindre enn i mange andre land. I løpet av 1980-årene var lønnsveksten moderat og fortjenesteandelen økte.

Lønnsstrukturen har imidlertid vist betydelig stivhet. Den har blant annet reagert lite på regionale og sektorielle ubalanser. Arbeidsløsheten er særlig høy i den nordlige delen av landet hvor en finner en konsentrasjon av svake sektorer som stålindustri, skipsbygging, tekstilindustri og kullgruver. Den sydlige delen er mer kjennetegnet av dynamiske industrier og betydelig lavere arbeidsløshet. Lønnsutviklingen har imidlertid vært stort sett den samme i de to regioner, og lønningene i stålindustri og skipsbygging er fortsatt blant de høyeste. Det faktum at stålindustrien, skipsbygging og kullutvinning har vært blant de sektorer som har mottatt mest subsidier fra det offentlige har antagelig bidratt til stivheten i lønnsstrukturen.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Den lave ungdomsledigheten kan trolig i stor grad tilskrives et velutviklet lærlingesystem. Systemet har dessuten bidratt vesentlig til å opprettholde et høyt kompetansenivå næringslivet.

Den tyske gjenforeningen har skapt store problemer for tysk økonomi. En høy omregningskurs for den østtyske marken ved gjenforeningen og sterkt press for å oppnå samme lønn som i Vest-Tyskland, har medført lønnskostnader (lønn pr. produsert enhet) i de fem østlige delstater som i gjennomsnitt anslås å ligge rundt 60 prosent høyere enn i Vest-Tysk­land (OECD Economic Surveys, Germany 1992/93). Dette har bidratt vesentlig til fallet i produksjon og sysselsetting i øst, noe som har økt behovet for overføringer fra vest.

7.2.4.2 Lover og regler

Om lag 20 prosent av arbeidsstyrken – de fleste av dem i offentlig sektor men også grupper som gravide kvinner og medlemmer av bedriftsråd – kan normalt ikke sies opp (men har heller ikke streikerett). En rekke lover gir regler for oppsigelser i den private sektor. Virksomheter med 5 personer eller færre omfattes ikke av oppsigelsesvernet. Det er også et krav om at arbeidstiden er minst 10 timer pr. uke eller 45 timer pr. måned. Men firmaer som ønsker å si opp flere ansatte må utarbeide en sosialplan. Denne må vise at oppsigelsene er nødvendige for å sikre firmaets fortsatte eksistens. Den må ta hensyn til den sosiale situasjonen til dem som skal sies opp, og den fastsetter sluttvederlag. Den må godtas av bedriftsrådet hvor lønnsmottakerne er representert.

Som et eksperiment ble det fra 1985 mulig å ansette folk på to-års kontrakt uten forpliktelse til å betale sluttvederlag ved oppsigelse ved slutten av perioden. Ved fornyelse blir kontrakten automatisk av ubegrenset varighet. De fleste ansatte på slike kontrakter har vært personer med liten fagopplæring, som har vært ansatt i sektorer med store variasjoner i sysselsettingen. Det er blitt anslått at 9 prosent av alle nye arbeidskontrakter inntil 1988 var midlertidige, og at 60 prosent av disse ble omgjort til vanlige kontrakter av ubegrenset varighet. Dette antyder i hvilken grad større fleksibilitet kan øke sysselsettingen av ufaglært arbeidskraft. Loven skulle utløpe i 1990, men er blitt forlenget til 1995.

Med få unntak har Det føderale arbeidskontoret (Bundesanstalt für Arbeit) monopol på arbeidsformidling. Foretakene kan imidlertid avertere ledige stillinger på andre måter og motta søknader uten å måtte gå om arbeidskontoret. Bare 20 prosent av alle ansettelser skjer via arbeidskontorene, men 50 prosent av ansettelser av arbeidsløse skjer ved disse kontorene.

7.2.4.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Den obligatoriske skolen begynner ved 6-års alder og varer i 9 eller 10 år. Etter fire år i grunnskolen kan elevene velge mellom tre linjer: 5-årig hovedskole (Hauptschule), 6-årig realskole eller første del av gymnasiet (6 år). Hovedskolen forbereder elevene for lærlingeutdannelse i sektorer som handel og kontor. Realskolen leder til lærlingeutdannelse i mer teknisk krevende sektorer, eller til yrkesskoler og videre til høyere fagskoler. Elevene i første del av gymnasiet fortsetter som regel i annen del (3 år) som leder til eksamen Abitur og adgang til universitet eller teknisk høyskole.

Den tyske yrkesopplæringen framstår i internasjonal sammenheng som vellykket og blir ofte brukt som et referansepunkt for utformingen av yrkesopplæring i andre land. Dette er hovedinntrykket fra komparative studier av yrkesopplæring såvel som offisielle utdanningsdokumenter fra flere land, f.eks. Storbritannia og Frankrike. Selv om ordningen sett utenfra framstår som vellykket, er den ikke uten svakheter. I Tyskland er den bl.a. blitt kritisert for å være for lite tilpasningsdyktig. Det blir også klaget over mangel på samarbeid mellom arbeidslivet og skoleverket. Foretakene blir anklaget for å neglisjere opplæringen og for å utnytte den billige arbeidskraften.

Rundt halvparten av 15-åringene begynner på en lærlingeutdannelse. Ytterligere 15-20 prosent tar fulltids yrkes- eller fagskoler. Selv om det er vanskelig å finne sammenliknbare tall, er det klart at andelen som tar yrkesrettet fagutdannelse er vesentlig høyere enn i de fleste andre OECD-land, med unntak av Østerrike og Sveits hvor fordelingen ligner på den tyske.

I det duale – eller kombinerte praktisk-teoretiske – systemet i Tyskland løper skole og opplæring i bedrift parallelt. 3 Lærlingen går på skole 1-2 dager (8-12 timer) pr. uke. To tredeler av skoletiden brukes på spesialutdannelse og en tredel på generelle fag som matematikk, tysk m.m. I resten av tiden arbeider eller får man ytterligere opplæring i bedriften. Utdannelsen tar normalt 3 – 3 1/2 år. Lærlingen begynner vanligvis i 15-års alderen, men noen først når de er atten, etter å ha tatt Abitur eller full tids yrkesskole. For disse siste varer lærlingeordningen 2 år. Andelen som ikke fullfører steg noe i 1980-årene, men er fortsatt lav (23 prosent), og mange av dem som slutter begynner på et annet fag. Eksamen fra det duale systemet gir adgang til høyere skoler som f.eks. ingeniørskoler, men de fleste får fulltids jobb i den bedriften de fikk sin opplæring. I 1991, mellom 2 og 4 år etter fullført lærlingeutdannelse, var bare 2 prosent uten arbeid. 82 prosent arbeidet i det yrket de hadde valgt og 69 prosent i den bedriften de ble opplært. 5 pst var i det militære og 5 prosent var uspesifisert.

Yrkesutdannelsen – inklusive foretakenes og elevenes rettigheter og plikter – reguleres av en rekke lover både på føderalt og delstatsnivå. Det føderale instituttet for yrkesutdannelsen bestemmer undervisningsplanen og eksamens­kravene. Dette sikrer en enhetlig (høy) nasjonal standard. Bestemmelsene om den praktiske fagopplæring og eksamenskravene bestemmes ved dekret av den kompetente minister på føderalt nivå på grunnlag av et felles forslag fra arbeidsgiverne og fagbevegelsen. Næringslivet og fagbevegelsen er således sterkt involvert i utarbeidelsen av undervisningsplanene og eksamenskravene. Systemet overvåkes av de lokale (delstatenes) kammere hvor alle foretak må være medlemmer. Kamrene kontrollerer at de enkelte foretakenes lærlingetilbud er i overensstemmelse med det eksisterende regelverk og opprettholder den foreskrevne standard.

Det anslås at 500 000 foretak ,vesentlig store og mellomstore – eller rundt 20 prosent av alle foretak – tilbyr opplæring. De større firmaene anser yrkesopplæring nærmest som en samfunnsplikt. Erfaringene med den tyske lærlingeordningen må sees i lys av at lærlingesystemet har en nesten 100-årig tradisjon og er en viktig del av tysk kultur. Lærlingeordningen anses mer som en del av utdanningssystemet enn som en del av arbeidslivet. En indikasjon på dette er at inntaket av lærlinger lenge har variert lite med konjunkturene. Et velutbygget lærlingesystem øker et foretaks anseelse. Fagbevegelsen legger stor vekt på lærlingesystemet. En rekke foretak utdanner flere enn de selv trenger, og tilbyr jobber til de beste. De øvrige overlates til mindre foretak, og dekker en betydelig del av disses behov.

For å unngå en for stor spesialisering har en i senere år etablert et såkalt grunnopplæringsår (Berufsgrundbildungsjahr). Lærlingen kan velge om dette året skal tas i fulltids skole eller parallelt med opplæring i bedrift. Foretakene foretrekker det siste. I så fall utvides skoletiden til 2 dager pr. uke.

Yrkesskolene drives og finansieres av offentlige myndigheter. Opplæringen på arbeidsplassen finansieres av bedriftene uten støtte fra det offentlige, og representerer en betydelig utgift for næringslivet. Det stilles strenge krav til instruktørenes kvalifikasjoner. Hvis en instruktør ikke blir godtatt, må foretaket rekruttere en lærer med de nødvendige kvalifikasjoner utenfra. Mindre bedrifter går ofte sammen om å opprette og drive treningssentra. De større foretakene har som regel fulltids instruktører og egne bedriftsskoler.

Både næringslivet og ungdommen har vist stigende interesse for lærlingeordningen, jf. tabell 7.9. Men da ungdomskullene har falt sterkt det siste ti-året – antall 17-åringer gikk ned fra om lag 1,15 mill. i 1980 til 635 tusen i 1991 – var tilbudet av plasser betydelig større enn etterspørselen i 1991.

Den store interesse for lærlingeordningen tyder på at systemet inneholder gode incentiver både for næringslivet og ungdommen. Lærlingen tjener lite i lærlingetiden, men oppnår betydelige fordeler etter avlagt eksamen. Bare de som har fagbrev anerkjennes som fagarbeidere. Lønnen er høyere enn for dem som ikke har tatt fagutdannelse, og visse forfremmelser er forbeholdt dem med fagbrev. For små håndverksbedrifter er antagelig kostnadene ved opplæringen små, da mesterens fagbrev gir rett til opplæring, og da lærlingens produktive innsats som regel er større enn lønnen. For store, kapitalintensive og teknisk avanserte foretak kan lærlingeutdannelsen innebære en netto kostnad på kort sikt. Men på lengre sikt kan foretakene bare opprettholde sin konkurransedyktighet ved å knytte til seg de beste lærlinger. Dette kan være en grunn til at mange firmaer tar inn flere lærlinger enn de har behov for, og bare beholder de beste. I Tyskland er dessuten muligheten for å tiltrekke seg faglært arbeidskraft fra andre firmaer ved å tilby høyere lønn begrenset av avtaleverket. Lønnsutviklingen på den enkelte bedrift overvåkes nøye, særlig av arbeidsgiverorganisasjonene.

Noen opplysninger fra Volkswagen illustrerer hvordan systemet virker. 4 Volkswagengruppen har til enhver tid 4 800 lærlinger. I 1991 brukte gruppen 175 millioner DM på lærlingeordningen, tilsvarende 5 prosent av firmaets totale lønnsutgifter. I Wolfsburg nær Hannover – hvor gruppens hovedbedrift ligger -var det 1 900 lærlinger på en arbeidstyrke på 60 000. Da Volkswagen lærer opp flere enn de har behov for, må en del ut på arbeidsmarkedet. Men med opplæring fra et velrenommert foretak har de liten vanskelighet med å finne en jobb. Søkningen til Volkswagen er meget stor: For teknikere tre ganger så stor og på det kommersielle området ti ganger så stor som de kan ta inn. Etter et første år med grunnopplæring, kan lærlingen velge mellom 16 spesialfag. Lærlingene tilbringer en dag i uken på skole og fire dager i bedriften. I bedriften er de organisert i grupper på seks rundt et sekskantet arbeidsbord. Gruppen består av forskjellige årganger slik at de eldre hjelper de yngre. En veileder gir gruppen arbeidsoppgaver og overvåker utførelsen. Han er alltid tilstede i foretaket og kan tilkalles hvis gruppen har problemer.

Selv om det som nevnt foran er flere problemer med det tyske lærlingesystemet, er hovedinntrykket fra både utenlandske besøkende og tyske vurderinger at systemet fungerer rimelig bra. Det bidrar vesentlig til å holde ungdomsledigheten nede. Ordningen bidrar til å skaffe næringslivet kompetanse, reduserer flaskehalser og gir derfor mindre lønnspress.

Det er en utbredt oppfatning at følgende faktorer har bidratt til systemets gode resultater.

• Det stilles høye føderale krav til opplæringens kvalitet, mens kontrollen med gjennomføringen skjer lokalt.

• Næringslivets sterke medvirkning ved utformingen av undervisningsplaner og eksamenskrav sikrer at lærlingene får den opplæring foretakene trenger.

• Skoleutdanning og praksis/opplæring i bedrift foregår parallelt, noe som antagelig bidrar til større interesse fra teorisvak, skoletrett ungdom enn om ordningen hadde startet med en periode med fulltids skole.

• Lærlingeordningen inneholder økonomiske incentiver til deltakelse for både næringslivet og ungdommen.

• Tariffavtalene gir bedriftene begrenset mulighet til å konkurrere om ferdig utdannede fagarbeidere gjennom høyere lønn.

7.2.4.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Som tidligere nevnt har lønnsutviklingen vært mer i samsvar med den makroøkonomiske situasjonen enn i mange andre vesteuropeiske land. Mange mener at en utbredt frykt for inflasjon – influert av erfaringene med hyperinflasjon etter både 1. og 2. verdenskrig – har bidratt til dette. De ansattes medbestemmelsesrett (Mitbestimmung) i foretakene kan også være en medvirkende faktor. 5

Formelt forhandles lønnen bransjevis i de enkelte delstater, men prosessen koordineres av de sentrale fagforenings- og arbeidsgiverorganisasjoner, særlig de siste. I virkeligheten er derfor lønnsdannelsen sterkt sentralisert. Dette kan også ha bidratt til at det i større grad tas nasjonale hensyn enn i land hvor oppgjørene er mer desentralisert. Fagforeningsprosenten (35-40 prosent) er ikke spesielt høy, men de fleste er medlemmer av de 16 fagforbundene som tilhører den sentrale fagorganisasjonen (Deutscher Gewerkschaftsbund). Om lag 90 prosent av lønnsmottakerne er sysselsatt i firmaer som er medlemmer av en arbeidsgiverorganisasjon.

Det finnes ingen lovfestet minimumslønn, men minimumsgrenser fastsettes i de enkelte bransjers tariffoppgjør. Lønnsforskjellene i Tyskland er på linje med en rekke andre land på kontinentet, men større enn i nordiske land og mindre enn i Storbritannia, jf. tabell 7.10. Forskjellene ble noe redusert i løpet av 1980-årene, i motsetning til i mange andre OECD-land hvor de økte eller var stabile.

Lærlingelønnen fastsettes i tariffoppgjørene og varierer fra bransje til bransje. Begynnerlønnen er lav. I 1991 beløp den seg til 675 DM pr. måned i gjennomsnitt for alle bransjer. Dette tilsvarte 20 prosent av en gjennomsnittlig industriarbeiders månedslønn. Regnet pr. time for en lærling som er på skole 12 timer i uken, tilsvarer lønnen om lag 30 prosent av den gjennomsnittlige timelønnen i industrien. 6 Hvis en tar hensyn til at noe av tiden i bedriften benyttes til opplæring, blir lønnen regnet pr. arbeidstime tilsvarende høyere. Lønnen stiger i takt med lærlingens produktive bidrag. Etter full­ført læretid og avlagt eksamen kan lærlingen – eller de aller fleste av dem – regne med ansettelse i bedriften.

Arbeidsløshetsstønaden er ikke spesielt høy. Med en kompensasjonsgrad (dagpenger i relasjon til tidligere inntekt etter skatt) på 58 prosent ligger Tyskland på 10. plass blant OECD-landene (OECD Employment Outlook 1991). Etter at retten til dagpenger er opphørt, betales en inntektstøtte på 85 prosent av hva dagpengene ville ha vært. Dette gir en kompensasjonsgrad på 50 prosent, som er høyere enn i de fleste andre OECD-land.

7.2.5 Østerrike

7.2.5.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Østerrike

Arbeidsløsheten i Østerrike har lenge vært blant de laveste i OECD-området. Den lå på under 2 prosent av arbeidsstyrken i 1970-årene, og under 4 prosent i 1980-årene. Det var først i 1993 at den steg til over 4 prosent. Dette var imidlertid vesentlig under gjennomsnittet for OECD-Europa (11 pst i 1. halvår 1993). Arbeidsløsheten rammer særlig de med liten utdannelse og lav lønn. Tabell 7.11 viser visse hovedtrekk i arbeidsmarkedsutviklingen.

Sysselsettingen steg sterkt i de fire årene 1989-1992, men med betydelig større innvandring blant annet fra Øst-Europa, økte arbeidsstyrken enda mer. Andelen utlendinger i arbeidsstyrken steg fra 5 prosent på midten av 1980-tallet til 9 prosent ved utgangen av 1990, og fortsatte antagelig å øke i 1991 og 1992.

Østerrike skiller seg også ut som et land med lav ungdomsledighet. Denne har vanligvis ikke vært høyere enn ledigheten blant andre grupper, men viste relativ stigning i siste halvdel av 1980-årene. Dette hadde blant annet sammenheng med de store nye årskull som kom ut på arbeidsmarkedet i denne perioden. I 1991 lå ungdomsledigheten på 5,5 prosent, noe over ledighetsprosenten for hele arbeidsstyrken, men betydelig lavere enn i de fleste andre OECD-land.

Den lave ungdomsledigheten kan trolig i stor grad tilskrives et velutviklet lærlingesystem, som i hovedtrekk er meget likt det tyske. En relativt moderat lønnsutvikling har også bidratt positivt til sysselsettingen. Selv om arbeidsmarkedet i Østerrike som i mange andre land er underlagt lovgivning og regler som påvirker dets funksjonsmåte, er praktiseringen i Østerrike karakterisert av større fleksibilitet enn i mange andre land.

7.2.5.2 Lover og regler

Oppsigelser er regulert ved lov og ved tariffavtaler, og utviklingen har gått i retning av sterkere oppsigelsesvern og større sluttvederlag. Arbeidskontrakter er vanligvis av ubegrenset varighet, men tidsbegrensede kontrakter er tillatt hvis den stedlige klubbformann er enig. Hvis en tidsbegrenset kontrakt forlenges, skal den betraktes som av ubegrenset varighet. Sluttvederlag betales til både funksjonærer og arbeidere. De politiske partier har stor innflytelse på ansettelsene i offentlig sektor. Propoz (proporsjonal representasjon av de to viktigste partiene) er fortsatt hovedregelen, selv om prinsippet er sterkt kritisert. Prøvetid, hvileperioder og overtid er regulert ved lov eller avtaler. Foretak med minst 100 ansatte må gi forhåndsvarsel ved oppsigelser av 5 prosent eller mer av arbeidsstokken.

Det er rimelig å anta at disse lover og regler har bidratt til å øke stivheten i arbeidsmarkedet. Hovedinntrykket er likevel at det østerrikske arbeidsmarkedet fungerer bra, ihvertfall betydelig bedre enn i mange andre OECD-land. Praktiseringen av regelverket har vært relativt fleksibel, blant annet kan lover og regler til en viss grad settes til side hvis klubbformannen gir sitt samtykke. Som nærmere beskrevet i avsnittet under om lønnsdannelse og inntektsforhold, må virkemåten til det østerrikske arbeidsmarkedet sees i lys av organisasjonenes rolle og forholdet mellom organisasjonene og myndighetene.

7.2.5.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Skolesystemet har på flere måter bevart en tradisjonell struktur. Etter en barneskole på 4 år, må elevene velge mellom en almendannende linje rettet mot akademisk utdannelse og en mer yrkesorientert linje. Rundt 70 prosent av elevene velger den siste.

Etter ungdomsskolen – som markerer slutten på den obligatoriske undervisningen – kan de elevene som fortsetter velge mellom

• en akademisk linje som fører til Abitur og adgang til universitetsutdannelse;

• yrkes- eller tekniske skoler av forskjellig varighet hvorav noen gir adgang til tekniske høyskoler; og

• lærlingesystemet som kombinerer skole og opplæring i bedrift.

Lærlingesystemet inntar en viktig plass i skolesystemet, på samme måte som i Tyskland. Etter grunnskolen velger nesten halvparten av ungdommen lærlingesystemet mens en firedel tar yrkesskole og en firedel tar sikte på universitetsutdannelse. Meget få søker arbeid rett etter grunnskolen, blant annet fordi lønnen for ufaglært arbeidskraft er relativt lav.

Lærlingesystemet er i hovedtrekk meget likt det tyske systemet. Lærlingeutdannelsen tar 3 – 3 1/2 år. Lærlingen begynner normalt i 15-års­alderen, men noen først etter at de har tatt Abitur eller fulltids yrkesskole. Lærlingene kan velge mellom 220 fag, men 8 fag tiltrekker seg om lag halvparten av lærlingene og 23 fag rundt tre firedeler. Systemet er sterkt regulert. Lærlingene går på yrkesskole én dag i uken, og tilbringer resten av tiden i en bedrift, hvor de også får opplæring. For å sikre en tilfredsstillende opplæring må bedriften ha et visst minimum av fagarbeidere i forhold til antall lærlinger.

Lærlingesystemet har bidratt til å lette overgangen fra skole til arbeidsliv, til å heve kompetansenivået i økonomien, og er sannsynligvis den viktigste grunnen til den lave ungdomsledigheten. Men det er også problemer. I motsetning til i Tyskland er de fleste lærlinger tilknyttet små foretak (under fem ansatte). Mange foretak i avanserte og høytlønnede bransjer ansetter få lærlinger. Da det normalt tar ett til to år før lærlingen blir produktiv i slike foretak, blir kostnaden forbundet med en lærling relativt høy, særlig hvis lærlingen forlater foretaket etter fullført opplæring. I en del avanserte sektorer er andelen av lærlinger med yrkesskole eller Abitur relativt høy. Det kan derfor være vanskelig – særlig for ungdom som kommer rett fra grunnskolen – å finne en lærlingeplass i avanserte sektorer. Mange lærlinger starter derfor i mindre avanserte bransjer, ofte i mindre foretak. Da lærlingelønnen er lav, ansetter mange firmaer flere lærlinger enn de kan beholde som fagarbeidere. I likhet med i Tyskland, hevdes det at en del foretak utnytter den billige arbeidskraften og gir lite opplæring. En del lærlinger har derfor vanskelig for å finne arbeid etter fullført opplæring.

Selv om lærlingesystemet bidrar vesentlig til den lave ungdomsledigheten, synes systemet å fungere mindre bra enn i Tyskland. Blant annet har de store og teknisk avanserte foretakenes moderate interesse for lærlingesystemet bidratt til en viss ubalanse i fordelingen av lærlinger på bransjer, og til at en del lærlinger ikke finner arbeid i sitt fag.

7.2.5.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Lønnsforskjellene er forholdsvis store i Østerrike, både etter bransjer og utdannelse, og har hatt tendens til å øke. F.eks. steg forholdet mellom lønnen i oljeindustrien (som ligger på toppen av lønnsstigen) og bekledningsindustrien (som ligger på bunnen) fra 1,6 i 1960 til 3,1 på midten av 1980-tallet (Walterskirchen (1991)). Etter å ha vært stabil fra midten av 1970-tallet til midten av 1980-tallet, steg lønnsforkjeller etter utdannelse i løpet av 1980-årene (OECD Employment Outlook, 1993). Denne utviklingen kan blant annet ha hatt sammenheng med utviklingen i de store nye årskull som kom inn på arbeidsmarkedet i siste del av 1980-årene og en relativ stigning i etterspørselen etter faglært arbeidskraft. Stigende innvandring i de senere år kan ha virket i samme retning.

Det er også viktig at fagbevegelsen i Østerrike har vist stor lønnsmoderasjon. Filosofien har vært at den funksjonelle inntektsfordelingen (fordelingen på lønnskostnader og driftsresultat) bør være mest mulig stabil, og at mål om jevnere personlig inntektsfordeling bør oppnås ved hjelp av skatte- og overføringssystemet og ikke via lønnsdannelsen. Fagbevegelsen frykter at lønnsutjevning kan føre til ledighet i lavtlønnbransjer og blant ufaglærte, og legger derfor vekt på opprettholdelse av internasjonal konkurranseevne, også i lavtlønnsbransjer.

Det gis ingen presise, tallfestede retningslinjer for lønnsøkninger, men det er oppnådd bred forståelse for hvilken lønnsvekst som er forenlig med en god makroøkonomisk utvikling og lav arbeidsløshet. Etter forslag fra fagforeningene ble det på 1970-tallet enighet om å opprettholde en stabil kurs mellom schilling og tyske mark, noe som har hatt en stabiliserende virkning på priser og lønninger. Valget av en slik valutakursforankring må sees i lys av at Tyskland mottar mer enn en tredel av østerriksk eksport, og kostnadsutviklingen i Tyskland er dermed av særlig betydning.

Lønnsdannelsen foregår på to plan: i den enkelte bransje og på foretaksnivå. Det gis som regel moderate og stort sett ensartede prosentvise tillegg sentralt. Lønnsoppgjøret starter gjerne i metallindustrien, og avtalen i denne sektoren setter mønstret for de øvrige bransjer. Eventuelle lokale tillegg avhenger av det enkelte foretaks økonomiske situasjon.

Lærlingelønnen fastsettes i tariffoppgjørene og varierer fra bransje til bransje, men er stort sett meget lav. Det første året tilsvarer den som regel mindre enn en firedel av gjennomsnittslønnen for en ufaglært arbeider (Wal­ters­kirchen (1991)). Dette er lavere enn i Tyskland. Den lave begynnerlønnen for lærlinger bidrar vesentlig til foretakenes interesse for lærlingeordningen.

Arbeidsløshetsstønaden er lavere enn i mange andre vest-europeiske land, og er ikke blitt hevet de siste 10-12 årene. For enslige ligger den på 40 prosent av siste lønn før skatt og på om lag 50 pst etter skatt, men det gis tillegg for lavlønte og familieforsørgere (Walterskirchen (1991)). OECD opererer med et tall på 60 prosent av siste lønn etter skatt (OECD Economic Surveys, Austria, 1993). Stønaden oppnås imidlertid forholdsvis lett, dvs det stilles ikke strenge krav om å ta annen ledig stilling. Da arbeidsløshetsstønaden er forholdsvis lav og ikke har økt de siste 10-12 årene, har den neppe bidratt til stigningen i arbeidsløsheten de siste årene.

7.2.6 Frankrike

7.2.6.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Frankrike

Etter det første oljeprissjokket i 1973/74 har Frankrike skilt seg ut som et av de store OECD-land med den sterkeste og mest langvarige stigning i arbeidsløsheten. Ledighetsraten ble mer enn firedoblet fra 2 1/2 prosent av arbeidsstyrken i begynnelsen av 1970-årene til en topp på 10 1/2 prosent i 1987. Den lå da betydelig over OECD-gjennomsnittet (7,6 prosent) og også høyere enn i OECD-Europa (9,5 prosent). Ledigheten falt på slutten av 1980-tallet, men mindre enn i andre OECD-land, og har steget til nye høyder i den nåværende økonomiske tilbakegangen (11,7 prosent i august 1993), tross betydelig økning i arbeidsmarkedstiltak. Tabell 7.12 og figur 7.14 viser visse hovedtrekk i arbeidsmarkedsutviklingen.

Noe av ledigheten er konjunkturell, men det meste er antagelig strukturell i den forstand at den ikke kan reduseres på varig basis bare ved hjelp av sterkere etterspørsel. Likevektsledigheten, den ledighet som er forenlig med stabil inflasjon, anslås nå til om lag 9 prosent 7 mot 2 1/2 prosent i siste halvdel av 1960-årene. Slike anslag er usikre, men synes å bli bekreftet av utviklingen på slutten av 1980-tallet.

Det er klar sammenheng mellom utdannelsesnivå og arbeidsløshet, og forskjellen har økt i senere år. Særlig er det blitt vanskeligere for ungdom å få innpass i arbeidsmarkedet. Det gjelder først og fremst de med bare grunnskole, men også mange med videregående utdannelse av generell eller teknisk art, da de ikke har den kompetanse som næringslivet etterspør. Ledigheten er derfor spesielt høy blant ungdom. I aldersgruppen 15-24 år ble den mer enn seks-doblet fra rundt 4 prosent av den arbeidsstyrken i begynnelsen av 1970-årene til over 25 prosent på midten av 1980-tallet. Den var særlig høy blant kvinner (om lag 30 prosent), blant annet fordi kvinner i gjennomsnitt har kortere og mer generell utdannelse enn menn. Ungdomsledigheten har senere falt, blant annet influert av en rekke arbeidsmarkedstiltak, men er fortsatt høy (litt over 20 prosent i 1992). Ungdomsledigheten er en av de høyeste i OECD-området. Den høye arbeidsledigheten som andel av arbeidsstyrken blant ungdom, må imidlertid sees i lys av at yrkesfrekvensene i aldersgruppen er svært lave, jf. tabell 7.4.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Lover og regler – sammen med andre forhold som blant annet minimumslønnen (SMIC, se nedenfor) – har bidratt til stivhet i lønnsdannelsen. Ifølge OECD reagerer reallønnen forholdsvis lite på høyere arbeidsløshet (Se f.eks. ECONOMIES IN TRANSITION, Structural Adjustment in OECD Countries Paris 1991).

7.2.6.2 Lover og regler

Det eksisterer regler for oppsigelsesvern og plikt til sluttvederlag ved oppsigelser. Men da det ble antatt at oppsigelsesvernet kunne ha bidratt til høyere arbeidsløshet, ble foretakenes plikt til å søke om tillatelse til oppsigelse vesentlig lettet fra 1986. Foretakene må imidlertid fortsatt utarbeide en sosialplan, og de må betale sluttvederlag.

Et sysselsettingsutvalg som nylig avga rapport (Matteoli-kommisjonen (1993)) reiste spørsmålet om det ikke var blitt for lett å si opp folk, mens det fortsatt eksisterte en rekke restriksjoner og vanskeligheter forbundet med innføring av redusert arbeidstid med proporsjonal kompensasjon i form av dagpenger. Utvalget gikk sterkt inn for lettelser på dette området (større intern fleksibilitet) som en motvekt til adgangen til oppsigelser (ekstern fleksibilitet). Ifølge utvalget ville redusert arbeidstid (eller innføring av deltidsarbeid) istedet for oppsigelse ha den fordelen at arbeidskontrakten kunne opprettholdes og at foretaket unngikk å skille seg med medarbeidere som det hadde lært opp. Utvalget mente slike tiltak kunne bidra til betydelig reduksjon i antall oppsigelser. En nylig vedtatt 5-års sysselsettingsplan inkluderer tiltak av denne typen.

7.2.6.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Utdanningspolitikk

Som i mange andre OECD-land er arbeidsløsheten spesielt høy – og i stadig større grad – blant dem med minst utdannelse. Det har funnet sted en betydelig heving av utdannelsesnivået det siste ti-året, med særlig sterk øking i antallet av dem som tar videregående og høyere utdannelse. I 1991 svarte de med bare grunnskole eller laveste yrkesutdannelse for en fjerdedel av aldersgruppen 25-39 år, men for over halvparten av dem over 50 år. Denne hevingen av utdannelsesnivået ble oppnådd uten en tilsvarende øking i offentlige utgifter.

Men likevel er det trolig et hovedproblem at det legges for liten vekt på å gi ungdommen den yrkeskompetanse som etterspørres av arbeidslivet. Tross mange reformer favoriserer systemet fortsatt en bred almenutdannelse med sikte på akademiske studier. Et hovedpunkt i skolereformen av 1989 er at alle unge uansett sosial, kulturell eller geografisk bakgrunn har rett til generell utdannelse og fagopplæring. Ifølge reformen er målet å bringe 80 prosent av hvert årskull frem til baccalauréat (artium) og de øvrige til minst en faglig eller teknisk eksamen (2 år etter grunnskolen). I begynnelsen av skoleåret 1990 svarte elevene på baccalauréat-nivå for 55 prosent av den relevante aldersgruppen, 18 prosentpoeng mer enn fem år tidligere. Av disse var 60 prosent på den generelle (akademiske) linjen, 32 prosent på tekniske linjer og bare 8 prosent på yrkesrettede linjer. Strykprosenten er høy, og mange gir opp underveis. På tross av den sterke økning i utdannelsesnivået, mangler mange nykommere på arbeidsmarkedet faglig kompetanse.

I senere år er større vekt blitt lagt på yrkesutdannelsen. Yrkesrettede linjer er i likhet med Nederland blitt opprettet både i ungdomsskolen og videregående skole. Siden 1985 kan en ta en yrkesrettet baccalauréat. I løpet av en to-års periode inkluderer denne 16-20 uker opplæring i bedrift. Over 80 prosent av elevene har oppnådd sysselsetting, som er en betydelig høyere andel enn de fleste arbeidsmarkedstiltak kan vise til. Tilgangen på praksisplasser har imidlertid vært begrenset – antagelig på grunn av kostnadene for foretakene – slik at antall elever på denne linjen har vært forholdsvis lavt.

Påvirket blant annet av tyske erfaringer, har myndighetene i de senere år gått sterkt inn for å utvikle det duale lærlingesystemet, dvs en kombinasjon av opplæring i skole og praksis på arbeidsplassen. Systemet har eksistert lenge, men har vært lite brukt. I 1991 var antallet lærlinger 228 000, bare en syvendedel av antallet i Tyskland. Bare et mindretall av lærlingene får jobb i bedriften når læretiden er over. Dette kan være uttrykk for at bedriftene ser på lærlinger som billig arbeidskraft. Lærlinge­lønningene er lave, og varierer mye. De første månedene av læretiden mottar de yngste lærlingene 15 prosent av minstelønn, økende til om lag 45 prosent. Lærlinger over 18 år er dekket av en særskilt avtale, og mottar mellom 30 og 75 prosent av minstelønn. (Marsden og Germe (1991)).

En rekke tiltak ble truffet i 1992 for å øke antall lærlinger. Systemet ble forenklet, skatteendringer reduserte foretakenes kostnader forbundet med lærlinger, og myndighetene overtok en del av opplæringskostnadene. Målet er å øke antall lærlinger til 400 000 innen 1997.

Arbeidsmarkedspolitikk.

En rekke arbeidsmarkedstiltak er blitt innført i senere år for å redusere arbeidsløsheten og for å øke kompetansenivået, særlig blant de unge:

• Arbeidserfarings-programmer eller -kontrakter i arbeidslivet av 3-6 måneders varighet for arbeidsløs ungdom uten faglige kvalifikasjoner gir 32 timers opplæring pr. måned. Deltagerne blir veiledet av utvalgte ledere på arbeidsplassen og får 30-65 prosent av minstelønnen (SMIC), avhengig av alder. Firmaene slipper å betale arbeidsgiveravgift for denne type ansatte.

• Kvalifiseringskontrakter fra 6 til 24 måneders er rettet mot ungdom mellom 16 og 23 år uten kvalifikasjoner. Minst en fjerdedel av tiden brukes til deltakelse på kurs. Lønnen er 30-75 prosent av SMIC, og firmaene slipper å betale arbeidsgiveravgift.

• Tilpassingskontrakter av minst 6 måneders varighet tar sikte på å lette integrering i arbeidslivet av ungdom med 2-3 års yrkesutdanning og de som har gitt opp mer ambisiøse studier. Kontrakten gir minst 200 timers opplæring. Lønnen er alltid høyere enn SMIC. Den stiger fra 80 prosent av vanlig fagarbeiderlønn i begynnelsen til 100 prosent når tilpassingen er fullendt. Denne type kontrakter var populære inntil 1988 da foretakene måtte betale full (i stedet for halv sats) arbeidsgiveravgift.

• Samfunnsnyttig arbeid av 6 måneder til 2 års varighet for ufaglært ungdom mellom 16 og 25 år i regi av kommuner, offentlige institusjoner eller private foreninger tilbød i 1986-88 1250 francs pr. måned betalt av staten, pluss inntil 500 francs av den lokale institusjon for halvtids arbeid. Dette tiltaket ble fra 1990 erstattet av 3 til 12 måneders solidaritetskontrakter med 20 timers arbeid pr. uke. Staten betaler 85 prosent av lønnen som er fastsatt på grunnlag av SMIC. Foretakene betaler ikke arbeidsgiveravgift. Dette tiltaket ble i sin tur erstattet av 3-6 måneders lokale orienteringskontrakter for 16- og 17-åringer uten yrkeskompetanse rettet mot de samme arbeidsgivere som de tidligere tiltakene. Formålet er å veilede deltakerne mot lærlingekontrakter eller annen yrkesopplæring. Lønnen er 30 prosent av SMIC for fulltids arbeide. Deltakerne får 32 timers veiledning pr. måned. Arbeidsgiveren betaler ikke arbeidsgiveravgift.

Disse tiltakene har omfattet en så stor del av de unge at de er blitt den vanlige vei for den minst kvalifiserte ungdommen. I de 3 årene til juni 1989 deltok 70 prosent av dem som gikk ut av den obligatoriske grunnskolen på ett eller flere av disse tiltakene. Det er imidlertid vanskelig å vurdere deres effektivitet. De hjalp antagelig endel til å oppnå en første jobb. Men ifølge OECD opplevde en femtedel av dem som gikk ut av grunnskolen i 1986 bare arbeidsløshet eller deltakelse på slike tiltak i de tre følgende årene (OECD Economic Surveys, France, 1991/1992). To tredjedeler oppnådde bare utsatt sysselsetting (emploi précaire) dvs midlertidige eller kortsiktige kontrakter, og 5 prosent var arbeidsløse. Vurderingen av tiltakene vanskeliggjøres også av det faktum at 30 prosent av deltakerne på kvalifikasjonskontrakter hadde baccalauréat eller enda høyere utdannelse. Dessuten, selv om lav lønn var en viktig grunn til foretakenes store interesse for tiltakene, er det uvisst hvor mye opplæring som ble gitt.

Ifølge den nylig vedtatte 5-års sysselsettingsplan vil de lokale myndigheter gradvis overta statens ansvar for opplæring av ungdom inntil 25 år. For 14-åringer vil det bli opprettet før-lærlingeklasser som de regionale myndigheter vil integrere i sine planer for ungdomsopplæring.

7.2.6.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Lønnsforhandlingene foregår dels bransjevis og ofte i det enkelte foretak. Organisasjonsprosenten er lav (12 prosent i 1988), og fagbevegelsen er splittet i flere organisasjoner, vesentlig etter politiske kriterier. Spredte forsøk på å koordinere lønnsoppgjørene er vesentlig kommet fra myndighetene, særlig etter at mange av de største foretakene ble nasjonalisert på begynnelsen av 1980-tallet. Dette kan ha bidratt til den moderate lønnsutviklingen en har vært vitne til de siste 10-12 årene, selv om den sterke stigningen i arbeidsløsheten antagelig er den viktigste årsaken. Etter sterk reduksjon i 1970-årene, ble fortjenestenivået i næringslivet godt gjenopprettet i løpet av 1980-årene. Både myndigheter og andre anser idag næringslivets kostnadsmessige konkurransevne overfor utlandet som tilfredsstillende.

Men lønnsstrukturen anses av mange som et problem. Det er bred enighet om at utviklingen i ungdomsledigheten har sammenheng med stigningen i lønnskostnadene for ukvalifisert arbeidskraft. Ifølge den forannevnte Matteoli-kommisjonen har SMIC steget sterkt reelt og i relasjon til andre lønninger, fra 55 prosent av en kvalifisert arbeiders lønn i 1970 til 63 prosent i 1990.

Beregninger tyder på at en 10 prosent real­økning i SMIC isolert sett reduserer sysselsettingen av ungdom med mellom 20 000 og 60 000, tilsvarende 3 1/2 og 8 1/2 prosent av ungdomsledigheten (Ducos og Plassard (1991), Bazen og Martin (1991) og Riechl (1991)). Disse anslagene må tolkes med varsomhet. 12 prosent av lønnsmottakerne har minimumslønn. De fleste er unge og ukvalifiserte. I de senere år har derfor myndighetene søkt å motvirke sysselsettingseffekten av SMIC ved å redusere arbeidsgiveravgiften for ungdom og svake grupper. Dessuten, selv om det har vært liten forståelse for innføring av en spesiell SMIC for ungdom, har en rekke tiltak rettet mot unge og ukvalifiserte medført at 40 prosent av aldersgruppen 18-20 år i 1986 tjente mindre enn SMIC (CERC (1990)). Andelen har antagelig steget i de senere år.

Matteoli-kommisjonen mener likevel at minstelønnen har redusert sysselsettingsmulighetene for unge og ufaglærte. En sterk økning i antall deltidsansatte på arbeidsgivers initiativ tolkes som forsøk på å redusere lønns­kostnadene. Et stigende antall som betales minimumslønn, og en konsentrasjon om minstelønnen i visse sektorer – 20 prosent i tekstilindustrien og matvarehandel og 30 pst i hoteller og restauranter – tas også som indikasjon på at SMIC kan representere en barriere for sysselsettingen.

Vesentlig av sosiale grunner mener Matteoli-kommisjonen likevel ikke at SMIC bør reduseres. Den foreslår at den nåværende politikk med sikte på å redusere foretakenes lønnskostnader ved hjelp av avkorting av arbeidsgiveravgiften for visse grupper ansatte videreføres og forenkles. Eksisterende ordninger – som har vært gjenstand for hyppige endringer – anses som for kompliserte, noe som kan ha redusert næringslivets interesse for tiltakene. Kommisjonen foreslo at de nåværende ordninger erstattes med to typer tiltak. Denne typen tiltak er inkludert i den nye 5-års sysselsettingsplanen.

• En kvalifiseringskontrakt blant annet med sikte på å stimulere foretakenes interesse for lærlingeordningen. Lønnen bør ligge lavere enn SMIC og foretakene fritas for en del av arbeidsgiveravgiften. Skoledelen dekkes ikke av foretakene, men av spesielle fond.

• En tilbakeføringskontrakt for langtidsledige (12 måneder i det siste 1 1/2 år), med blant annet fritakelse for en del av arbeidsgiveravgiften for en periode tilsvarende arbeidsløshetsperioden.

Ifølge OECD lå brutto kompensasjon for den gjennomsnittlige produksjonsarbeider i 1989 på 59 prosent i en første periode (Se OECD Economic Surveys, France, 1991/92). Men ifølge EF-Kommisjonen ble dagpenger betalt til en større del av de ikke-sysselsatte i Frankrike (43 prosent) enn i det gjennomsnittlige EF-land (30 prosent). Svake kriterier for å motta trygd kan ha bidratt til dette. Eksklusive skatter og overføringer lå dessuten kompensasjonsgraden for de med minimumslønn på hele 84 prosent. En høy kompensasjonsgrad og lange stønadsperioder – 2 1/2 år generelt og 4 1/2 år for de over 55 år – bidrar trolig til å redusere søkerintensiteten og forlenge arbeidsløshetsperioden. I 1992 hadde 55 prosent av de arbeidsløse vært ledige i mer enn 6 måneder og over en tredjedel mer enn 12 måneder.

Arbeidsgiveravgiften er høyere i Frankrike enn i de fleste andre OECD-land. Ifølge den nye 5-års sysselsettingsplanen vil en del av arbeidsgiveravgiften bli gradvis eliminert i de neste fem årene for dem som tjener mindre enn 1,5 ganger SMIC og halvert for dem som tjener mellom 1,5 og 1,6 ganger SMIC. For å opprettholde statens inntekter foreslås økning av en sosialskatt (contribution sociale generalisèe) på personlige inntekter.

7.2.7 Storbritannia

7.2.7.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i Storbritannia

Arbeidsmarkedet for ungdom i Storbritannia er preget av lavere utdanningsfrekvenser og høyere yrkesfrekvenser enn i andre land. For en stor del av ungdommen som ikke har utsikter til å gjennomføre en akademisk utdannelse, har utdanningssystemet lenge framstått som en lite sikker karrièrevei. Samtidig har arbeidsmarkedet gjennom 80-tallet og inn i 90-årene gjennomgått betydelige endringer, både når det gjelder utviklingen i sysselsetting og ledighet, og når det gjelder utdanningspolitikken og de institusjonelle forholdene. Det er gjennomført en rekke lempninger i det arbeidsrettslige lovverket, i tillegg til at myndighetene har gjennomført flere lovendringer som har redusert fagforeningenes innflytelse. Tabell 7.13 beskriver noen hovedtrekk ved utviklingen i arbeidsmarkedet i Storbritannia siden 1960.

Etter det økonomiske tilbakeslaget ved inngangen til 80-årene, nådde ungdomsledigheten etterkrigstidens høyeste nivå med vel 23 prosent ledige i 1982 og 1983. Etter dette gjennomgikk den britiske økonomien en periode med overoppheting som nådde et vendepunkt i 1989. Fra 1984 til 1990 økte sysselsettingen i Storbritannia mer enn i noen av de andre store vest-europeiske landene. Etter å ha ligget på rundt og i underkant av 20 prosent, falt ungdomsledigheten sett under ett markert til rundt 8 prosent i 1988 og 1989. Etter dette brakte tilbakeslaget i internasjonal og britisk økonomi igjen ungdomsledigheten oppover, og i 1992 var den vel 15 prosent.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Det er imidlertid viktig å være klar over at nedgangen i ungdomsledigheten i perioden 1984-1990 ikke var et resultat av økt ordinær sysselsetting for ungdom, men av vekst i antallet unge i regulær utdanning og på myndighetenes opplæringsprogrammer. Andelen av aldersgruppen 16-18 år på myndighetenes opplæringsprogrammer økte fra 10 prosent i 1984 til 16 prosent i 1990, mens andelen under utdanning økte fra 31 til 35 prosent i samme periode. Andelen sysselsatte i denne aldersgruppen holdt seg konstant på om lag 41 prosent, mens andelen ledige falt fra 18 til 8 prosent, (alle tall fra Dolton, (1993)).

Som i andre land har ungdomsledigheten gjennomgående ligget høyere enn ledigheten for voksne, og dessuten vært mer følsom for svingninger i økonomien. Når den totale ledighetsraten fulgte en stigende trend gjennom 70-årene og fram til overopphetingen ved midten av 80-tallet, var det samtidig en klar tendens til økt forskjell mellom ledighetsraten for ungdom og voksne. På begynnelsen av 70-tallet var forskjellen bare rundt én prosentenhet, den økte deretter markert og passerte en topp i 1982-83 med rundt 14 1/2 prosentenheter. I 1989 var forskjellen mindre enn 3 prosentenheter. Som det framgår av figur 7.15 skjedde det en endring i sammensetningen av ungdomsledigheten ved utgangen av 80-årene, ved at ledighetsraten for menn i aldersgruppen 20-24 år holdt seg betydelig høyere enn de andre ungdomsgruppene.

7.2.7.2 Lover og regler

Graden av lovfestede reguleringer i det britiske arbeidsmarkedet er svake etter de omfattende dereguleringene som har skjedd siden begynnelsen av 80-tallet. De blir av EF kommisjonen vurdert som svakest i EF (EF-kommisjonen (1993)).

Bare arbeidstakere som har vært ansatt i det samme arbeidsforholdet i mer enn to år (105 uker), er omfattet av oppsigelsesvern. Tidligere var kravet til lengden på et sammenhengende ansettelsesforhold 26 uker. Det er også krav om at arbeidstiden pr. uke er minst 16 timer, eventuelt 8 timer for dem som har et ansettelsesforhold av mer enn 5 års varighet. Dette innebærer at bare 40-45 prosent av arbeidstakerne er beskyttet (EF-kommisjonen, 1993). Akseptable grunner for oppsigelse er flere, herunder overtallighet, økonomiske eller teknologiske endringer. Ved overtallighet gis det sluttvederlag. Samtidig har det aldri vært begrensninger på bruk av midlertidige ansettelser. Alt i alt er således arbeidsgivernes muligheter for å tilpasse arbeidsstokken til ønsket nivå store i Storbritannia. Som det framgår av avsnitt 7.2.7.4, er det også gjennomført lovendringer som reduserer fagforeningenes makt, blant annet ved redusert streikerett, samt lovendringer som påvirker fagforeningsledelsens posisjon.

7.2.7.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Storbritannia skiller seg ut i Europa som det landet med lavest utdanningsfrekvenser. Dette motsvares av høy yrkesdeltaking blant unge. Yrkesfrekvensen for ungdom har ligget på vel 75 prosent helt siden 1985. Selv for ungdom i aldersgruppen 16-19 år er yrkesfrekvensene rundt og over 70 prosent. Dette reflekterer at andelen unge som fortsetter i heltidsutdanning etter den obligatoriske skolen er svært lav, samt høyt frafall fra utdanningssystemet.

Det britiske utdanningssystemet har de seneste årene vært, og er fortsatt, gjenstand for omfattende reformer. Flere av reformene har virket i så kort tid at det er for tidlig å vurdere hvorvidt de har vært effektive med hensyn til å forbedre utdanningssystemet og situasjonen for ungdom på arbeidsmarkedet.

Utdanningssystemet i Storbritannia er karakterisert ved at det produserer en liten, velutdannet akademisk elite. Utgangspunktet for reformene av utdanningssystemet er bl.a. høy ungdomseldighet og mangel på kvalifisert arbeidskraft med yrkesutdannelse. Produktiviteten i britisk industri er vesentlig lavere enn i f.eks. Tyskland og Nederland, noe som trolig delvis har sammenheng med en mindre kvalifisert arbeidsstokk (Mason, Prais og van Ark (1992)). Den altoverveiende delen av sysselsettingsveksten de senere årene har skjedd i næringer med et høyt utdanningsnivå. Ledigheten er som i andre land generelt høyest for arbeidstakere med liten utdanning ut over grunnskole, særlig for ungdom som i tillegg har kort arbeidserfaring.

Bare halvparten av 16-åringene fortsetter i heltidsutdanning etter den obligatoriske grunnskolen. Andelen har likevel økt betydelig de siste 20 årene; ved begynnelsen av 70-tallet var det bare rundt 1/3 av dem som avsluttet grunnskolen som fortsatte i videregående skole på heltid. For de andre landene vi ser på i denne utredningen ligger denne andelen i området 70-95 prosent. I tillegg er det et svært høyt frafall fra videregående skoler i Storbritannia.

I hovedsak var det yrkesutdannelsen som økte i denne perioden. Det er likevel fortsatt problemer med yrkesfaglig utdanning som er i fokus. Selv om rekrutteringen til denne utdanningen har økt, er det fortsatt høyt frafall, og det er langt igjen før yrkesdannelsen er en like sikker vei til jobb som i for eksempel Tyskland. Landet hadde et veletablert system for yrkesopplæring i industribedriftene på 70-tallet, men dette har krympet i omfang gjennom 80-årene, selv om det midlertidig tok seg opp under høykonjunkturen på slutten av 80-tallet. Det statistiske grunnlaget er mangelfullt med hensyn til å gi en eksakt beskrivelse av utviklingen i antall lærlingeplasser. I følge arbeidsmarkedsstatistikken var det om lag 367 000 lærlinger i alle næringer under ett både i 1979 og i 1989. 1989 var et år med overoppheting av økonomien, og antallet lærlinger falt til 330 000 i 1991. Dolton (1993) peker imidlertid på at det trolig er store feilkilder knyttet til disse tallene, blant annet ved at mange av dem som ble regnet som lærlinger i 1991 egentlig var personer på opplæringsprogrammer (se omtalen under arbeidsmarkedspolitikk).

Selv om de eksakte tallene synes usikre, er det imidlertid klart at det har vært en betydelig nedgang i antall lærlingeplasser i industrien, og en vekst i andre næringer. Dolton (1993) gjengir tall for 1964 og 1990, som viser en nedgang i antall lærlinger i industrien fra vel 240 000 i 1964 til vel 53 000 i 1990. Denne nedgangen i lærlingeplasser har vært betydelig større enn nedgangen i industrisysselsettingen. I forhold til antall lønnstakere i industrien har lærlingeandelen falt fra 3 prosent i 1964 til 1 prosent i 1990.

I likhet med i Tyskland blir det fastsatt minstelønnssatser for lærlinger i avtaler mellom fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner. Satsene i Storbritannia ligger høyere enn i Tyskland, når en benytter andel av lønn for fagarbeidere som indikator. Det første året mottar en britisk lærling rundt 50 prosent av lønn for fagarbeider, sammenliknet med 20-30 prosent for en tysk lærling. I det fjerde året som lærling har briten kommet opp på 90 prosent av fagarbeiderlønn, mot mellom 30 og 45 prosent i Tyskland (Jones (1986)).

Myndighetene har gjennomført flere reformer med sikte på å øke omfanget og forbedre kvaliteten av yrkesutdanningen. Blant annet er det blitt innført nasjonale standarder i yrkesopplæringen for å sikre at elevene når visse minimumskvalifikasjoner. Myndighetene har videre delegert mye av samordningen og koordineringen av yrkesopplæringen til en ny type lokale råd (TEC). Sammensetningen av rådene sikter mot å øke markedsorienteringen i yrkesopplæringen, blant annet ved at 2/3 av rådenes medlemmer kommer fra arbeidsgiversiden. Det er også lagt vekt på å stimulere yrkesutdanning gjennom fullt skattefradrag (i personskatten) for dem som finansierer utdanningen selv. De viktigste strukturelle reformene skjedde på 80-tallet, de siste årene har det mer dreid seg om justeringer innenfor gjeldende system. Utviklingen av innholdet i yrkesopplæringen har gått i retning av mer vekt på praksis enn på teori, det vil si mer trening i hvordan arbeidet utføres enn hvorfor det skal utføres slik.

Arbeidsmarkedspolitikk

Et yrkesopplæringsprogram er også etablert innenfor rammen av arbeidsmarkedspolitikken. Dette ble innført i 1983 og revidert i 1986 og 1990/91. Programmet heter nå Youth Training (YT), før 1990 var betegnelsen Youth Training Scheme (YTS). Programmet innebærer at all ungdom mellom 16 og 18 år får tilbud om et toårig opplæringsprogram, og en viss økonomisk støtte. Elevene er 20 uker på skolebenken det første året, 10 uker det andre, resten av tiden på jobb.

Som nevnt i avsnitt 7.2.7.1 har dette programmet økt betydelig i omfang siden midten av 80-tallet. Mens slike opplæringsprogrammer ikke eksisterte før 1979, var det i 1989 16 prosent av aldersgruppen 16-18 år som befant seg på slike programmer.

Godtgjørelsen for deltakere på slike programmer tilsvarte i 1983 om lag 40 prosent av gjennomsnittslønn i aldersgruppen 16-17 år. I 1989 var godtgjørelsen falt til om lag 30 prosent. (Ryan, (1991)). Godtgjørelsen ligger noe i overkant av den ledighetstrygden som er typisk for aldersgruppen. De som sier nei til å delta på et opplæringsprogram, mister retten til trygd.

En analyse foretatt i 1988, konkluderer med at programmet har virket positivt på deltakernes jobbmuligheter, jf. nærmere omtale i kapittel 11. Det er likevel fortsatt betydelige problemer med å få systemet til å fungere. I 1991 var det hele 40 prosent av dem som startet på programmet som ikke nådde fram til et kvalifisert nivå.

Noe av forklaringen på problemene med å få yrkesopplæringen til å bli bedre i Storbritannia, er trolig de svake tradisjonene landet har med yrkesopplæring, herunder den lave statusen som er knyttet til slik utdanning. Dette har resultert i at motivasjonen for å satse på slik utdanning er svak blant britiske barn og ungdom, samtidig som tilliten til at systemet leverer kvalifisert arbeidskraft er svak hos arbeidsgiverne. Dette kan tale for at det vil ta tid å bygge opp både elevenes og næringslivets tro på systemet.

7.2.7.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Ved slutten av 70-tallet framsto britiske fagforeninger som de kanskje minst kompro­miss­villige i Europa. Kostnadsutviklingen og det store antallet arbeidsdager som gikk tapt ved arbeidskonflikter hvert år var hovedproblemer i britisk økonomi.

Parallelt med de betydelige svingninger som har skjedd i britisk økonomi det siste tiåret, har det skjedd betydelige endringer i systemet for lønnsdannelse. Thatcher-regjeringen gjennomførte flere reformer som svekket posisjonen til fagforeningene ved begynnelsen av 80-tallet, samtidig med at økonomien gikk inn i den dypeste lavkonjunkturen etter krigen. Endringene i lovgivningen ble særlig gjennomført gjennom Employment Acts i 1980 og 1982, samt The Trade Union Act i 1984. Streikeretten er blitt innskrenket betydelig, og det er også gjennomført lov­endringer som begrenser makten til ledelsen i fagforeningene, blant annet gjennom nye lover for prosedyre ved valg av ledelse. Det har også blitt gjennomført lov­endringer som øker det økonomiske ansvaret ved ulovlige aksjoner i arbeidslivet. Som det framgikk i avsnittet om lover og regler, kan arbeidsmarkedet i Storbritannia karakteriseres som det mest deregulerte arbeidsmarkedet i Europa med hensyn til oppsigelser og innleie av midlertidig arbeidskraft.

Dereguleringene har gitt seg klare utslag i måten det britiske arbeidsmarkedet og lønnsforhandlingene fungerer på. Fra 1980 til 1990 falt andelen arbeidstakere som var medlemmer i fagforeninger fra 56 prosent til om lag 40 prosent. Lønnsforhandlingene har i økende grad skjedd på foretaksnivå, og i privat sektor får majoriteten av lønnstakerne nå sine lønninger fastsatt i forhandlinger i den enkelte bedrift. Disse er likevel ofte påvirket av resultatet av forhandlinger på bransjenivå. Det er imidlertid liten grad av institusjonalisert koordinering mellom forhandlingsområder, verken på arbeidsgiver- eller lønnstakersiden. Storbritannia hører nå til blant landene med de mest desentraliserte forhandlingene i OECD.

Storbritannia har ikke hatt noen universell minstelønnsordning i likhet med for eksempel Nederland eller Frankrike. Fram til de ble avviklet i august 1993, var det imidlertid bindende minstelønnsordninger innenfor enkelte bransjer, der lønnsråd (Wage Councils) fastsatte minstelønnssatser.

Lønnsrådene, som har vært det eneste innslaget av mer koordinert regulering av lønnsdannelsen, fikk gradvis redusert betydning gjennom 80-årene. Det var i 1982 3,1 millioner lønnstakere, eller 15 prosent av arbeidsstyrken, som var dekket. I 1990 var antallet falt til 2,5 millioner eller 11 prosent av arbeidsstyrken. Inntil 1986 hadde det vært særskilte satser for ungdom, etter 1986 (The 1986 Wages Act) var det kun én sats for alle arbeidstakere innen hvert område. Lønnsrådene fantes i hovedsak innenfor lavtlønnsbransjer, først og fremst tjenesteytende næringer som hotell og restaurant, varehandel, frisørbransjen samt tekstilindustri og næringsmiddelindustri. Det er noe omdiskutert hvordan disse minstelønnsordningene har påvirket sysselsetting og ledighet, jf. omtalen under.

Det har skjedd en markert nedgang i lønnsnivået for ungdom i forhold til voksne i Storbritannia i perioden 1974-1992. Figur 7.16 og 7.17 gjengir lønnsutviklingen for henholdsvis yngre og eldre ungdom i forhold til menn i alt (16-64 år) for perioden 1974 til 1992.

Kilde: Employment Department.

Kilde: Employment Department.

For ungdom under 18 år har lønningene for begge kjønn som andel av lønnsnivået til menn i alt falt fra om lag 43 prosent i 1978 til 36 prosent i 1992. For aldersgruppen 18-20 år er kjønnsforskjellen i lønnsnivået større, men er blitt redusert i perioden. For menn 18-20 år falt lønna som andel av lønnsnivået for menn i alt fra 66 prosent i 1978 til 53 prosent i 1992, det vil si med 13 prosentenheter. For kvinner i denne aldersgruppen falt lønnsnivået i samme periode fra 57 prosent til 50 prosent, det vil si med 7 prosentenheter. For aldersgruppen 21-24 år har tendensen vært den samme som for de yngre. For menn i denne aldersgruppen har det skjedd en nesten kontinuerlig reduksjon i det relative lønnsnivået siden 1974, fra 87 prosent i 1974 til 72 prosent i 1992. For kvinner i denne aldersgruppen steg de relative lønningene noe på midten av 70-tallet, men i perioden 1976-1992 falt de fra 73 prosent til 66 prosent.

Nedbyggingen av minstelønnsordningen i Storbritannia har trolig bidratt vesentlig til nedgangen i de relative lønningene for ungdom innen de bransjene der det har vært slike ordninger. I en analyse av Dickens, Machin og Manning (1993) er konklusjonen at minstelønnsordningene i perioden 1975-1990 bidro til å redusere lønnsspredningen i slike bransjer, særlig ved å ha en positiv effekt på de laveste lønnsnivåene.

Selv om en må være forsiktig med å trekke konklusjoner om utviklingen i ungdomslønninger versus lønn for voksne i den britiske økonomien som helhet på grunnlag av en slik avgrenset analyse, gir den en indikasjon om at den avreguleringen som har skjedd gjennom 80-tallet kan ha vært et element som forklarer nedgangen i relative ungdomslønninger. Dickens, Machin og Manning argumenterer for at minstelønnssatsene fortsatte å ha en effekt på ungdomslønningene også etter at ungdom etter 1986 ikke lenger var omfattet av ordningen.

Det foreligger ikke mange nyere analyser av sammenhengen mellom minstelønnssatser og sysselsetting for Storbritannia. De analysene som foreligger kommer dessuten til motstridende konklusjoner. Kaufman (1989) fant en klar negativ sysselsettingeffekt for kvinner, men ingen effekt for menn. Han oppsummerer resultatet med at elastisiteten av minstelønnssatsen med hensyn til sysselsettingen er om lag -0,06, det vil si at en økning av minstelønnssatsen med 10 prosent reduserer sysselsettingen med om lag 0,6 prosent. I studien til Dickens, Machin og Manning (1993)), kommer en fram til det motsatte resultatet, deres analyse indikerer at minstelønnssatser isolert sett øker sysselsettingen. Innenfor deres analyseopplegg knytter forklaringen på dette seg til forekomsten av markedsmakt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Hvis arbeidsgivere har en viss markedsmakt, vil lønningene uten reguleringer kunne bli fastsatt så lavt at det er et potensiale for å fastsette høyere minstelønninger, i den forstand at bedriftene fortsatt går med overskudd. Dersom minstelønnssatser bidrar til å bryte arbeidsgivernes markedsmakt, kan det dessuten bli lønnsomt for bedriften å ansette flere enn den ville gjort om den hadde full kontroll med lønnssatsene. Hvis minstelønningene settes for høyt, vil imidlertid virkningen på sysselsettingen bli negativ.

Forfatterne viser til at en også i nyere amerikanske analyser har kommet fram til tilsvarende resultater. Flere nyere amerikanske analyser finner ikke negative effekter på sysselsettingen, mens én studie finner tegn til positive effekter (se kort omtale av disse studiene under omtalen av USA). Både det britiske og det amerikanske arbeidsmarkedet skiller seg fra andre europeiske land, og spesielt de skandinaviske, ved at lønnsforhandlingene eller lønnsfastsettelsen foregår på bedriftsnivå.

7.2.8 USA

7.2.8.1 Hovedtrekk ved arbeidsmarkedet for unge i USA

Et framtredende trekk ved arbeidsmarkedet i USA har vært den relativt kraftige veksten i sysselsettingen, jf. tabell 7.14. Sammenliknet med OECD-Europa viste arbeidsledigheten i USA langt mindre stigning etter oljeprissjokket i 1973. Arbeidsledigheten økte fra et gjennomsnitt på knapt 5 prosent av arbeidsstyrken i perioden 1960-1973 til gjennomsnittlig 7 prosent på 1980-tallet. I likhet med mange europeiske land har ungdomsledigheten vært langt høyere enn ledigheten for voksne. For ungdom i aldersgruppen 16-19 år har arbeidsledigheten variert mellom 15 og 20 prosent av arbeidsstyrken i perioden 1973-1992, jf. figur 7.18. For eldre ungdom har arbeidsledigheten beveget seg rundt 10 prosent. Forholdstallet mellom ledighetsprosentene for ungdom og voksne har avtatt fra 3,2 prosent i 1973 til 2,3 prosent i 1992.

Yrkesdeltakingen blant amerikansk ungdom er relativt høy. Yrkesfrekvensen blant ungdom har økt noe gjennom 1970- og 1980-tallet, men har avtatt i forhold til voksne. Dette skyldes i stor grad at kvinnenes yrkesdeltaking har økt kraftig, samtidig som utdanningshyppigheten har økt blant ungdom. Tabell 7.14 og figur 7.18 gjengir noen hovedtrekk ved utviklingen i arbeidsmarkedet i USA.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Sammenliknet med land i Europa, har USA færre lover og regler som regulerer arbeidsmarkedet. Lønnsfastsettingen er svært desentralisert, og arbeidsledighetstrygdens omfang er mer begrenset. Disse faktorene har vært medvirkende årsaker til at det amerikanske arbeidsmarkedet er kjennetegnet ved stor mobilitet og relativt høy grad av reallønnsfleksibilitet.

Jobb-mobiliteten blant amerikansk ungdom er høy. Undersøkelser tyder på at amerikanere i gjennomsnitt har 8 forskjellige arbeidsgivere i løpet av de 10 første årene av yrkeskarrieren. Samtidig er det ganske mange som opplever korte perioder med arbeidsledighet. Ved fylte 27 år har en amerikaner i gjennomsnitt vært berørt av ledighet 4-6 ganger (Veum og Weiss (1993)). I gjennomsnitt strekker hver ledighetsperiode seg over kun 5-8 uker. Både antall ledighetsperioder og den gjennomsnittlige lengden av dem er størst blant dem med minst utdanning. Stor mobilitet og lite økonomisk støtte til langtidsledige, har trolig bidratt til at strukturproblemene på arbeidsmarkedet ikke har tiltatt vesentlig over tid, slik som i mange europeiske land.

Den lovfestede minstelønnsordningen har ofte vært trukket fram som en begrensende faktor med hensyn til ungdomssysselsettingen. En betydelig andel av tenåringer har en lønn nær minstelønnen. Denne andelen har imidlertid falt kraftig gjennom 1980-tallet, samtidig som minstelønnen gikk kraftig ned i realverdi. Minstelønnen synes derfor å fått mindre betydning i løpet av 1980-tallet.

7.2.8.2 Lover og regler

Som nevnt tidligere har USA svært få lover og regler som regulerer arbeidsmarkedet. I USA har doktrinen employment-at-will lenge vært framherskende. Doktrinen innebærer i prinsippet at både arbeidsgivere og arbeidstakere har rett til å oppløse ansettelsesforholdet med umiddelbar virkning. Arbeidsgiverene har ikke hatt plikt til å gi noen begrunnelse for oppsigelsen, og den ansatte har hatt begrensede muligheter for rettslig overprøving av beslutningen. Avvik fra denne tradisjonelle doktrinen har blant annet forekommet gjennom fagforeningenes rett til å forhandle om oppsigelsesregler. Loven om borgerrettigheter forhindrer dessuten arbeidsgivere i å si opp personale dersom dette kan tolkes som diskriminering.

De siste årene synes USA i visse sammenhenger å bevege seg noe bort fra de nærmest uregulerte forholdene. Amerikanske domstoler har i økende grad begynt å stille krav om saklige begrunnelser for oppsigelser. Antall rettstvister i forbindelse med oppsigelser har økt kraftig under 1980-tallet. I 1991 ble det innført en føderal lov som krever minst 60 dagers varsel ved masseoppsigelser.

Det liberale oppsigelsesvernet har bidratt til at kostnadene ved å ansette og si opp arbeidere er lave. Dette har trolig gjort det lettere for ungdom å få seg en jobb, samtidig som sannsyligheten for å miste jobben igjen er større. Dette kan ha ført til mindre lojalitet overfor arbeidsgiveren, slik at arbeidsgiverene er tilbakeholdne med å investere i opplæring av de ansatte.

7.2.8.3 Utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk

Utdanningspolitikk

I forhold til bruttonasjonalproduktet bruker USA forholdsvis store ressurser til utdanning. Det gjennomsnittlige utdanningsnivået i befolkningen er forholdsvis høyt. I 1991 gikk nesten 65 prosent av ungdommen rett fra videregående skole (High School) til høyere utdanning. Av disse begynte nær 68 prosent på en universitetsutdanning. I USA legges det mest vekt på almenfaglig utdanning, og liten vekt på yrkesfaglig opplæring. Det er ikke utbygd noe system med lærlinger eller annen yrkesopplæring i bedriftene.

Arbeidsmarkedspolitikk

Regnet som andel av BNP benytter USA en svært begrenset andel til aktive arbeidsmarkedstiltak (1/4 prosent av BNP i 1992). I USA gis det ikke offentlig støtte til yrkesopplæring i bedrifter. Det finnes enkelte arbeids- og opplæringsprogrammer for vanskeligstilte og hardt belastede ungdommer. Evalueringen av disse tyder på at de i liten grad har bidratt positivt til sysselsettings- og inntektsmulighetene for deltakerne. Programmene har imidlertid bidratt til å redusere den kriminelle aktiviteten blant dem som var hardest belastet.

Arbeidsledighetstrygden i USA er kjenne­tegnet ved å være restriktiv både med hensyn til kompensasjonsgrad, varighet og med hensyn til opparbeidelse av rettigheter. Størrelsen på trygden bestemmes ikke på føderalt nivå, slik at kompensasjonsgraden varierer betydelig mellom ulike delstater. Som gjennomsnitt ligger kompensasjonsgraden omkring 36 prosent av gjennomsnittlig lønnsnivå. Varigheten er begrenset til 26 uker. Dette har trolig bidratt til at incentivene til å skaffe seg ny jobb har vært sterke. I tillegg har bare en tredel av de arbeidsledige vært berettiget til ledighetstrygd.

7.2.8.4 Lønnsdannelse og inntektsforhold

Omkring en fjerdedel av lønnstakerene er dekket av kollektive avtaler, og forhandlingene for disse foregår hovedsakelig på bedriftsnivå. For den resterende 3/4 av lønnstakerene er lønnsfastsettingen basert på individuelle avtaler mellom bedrift og den enkelte arbeider. De indiviuelle avtalene må holdes innenfor rammen av de lovfestede minstelønnsbestemmelsene.

Figur 7.19 viser utviklingen i ungdomslønnen i USA sammenliknet med lønnen for voksne menn. I perioden fra 1970 til slutten av 1980-tallet har ungdomslønnen falt i forhold til voksenlønnen. Nedgangen har vært særlig markant for menn i aldersgruppen 16-24 år. Dette har bidratt til å jamne ut lønnsforkjellene mellom unge menn og unge kvinner. For voksne kvinner har det samtidig vært en viss utjamning i forhold til lønnsnivået for voksne menn. Dette må sees i sammenheng med at utdanningsnivået og yrkesdeltakingen blant kvinner har økt betraktelig i denne perioden.

I 1980 tilsvarte gjennomsnittlig ungdoms­lønn (menn og kvinner) om lag 65 prosent av voksenlønn. I 1992 var ungdomslønnen falt til knapt 58 prosent av voksenlønn. Siden en betydelig andel av ungdommen går på minstelønn, kan utviklingen i minstelønnen ha vært en medvirkende årsak til at ungdomslønningene relativt sett har gått ned i løpet av 1980-tallet. Midt på 1980-tallet utgjorde ungdom vel 65 prosent av det totale antall arbeidere på minstelønn.

Kilde: Bureau of Labor Force Statistics.

Den føderale minstelønnen ble først innført med lov i 1938. Til å begynne med omfattet minstelønnsordingen under halvparten av arbeidsmarkedet. Idag dekker den føderale minstelønnsordningen mer enn 90 prosent av det regulerte arbeidsmarkedet. Den delen av arbeidsmarkedet som ikke er dekket av minstelønnen består idag i hovedsak av ansatte i små butikker og små servicebedrifter.

Figur 7.19 viser også utviklingen i den føderale minstelønnssatsen i forhold til gjennomsnittlig timelønn. I perioden 1974-1980 ble den føderale minstelønnen jevnlig justert slik at denne lå noenlunde stabilt rundt 44-48 prosent av gjennomsnittlig lønn. Fra 1981 til 1989 gikk den føderale minstelønnen ned nesten 12 prosentpoeng i forhold til gjennomsnittslønnen. Dette skyldes at minstelønnen lå nominelt uendret på 3,35 dollar pr. time fra 1981 til 1989. I 1989 utgjorde minstelønnen bare om lag 35 prosent av gjennomsnittslønnen. Gjennom 1980-tallet har andelen som jobbet på minstelønn falt ganske markant. På begynnelsen av 1980-tallet var for eksempel andelen tenåringer med lønn nær minstelønn omkring 45 prosent. I andre halvdel av 1980-tallet var denne andelen kommet ned i under 30 prosent. I 1990 og 1991 ble minstelønnen justert opp fra 3,35 dollar til heholdvis 3,85 og 4,25 dollar pr. time. Det ble samtidig innført en egen opplæringslønn for tenåringer svarende til 85 prosent av den føderale minstelønnen.

Det er imidlertid betydelige geografiske forkjeller i minstelønninger som følge av at de enkelte delstatene har innført egne lover som berører dekningsgraden og størrelsen på minstelønnen. Delstatene har imidlertid ikke hatt anledning til å innføre lover om minstelønninger som er mindre omfangsrike enn de føderale bestemmelsene. Enkelte delstater har i perioder økt dekningsgraden og størrelsen på minstelønningene utover det føderale minimum. I 1989 var det 13 av de 50 delstatene som hadde mer omfattende minstelønnsbestemmelser enn de føderale bestemmelsene, mot bare 3 delstater i perioden 1978-1984. Som uveid gjennomsnitt har minstelønnen i disse delstatene ligget 5-15 prosent høyere enn den føderale minstelønnen (Neumark og Wascher (1992)). Det har vært en tendens til at dette avviket har økt i perioder da den føderale minstelønnssatsen har vært fastfrosset nominelt over en lengre periode. De fleste av delstatene som i utgangspunktet har hatt høyere minstelønn enn den føderale, har i perioder innført unntaksbestemmelser fra sine egne minstelønninger for blant annet tenåringer og studenter.

Tidlig på 1980-tallet var det meste av teoretisk og empirisk forskning i USA relativt entydig mht. minstelønnens betydning for sysselsettingen. De fleste studiene pekte klart i retning av at økt minstelønn ville svekke sysselsettingsmulighetene for de lavlønte. Som det framgår av omtalen av Nederland og Frankrike, har denne konklusjonen også vært dominerende i de analysene som er foretatt av minstelønnsordningen i de landene. De empiriske undersøkelsene for USA ga som resultat at en økning i minstelønnen på 10 prosent ville bidra til å redusere sysselsettingen blant tenåringer med i størrelsesorden 1-3 prosent (Brown (1988)). Det ble tallfestet noe mindre virkninger for sysselsettingen blant ungdom i aldersgruppen 20-24 år, som følge av at færre i denne aldersgruppen arbeider på minstelønn. De aller fleste av disse studiene tok utgangspunkt i de føderale minstelønnsbestemmelsene og baserte seg på aggregerte tidsseriedata.

Det framgikk imidlertid av omtalen av det britiske arbeidsmarkedet, som trolig likner mer på det amerikanske når det gjelder lønnsdannelse enn Nederland og Frankrike, at resultatene fra britiske analyser av minstelønnsordningen ikke var helt entydige. Den senere tids empiriske forskning i USA har i større grad enn tidligere tatt i bruk tversnitts- og paneldata. Resultatene fra de nyere undersøkelsene har også vært mer sprikende med hensyn til sysselsettingsvirkningene av minstelønnen:

• Ved å inkludere tidsseriedata for 1980-tallet, da minstelønningen gikk kraftig ned i realverdi, kom Wellington (1991) fram til at en 10 prosents økning i minstelønnen kunne gi en nedgang i sysselsettingen blant tenåringer på 0,6 prosent. Det ble ikke funnet noen utsagnskraftige effekter for ungdom i aldersgruppen 20-24 år.

• Card (1992a) fant ingen negative sysselsettingseffekter av den kraftige økningen i minstelønningene i California på slutten av 1980-tallet, ved å sammenlikne med delstater der minstelønningene var uforandret.

• Card (1992b) fant heller ingen negative virkninger med utgangspunkt i paneldata for alle delstatene for perioden 1989-90.

• Ved å studere 100 fast food-restauranter i Texas fant Katz og Krueger (1992) ingen tegn til nedgang i sysselsettingen som følge av økningen i den føderale minstelønnen i 1990/1991. Snarere var det tegn til sterkest vekst i sysselsettingen i de restaurantene som var mest berørt av minstelønnsøkningen. I likhet med analysen til Dickens, Machin og Manning (1993) som er foretatt for Storbritannia, antyder Katz og Krueger forekomsten av markedsmakt på arbeidsgiversiden som en mulig forklaring på dette.

• Basert på et omfattende paneldatamateriale for 50 delstater for 1970- og 1980-tallet, fant Neumark og Wascher (1992) resultater som var mer i tråd med de undersøkelsene som forelå tidlig på 1980-tallet. Sysselsettingen blant tenåringer kunne falle med 1-2 prosent ved en heving av minstelønningene på 10 prosent. Det ble funnet en tilsvarende sterk effekt for ungdom i aldersgruppen 20-24 år.

• Ved å benytte et liknende datasett som Neumark og Wascher, kom Currie og Fallick (1993) fram til at økningen i den føderale minstelønnen i 1979 og 1980 bidro til å redusere jobbsannsynligheten for dem som var berørt av minstelønnen med 3-4 prosent.

Som det framgikk over har den føderale minstelønningen falt kraftig i realverdi i løpet av 1980-tallet, og det har samtidig blitt stadig færre som arbeider på minstelønn. Disse forholdene kan bidra til å forklare at minstelønnen over tid kan ha fått mindre negativ betydning for sysselsettingsmulighetene for ungdom. Trolig er sammenhengen mellom minstelønn og sysselsetting ikke-lineær, slik at virkningen vil avhenge av nivået på minstelønnen. De studiene som viser sterkest negativ sammenheng mellom minstelønn og sysselsetting benytter tidsserier som går helt tilbake til 1970-tallet, for eksempel Neumark og Wascher. Neumark og Wascher argumenterer med at de negative virkningene av minstelønnen kommer med et visst etterslep, og at dette ikke er fanget opp i de analysene som er basert på tverrsnittdata eller korte paneldataserier slik som hos Card.

Som nevnt tidligere har USA et forholdsvis begrenset sosialt sikkerhetsnett. Inntektsfordelingsmessige hensyn er i mindre grad enn i europeiske land ivaretatt gjennom skatte- og overføringssystemet. I USA har derfor minstelønnen vært et viktigere redskap for å påvirke inntektsfordelingen enn i Europa. Freeman (1993) argumenterer for at minstelønnsordningen i visse sammenhenger kan være en bedre måte å drive fordelingspolitikk på enn å bruke skatten og overføringer:

• Minstelønnen har ingen umiddelbare konsekvenser for offentlige budsjetter. Samtidig unngår en allokeringstap som følge av at et høyt (og progressivt) skattenivå.

• Minstelønn øker incentivene til å jobbe, mens lempelige stønadsordninger vil virke motsatt.

• Minstelønnen er enkel å administrere.

• Dersom minstelønnen gjenspeiler det samfunnet er villig til å betale for å opprettholde et rimelig velferdsnivå for lavlønte, vil disse sosiale kostnadene bæres av lavt­lønns­bedrifter og av dem som kjøper varer og tjenster fra disse bedriftene. Minstelønnen bidrar således til at en får inkludert de sosiale kostnadene i prisen på arbeidskraft. Alternativt måtte kostnadene dekkes gjennom et høyere skatte- og avgiftsnivå.

Freeman understreker samtidig at minstelønn også kan ha sine ulemper som virkemiddel i fordelingspolitikken. Skatter og overføringer vil være å foretrekke dersom:

• skattenivået og/eller budsjettunderskuddet er lavt i utgangspunktet,

• arbeidstilbudet er lite følsomt overfor endringer i lønn etter skatt,

• sysselsettingsmulighetene for de lavlønte er sterkt påvirket av minstelønnen,

• det er liten gjennomstrømning av ansatte i lavt­lønns­jobbene

• og dersom mange lavtlønnstakere tilhører familier med høy inntekt.

Som tidligere nevnt synes de negative sysselsettingsvirkningene av en begrenset økning i minstelønnen å være nesten neglisjerbare, i hvert fall ut fra det lave minstelønnsnivået som var etablert på slutten av 1980-tallet. Det er også en betydelig gjennomstrømning i lavt­lønns­jobbene. Smith og Vavrichek (1992) viser at hele 63 prosent av dem som arbeidet på minstelønn i 1984, hadde en lønn som var høyere enn minstelønnen i 1985 (i gjennomsnitt 20 prosent høyere). Disse forholdene taler for at bruk av minstelønnen kan være et hensiktmessig måte å påvirke inntektsfordelingen på i USA. I motsatt retning trekker tidligere studier som viste at en økning i minstelønnen på 1970-tallet hadde liten effekt på inntektsfordelingen mellom husholdninger. Dette skyldes at en betydelig andel av dem som arbeidet på minstelønn var tenåringer som ikke tilhørte fattige familier.