1 Sammendrag

1.1 Samlet vurdering

Arbeidsløsheten blant ungdom, slik den framkommer i offisiell statistikk, er høyere enn blant voksne. I utvalgets innstilling drøftes særlig hvordan ungdomsarbeidsløsheten henger sammen med lønnsforskjeller i arbeidsmarkedet, med lov- og regelverkets utforming og praktisering, og med utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken. Med ungdom mener utvalget personer i aldersgruppen 16-24 år.

Ungdom er særlig utsatt under lavkonjunkturer

Når etterspørselen etter arbeidskraft er lav, slik den har vært i Norge i de senere år, vil de som skal inn i arbeidsmarkedet oppleve større arbeidsløshet enn andre. I tillegg vil ungdom, som normalt har liten ansiennitet, ha større sjanse for å miste jobben enn eldre med lengre ansiennitet.

Det er stor forskjell på arbeidsløsheten blant 16-19-åringene og 20-24-åringene

I intervjuundersøkelser oppgir relativt mange personer mellom 16 og 19 år at de søker arbeid. Imidlertid er 2 av 3 arbeidssøkere i denne aldersgruppen under utdanning. De fleste ønsker arbeid som kan kombineres med skolegang. Skoleverket er i liten grad en oppbevaringsplass for 16-19-åringer som helst ville hatt arbeid. Det finnes imidlertid en liten gruppe skoleelever som på grunn av interesser og evner heller ville skaffet seg kompetanse gjennom yrkeserfaring og opplæring på jobben, dersom forholdene hadde ligget bedre til rette for det. Personer med bare grunnskole eller med avbrutt videregående skole, har relativt ofte problemer med å finne jobb. Den såkalte Ungdomsgarantien sørger imidlertid for at disse ganske raskt fanges opp av arbeidsmarkedstiltak.

For unge mellom 20 og 24 år er arbeidsløsheten større, og har flere årsaker. I denne gruppen er mindre enn en av fem arbeidssøkere under utdanning. Blant de som oppgir i intervjuundersøkelser at de søker arbeid, er det 3 av 4 som regner arbeidssøking som sin hovedaktivitet. Prosentvis er arbeidsledigheten størst i denne aldersgruppen. Dette går igjen i de fleste vestlige land.

Blant 20-24-åringene er det mange som avslutter sin utdanning eller førstegangstjeneste. Det tar en viss tid å finne jobb. På grunn av mindre faste utgifter, færre bindinger på tidsbruken og større mobilitet, kan en del 20-24-åringer være mer villige til, og kanskje også ønske, å ta kortvarig arbeid. Dermed blir de oftere ledige. Hvor høy inntekt det er mulig å skaffe seg gjennom arbeidsløshetstrygd, sosialhjelp, svart arbeid og/eller støtte fra familie påvirker samtidig hvor nødvendig det er å skaffe seg jobb.

Mange 20-24-åringer finner arbeid...

20-24-åringene finner seg raskere ordinært arbeid etter å ha vært arbeidsløse enn andre aldersgrupper. Når etterspørselen etter arbeidskraft tar seg opp, vil mange gradvis trekkes inn i arbeidsmarkedet, selv om denne prosessen kan forsinkes av de kostnader bedriften har med å endre arbeidsstokken. Det er heller ikke slik at det å ha vært arbeidsledig i ung alder, behøver å påføre vedkommende et handikap når det gjelder å få jobb senere.

...men de med liten yrkeskompetanse og arbeidserfaring kan få mer varige problemer

De som ikke har fullført en yrkesutdanning på videregående eller høyere nivå er langt oftere arbeidsledige. Disse mangler også ofte arbeidserfaring. For bedriftene kan det være stor usikkerhet forbundet med å ansette uerfarne, særlig dersom et sterkt oppsigelsesvern gjør beslutningen bindende for lang tid. Spørreundersøkelser blant arbeidsgivere viser at noe yrkeserfaring er viktig for å bli ansatt i de fleste jobber, og at fagutdanning er viktig i mange tilfeller. Betydningen av å se utdanning og yrkeserfaring i sammenheng, viser seg også ved at de land som har et lærlingesystem der mye av opplæringen er lagt til arbeidslivet, blant annet Tyskland og Østerrike, har den laveste arbeidsløsheten blant unge. Internasjonale studier viser at unge arbeidsledige med liten kompetanse risikerer varige problemer i arbeidsmarkedet.

Spørreundersøkelser blant norske arbeidsgivere tyder på at det er svært få jobber der alder i seg selv har betydning for produktiviteten. Lover og regelverk har heller ingen bestemmelser som begrenser arbeidsmulighetene for personer over 18 år på grunnlag av alder alene.

Lønnsforskjellene må gjenspeile ulikheter i produktivitet

Balanse i arbeidsmarkedet krever at produktivitetsforskjeller mellom ulike grupper gjenspeiles i tilsvarende lønnsforskjeller dem imellom. Dersom den relative lønnen til ungdom/begynnere er for høy, kan ungdomsledigheten bli værende på et relativt høyt nivå også når konjunkturene blir bedre. En konjunkturoppgang kan da forholdsvis raskt lede til mangel på mer erfaren arbeidskraft og en generell lønnsvekst som bremser oppgangen i sysselsettingen. Store lønnsforskjeller er imidlertid ikke noe poeng i seg selv – det vesentlige er at lønns­forskjellene må tilsvare produktivitetsforskjellene. For store lønnsforskjeller kan også skape ubalanse i arbeidsmarkedet. Lønnsforskjellene mellom ulike aldersgrupper har i hovedsak vært stabile siden begynnelsen av 1980-tallet.

Produktivitetsforskjellene mellom unge og voksne og mellom begynnere og erfarne avhenger av arbeidets art, og av forholdet mellom antall begynnere og erfarne i arbeidsstyrken. Utvalget mener at det primært må være partene i arbeidslivet sentralt og lokalt som har ansvar for å finne fram til lønnsforskjeller som bidrar til balanse i arbeidsmarkedet.

De faktiske begynnerlønningene ligger ofte over de minstelønningene som er fastsatt i sentrale tariffavtaler. En del unge arbeider dessuten i bedrifter som ikke har tariffavtale, og som derfor ikke er bundet av minstelønninger. Når begynnerlønningene ikke er lavere enn de er, kan det dels komme av utfallet av lokale forhandlinger og dels av at det er lønnsomt for arbeidsgiverne å betale såpass høyt for å stimulere til innsats. Hvor høyt det er nødvendig å betale for å stimulere til innsats, avhenger igjen av hvilke alternative forsørgingsmuligheter arbeidssøkerne har.

En del begynnerlønninger ser ut til å være for høye for de med liten yrkeskompetanse og arbeidserfaring

Siden problemene med å slippe inn i arbeidsmarkedet ser ut til å være størst for de med liten kompetanse og erfaring, er det særlig grunn for partene til å vurdere om lønnssystemene hindrer arbeidsgiverne i å ta inn slike søkere. Utvalget har merket seg at tarifflønningene for unge under atten år er svært forskjellige fra bransje til bransje, og at det har vært en tendens til at sysselsettingen av tenåringer har blitt konsentrert om bransjer som har lave tariffestede minstelønninger, og der det er mange uorganiserte. Utvalget har også merket seg at blant 20-24-åringene er det en klar sammenheng mellom mangel på yrkeskompetanse og ledighet. Det gir grunn til å spørre om lønnsforskjellene mellom pesoner med og uten yrkeskompetanse er så små at arbeidsgiverne foretrekker de førstnevnte, og bare vil besørge opplæring av de sistnevnte når det er mangel på erfaren arbeidskraft.

I industrien er lønnsforskjellen mellom hjelpearbeidere og fagarbeidere i mange bransjer liten. En studie av verkstedindustrien tyder på at ved gjeldende relative lønninger har industrien i stor utstrekning foretrukket faglærte arbeidere framfor ufaglærte. Dette forholdet bør vurderes nærmere fra bransje til bransje. I offentlig sektor kan lavtlønnsprofilen ved tariffoppgjørene ha ført til svært små lønnsforskjeller mellom ufaglært arbeidskraft og de med kort fagutdanning. Ungdom har fått liten del i den store sysselsettingsveksten i offentlig sektor. Noe kan forklares med økte krav til utdanning, men det er ikke utelukket at bedrifter og etater med andre relative lønninger ville organisere sitt arbeid på en måte som ga rom for mer ufaglært arbeidskraft.

Det må bli lettere å opparbeide yrkeskompetanse i arbeidslivet

Bedre yrkesopplæring i skoleverket kan antakelig bidra til å skape større balanse i arbeidsmarkedet. Utvalget vil allikevel understreke betydningen av at det blir lettere å opparbeide yrkeskompetanse i arbeidslivet.

Det bør skapes mer rom for opplærings- og treningsstillinger

Utvalget oppfordrer partene til å revidere tariff- og avtaleverket med sikte på å gi mer rom for opplærings- og treningsstillinger. Stillingene skal åpne en vei inn i arbeidsmarkedet for de med lite yrkesrettet kompetanse. De skal representere et alternativ til de som av ulike grunner faller utenfor utdanningssystemet, og gi arbeidssøkere uten erfaring en sjanse til å vise fram og videreutvikle sine evner. Slike stillinger kan blant annet være aktuelle for følgende grupper:

• De som har størst motvilje mot å fortsette på skolen etter niende klasse.

• De som avbryter videregående utdanning.

• De som har en videregående utdanning som ikke er tilstrekkelig yrkesrettet.

• De som er for tidlig ute til å ha nytte av Reform-94.

• De som har kort høyere utdanning som ikke er tilstrekkelig yrkesrettet.

Tariffavtalene har i dag særskilte bestemmelser om lønn for lærlinger, og disse er planlagt reforhandlet i forbinelse med Reform 94. Utenom lærlingeordningen er det liten bruk av opplærings- og treningsstillinger i arbeidslivet. Det er få åpninger for slike stillinger med særskilt avlønning i tariffavtalene. Lærlingeordningen blir nå utvidet til å omfatte flere fagområder, men det er neppe realistisk eller ønskelig at alle opplæringsbehov for unge begynnere i arbeidslivet dekkes av lærlingeordninger.

Opplærings- og treningsstillinger skal ha lavere lønn enn andre stillinger...

Balanse i arbeidsmarkedet tilsier at opplærings- og treningsstillinger skal ha lavere lønn enn andre stillinger, og at tariffavtalene revideres med dette for øyet. Ellers kan det være vanskelig å få bedrifter som er i en konkurransesituasjon til å satse nok på opplæring.

Slike stillinger kan også ivareta det problem 18-årsgrensen i mange tariffavtaler reiser. Denne grensen, som åpner for lavere lønn til de under 18 år, var tilpasset en situasjon der mange begynte i arbeidslivet i 14-15 års alderen. I dag vil de færreste gå ut i arbeidslivet før de er 19 år. De vil da ikke kunne gå inn i den form for begynnerstillinger ungdom tidligere hadde tilgang til.

...men det skal settes mål for opplæring og trening

For arbeidstakerne er det viktig at opprettelse av slike stillinger ikke blir brukt til å foreta en generell reduksjon av lønnsnivået i bedriften, og at de kan ha utsikter til bedre lønn på sikt. Derfor må det settes mål for opplæring og trening. Opprykk i bedriften må kunne gjøres betinget av at disse målene nås. Opplæringen skal ikke lede til formalisert kompetanse. For å sikre at det finnes tilstrekkelig med erfarne arbeidstakere til å følge opp begynnerne, bør det også være et øvre tak på antallet slike stillinger.

Opplærings- og treningsstillinger kan gjøres tidsbegrensede

Et viktig spørsmål er om ansettelseskontrakten skal tidsbegrenses. Et argument for tidsbegrensede kontrakter er at noen bedrifter har større muligheter til å drive opplæring enn andre. Det kan da være ønskelig at de tar inn flere til opplæring enn de senere har bruk for som fast ansatte. Et annet argument er at tidsbegrensede kontrakter reduserer den store usikkerheten ved å ta inn uerfarne arbeidstakere. Tidsbegrensede kontrakter kan derfor gi mulighet for vesentlig flere opplærings- og treningsstillinger nettopp når forholdene på arbeidsmarkedet ellers er vanskelige.

For arbeidstakerne er det viktig at slike stillinger ikke innebærer en generell svekkelse av oppsigelsesvernet. Samtidig fører sterkt oppsigelsesvern lett til at bedriftene blir tilbakeholdne med å ansette personer med liten kompetanse og erfaring. Ved å tidsbegrense kontraktene er det mulig å opprettholde det generelle oppsigelsesvernet samtidig som flere får anledning til å vise fram og utvikle sine evner og kompetanse.

Opplærings- og treningsstillinger kan bidra til å fjerne flaskehalser i arbeidsmarkedet

Et sentralt spørsmål er i hvilken grad opplæringsstillinger kommer i stedet for eller i tillegg til andre jobber. I en situasjon med generelt høy ledighet er det godt mulig at opplæringsstillinger i første omgang kommer i stedet for andre stillinger. Hovedpoenget er at økt opplæring øker kompetansenivået i arbeidsstyrken. Når det kommer en generell oppgang i etterspørselen etter arbeidskraft, så oppstår det ikke så lett flaskehalser og lønnspress i deler av arbeidsmarkedet. Økt bruk av opplæringsstillinger kan ikke i seg selv redusere ledigheten vesentlig i dag, men det legger forholdene til rette for at reduksjonen i ledighet kan bli større når etterspørselen etter arbeidskraft tar seg opp. Tiltaket kan dermed forebygge at unge som har fått en uheldig start blir stående utenfor på varig basis, og bidra til at arbeidsløsheten blir lavere og mindre skjevt fordelt etter utdanning.

Opplærings- og treningsstillinger kan redusere behovet for arbeidsmarkedspolitiske tiltak

Utvalget har gjennomgått erfaringer med arbeidsmarkedspolitiske tiltak for ungdom. Tiltakene fanger opp mange ledige, de har positive virkninger på deres trivsel, og enkelte av tiltakene bidrar til å fjerne flaskehalser i arbeidsmarkedet. Tilgjengelig forskning tyder på at tiltakene bare i liten grad øker deltakernes evne til å skaffe seg jobb. Utenlandske erfaringer viser at det er fare for at deltakere på tiltak i private og offentlige bedrifter fortrenger ordinære arbeidsplasser.

Opplæringsstillinger vil ha mye av den samme funksjon som en del av arbeidsmarkedstiltakene i dag har for ungdom. Fordelene med opplæringsstillinger er at de ligger nærmere regulær sysselsetting, og at partene i arbeidslivet selv tar et større ansvar for sysselsettingskonsekvensene av lønnsdannelsen. I tillegg vil bedriftene etter avtale med fagforeningene ha større kontroll over bruken av stillingene. Det vil ikke kreves offentlig administrasjon eller offentlige tilskudd.

Økt bruk av opplærings- og treningsstillinger vil imidlertid ikke helt ut kunne erstatte arbeidsmarkedstiltak. Det vil fortsatt være behov for tiltak rettet mot de som har spesielle problemer med å få adgang til og tilpasse seg til arbeidslivet.

Utvalget mener det er betenkelig om offentlig subsidierte tiltaksplasser skal bli den normale veien inn i arbeidsmarkedet for store ungdomsgrupper.

1.2 Utvalgets mandat, arbeid og avgrensning

I mandatet ble utvalget bedt om å kartlegge begynnerlønninger, herunder lærlingelønn og lønn på arbeidsmarkedstiltak. Med den korte tidsfrist utvalget har hatt til disposisjon, har det vært henvist til å bearbeide allerede eksisterende statistikk.

Utvalget belyser ikke alle årsaker til arbeidsløsheten blant unge. I samsvar med mandatet fokuseres det på betydningen av lønnsforskjeller, alternative inntektskilder, lov- og regelverk, kompetanse, arbeidsmarkedspolitikk og livsløp. Så langt det er mulig, foretas en sammenligning med andre land. Det betyr at virkningene av konjunkturer, strukturelle endringer i økonomien, demografiske forhold, konkurransen mellom ulike grupper arbeidstakere, og utdannings- og yrkesfrekvenser får en mer sporadisk behandling.

1.3 Arbeidsmarkedet for unge: hva gjør de?

Arbeidsledigheten målt i prosent av arbeidsstyrken har vært høyere for ungdom enn for voksne i hvert eneste år i 20-årsperioden fra 1972 til 1992. Ledigheten blant unge er mer konjunkturfølsom enn ledigheten blant voksne. De unge har også utstrakt bruk av deltidsarbeid og korte perioder med heltidsarbeid. Det har blitt mer vanlig å kombinere utdanning med arbeid. Ungdom har også hyppigere jobbskift enn voksne.

Ungdom, som i denne sammenhengen omfatter aldersgruppen 16-24 år, er imidlertid ikke en ensartet gruppe. Det er vesentlige forskjeller mellom 16-19-åringene og 20-24-åringene. De sistnevnte har i dag størst problemer på arbeidsmarkedet.

Hovedkonklusjonene for 16-19 åringene er:

• Den såkalte AKU-ledigheten, dvs. at personene selv oppgir at de søker arbeid, men uten nødvendigvis å registrere seg på arbeidskontorene, har variert på et nivå rundt 9,5 prosent i første halvdel av 20-årsperioden vi her har sett på, og rundt et nivå i underkant av 13 prosent i andre halvdel.

• Denne aldersgruppen har den høyeste ledighetsraten, slik den måles i AKU, dvs arbeidssøkere i prosent av arbeidsstyrken, men:

• Nesten to av tre tenåringer som er arbeidssøkere i AKU regner utdanning som sin hovedaktivitet. Den registrerte ledigheten er på nivå med ledigheten for de voksne.

• De arbeidsledige tenåringene søker vesentlig kortere arbeidstid enn andre grupper. Det har blitt færre arbeidsledige 16-19-åringer i perioden 1990-1992. Det har også blitt færre sysselsatte i denne aldersguppen, og når arbeidsledigheten de siste årene er redusert betyr det at også arbeidstilbudet er blitt mindre i denne gruppen.

• Arbeidsledigheten er størst blant personer med videregående utdanning nivå 1. Personer som har avbrutt videregående utdanning uten å få en kompetansegivende utdanning synes å stille spesielt svakt på arbeidsmarkedet. Mange av disse kommer ikke videre i utdanningssystemet, og de har problemer med å konkurrere på dagens arbeidsmarked.

• De fleste er ledige kort tid. Dette skyldes delvis at de raskere kommer på arbeidsmarkedstiltak enn andre, men også at de finner andre aktiviteter utenfor arbeidsmarkedet – spesielt utdanning – når de ikke finner jobb. Ungdomsgarantien medfører at mange av de arbeidsledige i denne gruppen kommer med på et tiltak. 16-19-åringene kommer i ordinær jobb noe senere enn 20-24-åringene etter å ha vært ledige, og omtrent like raskt som de over 24 år.

Hovedkonklusjonene for 20-24 åringene er:

• Arbeidsledigheten i AKU har ligget på et nivå rundt 3,5 prosent i første halvdel av 20-årsperioden vi her har sett på, og rundt et nivå på 7,1 prosent i andre halvdel.

• Den registrerte ledigheten som andel av arbeidsstyrken er høyest for denne aldersgruppen, og den har også flest ledige i prosent av befolkningen.

• Tre av fire arbeidssøkere i AKU regner arbeidsledighet som sin hovedaktivitet.

• Arbeidsledigheten har økt for denne gruppen også etter 1990.

• Sysselsettingen er redusert etter 1988.

• Arbeidsledigheten er større blant personer som avslutter utdanningen etter grunnskolen enn blant personer med avsluttet videregående eller høyere utdanning. Dette er en tendens som ser ut til å bli forsterket under lavkonjunkturer. I 1992 var ledigheten om lag to og en halv gang så høy for personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning sammenlignet med personer med fullført utdanning på høyskole- eller universitetsnivå.

• Perioden som helt ledig er lenger enn for tenåringene, men kortere enn for de voksne. Når 20-24-åringene kommer raskere i ordinært arbeid etter å ha vært ledige sammenlignet med de som er yngre eller eldre, skyldes det at de deltar mindre på tiltak enn tenåringene, og at de sjeldnere enn de eldre går ut av arbeidsstyrken.

De tre viktigste næringene for sysselsetting av ungdom er varehandel; offentlig, sosial og privat tjenesteyting; samt industri. I både industri og varehandel har det vært omfattende reduksjon i sysselsettingen fra 1988 til 1992. De yngste på arbeidsmarkedet har i liten grad tatt del i økningen i sysselsettingen i offentlig, sosial og privat tjenesteyting.

En av ti unge under utdanning enten planlegger eller ønsker å begynne i arbeid i stedet for å gå på skole. To av ti som har jobb ønsker eller planlegger å begynne på en utdanning. I den grad skolen er en oppbevaringsplass for unge arbeidsledige, gjelder dette i så fall for svært få av de unge. Men for dem det gjelder kan mistilpasningen representere et alvorlig problem.

Selv om unge som har vært arbeidsledige en gang har større sjanse for å bli det igjen, er det ingen ting som tyder på at de som har vært arbeidsløse en eller flere ganger siden midten av 1980-tallet, har blitt skjøvet varig ut av arbeidsmarkedet. Det er imidlertid for tidlig å si noe sikkert om konsekvensene over livsløpet for de ungdommene som har hatt erfaring med arbeidsledighet i en såpass lang periode med ubalanse på arbeidsmarkedet som det Norge nå har. Internasjonale studier tyder på at det først og fremst er de med svake kvalifikasjoner som risikerer varige problemer. I Norge finnes det en gruppe langtidsledige, unge og enslige menn som har en såpass passiv livsførsel at de må kunne karakteriseres som en risikogruppe, særlig fordi de gjør lite for å opprettholde eller styrke sine kvalifikasjoner.

1.4 Tariffavtaler, lønn og inntekt for unge

3 av 4 lønnstakere i Norge får sin lønn bestemt og regulert ved tariffavtale. Det er liten forskjell mellom de over 25 år (ca. 76%) og de yngre (ca. 67%). Omfanget av tariffbestemte lønninger er minst i varehandel, hotell og restaurant, bank, forsikring og forretningsmessig tjenesteyting. I offentlig sektor får alle fastsatt lønnen gjennom tariffavtaler, mens andelen ligger betydelig lavere i privat sektor.

Lønnsfastsettelsen kan skje både gjennom sentrale forhandlinger, og gjennom forhandlinger på den enkelte bedrift. Lokale tilpasninger og forhandlinger ser ut til å få økende betydning. Dette er en utvikling Norge har til felles med en rekke andre vestlige land, inklusive Sverige og Dannmark..

Tariffavtalene som inngås er vanligvis av to hovedtyper – minste­lønnsavtaler eller normallønnsavtaler.

Minstelønnsavtalene inneholder minste­lønnssatser, men forutsetter at det gis tillegg utover satsene avhengig av dyktighet og praksis. De betyr normalt at den utbetalte lønnen vil være større enn den tariffbestemte minstelønnen. Hvor stor denne differansen vil være, avhenger av de kriterier for lønnstillegg som ligger i de sentrale avtalene, og av de tilpasninger og særegne forhold som gjelder lokalt.

Det har ikke vært mulig for utvalget å få bragt på det rene hvor mange arbeidstakere som har en utbetalt lønn som tilsvarer de tariffbestemte minstelønningene. Men i følge representanter for NHO dreier dette seg om få. Da minstelønnssatsene for kort tid tilbake ble justert opp slik at det skulle bli mindre avstand mellom tariffbestemte minstelønninger og faktisk lønn, var det ikke mange som fikk økt lønn som et resultat av dette. Dette betyr at i den utstrekning lønnsnivået er for høyt til at bedriftene finner det lønnsomt å ansette f.eks. ufaglært ungdom, så skyldes dette i liten grad de sentralt fastsatte minstelønningene som sådan, men heller det lønnsnivået som framkommer etter lokale forhandlinger mellom bedrift og fagforening. I den grad de sentralt inngåtte avtalene er et problem, så er det fordi faktisk lønn for en ufaglært begynnerstilling (f.eks. hjelpearbeider) er avtalt å ligge prosentvis nærmere en faglært og erfaren stilling, enn det produktivitetsforskjellene mellom de to skulle tilsi.

Utvalget vil derfor understreke at når det gjelder minstelønnsavtaler, så er det viktigere å fokusere på de lønnsforskjeller avtalene har innebygget, og på resultatet av lokale forhandlinger, enn på minstelønnssatsene som sådan.

Normallønnsavtaler innebærer at de alminnelige lønnssatsene fastsettes i den sentralt fastlagte avtalen. Med enkelte unntak, hvorav deler av aktiviteten i Nordsjøen er det kanskje viktigste, blir rene normallønnsavtaler i praksis lite brukt i privat sektor. Det mest vanlige har etterhvert blitt at det tillates lokale avvik fra de sentralt fastsatte satsene, etter en tilpasning til praksis i bedriftene. Mange av normallønnsområdene er lavtlønnsfag, der avtalene inneholder bestemmelser om såkalte garantitillegg. Det vil si at dersom lønnen på et avtalt tidspunkt ligger under et visst nivå, skal det utbetales et tillegg. Utviklingen har gått i retning av at lønnsnivået i den enkelte bransje, og i noen tilfeller også i den enkelte bedrift, har overtatt for industrien generelt som utgangspunkt for å beregne garantitillegg.

I praksis er skillet mellom normallønnsavtaler og minstelønnsavtaler i ferd med å bli mindre, i den forstand at også normallønnsavtalene fastsetter et gulv som det gis lokale tillegg på toppen av. Dette understreker igjen betydningen av å fokusere på den lokale lønnsdannelsen.

I NHO-området bygger stort sett samtlige funksjonæravtaler på prinsippet om individuell lønn. Dette gjelder for ingeniørene, tekniske funksjonærer, merkantile funksjonærer (unntatt LO) og arbeidsledere.

I staten og hovedsaklig også i kommunene blir store deler av lønnsoppgjøret og lønnsutviklingen fastlagt gjennom de sentrale oppgjørene. Innenfor rammen av oppgjørene blir det likevel avsatt midler til lokale justerings- og normeringsforhandlinger.

En forutsetning for balanse i arbeidsmarkedet er at det er samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet/ytelse for ulike grupper. Utvalget belyser hvordan sammenhengen mellom produktivitet/ytelse og lønn ivaretas i de lønnssystemer som benyttes i norsk arbeidsliv.

Fast tidlønn er den klart dominerende av­lønningsformen for alle grupper. Ren akkord- og provisjonsavlønning er svært uvanlig. Selv om en viss sammenheng mellom produktivitet og lønn også er ivaretatt i andre systemer, er det svært få lønnstakere som har et lønnssystem der utbetalingen gjenspeiler deres individuelle produktivitet direkte og entydig.

Tariffavtalene inneholder enkelte spesielle lønnsbestemmelser som gjelder arbeidstakere under 18 år og arbeidstakere i en opplæringssituasjon (lærlinger m.m.). For arbeidstakere over 18 år gjelder således de alminnelige lønns- og andre bestemmelser i avtalene uavhengig av alder. Eneste unntaket er en lønnsgaranti ved fylte 25 år i varehandelen.

Som nevnt har tariffavtalene egne lønnsbestemmelser for unge arbeidstakere under 18 år. Disse bestemmelsene varierer fra område til område, og utvalget gir en rekke eksempler fra LO/NHO-området. Det er ikke uvanlig at lønna for unge under 18 år angis som en prosent­andel av lønna til en bestemt gruppe i bedriften, og således vil være knyttet til lønnsnivået i den enkelte bedrift. I staten og kommunene følger lønna for arbeidstakere mellom 16-18 år en stigende skala med endringer hvert halvår.

Med tanke på utvalgets senere drøfting, er det særlig interessant å studere hvordan ungdommens lønnsnivå har utviklet seg sammenlignet med de voksne. Utvalget gir derfor en detaljert oversikt over relativt lønnsnivå for ungdomsgruppene 16-19 år og 20-24 år i forhold til de over 24 år, i ulike næringer.

Hovedinntrykket er at lønnsforskjellene mellom ungdom og voksne har vært ganske stabile. Det kan ikke observeres noen tydelig tendens til at endringer i lønnsforskjeller inntreffer i tilknytning til at arbeidsløsheten går opp eller ned. De relative lønningene mellom aldersgrupper synes å være ganske stabile i Norge sammenlignet med mange andre land. Det er imidlertid visse variasjoner mellom næringer som utvalget finner det interessant å kommentere.

Det høyeste relative lønnsnivå for aldersgruppene 16-19 år og 20-24 år finner vi for arbeidere i industrien og for ansatte i hotell- og restaurantvirksomhet. Blant heltidsansatte er det i kommunal virksomhet og i staten at ungdomsgruppene har det høyeste relative lønnsnivået utenom industrien og hotell- og restaurantvirksomhet. Når det gjelder endringer i det relative lønnsnivået for aldersgruppene er det også variasjoner mellom næringene. Den mest markerte stigningen i relativt lønnsnivå for unge heltidsansatte arbeidstakere i perioden 1979 – 1992 finner vi i stat og forsikring. Den mest markerte nedgangen synes å ha vært for heltidsansatte og deltidsansatte i aldersgruppen 20-24 år i forretningsmessig tjenesteyting. Ser vi på utviklingen innen varehandel, som er en næring med betydelig innslag av ung arbeidskraft, har det relative lønnsnivået for heltidsansatte unge vært stabilt.

Utvalget har også studert den relative lønnsutvikling mellom unge og eldre for ulike utdanningsgrupper. I alle utdanningsgrupper er det i offentlig virksomhet de unge som tjener mest sammenlignet med eldre. Når det gjelder utviklingen over tid, er det en tendens til stabilitet i materialet sett under ett. Men igjen er det i offentlig virksomhet at det kan observeres en viss økning i de unges relative lønn.

Med enkelte unntak ligger timefortjeneste for lærlinger i NHO-området gjennomgående på mellom 65-80 pst av timefortjenesten for voksne arbeidere. Dette er høyt sammenlignet med mange andre land. Lønnssystemet for lærlinger vil endres i forbindelse med Reform 94.

Sett fra bedriftenes side knytter det seg ulike typer kostnader til arbeidskraften. De direkte kostnadene er den løpende lønnen til arbeidstakerne i bedriften. I tillegg påløper også såkalte indirekte kostnader. De indirekte personalkostnadene er dels lovpålagte, dels avtalefestede, og dels kostnader den enkelte bedrift selv har kontroll med.

Hovedspørsmålet for utvalget er om og eventuelt i hvilken grad de indirekte personalkostnadene er knyttet til arbeidstakernes alder. Generelt er det få komponenter som er direkte aldersavhengig. De som finnes, gjør eldre til dyrere arbeidskraft.

Ungdommens tilpasning i arbeidsmarkedet vil ikke bare avhenge av hvilken lønn de kan oppnå, mens også av hvilke inntektskilder som er tilgjengelige. Eksempelvis kan arbeidsløshetstrygd, lønn på arbeidsmarkedstiltak, sosialhjelp og det å bli forsørget av familien påvirke tilbudet av arbeidskraft fordi det utgjør alternative kilder til livsopphold.

Utvalget gir en oversikt over inntektskilder og inntektenes sammensetning for unge i aldersgruppen 20-24 år og for gruppen over 24 år. Det har skjedd endringer i sammensetningen av de unges inntekter i perioden fra 1982 til 1991. Sett under ett har det funnet sted en forskyvning av inntekter fra lønn til stipend og ulike trygdeytelser.

Kapittel 4 inneholder også en gjennomgang av reglene for tildeling av og satsene for arbeidsløshetstrygd (dagpenger), lønn på arbeidsmarkedstiltak, utdanningsstøtte og sosialhjelp.

1.5 Regelverket

Utvalget belyser i kapittel 5 det arbeidsrettslige regelverk som har betydning for sysselsetting av unge arbeidstakere. Den sentrale lovbestemmelsen er Arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter. Annen lovgivning er Ferieloven, Lov om allmenngjøring av tariffavtaler m.m., Sysselsettingsloven, og Lov om lønnsplikt. Utvalget belyser også avtaleverkets regler om permittering, oppsigelse og sluttvederlagsordningen.

Etter en gjennomgang av relevant regelverk, konkluderer utvalget at de fleste arbeidsrettslige bestemmelser er aldersnøytrale. Likevel kan enkelte av bestemmelsene ha ulik effekt overfor unge og eldre arbeidstakere. Begrenset mulighet for midlertidig ansettelse, og rett til å stå i stilling ved rettslig prøving av en oppsigelsessak i prøvetiden, kan gjøre bedriftene mer tilbakeholdne med å ansette unge arbeidstakere uten arbeidserfaring. Ved oppsigelse vil ansiennitetsbestemmelser og praksis forøvrig ofte føre til at unge arbeidstakere, med liten yrkeserfaring og få sosiale forpliktelser, faller dårligere ut. Likeledes vil de særskilte bestemmelsene om oppsigelse ved militærtjeneste og ved fødsel og adopsjon i større grad berøre unge arbeidstakere.

Når det gjelder de aldersrelaterte bestemmelsene, vil nedre aldersgrense for sysselsetting av unge arbeidstakere, de særskilte bestemmelser om arbeidstid og krav til opplærings- og sikkerhetstiltak for arbeidstakere under 18 år, legge direkte begrensninger på sysselsettingen av disse i forhold til andre arbeidstakere.

De forlengede oppsigelsesfristene for arbeidstaker med lang ansiennitet og høy alder gjør at det er større kostnader, både økonomiske og tidsmessig, knyttet til oppsigelse av disse enn av unge arbeidstakere. Den samme effekt får avtalebestemmelsene om sluttvederlags­ordningen. Den femte ferieuke for arbeidstakere over 60 år gir også en merkostnad knyttet til sysselsetting av eldre arbeidstakere.

1.6 Utdannings- og arbeidsmarkedspolitikk for ungdom

I 1992 begynte over 95 prosent av det årskullet som forlot ungdomsskolen på videregående skole. Valgfrihet i kombinasjon av kurs og hard konkurranse om plassene på videregående kurs II har medført et betydelig antall sikk-sakk elever. En viss opphoping i den videregående skolen henger også sammen med at bare almennfag og handels- og kontorfag kan tilby et treårig løp for tilnærmet alle som gjennomfører grunnkurset. For håndverks- og industrifag er det f.eks. bare plass til 26 prosent av de som gjennomfører grunnkurs på videregående kurs.

Betydelige revideringer av Lov om videregående opplæring og Lov om fagopplæring ble vedtatt av Stortinget våren 1993, med virkning fra høsten 1994. Revideringene har gått under betegnelsen Reform 94. Et hovedsiktemål er å bedre gjennomstrømningen og sikre at flest mulig fullfører en videregående utdanning. Hovedmomentene i reformen er:

• Lovfestet rett til tre års videregående opplæring for all ungdom mellom 16-19 år, og inntak til ett av tre alternative grunnkurs med to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset.

• Fylkeskommunene skal ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til opplæring etter loven, men hverken har utdannings- eller arbeidsplass.

• Ny struktur i fagopplæringen. Hovedmodellen er to års opplæring på skole og ett i en lærebedrift. Opplæringen i bedriften kan fordeles over to år.

• Reduksjon av antall grunnkurs til 13.

• Innføring av generell studiekompetanse for alle som har fullført og bestått 3-årig videregående opplæring, og har gjennomgått et minstekrav til opplæring i norsk, engelsk, matematikk, samfunnsfag og naturfag.

De siste årene har studenttilveksten i høyere utdanning vært særlig kraftig, og Stortinget har opprettet om lag 50 000 nye studieplasser siden 1988. Det innebærer en vekst på om lag 45 prosent på fire år. Den største veksten har kommet innen administrasjon, økonomi, samfunnsvitenskap og jus. Men også humaniora, estetikk og undervisning har økt kraftig.

Det kan være flere grunner til denne utviklingen:

• Store ungdomskull gir flere unge som kan søke høyere utdanning.

• En større andel av elevene velger studieretninger som gir generell studiekompetanse, og flere av de som oppnår studiekompetanse velger å studere.

• Høyere arbeidsledighet blant unge har redusert muligheten for å få jobb.

Om lag 60 prosent av elevene i videregående skole begynte på studieretninger som gir generell studiekompetanse i 1992. Av de som fullførte på slike linjer våren samme år, gikk 29 prosent direkte over i et universitets- eller høyskolestudium. Myndighetene anslår at om lag 40 prosent av hvert årskull vil søke høyere utdanning i årene framover. Det legges derfor fortsatt opp til en gradvis utvidelse av den samlete kapasiteten.

Det er vanskelig å finne informasjon om det økte antall kandidater med høyere utdanning fortrenger personer med lavere utdanning når de kommer ut i arbeidsmarkedet. Universitetskandidater med høyere grad absorberes lettere i arbeidsmarkedet enn kandidater med lavere utdanning, og har i liten grad gått inn i lavkvalifiserte jobber. For ingeniører og DH-kandidater har det imidlertid vært en klar økning i antall personer som har gått til arbeid, der kandidatene har ment at høyere utdanning har vært uten betydning.

De ulike aktive tiltakene som arbeidsformidlingen har til disposisjon kan deles inn etter hvordan de er ment å påvirke arbeidsmarkedet:

• Etterspørselsrettede tiltak, som påvirker etterspørselen etter arbeidskraft gjennom ekstraordinær midlertidig sysselsetting i offentlig sektor, eller gjennom lønnstilskudd i privat sektor.

• Tilbudsrettede tiltak, som påvirker arbeidssøkernes kvalifikasjoner gjennom opplæring på ulike typer kurs eller ved jobbtrening.

• Formidling, som kobler sammen abeidsgivere og arbeidssøkere, og som styrker forbindelsen mellom tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet.

Ungdomsgarantien skal sikre at arbeidsledig ungdom under 20 år uten skoleplass eller arbeid gis tilbud om deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Før den arbeidsledige formidles over på et tiltak skal en imidlertid prøve å gi vedkommende et tilbud om ordinært arbeid eller utdanning. Det forsøkes etablert tett samarbeid mellom skoleverk og arbeidsmarkeds­etat. Tiltak er et sistehåndstiltak – primært søker en å formidle ungdom til utdanning eller arbeid.

De tilbudsrettede tiltakene har som formål å kvalifisere de arbeidsledige for å styrke deres muligheter for å få jobb på det ordinære arbeidsmarkedet. De viktigste er praksisplasser (herunder fadderordningen), og arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO). Enkelte av kursene i AMO gir formell kompetanse på videregående skoles nivå, og kan dermed sies å grense opp mot det ordinære utdanningssystemet. Praksisplassordningen benyttes overfor de fleste arbeidsledige under 20 år – hele 80 prosent av tiltaksdeltakerne i denne aldersgruppen gikk på et slikt tiltak. AMO er det viktigste tilbudet til de mellom 20 og 24 år, men mange i denne gruppen hadde også praksisplass.

De etterspørselsrettede tiltakene skal først og fremst gi midlertidig sysselsetting eller bidra til formidling av spesielle grupper arbeidsledige til ordinære jobber. Hovedelementet i den aktive arbeidsmarkedspolitikken er kvalifiserende tilbudsrettede tiltak. I særdeleshet gjelder dette ungdom. De etterspørselsrettede tiltakene favner derfor relativt få unge – henholdsvis 5 prosent av deltakerne under 20 år og 13 prosent av tiltaksdeltakerne i aldersgruppen 20-24 år. For langtidsledige regnes ofte sysselsetting som det best egnede tilbudet, og de etterspørselsrettede tiltakene benyttes overfor denne gruppen enten som et midlertidig substitutt for en ordinær jobb, eller til formidling av de langtidsledige til ordinært arbeid.

1.7 Internasjonale sammenligninger

Utvalget presenterer arbeidsmarkedssituasjonen for ungdom i Sverige, Danmark, Nederland, Tyskland, Østerrike, Frankrike, Storbritannia og USA. Hovedvekten er lagt på dagens situasjon og utviklingen gjennom 80-årene. Det er imidlertid også trukket linjer tilbake til begynnelsen av 70-tallet, da oljeprisoppgangen i 1973 markerte starten på en periode med økte problemer på arbeidsmarkedene og lavere økonomisk vekst enn tidligere.

Når arbeidsledigheten økte gjennom 70-tallet i industrilandene, økte ledighetsratene sterkere for ungdom enn for voksne. I mange europeiske land kulminerte problemene på arbeidsmarkedet på begynnelsen og midten av 80-tallet. I f.eks. Frankrike, Storbritannia og Nederland var ungdomsledigheten enkelte år mer enn 20 prosent av arbeidsstyrken, og kunne overstige ledighetsratene for voksne med mer enn 10 prosentenheter. Etter dette medførte oppsvinget i internasjonal økonomi et betydelig fall i ledighetsratene, både absolutt og relativt til voksne. Dette ble imidlertid avløst av en ny forverring av situasjonen da et nytt tilbakeslag i internasjonal økonomi startet i 1990.

Det bildet som tegnes av ungdomsarbeidsløshetens størrelse landene imellom, påvirkes av at det statistiske grunnlaget varierer mellom landene. Samtidig gir ulike mål på ledigheten et tildels svært forskjellig bilde. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å hevde at ungdomsarbeidsløsheten er spesiell høy i Norge sammenlignet med andre land.

Når høy ungdomsledighet har blitt et felles og vedvarende trekk i de fleste industriland, indikerer dette at problemet har innslag av strukturelle trekk og felles årsaker. Samtidig kan en se klare konjunkturelle trekk; ledighetsratene for ungdom varierer mer med konjunkturene enn de gjør for voksne. Når den totale ledighetsraten øker, øker den mer for ungdom, når den faller, faller den ofte raskere for ungdom.

Et stykke på vei kan dette forklares med at ungdom i utgangspunktet har en mer marginal tilknytning til arbeidsmarkedet enn voksne. Ungdom er nykommere med kort eller ingen arbeidserfaring, de skifter oftere mellom utdanning og arbeid, de er mindre knyttet til faste jobber, og de må ofte gå først ved innskrenkinger. Grunnet få faste forpliktelser er de lett tilgjengelige for arbeidsmarkedet når konjunkturene bedres. Ut fra disse særtrekk ved ungdom er det ikke overaskende at de unge er en konjunkturfølsom gruppe på arbeidsmarkedet i de fleste land.

Samtidig viser gjennomgangen av arbeidsmarkedene at veien inn i arbeidsmarkedet er svært forskjellig. Det er betydelige forskjeller på de unges stilling i arbeidsmarkedet mellom landene, og omfanget av ledighetsproblemet kan variere over tid. For å kaste lys over bakgrunnen for dette, er det redegjort for den generelle situasjonen og utviklingen på arbeidsmarkedet i hvert land, men lagt særlig vekt på forhold som må regnes som spesielt viktige for ungdoms vei inn i arbeidsmarkedet. Det er gitt en beskrivelse av den demografiske utviklingen, lover og regler som regulerer ansettelsesforhold, utdanningssystemet, arbeidsmarkedspolitikken og lønnsdannelsen. På mange av områdene har det skjedd store endringer i perioden som er beskrevet. Blant annet har det i mange av landene blitt gjennomført betydelige reformer i utdanningssystemet, ungdomstiltak har fått økt vekt når arbeidsmarkedspolitikken har blitt trappet opp, og ungdomslønninger og minstelønnsordninger har i større grad blitt sett i lys av hvordan de påvirker de unges muligheter i arbeidsmarkedet.

Gjennomgangen viser at det kan være lite treffende å snakke om ett arbeidsmarked for ungdom. Det er nødvendig å skille mellom blant annet yngre og eldre ungdom, og mellom grupper med forskjellig kompetanse og arbeidserfaring. I alle land er arbeidstakere med liten utdanning mest utsatt for arbeidsledighet. Dette gjelder alle aldersgrupper, men ungdom har det tilleggsproblemet at de har kortere arbeidserfaring enn voksne.

Aldersgruppen 15(16)-19 år er i en livsfase der utdanning er hovedbeskjeftigelsen. Når ledigheten målt som andel av arbeidsstyrken i aldersgruppen 15(16)-19 år er høy i mange land, er det viktig å se dette i lys av yrkesdeltakingen. For denne aldersgruppen er yrkesdeltakelsen gjennomgående vesentlig lavere enn for eldre unge og voksne, og en hovedtendens har vært et fall i yrkesdeltakelsen over tid.

Høye ledighetsrater kan for denne aldersgruppen godt gå sammen med et lite antall ledige. Frankrike er et klart eksempel på dette. Ledighetsraten for kvinner 16-19 år var i 1992 nesten 34 prosent av arbeidsstyrken, samtidig som mindre enn 7 prosent av kvinnene i denne aldersgruppen var i arbeidsstyrken. I tillegg til dette kommer at det i den yngste aldersgruppen også kan være en betydelig del av arbeidssøkerne uten arbeidsinntekt som søker deltidsarbeid.

Aldersgruppen 20-24 år er i større grad i en livsfase der yrkesdeltakelse er hovedbeskjeftigelsen. Yrkesdeltakingen for denne gruppen er vesentlig høyere enn for de yngste, og ledige som andel av arbeidsstyrken kan i større grad enn for de yngste danne grunnlag for en mer direkte sammenlikning med ledighetsrater for voksne.

En grunnleggende faktor bak utviklingen i ungdommens stilling i arbeidsmarkedet er den demografiske utviklingen. I de fleste land har forverringen av ungdom sin stilling skjedd samtidig med at det ble flere unge. Ungdomsbefolkningen viste en sterk vekst i de fleste land gjennom 70-tallet, for så å kulminere et stykke inn på 80-tallet. Utviklingen i arbeidsstyrken viste et tilsvarende forløp, men på grunn av variasjoner i yrkesdeltakelsen var det visse forskjeller. I mange land har det skjedd en nedgang i yrkesdeltakelsen for de yngste unge, noe som særlig må ses i sammenheng med at utdanningsfrekvensene har økt.

Det er relativt store forskjeller mellom land når det gjelder lover og regler som regulerer ansettelsesforhold. USA, Danmark og Storbritannia har både et begrenset oppsigelsesvern og få restriksjoner knyttet til midlertidige ansettelser. Nederland har få restriksjoner på midlertidige ansettelser, mens de øvrige landene har større innslag av lover som regulerer både oppsigelser og midlertidige ansettelser. Frankrike peker seg ut som det landet som har de sterkeste reguleringene.

Generelt tyder internasjonale studier på at det er vanskelig å forklare forskjeller i nivået på arbeidsledigheten mellom land på bakgrunn av lover og regler for arbeidsmarkedet. Et trekk som synes å gjøre seg gjeldende i land med svake reguleringer, f.eks. USA og Danmark, er at ungdom forholdsvis ofte blir berørt av ledighet, men at ledighetsperiodene til gjengjeld synes å være forholdsvis kortvarige. I landene med minst reguleringer er dessuten sysselsettingen mer følsom overfor endringer i aktivitetsnivået enn i land der arbeidsmarkedet er mer regulert. Dette taler for at ungdom lettere blir skjøvet ut av arbeidsmarkedet ved nedgangstider, samtidig som jobbmulighetene kan være desto bedre i oppgangsfaser. For USA synes det liberale oppsigelsesvernet å ha bidratt til at de ansatte har mindre lojalitet overfor arbeidsgiveren. Dette er trukket fram som en forklaring på at de amerikanske bedriftene investerer relativt lite i opplæring av de ansatte. I Danmark har det liberale oppsigelsesvernet ført til et stort omfang av midlertidige oppsigelser (permitteringer). For en nærmere drøfting av virkninger av lover og regler vises det til kapittel 10.

De fleste landene som er omtalt har i løpet av de siste 10-20 årene lagt stor vekt på å styrke utdanningssystemet. Mange har lagt særlig vekt på forbedringer av yrkesopplæringen og lærlingeordningene, men også andre tiltak med sikte på økt gjennomstrømming og heving av kvaliteten i utdanningssystemet har vært vektlagt. Høy ungdomsledighet og det faktum at det særlig er de med svake kvalifikasjoner som rammes av ledighet, har vært viktige faktorer bak denne satsingen.

Blant annet fordi reformene og innsatsen for å bedre utdanningssystemet har skjedd samtidig med store svingninger i økonomien og sysselsettingen, er det vanskelig å trekke noen klare konklusjoner om hvordan ungdommens stilling i arbeidsmarkedet har blitt påvirket av utdanningspolitikken. Der det finns jamnførbare tidsserier har andelen ungdommer i utdanning økt fra midten av 1970-tallet og fram til idag. Ekspansjonen i utdanningssystemene kan ha vært en medvirkende årsak til den stagnasjonen og nedgangen som er observert i yrkesdeltakingen blant ungdom i flere av landene gjennom 1970- og 1980-tallet.

Et gjennomgående trekk ved sammensetningen av gruppen ungdomsledige er at det er de uten eller med svake kvalifikasjoner som særlig rammes av ledighet. Det er imidlertid vanskelig å trekke noen slutninger om økt omfang av utdanning generelt har bidratt til å redusere problemer med mistilpasning på arbeidsmarkedet (eller om personer med mye utdanning i større grad har fortrengt personer med liten utdanning i jobber som krever lite kvalifikasjoner).

Det er store forskjeller mellom land med hensyn til andelen av ungdom som er under utdanning. Det er også store forskjeller mellom landene mht. til hvordan yrkesopplæringen er vektlagt i den videregående skolen. I Tyskland og Østerrike følger 75-80 prosent av elevene i den videregående skolen en yrkesrettet linje. I Storbritannia og USA er det lagt forholdsvis liten vekt på den yrkesfaglige opplæringen. I Storbritannia er andelen som tar en yrkesrettet linje bare omkring 20 prosent. De fleste av landene sikter mot en mer praksispreget opplæring og styrking av lærlingeordninger. Unntaket er Sverige, som har beveget seg bort fra et system med vektlegging av praktisk yrkesopplæring til et system med sterk vekt på skolebasert yrkesopplæring.

Når det gjelder lærlingeordningene brukes det tyske systemet som referansepunkt for mange av landene. Dette må ses i lys av at systemet lenge har blitt ansett for å være effektivt mht. å skaffe ungdom innpass i arbeidsmarkedet. I Tyskland tar omkring halvparten av 15-åringene en lærlingeutdannelse. Også i Østerrike inntar lærlingeordningen en viktig plass i skolesystemet. Begge disse landene skiller seg ut som land med lav ungdomsledighet. Her regnes imidlertid lærlingene med i arbeidsstyrken som sysselsatte. I land med mer skolebasert yrkesopplæring kan ungdommene regnes som enten sysselsatte, ledige eller utenfor arbeidsstyrken. Ut fra slike definisjonsmessige forhold kan et omfattende lærlingesystem bidra til at ledigheten regnet som prosent av arbeidsstyrken blir lavere enn de ellers ville ha vært.

Situasjonen i Storbritannia og Tyskland, som på mange måter utgjør to ytterpunkter, kan danne grunnlag for å peke på viktige problemstillinger og erfaringer i utformingen av yrkesopplæringen. I Storbritannia har en det siste tiåret lagt vekt på å reformere yrkesopplæringen, og mange elementer i reformene innebærer forsøk på tilnærming til det tyske systemet. Utgangspunktet for reformene er at en liten andel britisk ungdom fortsetter i heltidsutdanning etter den obligatoriske grunnskolen, og frafallet blant dem som fortsetter er høyt. Dessuten har britisk industri hatt problemer med å skaffe kvalifisert arbeidskraft. Antallet lærlinger i britisk industri har falt betydelig gjennom det siste tiåret.

I den britiske yrkesopplæringen har det blitt lagt økt vekt på praksis i forhold til teori og arbeidsgiversiden har blitt trukket sterkere inn i den lokale tilpasningen av opplæringen. Selv om reformene har virket for kort til at det kan trekkes noen konklusjoner om hvor vellykkede de har vært, er det liten tvil om at det er betydelige problemer som må overvinnes. Svake tradisjoner for yrkesopplæring har ført til liten tillit til systemet både hos ungdom og hos arbeidsgivere. I Tyskland er tilliten til systemet langt sterkere. Selv om det også i det tyske systemet er problemer med yrkesopplæringen, er det neppe til å komme forbi at de lange tradisjonene som tyskerne har med lærlingesystemet utgjør en viktig forutsetning for at systemet skal fungere. Tysk ungdom har i større grad enn britisk ungdom grunnlag for å forvente en tilfredsstillende lønn etter at læretiden er over. Tyske arbeidsgivere har på sin side lang erfaring med å ansette såvel lærlinger som ferdig utdannede fagarbeidere.

Det er også betydelige forskjeller når det gjelder avlønningen av lærlinger i de to landene. En britisk lærling starter på rundt 50 prosent av lønnen til en fagarbeider, og kan det siste året motta rundt 90 prosent. I land med godt utbygd lærlingesystem er lærlingelønningene forholdsvis lave. En tysk lærling beveger seg rundt 20-40 prosent av fagarbeiderlønn i løpet av sin læretid. I Østerrike er lærlinge­lønningene enda lavere enn i Tyskland, dvs. lønnen er under en firedel av lønnen for en ufaglært arbeider.

I Danmark utgjør lærlingelønnen omkring 45 prosent av lønnen for en voksen arbeider. Her er lærlingeordningen stimulert med statlige tilskudd, slik at bedriftens lønnskostnader ved å innta lærlinger har ligget på knapt 40 prosent av lønnskostnadene for en voksen arbeider de siste årene. I Nederland er det også statlige tilskudd til lærlingeplasser. I Nederland tilsvarer lærlingelønnen minstelønnen for ungdom, dvs. en ukelønn svarende til 35-40 prosent av minstelønnen for voksne arbeidere. Dette betyr at lærlingelønningene sett i forhold til lønn for faglærte arbeidere er enda lavere. Både Danmark og Nederland kan karakteriseres som land med middels godt utbygd lærlingesystem.

For Norges del må lærlingelønningene sammenlignet med lønnen til voksne arbeidere kunne karakteriseres som høye i internasjonal sammenheng.

Innenfor arbeidsmarkedspolitikken er det store forskjeller på landene i vektleggingen mellom aktive tiltak og stønader. Etter OECDs inndeling er det Sverige som legger klart størst vekt på aktive tiltak. Men dette trekket ved Sverige har blitt noe mindre markert de senere år. I 1992 utgjorde utgifter til aktive tiltak nesten 50 prosent av arbeidsmarkedsrelaterte utgifter i Sverige. I Norge og Tyskland ligger denne andelen i området 50-60 prosent, mens den i de andre landene som er beskrevet her gjennomgående er i størrelsesorden 20-30 prosent.

Aktive tiltak som opplæringstiltak og spesielle tiltak rettet mot ungdom ble vektlagt i økende grad i mange land gjennom 80-tallet. I f.eks. Sverige, Storbritannia og Frankrike blir en stor andel av ungdommen fanget opp av arbeidsmarkedstiltak, og deltakelse på tiltak framstår i disse landene langt på vei som en ordinær vei inn i arbeidsmarkedet.

Godtgjørelsen til ungdom på arbeidsmarkedstiltak er i mange land, deriblant Norge, lagt i nærheten av dagpengeytelser, men det er også unntak. I Frankrike og Nederland, som har lovfestede minstelønnsordninger, er ytelsene knyttet opp mot minstelønnssatser. I Nederland er ytelsene for enkelte tiltak satt lik minstelønnssatsen, som innebærer lavere godgjørelse enn dagpenger. I Frankrike ligger ytelsene for de fleste tiltak vesentlig under minstelønnssatsene. I Storbritannia og Sverige ligger godtgjørelsene for flere tiltak om lag på nivå med arbeidsledighetstrygden.

Det er store forskjeller mellom landene på utformingen av regelverket og nivået på arbeidsledighetstrygden. Danmark framstår som et land med et generøst dagpengesystem, mens USA har et restriktivt system. Kompensasjonsgraden er særlig høy i Danmark sammenliknet med andre land for lønnstakere på lave inntektsnivåer (90 prosent), og adgangen til ytelsene er også lettere. I Danmark kan den effektive dagpengeperioden (inklusive to perioder med arbeidsmarkedstiltak) komme opp i hele 9 år. I USA er kompensasjonsgraden lav (i gjennomsnitt omkring 36 prosent), og varigheten er kort (26 uker). Dette har trolig bidratt til at incentivene til å søke jobb er sterke i USA, mens analyser for Danmark tyder på at det gunstige systemet har bidratt til å forlenge ledighetsperiodene, og særlig for ungdom. I Nederland ligger kompensasjonsgraden på 70 prosent for en voksen arbeidstaker, men dagpenger kan mottas i hele tre år. Kompensasjonsgraden er imidlertid i likhet med minstelønnsordningen i Nederland vesentlig lavere for ungdom.

Under omtalen av lønnsdannelse og inntektsforhold er hovedvekten lagt på å beskrive utviklingen i relative ungdomslønninger samt minstelønnsordningene i de landene som har slike.

Som følge av mangel på et standardisert statistisk grunnlag, er det vanskelig å trekke klare konklusjoner om rangeringen av land m.h.t. relative ungdomslønninger. Det relative lønnsnivået for ungdom ser imidlertid ut til å være lavt i USA, Storbritannia og Nederland. I Sverige er det noe høyere.

For de landene der det foreligger lengre tidsserier for ungdomslønninger, er hovedinntrykket at lønn for unge lønnstakere har falt eller vært stabile gjennom 80-årene. I gjennomgangen er det særlig lagt vekt på å beskrive hvordan minstelønnsordninger kan ha påvirket lønns­utviklingen og sysselsettingen for unge. I flere land har de reelle satsene i minstelønnsordningene blitt redusert, noe som trolig har bidratt til å redusere de relative ungdomslønningene.

Flere faktorer kan imidlertid ha bidratt til den observerte utviklingen i relative ungdomslønninger. En analyse for Sverige, der det ofte blir framholdt at den solidariske lønnspolitikken har bidratt til lønnsutjamning, viser at utviklingen i relative lønninger for ungdom også har vært i samsvar med markedsmessige forhold, ved at ungdoms­lønningene steg i en periode da arbeidstilbudet fra unge falt. I den perioden som er beskrevet, har det i mange land vært en vekst i tjenesteytende næringer med større innslag av mindre bedrifter, mangfoldet av jobber har blitt større, og både typiske ungdomsjobber og jobber for voksne har endret karakter.

Gjennomsnittlig ungdomslønn falt i USA fra om lag 65 prosent i 1980 til 58 prosent i 1992. Siden en betydelig del av ungdommen går på minstelønn, kan utviklingen i minstelønn være en medvirkende årsak til nedgangen i relative ungdomslønninger. I Sverige var det en markert oppgang i de relative ungdomslønningene gjennom 70-tallet og fram til midten av 80-tallet, etter dette skjedde det en viss reduksjon. Utviklingen i Sverige særpreges forøvrig av en større reduksjon i lønnsforskjellene fram til midten av 80-tallet enn i de fleste andre land. I Nederland har det for heltidsansatte vært en moderat nedgang de siste årene i ungdoms relative lønninger. Det relative lønnsnivået for heltidsansatte ser ut til å være noe lavere enn i de fleste andre land, men må vurderes i lys av at det er mange deltidsansatte i Nederland, spesielt blant unge, og som er utelatt fra dette bildet. En forklaring kan være at det bak stabiliteten i de gjennomsnittlige ungdomslønningene ligger en større spredning i dem. Nederland har lovfestede minstelønninger, og satsene har blitt vesentlig redusert for ungdom gjennom 80-tallet. I Storbritannia har det vært en klar tendens til nedgang i relative ungdoms­lønninger siden midten av 70-tallet. Det britiske arbeidsmarkedet har siden begynnelsen av 80-tallet blitt betydelig deregulert, og minstelønnsordningen fikk gradvis mindre betydning fram til den ble avviklet i 1993.

Noe av bakgrunnen for at minstelønnsordninger ble innført, har vært hensynet til inntektsfordelingen. For eksempel har USA langt svakere utbygde sosiale stønadsordninger enn Norge. Etterhvert som situasjonen på arbeidsmarkedet ble forverret gjennom 70-tallet og fram til midten av 80-tallet, ble en imidlertid oppmerksom på de uheldige sysselsettingsvirkninger som minstelønn kan ha.

I noen av landene, som for eksempel Nederland, Frankrike og USA, er det lovfestede minstelønnsordninger, mens det for eksempel i Danmark og Tyskland er tariffestede ordninger. Nederland framstår som et land der det er gjennomført betydelige reduksjoner i minstelønnssatsene, og der satsene er sterkt aldersgradert. I perioden 1983-1990 falt minste­lønnssatser for ungdom betydelig i forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået. Eksempelvis falt minstelønnssatsen for ungdom på 22 år fra knapt 60 prosent av gjennomsnittlig lønn i 1980 til vel 46 prosent i 1990. For 15-åringer har satsen som andel av gjennomsnittlig lønn falt fra vel 23 prosent i 1980 til 19 prosent i 1990.

I tillegg til metodiske problemer, medfører ulike organisatoriske utforminger av ordningene og forskjeller i arbeidsmarkedet mellom land at det er vanskelig å trekke klare konklusjoner om virkningen av minstelønnsordningene. De fleste analyser som foreligger tyder på at høye minstelønninger isolert sett virker negativt på sysselsettingen av ungdom.

I USA, der det foreligger et stort tilfang av slike analyser, pekte det meste av teoretisk og empirisk forskning lenge forholdsvis entydig i retning av at økt minstelønn ville svekke sysselsettingsmulighetene for de lavtlønte.

Den senere tids forskning har imidlertid vist mer sprikende resultater. Enkelte av studiene indikerer at minstelønningenes betydning for sysselsettingen blant ungdom har blitt mindre eller endog positiv, noe som kan ha sammenheng med at stadig færre arbeider på minimumslønn. Dette gjelder nyere amerikanske studier, men også en studie som er foretatt av den nylig opphevede minstelønnsordningen i Storbritannia konkluderer med at minstelønninger kan ha hatt positiv virkning på sysselsettingen. Dette må trolig ses i sammenheng med svake fagforeninger og de deregulerte arbeidsmarkedenes funksjonsmåte i disse landene. Høy grad av markedsmakt på arbeidsgiversiden kan virke negativt på sysselsettingen, noe minstelønninger kan være et virkemiddel for å motvirke.

1.8 Arbeidsmarkedets virkemåte og ungdommens situasjon

Utvalget har ønsket å gi en teoretisk oversikt over hva som påvirker bedriftens siling av søkere ved ansettelser, hva som influerer på ungdommens valg av tilknytning til arbeidslivet og hvordan lønningene fastsettes.

Når bedriftene skal velge hvem de vil ansette, legger de for det første vekt på at vedkommende må ha tilstrekkelige kvalifikasjoner. Avhengig av jobbenes karakter, kan disse dels være av rent faglig art, mens også sosiale egenskaper som stabilitet og samarbeidsevne tillegges vekt. Særlig der bedriftene har opplæringskostnader, er forventet stabilitet et viktig kriterium. For det andre ønsker bedriftene å redusere den usikkerhet som er forbundet med rekruttering. Særlig ved et sterkt oppsigelsesvern og begrenset mulighet for midlertidige ansettelser, ønsker bedriftene å vite mest mulig om en person før de går til ansettelse. Utdanning er spesielt viktig – både fordi det sier noe om en jobbsøkers faglige kvalifikasjoner, men også fordi det er et signal om ambisjoner, stabilitet og selvdisiplin. Og jo flere arbeidssøkere som har utdanning, jo lengre bak i køen risikerer man å komme om man ikke har det. Andre informasjonskilder bedriftene legger vekt på er yrkeserfaring, vurderinger fra tidligere arbeidsgivere og bekjentskaper.

Ungdom velger sin tilknytning til arbeidslivet ut fra en samlet vurdering av hvilken lønn de kan oppnå, den verdi de tillegger fritiden, hvordan de planlegger sitt framtidige liv og den rolle utdanning har i den forbindelse, og hvilke alternative inntekter de kan oppnå gjennom sosialhjelp, trygdesystemet, svart arbeid og/eller familieforsørgelse. Avhengig av disse forholdene vil ungdom tilpasse seg forskjellig. Det å kombinere arbeid og utdanning har blitt mer vanlig.

Bedriftene vil vurdere kvalifikasjonene og egenskapene til den de ansetter i forhold til den lønn de betaler. Lønnen er også viktig for de valg ungdom selv treffer. I kapittel 4 så vi at den faktiske lønnen som ulike arbeidstakere i privat sektor mottar langt på vei bestemmes lokalt i bedriftene. I kapittel 8 fokuserer utvalget derfor særlig på hvorfor bedrifter og lokale fagforeninger, hver for seg eller i fellesskap, kan se seg tjent med å sette et lønnsnivå som er høyere enn det som gir full sysselsetting. Utvalget belyser også mulige virkninger av at de arbeidsløse er outsidere som ikke kan innfluere på lønnsdannelsen.

1.9 For høy begynnerlønn?

Et hovedpoeng for utvalget er at samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet er et vilkår for balanse i arbeidsmarkedet. Dersom det er slikt samsvar, vil den høye ungdomsledigheten avta når konjunkturene blir bedre og ledigheten går ned. Dersom den relative lønna for ungdom/begynnere er for høy, vil ungdomsledigheten bli værende på et relativt høyt nivå også om konjunkturene blir bedre. En konjunkturoppgang kan da forholdsvis raskt lede til mangel på mer erfaren arbeidskraft og en generell lønnsvekst som bremser oppgangen i sysselsettingen.

Den relative produktiviteten til ungdom/begynnere kan være avhengig av hvor mange unge/begynnere det er i forhold til erfarne i arbeidsstokken. Derfor kan det være bruk for fleksibilitet i de relative lønningene for å unngå ekstra arbeidsledighet når ungdomskullene er store. Et særskilt problem for begynnere som søker arbeid, er at arbeidsgiverne har lite informasjon om søkerens individuelle produktivitet. For at arbeidsgiverne skal være villige til å ta inn unge med den ekstra usikkerheten som det betyr, kan det være nødvendig med noe lavere lønn enn for de som alt har dokumentert tilfredstillende produktivitet.

Dersom de relative lønningene for ungdom skulle være for høye til å skape balanse i arbeidsmarkedet, kan det ha flere årsaker. En mulighet er at fagforeningene har gått for langt når det gjelder å presse fram lønnsutjevning i tariffoppgjørene. En annen mulighet er at arbeidsgiverne har funnet det nødvendig å betale en relativt høy lønn for å stimulere ungdommen til innsats, og for å trekke til seg gode søkere. Høy lønn kan bidra til høy produktivitet blant dem som blir ansatt, men gå sammen med at færre blir ansatt. Alternative inntekter og forsørgelsesmåter påvirker hvor høy lønn arbeidsgiverne må betale for å stimulere til innsats. Gode alternative forsørgingsmuligheter kan føre til liten fleksibilitet i lønningene for unge, og dermed til at prosenten av unge som er sysselsatt varierer sterkt med konjunkturene og med størrelsen på ungdomskullene.

Større lønnsdifferensiering kan bidra til høyere sysselsetting i en situasjon der det er generelt høy ledighet (selv om det også finnes noen argumenter som trekker i motsatt retning). Imidlertid kan også for store lønnsforskjeller skape ledighet. Når konjunkturene tar seg opp igjen, vil også for store lønnsforskjeller i prinsippet føre til at ledigheten blir værende på et relativt høyt nivå, men da med en annen fordeling. Derfor er det viktig at en har forholdet mellom lønn og produktivitet som rettesnor.

Situasjonen på arbeidsmarkedet med generelt høy ledighet gjør det vanskelig å si om de relative lønningene er i samsvar med balanse på arbeidsmarkedet eller ikke. Direkte sammenlikninger av lønn og produktivitet ligger utenfor det utvalget har kunnet gjennomføre. Vår gjennomgang av empiri i kapittel 9.5, som igjen bygger sterkt på kapitlene 3 og 4, har imidlertid gitt en del elementer til et bilde av situasjonen.

Spørreundersøkelser til arbeidsgiverne tyder på at det er et bredt spekter av jobber der alder i seg selv har liten betydning for produktiviteten. Lover og regelverk har heller ingen bestemmelser som begrenser arbeidsmulighetene for personer over 18 år på grunnlag av alder. Alt i alt er det lite som tyder på at det er behov for omfattende lønnsdifferensiering etter alder for personer over 18 år.

Spørreundersøkelser til arbeidsgiverne gir samtidig et klart inntrykk av at noe yrkeserfaring er viktig for produktiviteten i de fleste jobber, og at fagutdanning er viktig i mange tilfeller. Betydningen av utdanning blir understreket av at arbeidsledigheten er mindre for de som har fullført en yrkesutdanning på videregående eller høyere nivå.

Ungdom i arbeidsstyrken er for en stor del ufaglært arbeidskraft, siden mange av de som senere blir faglærte fortsatt er under utdanning. Den høye arbeidsledigheten blant ungdom kan for en stor del oppfattes som et resultat av at det er generelt høyere arbeidsledighet blant ufaglærte enn blant faglærte. Arbeids­søkere uten annen utdanning enn grunnskolen er sterkt overrepresentert blant de ledige i gruppen 20 – 24 år. Også de unge som bare har videregående allmennfaglig utdanning ser ut til å ha relativt vanskelig for å få jobb.

Når ungdom i gruppen 20 – 24 år stiller svakt på arbeidsmarkedet, er det tilsynelatende først og fremst på grunn av mangel på yrkeskompetanse av den typen som kan opparbeides gjennom erfaring, opplæring i arbeidslivet og yrkesopplæring i skoleverket. Det betyr at bedre yrkesopplæring i skoleverket kan bidra til å skape større balanse i arbeidsmarkedet. Yrkesopplæringen er nærmere drøftet i kapittel 12.

Imidlertid ønsker ikke alle unge å fortsette i skole. I mange tilfeller kan læring også skje mer effektivt ute i bedriftene. Derfor vil det fortsatt være viktig at lønnssystemene gjør det interessant for arbeidsgiverne å ta inn søkere uten yrkesutdanning og uten særlig arbeidserfaring.

Utvalget mener at nivået på de relative lønningene bør vurderes ut fra forholdene i de enkelte yrker og bransjer. Det er partene i arbeidslivet (sentralt og lokalt) som må foreta denne vurderingen og trekke konsekvensene av den. Utvalget vil imidlertid trekke fram en del forhold som partene kan ha grunn til å være særlig oppmerksomme på:

• Den høye ungdomsledigheten har tilknytning til generelt høy ledighet blant ufag­lærte. Delvis kan dette være et konjunkturfenomen, men det kan også være grunn til å sette søkelyset på relativ lønn mellom fag­lærte og ufaglærte. Spesielt kan det være grunn til å være oppmerksom på dette forholdet i industrien, der forskjellen mellom hjelpearbeidere og fagarbeidere er liten i mange bransjer. En studie av verkstedindustrien tyder på at det har vært en langvarig ubalanse, slik at ved gjeldende relative lønninger har industrien i svært stor utstrekning foretrukket faglærte arbeidere framfor ufaglærte. I hvilken grad relative lønninger kan endre dette, avhenger selvsagt av hvilke krav produksjonsteknologien stiller til arbeidskraften, så forholdet bør vurderes fra bransje til bransje.

  I offentlig sektor kan lavtlønnsprofilen ved tariffoppgjørene ha ført til små lønnsforskjeller mellom ufaglært arbeidskraft og de med kort fagutdanning.

  Ungdomssysselsettingen har i senere år i sterkere grad blitt konsentrert om noen få næringer. Dette har selvsagt noe å gjøre med hvilke næringer som har ekspandert, og med utviklingen av produksjonsteknologien. Men en skal ikke utelukke at også relative lønninger kan ha noe med dette å gjøre. Ungdom ser ut til å ha fått liten del i den store sysselsettingsveksten i offentlig sektor. Noe kan forklares med økte krav til utdanning, men det er ikke utelukket at bedrifter og etater med andre relative lønninger ville organisere sitt arbeid på en måte som ga rom for mer ung og ufaglært arbeidskraft.

• Tariffavtalene har tradisjonelt hatt særlige bestemmelser om avlønning av arbeidstakere under 18 år, mens ansatte over 18 år i tariffsammenheng har blitt betraktet som voksne. Da disse bestemmelsen ble innført, var den obligatoriske skolen sju år, og en stor del av ungdommen begynte i arbeidslivet når de var 14 eller 15 år. Selv om lønnsdifferensieringen formelt var basert på alder, fungerte den reelt også som en differensiering mellom begynnerne på arbeidsmarkedet og de som hadde noe erfaring.

  Siden den gangen er skoleplikten forlenget med to år. En stor del av kullene fortsetter dessuten med videregående allmennfaglig utdanning og kanskje også militærtjeneste før de søker arbeid når de er 19 eller 20 år. Andre, som avsluttet skolen når de var 16 år, blir på grunn av den høye ledigheten gående ledige uten å få særlig arbeidserfaring før de nærmer seg 20 år. Det kan være grunn til å spørre om tariffavtalenes bestemmelser om lønnsdifferensiering etter alder er tilpasset denne nye situasjonen.

• Når det gjelder de nåværende bestemmelsene om lønn for arbeidstakere under 18 år, viser de eksemplene som er gjengitt i kapittel 4 at det er stor spredning mellom minstelønningene i ulike avtaler. Spesielt kan det se ut som om minstelønningene er høye i staten. For en som er 17,5 år, er lønna i staten 53 prosent over minstelønna i varehandelen. Avstanden til minstelønna i hotell og restaurant er enda høyere. Lønna i staten er også 23 prosent over lønna i kommunene. Tariffene for stat og kommune fastsetter normallønn, mens det i varehandel og hotell og restaurant kan forekomme forskjellige lokale tillegg. Selv om en tar hensyn til det, er det grunn til å tro at lønningene i staten ligger relativt høyt. Det er vanskelig å se noen grunn til at alder og erfaring skulle ha mindre betydning i offentlig sektor enn i de andre næringene.

• Tariffavtalene har i dag særskilte bestemmelser om lønn for lærlinger. (Lønnssystemet for lærlinger er under omlegging, se kapittel 6 og 12). Bortsett fra lærlingeordningen og en del stillinger i offentlig sektor (blant annet i forsvaret og ved universiteter og høyskoler), er det tilsynelatende liten bruk av spesielle opplæringsstillinger i arbeidslivet. I alle fall er det få åpninger for slike stillinger med særskilt avlønning i tariffavtalene. Lærlingeordningen blir nå utvidet til å gjelde flere fagområder, men det er neppe realistisk eller ønskelig at alle opplæringsbehov for unge begynnere i arbeidslivet dekkes av lærlingeordningen. Mange unge fikk tidligere etatsopplæring i de store samferdselsbedriftene og i bankene. Omfanget av slik opplæring i arbeidslivet er sannsynligvis kraftig redusert på grunn av nedbemanningen i disse sektorene. Derfor kan det være grunn for partene i lønnsforhandlingene til å drøfte om en burde åpne for opplærings- og treningsstillinger på flere områder. Slike stillinger er nærmere omtalt i kapittel 1.1 og i kapittel 9.

1.10 Skatt, avgifter, oppsigelsesvern og opplæringskostnader

Differensiering av arbeidsgiveravgiften etter alder må – om den skal være meningsfylt – være rettet mot å sikre at lønnsforskjellene mellom arbeidstakergrupper i større grad samsvarer med produktivitetsforskjeller mellom dem. Om lønnsstrukturen i Norge ikke samsvarer med en slik norm, er det likevel spørsmål om ansvaret for dette heller skal bæres av partene i arbeidslivet, enn av myndighetene. Hvis lønnstrukturen i rimelig grad reflekterer produktivitetsforskjeller, må de problemene ungdom har i arbeidsmarkedet i dag, blant annet tilskrives et for høyt generelt kostnadsnivå eller en periode med svak etterspørsel etter arbeidskraft. I slike perioder vil nybegynnere på arbeidsmarkedet ofte få problemer. Balansen i arbeidsmarkedet vil da gjenopprettes når arbeidskraftetterspørselen på ny tar seg opp. Det kan riktignok være en fare for en del av de som har vært i etableringsfasen i de årene vi nå har bak oss, kan få større problemer med å finne fotfeste i arbeidsmarkedet enn tidligere og senere ungdomsgrupper. Denne gruppen vil imidlertid være svært sammensatt og den vil også inneholde grupper med høy kompetanse etter flere år i utdanningssystemet. De tiltak som er aktuelle bør primært rettes mot nykommere og uerfarne med lav kompetanse. Alder alene synes å være et for unyansert kriterium å differensiere tiltak etter, spesielt gjelder dette brede tiltak som arbeidsgiveravgiften. Mer selektive tiltak vil kunne treffe den delen av ungdomskullet som kan forventes å få varige problemer i arbeidsmarkedet og samtidig begrense fortrengningseffektene.

Kostnader knyttet til ansettelse og avslutning av arbeidsforhold betegnes ofte som tilpasningskostnader. De gir utrykk for hvor raskt bedriftene kan justere bemanningen til endringer i etterspørsel og produksjon. I Norge er slike kostnader blant annet relatert til stillingsvernbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Tilpasningskostnadene som stillingsvernbestemmelsene medfører vil stabilisere antall sysselsatte personer. Dette medfører normalt at det tar lengre tid før en nedgangsperiode slår ut i arbeidsløshet, men samtidig vil ikke en oppgangsperiode så raskt resultere i at sysselsettingen tar seg opp. Dette er særlig et problem for de som er nykommere på arbeidsmarkedet i en nedgangsperiode.

Tilpasningskostnader bidrar også til å styrke stillingen til de som har jobb (innsiderne), mens nykommere i arbeidsmarkedet (outsiderne) tilsvarende kan få noe større problemer. Internasjonale data viser at risikoen for å bli sagt opp er lavere i land med et sterkt stillingsvern, og at arbeidsløsheten er mer kortvarig i land med svakt stillingsvern.

Et sterkt oppsigelsesvern vil gjøre bedriftene mer forsiktige med tanke på hvem de ansetter, fordi ansettelsesbeslutningen kan virke bindende for lang tid. Dette kan spesielt ramme uerfarne og nybegynnere med lite utdanning, siden det er større usikkerhet forbundet med å ansette disse enn mange andre grupper. Det kan også være slik at bedriften ikke setter i gang mer enn den mest nødvendige opplæringen av slike arbeidstakere fordi det er usikkert om de vil bli lenge nok i bedriften til at den kan høste gevinsten av opplæringen.

Økonomisk teori tilsier at generell opplæring som bedriftene gir sine ansatte gjennomgående skal reflekteres i lønnsprofilen gjennom ansettelsesforholdet slik at arbeidstakerne selv bærer den fulle kostnad ved opplæringen. Dette skyldes at dette er opplæring som gir full uttelling i lønn ved tilsetting i andre bedrifter. Yter bedriften spesifikk opplæring, der gevinsten bare kan tas fullt ut ved fortsatt ansettelse i den samme bedriften, skal kostnadene ved opplæringen deles mellom arbeidstaker og bedriften, men også her slik at det er en stigende lønnsprofil gjennom ansettelsesforholdet. Hvis opplæringskostnadene ikke er tilstrekkelig reflektert i lønnsprofilen over livsløpet, vil det virke som et hinder mot å lære opp ungdom. Det er svært vanskelig å vurdere om lønnsstrukturen i norske bedrifter er slik at den gir tilstrekkelig incitament til å oppkvalifisere arbeidskraften. En sammenligning med andre land over omfanget av formell kursvirksomhet for bedriftenes regning viser at Norge ikke atskiller seg vesentlig fra andre land.

1.11 Virker arbeidsmarkedspolitikken for ungdom?

I kapittel 11 behandler utvalget ulike effekter av arbeidsmarkedspolitikken, både for den enkelte som deltar på tiltak og for den totale sysselsettingen.

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken har til hensikt å bedre den enkelte deltaker sine muligheter i arbeidsmarkedet, avhjelpe flaskehalser og lette koblingen mellom ledige stillinger og personer. I tillegg vil deltakerne ofte få redusert den psykiske og sosiale belastningen ved å gå ledig.

For de ledige i gruppen 16-19 år er en viktig målsetting med tiltakene å motivere til å fullføre eller påbegynne videre utdanning. Dette er også et viktig mål for dem i gruppen 20-24 år som har svak utdanningsbakgrunn. For de øvrige i 20-24-årsgruppen kan kvalifiseringstiltak gjøre eksisterende utdanning mer i tråd med arbeidsmarkedets behov, og tiltak kan gi en første arbeidserfaring.

I første del av kapitlet diskuteres hvordan arbeidsmarkedspolitikken kan bidra til å øke den totale sysselsettingen. Det vil alltid være en fare for at personer på arbeidsmarkedstiltak fortrenger andre arbeidstakere, og at dette reduserer den sysselsettingsskapende effekten av tiltakene. Det kan på den annen side være ønskelig at ungdom via tiltak blir bedre i stand til å konkurrere med andre arbeidstakergrupper, siden dette kan forhindre at enkelte arbeidsløse gradvis skyves ut av arbeidsmarkedet. En må imidlertid være oppmerksom på at utstrakt bruk av tiltak for ungdom kan gi store fortrengningseffekter også i det ordinære arbeidsmarkedet for ungdom. Fortrengning kan på den annen side innebære at flere får anledning til å prøve seg i arbeidsmarkedet.

De positive effektene av arbeidsmarkedstiltak på sysselsettingen kan dempes hvis tiltakene skaper økt lønnspress. Faren for at dette skal skje i tilknytning til tiltak rettet mot ungdom synes liten. Dessuten kan arbeidsmarkedspolitikken på lang sikt opprettholde arbeidstilbudet, og dermed redusere lønnspresset.

Unge ledige mottar sjeldnere dagpenger enn andre grupper ledige. De som er dekket av ordningen mottar dessuten mindre i gjennomsnitt enn eldre. Tiltakslønna på den type tiltak ungdom deltar på, kvalifiseringstiltak, er også satt lavt. Ved fastsetting av nivået er det viktig å ta i betraktning de virkninger tiltakslønna har på de unges motivasjon til å finansiere utdanning selv, ta jobber i det ordinære arbeidsmarkedet, jobbe svart, eller bli sosialhjelpsmottakere.

Få studier, verken i Norge eller internasjonalt, er gjort på aggregerte virkninger av ungdomstiltak. Studier av tiltak generelt viser imidlertid at tiltakene bidrar til økt sysselsetting. Resultatene for Norge er usikre, men tyder på at tiltakene har en positiv effekt på total sysselsetting, og at de har virket lønnsdempende.

Tilslutt i dette kapitlet gjennomgår utvalget resultater av norsk og utenlandsk forskning om virkningen av aktive arbeidsmarkedstiltak for deltakere og bedrifter. Hensikten har vært å dokumentere i hvilken grad slike tiltak kan bidra til å løse sysselsettingsproblemet til unge arbeidsløse. Vi har derfor først og fremst gjennomgått evalueringer av spesielle ungdomstiltak, men også evalueringer av generelle tiltak som har hatt stor betydning for arbeidsløs ungdom. Vi har forsøkt å få svar på to spørsmål: For det første om, og i så fall i hvilken grad, tiltakene har en positiv effekt for den enkelte deltakers mulighet for å komme i jobb eller få en ordinær utdanningsplass. For det andre i hvilken grad tiltakene gjennom fortrengning virker negativt for ordinære arbeidssøkere.

M.h.t det første spørsmålet gir gjennomgangen ikke grunnlag for klare konklusjoner. Resultatene fra forskjellige evalueringer spriker både mellom lignende tiltak i forskjellige land, mellom forskjellige tiltak i samme land, og mellom tidsperioder. Det kan være minst tre grunner til at resultatene fra relativt like tiltak varierer mellom forskjellige evalueringer.

For det første fordi de tiltakene som analyseres faktisk er forskjellige selv om de har mange likhetstrekk; de er rettet mot forskjellige grupper, gir opplæring innen ulike fagområder, tiltaksperioden varierer o.s.v. For det andre fordi tiltakene foregår innen forskjellige samfunnsmessige rammebetingelser. Nærings-og bedriftsstrukturen og nivået på arbeidsledigheten kan være viktige faktorer i denne sammenheng. For det tredje fordi evalueringsmetodene varierer med forskjellige typer av datasett, variabelvalg og statistiske framgangsmåter. Et viktig moment er at evalueringene i varierende grad korrigerer for positiv og negativ seleksjon til tiltakene.

Til tross for disse problemene gir resultater fra enkelte evalueringer og det samlete inntrykket fra hele materialet som er gjennomgått, noen indikasjoner på hvordan tiltakene fungerer i forhold til å løse deltakernes sysselsettingsproblem.

Flere av arbeidsmarkedstiltakene har en positiv, men svak sysselsettingseffekt. Effekten på ungdommenes muligheter i utdanningssystemet ser også ut til å være relativt liten, men i forhold til dette spørsmålet er konklusjonen basert på et spinklere materiale.

Ser man samlet på de norske og utenlandske evalueringene ligger beregnete jobbsannsynligheter for tiltaksdeltakerne opptil 17 prosentpoeng høyere enn ikke-deltakernes. Den vanligste differansen ser ut til å være mellom 5 og 12 prosentpoeng. Beregningene er imidlertid usikre og for flere av tiltakene kan evalueringene ikke påvise positive effekter i det hele tatt. Hvis disse effektene varer i flere år er resultatene kanskje ikke så svake som de umiddelbart gir inntrykk av. Noen av undersøkelsene tyder imidlertid på at den positive effekten avtar relativt raskt over tid.

Selv om de gjennomsnittlige effektene ser ut til å være svake kan tiltakene ha stor effekt for enkelte grupper av tiltaksdeltakere. Det materialet som er gjennomgått her gir lite grunnlag for å peke ut hvilke grupper dette eventuelt er.

Den norske evalueringen av praksisplasser gir en klar indikasjon på at tiltak som kombinerer arbeidstrening og opplæring har en positiv effekt på jobb-og utdanningssannsynligheten til deltakerne. Dette er det viktigste arbeidsmarkedstiltaket i Norge for ungdom under 20 år. Effekten av rene kurstilbud (AMO-kurs) og rene sysselsettingstiltak (LTU) er mer usikker.

I utgangspunktet skulle man tro at sysselsettingseffekten av kvalifiseringstiltakene, AMO-kurs og praksisplasser, økte med lengden på tiltaksperioden. Tankegangen er da at graden av kvalifisering øker med den tiden man får opplæring. Dette er en sammenheng som ser ut til å gjelde i forhold til det ordinære utdanningssystemet siden sjansen for å være arbeidsledig synker med utdanningsnivå. Flere av evalueringene tyder imidlertid på at denne sammenhengen ikke gjør seg gjeldende for arbeidsmarkedstiltakene. De korte AMO-kursene, og de lange som gir formell kompetanse, har størst sysselsettingseffekt. Dette kan bl.a forklares med at disse oftere gir konkret og direkte anvendbar kompetanse som det er etterspørsel etter i markedet. Dette gjaldt særlig kurs med en fagkrets rettet mot industrien. Sysselsettingseffekten av praksisplasser stiger inntil 26 uker for så å avta. Det samme gjelder for sysselsettingstiltak (LTU). Disse resultatene kan imidlertid være skapt av at deltakerne på de lange kursene er relativt ressurssvake arbeidssøkere og at evalueringene derfor undervurderer tiltakseffekten for disse.

En av de svenske evalueringene av ungdomstiltak kommer fram til resultater som understreker betydningen av at tiltakene inngår i en plan for ungdommenes arbeidsmarkedskarriere. Den norske evalueringen av praksisplasser tyder på at tiltakene virker best når de er i samsvar med tidligere yrkespraksis.

M.h.t det andre spørsmålet; om tiltaksdeltakerne fortrenger ordinære arbeidssøkere, er det utført lite forskning i Norge. En norsk evaluering av ordningen med lønnstilskudd tyder imidlertid på at fortrengningseffekten av dette tiltaket er liten. Utenlandske evalueringer er på den annen side relativt klare når de konkluderer med at fortrengningseffektene er betydelige. Dette understreker faremomentene knyttet til et system der store deler av ungdomskullene kanaliseres inn i lite kompetansegivende kvalifiserings- og sysselsettingstiltak.

Et spørsmål vi ikke har stilt så langt er om de positive effektene av tiltakene er store nok til å gi et samfunnsøkonomisk overskudd når kostnadsiden trekkes inn. I forlengelsen av dette spørsmålet kan man gi en vurdering av om tiltakene bør trappes opp eller ned. Dette spørsmålet kan utvalget ikke gi noe klart svar på fordi det ikke er gjennomført helhetlige effektivitetsevalueringer av tiltakene.

Det må igjen understrekes at utvalget utelukkende har vurdert tiltakenes effekt på ungdommenes muligheter i arbeidsmarkedet og utdanningssystemet. Tiltakene kan ha andre positive effekter, blant annet at deltakernes trivsel er høyere enn blant andre arbeidsledige.

1.12 Utdanning og arbeidsliv

Sammenhengen mellom utdanning og arbeidsliv drøftes i en rekke kapitler i denne utredningen. I kapittel 12 behandler utvalget sider ved dette fenomenet som bare i begrenset utstrekning berøres andre steder i utredningen.

Avkastningen av utdanning i form av økt inntekt ser ut til å ha avtatt i løpet av 1980-tallet. Men utdanning gir andre gevinster enn de rent økonomiske. Høy utdanning ser ut til å redusere sjansen for å miste jobben ved at det gir adgang til jobber der man er mer beskyttet mot jobbtap. Samtidig reduserer det lengden på ledighetsperioden hvis man først skulle miste jobben.

Data om fullføringsgraden i videregående skole etter 3 og 5 år for avgangselevene i grunnskolen i 1980 og 1985 viser en svak forbedring. Men i avgangskullet fra grunnskolen i 1985 var det fortsatt bare om lag 50 prosent av de som begynte, som fullførte en 3-årig utdanning i den videregående skole. En relativt stor andel brukte 5 år på å fullføre.

Mangelen på videregående kurs er særlig stor for de yrkesforberedende linjene, blant annet fordi lærlingeordningen har tilbud til for få. Om lag 10 prosent av et årskull får tilbud om lærlingekontrakt. Målsettingen i Reform 94 er at en tredjedel av ungdomskullet, om lag 20 000 elever, skal få tilbud om lærlingeplass.

Fra 1989 og framover har antall nye lærlingekontrakter ligget rundt 7 000 pr. år. I dag kompenseres bedrifter som tar inn lærlinger med 16 800 kroner pr. år. For bedrifter som tar inn lærlinger, og som har fullført to år i videregående skole, ble det fra høsten 1992 innført dobbelt tilskudd. Når antall nye kontrakter økte til 9 300 i 1992, henger dette antakelig sammen med doblingen av det statlige tilskuddet. Tilskuddet økte fra 16 800 kroner til 33 600 kroner, og om lag 60 prosent av de nye kontraktene høsten 1992 gikk til elever som hadde minst to års opplæring fra videregående skole. Utviklingen i 1993 tyder på at antallet nye kontrakter vil ligge på rundt 7 500. Målsettingen om 20 000 nye kontrakter innebærer således omtrent en tredobling i forhold til det nivået det har ligget på de siste årene, når en ser bort fra 1992.

Et annet aspekt ved inngåelsen av lærlingekontrakter i Norge er at lærlingekontrakter først og fremst er et tilbud til de over 18 år. I 1992 gikk over 80 prosent av lærlingekontraktene til ungdom over 18 år, mens det ser ut til å øke til nærmere 90 prosent i 1993.

Antallet lærlingekontrakter varierer blant annet med

• kostnadene for bedriftene ved å ta inn lærlinger

• konjunkturutviklingen

• lærlingetradisjoner og arbeidsgivers holdninger

Etter innføring av Reform 94 vil det fortsatt være partene i arbeidslivet som fastlegger lærlingelønnen. Selv om satsene ikke endres betydelig kan likevel bedriftenes kostnader ved å ta inn lærlinger bli betydelig redusert. I dag kan lengden på en lærlingekontrakt variere i hovedsak fra 1 år opptil 4 år, avhengig av hvor mange års utdanning lærlingen har full­ført. For elever med mange års utdannelse kan imidlertid lærlingekontraktens lengde være helt ned til et halvt år. Dagens ordning gir lærlingen lønn i hele opplæringsperioden. I den nye modellen endres dette og lærlingen vil ikke ha krav på kompensasjon under opplæringen utover den verdiskapning som utføres. For en normalkontrakt med varighet på to år vil det innebære utbetaling av lærlingelønn i kun ett år. Konsekvensene for bedriftene er at lønnsutbetalingene til lærlinger i de fleste tilfeller vil reduseres. I tillegg økes det offentlige tilskuddet til bedrifter som følge av Reform 94.

Det store søkertallet til høyere utdanning henger blant annet sammen med tendensene til opphopning i søkekøen. Utvalget illusterer denne opphopningstendensen ved å følge det samme årskull gjennom flere opptak. Med unntak av det første året, indikerer tallene at flertallet av søkere fra et årskull er gjengangere i søkekøen. Med tiden vil stadig høyere andeler av et bestemt årskull ha søkt om plass i høyere utdanning. For det kullet vi har tatt utgangspunkt i, vil studiefrekvensen antakelig komme opp i 40 prosent, kanskje nærmere 50 prosent. Et slikt tall vil en imidlertid ikke med sikkerhet kunne påvise før godt etter tusenårskiftet.

Utvalget beskriver hvordan mulighetene til å få jobb i ulike yrker varierer, og hvordan dette slår ut i forskjellig arbeidsledighet for ulike typer utdanning.

Et viktig trekk ved ungdommens adferd i arbeidsmarkedet er veksten i kort deltidsarbeid blant ungdom med utdanning som hovedaktivitet. Innenfor aldersgruppen 17-24 år hadde 38 prosent av skoleungdommen lønnet arbeid. Splitter vi disse opp på ukentlig arbeidstid viser det seg at 27 prosent har en arbeidstid fra 1-9 timer pr uke, 9 prosent arbeider mellom 10 og 19 timer pr uke, mens kun 2 prosent arbeider 20 timer eller mer pr. uke.

En undersøkelse av begynnerstudentenes yrkesaktivitet i Oslo i 1991 viste at 56 prosent var yrkesaktive. I 1986 var tilsvarende tall 42 prosent. Undersøkelser av sammenhengen mellom skoleungdoms arbeidsinnsats og deres skoleprestasjoner viser at moderat arbeidsinnsats ikke påvirker prestasjonene i negativ retning, hverken når det gjelder omfanget av lekselesing, karakternivå, fravær eller aspirasjoner om høyere utdanning.