11 Arbeidsmarkedspolitikken

11.1 Innledning

I dette kapittelet skal vi vurdere effektene av aktive og passive arbeidsmarkedstiltak på arbeidsløsheten blant unge. Vi baserer drøftingen på en gjennomgang av nyere forskning om dette temaet i Norge og supplerer med resultater fra lignende forskning i utlandet, i første rekke fra de andre skandinaviske landene. Følgende spørsmål vil bli belyst:

• Hvordan kan arbeidsmarkedstiltak teoretisk tenkes å påvirke arbeidsløsheten via de arbeidsløses produktivitet, bedriftenes usikkerhet og kostnader ved å ansette ledige, sammenkoplingen av ledige jobber og arbeidstakere og selve lønnsdannelsen?

• Bidrar tiltakene til å redusere arbeidsledigheten/øke sysselsettingen totalt sett?

• Hva sier empirisk forskning om hvorvidt deltakelse på tiltak øker den enkeltes sjanser for å få en jobb og/eller høyere inntekt?

• Har tiltakene effekter for andre enn dem som deltar – f.eks. ved at deltakerne får jobb på andres bekostning – såkalte fortrengningseffekter?

11.2 Virkninger av aktive arbeids­markedstiltak

11.2.1 Tiltak som fremmer produktiviteten og reduserer usikkerheten

Flere arbeidsmarkedstiltak har som målsetning å øke deltakernes framtidige muligheter i arbeidsmarkedet gjennom å øke deltakernes produktivitet, opprettholde tidligere oppnådd produktivitet og eventuelt gjøre den mer i samsvar med arbeidslivets behov. De forskjellige tiltakstypene vektlegger denne målsetningen ulikt. Mens rene kvalifiseringstiltak har kompetanseheving og omskolering som sitt hovedmål, har ulike typer sysselsettingstiltak også opprettholdelse av kvalifikasjoner som målsetning. Grovt sett følger oppdelingen kvalifiserings- og sysselsettingstiltak skillet mellom tilbuds- og etterspørselsrettede tiltak. I kapittel 6 er det gitt en oversikt over de ulike tiltakene.

For de helt unge ledige (16-19 år) satses det på utdannelse innen det ordinære utdanningssystemet. Dette må antas å ha en klar produktivitetsfremmende effekt samt være det mest hensiktsmessige ut i fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Denne gruppen mangler i første rekke den generelle kompetansen som skolevesenet gir. Enkelte unge blir imidlertid gående i en runddans mellom ulike grunnkurs uten å få fullført videregående opplæring (jf. kap. 12). I den grad dette er et utbredt fenomen, reduseres den produktivitetsfremmende effekten.

Tiltakene skal i første rekke øke jobbmulighetene for dem som deltar. I den grad tiltakene bidrar til å øke gjennomsnittsproduktiviteten i arbeidsstyrken, vil den totale etterspørselen etter arbeidskraft øke, gitt lønnsnivået. Produktiviteten kan øke både som følge av den kunnskap tiltaksdeltakerne har ervervet seg, men også som følge av uformell spredning av kunnskap til andre.

Kvalifiseringstiltak kan avhjelpe flaskehalser i økonomien ved å få fram manglende spesialkompetanse. Dette kan gjøre bedrifter i stand til å påta seg oppdrag de før ikke tok. Tiltaket har i så fall positive ringvirkninger ved at flere kan ansettes i ordinære stillinger utover dem som har deltatt på tiltak. På denne måten kan tiltak rettet mot voksen arbeidskraft ha positive effekter for ungdom.

Økt gjennomsnittsproduktivitet kan føre til økte lønnskrav både på grunn av økt lønnsevne i bedriftene og ut i fra den tankegangen at arbeidstakerne har et rettmessig krav på deler av en verdiøkning de har bidratt til. De gunstige effektene på sysselsettingen av økt etterspørsel etter ordinær arbeidskraft vil i så fall bli redusert.

Tiltakene påvirker ikke bare produktiviteten til deltakerne, men gir trolig signaler til kommende arbeidsgivere om kunnskap som er ervervet. Tiltak som omfatter arbeidslivserfaring gir i tillegg deltakerne referanser å vise til ved seinere jobbsøking.

Tiltak som gir arbeidslivserfaring er det mest effektive tiltaket overfor unge som først og fremst trenger referanser for å komme videre. Effektiviteten er størst overfor dem som har ingen eller liten arbeidslivserfaring.

Reduserer tiltakene usikkerheten ved å ansette den enkelte deltaker, vil deltakerne stille sterkere i jobbkonkurransen. Det viser seg også at enkelte som har deltatt på praksisplasstiltaket får ansettelse på ordinære vilkår på det stedet hvor de har vært utplassert. Tiltaksperioden kan da ha fungert som en uforpliktende prøvetid sett fra arbeidsgivers side. Det er ikke gitt at personen hadde blitt tilsatt uten tiltaket (se forøvrig 11.2.5 om dødvekts-tap). I en undersøkelse av arbeidsmarkedstiltak (Landheim (1991)) oppga 46 prosent av dem som hadde deltatt på praksisplasstiltaket at de hadde fortsatt hos samme arbeidsgiver etter at tiltaket var avsluttet.

Reduserer tiltakene usikkerheten knyttet til nyansettelser, kan ansettelseskostnader reduseres med den følge at etterspørselen etter arbeidskraft øker.

Tiltak som øker deltakernes produktivitet eller reduserer usikkerheten knyttet til dem, relativt til dem som ikke har deltatt på tiltak, kan føre til at deltakerne får jobber disse andre ellers ville ha fått. Den totale sysselsettingseffekten av tiltakene blir i så fall redusert (mer om fortrengningseffekter i 11.2.5).

11.2.2 Økt effektivitet i å sammenkoble ledige jobber og arbeidssøkere

Hvor fort ledige jobber blir fylt avhenger, til et gitt antall ledige, av hvor aktiv den enkelte ledige er i å søke jobb. En del empiriske resultater tyder på at søkeaktiviteten reduseres for den enkelte med ledighetens varighet. Kontakt med et arbeidskontor kan bidra til å motvirke dette.

Det kan diskuteres hvorvidt søkeaktiviteten for unge ledige faller med ledighetsperioden i samme grad som for eldre ledige. Unge har et lengre yrkesaktivt liv foran seg. I et livsløpsperspektiv innebærer dette at inntektsøkningen av å komme i inntektsbringende arbeid er større for en ung. På den andre siden kan nettopp det faktum at en ung har et langt liv med mulig yrkesaktivitet foran seg føre til at en ung ledig har mindre hastverk enn en eldre med å komme i jobb, i tillegg til at et tilbud av jobber som hovedsaklig oppfattes som lite interessante, kan virke mer avskrekkende for en ung enn for en eldre. Unges søkeaktivitet kan også avvike fra eldres som følge av at unge i mye mindre utstrekning har påtatt seg økonomiske forpliktelser.

Ungdom har ofte lite informasjon om sine muligheter i arbeidsmarkedet på grunn av manglende erfaring fra, og kontakt med, arbeidslivet. En del kan ha urealistiske forhåpninger, andre kan ha for negativ oppfatning om mulige jobber. Dette kan føre til at mange unge søker feil jobber. Yrkesrettet rådgivning på arbeidskontoret, eventuelt deltagelse i tiltak som gir yrkeserfaring, kan derfor ha en spesiell gunstig effekt i å gjøre søkingen mer effektiv for denne gruppen.

Også andre tiltak arbeidskontorene tilbyr, utover selve formidlings- og rådgivningsfunksjonen, påvirker søkeadferden og koblingen mellom arbeidsledige og vakanser.

Tiltak kan av enkelte ledige oppfattes som et onde, noe de er tvunget til å delta på for fortsatt å kunne motta dagpenger. For denne gruppen kan et tilbud, eventuelt pålegg om tiltaksplass, presse fram en stillingstaken til sin egen framtidige tilknytning til arbeidsmarkedet. På denne måten kan tiltaksplasser bidra til økt søkeaktivitet eller til videre utdannelse.

Andre ledige er svært positive til å motta en tiltaksplass. Dette kan føre til at søkeaktiviteten reduseres mens tiltaket pågår, særlig hvis fullføring har en spesiell verdi i form av formell kompetanse. I enkelte tilfeller kan utsiktene til å få delta på attraktive kurs, redusere søkeaktiviteten allerede før tiltaket. Dette gjelder spesielt kurs som er et betalt alternativ til ordinær utdannelse. Ingen ledige er imidlertid garantert plass på konkrete tiltak. En del resultater viser at unge på tiltak har lavere sannsynlighet for å komme i jobb mens tiltaket pågår enn unge arbeidsledige som ikke er på tiltak. Dette forklares blant annet med redusert søkeaktivitet i tiltaksperioden (Hammer (1993b)). Eventuelle negative effekter på søkeaktiviteten før og under tiltak må veies opp mot de gunstige effektene tiltakene kan ha på søkeaktivitet og jobbmuligheter i et lengre løp.

En garanti om tiltaksplass etter en viss ledighetsperiode, kan bidra til lavere søkeadferd. Dette kan være en effekt av Ungdomsgarantien. En slik ulempe må vurderes opp mot den ønskede virkningen av at alle under 20 år har skoleplass, jobb eller tiltaksplass.

En viktig grunn til at ledige jobber ikke blir fylt til tross for arbeidsledighet, er misforholdet mellom kvalifikasjoner som etterspørres og tilbys i arbeidsmarkedet. Arbeidskontorenes kvalifiseringstiltak har derfor som et siktemål å tilby kvalifiseringskurs som blant annet skal motvirke flaskehalser. I den grad dette lykkes, vil ledige jobber fortere bli besatt.

Skal arbeidskontorene være i stand til å utføre sin jobb tilfredsstillende, er de bl.a. avhengig av å komme i kontakt med arbeidsledige. Unge arbeidsledige er ofte ikke berettiget til dagpenger, noe som isolert sett bidrar til å redusere deres tilbøyelighet til å la seg registrere som arbeidssøkere ved arbeidskontorene. Dette reduserer arbeidskontorenes mulighet til å fungere som en formidlingskanal.

I den grad arbeidskontorene kan tilby unge ledige, uavhengig av dagpengerettigheter, en tiltaksplass, vil dette gjøre det mer attraktivt for unge å ta kontakt med arbeidskontoret. For arbeidskontoret betyr dette at det er mulig å koble den ledige med en mulig arbeidsgiver, samtidig som den lediges søkeaktivitet opprettholdes. Arbeidsmarkedstiltakene og Ungdomsgarantien kan dermed indirekte føre til at arbeidskontorenes muligheter til å få arbeidsmarkedet til å fungere effektivt, øker.

Bedres arbeidskontorenes effektivitet i å koble vakanser og ledige personer både via direkte formidling og via kvalifisering i henhold til bedriftenes behov vil, gitt lønnsnivået, etterspørselen etter ordinær arbeidskraft øke isolert sett. Denne gunstige effekten skyldes reduserte kostnader ved nyansettelser. Økningen i sysselsettingen kan dempes noe hvis redusert ledighet fører til høyere lønnsvekst.

En annen effekt som kan oppstå som følge av en mer effektiv formidling, er at lønnspresset ved et gitt antall ledige jobber blir redusert; færre vakanser per arbeidsløs skaper større konkurranse om jobbene. Dette har betydning både for fagforeningenes lønnskrav, men også for hvor høyt en bedrift må gå for å oppnå en ønsket effektivitetsgevinst. I tillegg kan et eventuelt lønnspress i delmarkeder med mangel på kvalifisert arbeidskraft, reduseres hvis slik arbeidskraft gjøres tilgjengelig.

Totalt vil vi anta at en mer effektiv formidling virker dempende på lønnsveksten og stimulerende på etterspørselen etter arbeidskraft. Indirekte og isolert sett, vil dette gi en positiv effekt på den totale sysselsettingen samt på sysselsettingen for unge.

11.2.3 Effekter via arbeidstilbudet

Arbeidsmarkedstiltak kan bidra til å øke tilbudet av arbeidskraft på to måter. For det første kan tiltakene hindre at ledige faller ut av arbeidsstyrken. Dette er en av målsetningene ved arbeidsmarkedspolitikken. I tillegg kan tiltakene trekke nye personer inn i arbeidsstyrken.

Tiltak rettet spesielt mot unge har blant annet som formål å hindre at grupper av ungdom aldri kommer inn i det ordinære arbeidsmarkedet. I tillegg til å være kompetanseoppbyggende, har tiltakene som en målsetning å motivere for videre søking, ytterligere utdannelse samt å sørge for at kontakten med arbeidslivet opprettholdes, eventuelt etableres. Deltakelse på tiltak kan ha en positiv effekt på den lediges livssituasjon og dermed forebygge psykiske problemer som følge av ledigheten. I en studie av langtidsledige (Colbjørnsen (1993)) i Norge, finner man blant annet at ledige som har deltatt på kvalifiseringstiltak mestrer situasjonen som ledig bedre enn andre ledige.

I perioder med et høyt tiltaksnivå, spesielt kvalifiseringstiltak, kan det tenkes at unge som ellers ville vært utenfor arbeidsstyrken (hjemmeværende eller innen det ordinære utdanningssystemet) melder seg ledig. De får dermed mulighet til å delta på kurs samt å motta kurspenger. Dette har en verdi i seg selv. En del kan velge dette framfor å finansiere studier ved lån og/eller egne midler. I perioder med høy ledighet vet denne gruppen at det er liten sannsynlighet for at de blir tilvist arbeid. Den direkte effekten av en slik tilgang er at den totale, målte ledigheten øker. Det reelle arbeidstilbudet øker kun i den grad disse personene faktisk er interessert i ordinært arbeid.

Til et gitt antall arbeidsplasser vil et økt tilbud (event. hindret reduksjon) bidra til at ledigheten er større enn den ville vært ved et lavere tiltaksnivå. I så fall vil jobbkonkurransen være større enn uten tiltakene. Tiltakene kan dermed bidra til å dempe lønnsveksten og i neste omgang gi økt sysselsetting.

11.2.4 Effekter via lønnsdannelsen

I avsnittene foran har vi diskutert hvordan ulike arbeidsmarkedstiltak kan påvirke etterspørselen og tilbudet av arbeidskraft ved et uendret lønnsnivå. De fleste effektene beskrevet i disse avsnittene er tilsiktede. I dette avsnittet diskuterer vi hvilken effekt de aktive arbeidsmarkedstiltakene kan ha på selve lønnsveksten, og der igjennom på etterspørselen etter arbeidskraft. Øker lønnsveksten kan resultatet bli redusert etterspørsel. En slik effekt er utilsiktet og uønsket. I avsnitt 11.3 vil tilsvarende effekter av dagpengeordningen og lønn på tiltak bli diskutert.

Aktive arbeidsmarkedstiltak kan påvirke lønnsveksten direkte og indirekte. Indirekte kan lønnsveksten påvirkes som en følge av de endringene i etterspørselen og tilbudet av ordinær arbeidskraft som kan tilskrives arbeidsmarkedstiltakene. Lønnsveksten kan dempes som følge av at arbeidstilbudet opprettholdes eller økes, av at produktiviteten i arbeidsstyrken bedres samt av at flaskehalser avhjelpes. Ettersom tiltakene fører til en gradvis reduksjon i ledigheten, vil på den andre siden lønnsveksten tilta isolert sett (jf. diskusjonen av effektivitetslønninger og fagforeningsteorier i kap 8.3) og dermed dempe den gunstige sysselsettingseffekten.

I litteraturen har det vært sterkt fokusert på den direkte effekten aktive arbeidsmarkedstiltak kan ha på lønnsdannelsen. Det antas ofte at et høyt tiltaksnivå gir høyere lønnsvekst enn et lavere tiltaksnivå når den totale ledigheten er den samme i de to situasjonene. Begrunnelsen for denne antakelsen er at arbeidsmarkedstiltakene reduserer ubehaget ved å være arbeidsledig gjennom å øke deltakernes framtidige muligheter på arbeidsmarkedet via økte kvalifikasjoner og omskolering, samt å hindre isolasjon, kjedsomhet og passivitet. I den grad lønnsnivået ved et gitt nivå på den totale ledigheten øker som følge av tiltakene vil, isolert sett, total sysselsetting gå ned. Konsekvensen er at en del av de positive effektene et høyt tiltaksnivå gir i form av redusert total ledighet, blir spist opp av de negative virkningene som følger av økt lønnspress.

Resonnementet over baserer seg på at flere viktige mekanismer er i virksomhet samtidig. Om dette er tilfellet, og i så fall hvor sterkt de virker, er diskutabelt. For det første kreves det at arbeidsledigheten virker lønnsdempende. I tillegg må arbeidsmarkedstiltakene motvirke denne lønnsdempende effekten ved å redusere velferdstapet ved å gå ledig. Den siste, og avgjørende, mekanismen som må være til stede, er sammenhengen mellom lønninger og etterspørsel etter ordinær arbeidskraft. I henhold til utvalgets mandat må vi i tillegg vurdere om mekanismene fungerer på samme måte når det er ungdomsledigheten, og tiltak rettet mot denne, vi studerer.

Hvordan en gitt arbeidsledighet er sammensatt med hensyn på bl.a. ulike aldersgrupper, har trolig like stor betydning som nivået på den totale ledigheten for størrelsen av en eventuell effekt av arbeidsledighet på lønnsveksten. Tilsvarende vil sammensetningen av tiltak med hensyn på målgrupper være minst like viktig som det totale tiltaksnivået, for hvor stor lønnsvekst tiltakene gir ved et gitt ledighetsnivå. En foreløpig påstand er at en reduksjon i ungdomsledigheten har små effekter på lønnsveksten. Hvis denne påstanden er riktig, vil heller ikke tiltak rettet direkte inn mot ungdom ha betydning på lønnsveksten så lenge disse tiltakene i første rekke reduserer ungdommens velferdstap ved å gå ledig.

En viktig del av arbeidsstyrken består av menn i 30-40 årene. Så fremt det er denne gruppen som har størst innflytelse på lønnsdannelsen via fagforeninger og/eller insider-makt, vil disse trolig skimte til ledigheten i sin egen gruppe når det forhandles om lønn. Det er denne ledigheten, og ikke ungdomsledigheten, som sier noe om medlemmenes sannsynlighet for å finne nytt arbeid, hvis de blir sagt opp, og det er tiltak rettet mot denne gruppen som påvirker velferdstapet for voksne ledige. Ungdomsledigheten vil ha tilsvarende liten betydning i den grad fagforeningene og/eller insidere tar hensyn til ledige medlemmer i sine lønnskrav så lenge ledig ungdom i liten grad er organisert.

For bedrifter som tar effektivitetshensyn i lønnsfastsettelsen, vil nivået på ungdomsledigheten ha liten betydning så lenge bedriften ønsker å ansette, motivere og beholde voksne, erfarne arbeidere. For bedrifter som i stor grad rekrutterer ungdom vil imidlertid ungdomsledigheten, og tiltak rettet mot denne, ha betydning. Hvis ledigheten stiger eller en større andel unge ledige får tiltaksplass, kan disse bedriftene redusere sitt lønnstilbud.

Innledningsvis beskrev vi hvordan en økning i nivået på aktive arbeidsmarkedstiltak isolert sett kan gi økt lønnspress ved å redusere velferdstapet forbundet med ledighet, og dermed redusere den lønnsdempende effekten av arbeidsledighet. Men, ble det kommentert, et økt tiltaksnivå rettet mot ungdom har ikke denne effekten hvis ungdomsledigheten er uten betydning i lønnsdannelsen.

La oss et øyeblikk anta at økt ungdomsledighet faktisk demper lønnsveksten og at økt satsing på arbeidsmarkedstiltak virker i motsatt retning. Det kan i så fall tenkes at ikke alle tiltak har like stor effekt. Velferdsgevinsten av å delta på tiltak vil variere avhengig av type tiltak, og kjennetegn ved deltakeren. Forhold som er av betydning er først og fremst hvorvidt deltakelse bedrer de framtidige mulighetene i arbeidsmarkedet i form av økt jobbsannsynlighet og lønn. Det har også en betydning i hvilken grad tiltaket har en verdi i seg selv i form av sosial deltakelse, aktivisering og selvutvikling. Man skal ikke se bort i fra at enkelte opplever tiltak som mer negativt enn det å være ledig. De ulike tiltakene varierer også med hensyn på den økonomiske kompensasjonen deltakerne mottar i form av kurspenger, dagpenger eller tiltakslønn.

Ledige som har deltatt på tiltak vil stille relativt sterkere i konkurransen om ledige jobber i forhold til dem som ikke har deltatt. Dette innebærer at hvis ungdom prioriteres i form av egne tiltak eller ved fortrinnsrett til tiltaksplasser generelt, vil voksne ledige møte økt jobbkonkurranse. Nå vil antagelig arbeidssøkere i aldersgruppen 20-24 år representere en mer reell konkurranse for voksne arbeidstakere enn gruppen 16-19 år. Den eldre ungdommen vil i større grad enn de yngste ha skaffet seg formell kompetanse. Flere av dem vil også ha noe arbeidserfaring. Tilbudsrettede tiltak rettet spesielt inn mot denne gruppen kan bedre denne gruppens konkurranseposisjon ytterligere i forhold til voksne ledige og dermed bidra til å dempe lønnsveksten ved et gitt ledighetsnivå. I neste omgang kan det presse fram en hensynstagen til ungdomsledigheten hos aktørene i lønnsdannelsen.

Når unge tas ut av arbeidsledighetskøen og over på tiltak, vil den åpne ledigheten (total ledighet fratrukket ledige på tiltak) komme til å bestå av en større andel menn i 30-40 årene. Et gitt nivå på den åpne ledigheten vil dermed ha en større lønnsdempende effekt enn i land / perioder hvor unge utgjør en større andel. Dette avhenger imidlertid av at den åpne ledigheten har en selvstendig effekt på lønnsveksten, og at det ikke kun er den totale ledigheten som er av betydning.

11.2.5 Fortrengning og dødvektstap

Fortrengning har konsekvenser for forholdet mellom grupper av ledige og/eller utsatt arbeidskraft hvis enkelte grupper har fortrinnsrett til tiltaksplass. Unge ledige kan via tiltakene fortrenge andre grupper ledige når det rettes tiltak spesielt mot denne gruppen eller hvis de foretrekkes ved utvelgelse til mer generelt rettede tiltak. Grupper som har store likhetstrekk med unge ledige vil være mest utsatt for fortrengning; ufaglærte, voksne kvinner med liten yrkeserfaring og innvandrere. På bedriftsnivå kan fortrengning oppstå som et resultat av endrede relative lønnskostnader når ikke alle bedrifter får midler til å ansette folk på ekstraordinære sysselsettingstiltak.

De typiske eksemplene på fortrengning finner vi i tilknytning til etterspørselsrettede tiltak. Hvordan fortrengning kan oppstå vil variere noe mellom tiltaksplasser i offentlig og privat sektor. Praksisplasstiltaket som er det viktigste tiltaket for gruppen 16-19 år, defineres som et tilbudsrettet tiltak. Dette tiltaket kan imidlertid føre til noen av de samme fortrengningseffektene som de etterspørselsrettede tiltakene.

Vi skal i det følgende se på noen typer av fortrengning i forbindelse med etterspørselsrettede tiltak.

• En ledig mottar en tiltaksplass som ellers ville blitt tilbudt en annen som ordinært arbeid. Hvis den som blir ansatt på tiltak hadde blitt ansatt på ordinært vis i den samme jobben hvis tiltaket ikke hadde vært iverksatt, har vi et dødvektstap. Reduseres lønnskostnadene i foretaket som tar inn en på tiltaksplass, kan vi allikevel få en sysselsettingseffekt av tiltaket. En ansatt på tiltaksplass representerer en billigere arbeidskraft enn ordinær sysselsetting for bedriften som tilbyr plassen. Fortrengningen kan skje både som reduksjon i ordinær sysselsetting, ved redusert bruk av vikarer eller ved reduksjon i antall nytilsatte i ordinære stillinger. I offentlig virksomhet, hvor aktiviteten bestemmes ut i fra gitte budsjettrammer, kan fortrengning føre til at tiltaket gir små sysselsettingseffekter. Den viktigste effekten er at andre personer vil komme i betraktning enn dem som ordinært ville blitt ansatt. Dette gjelder også for tiltaksplasser i privat virksomhet som ikke får avsetning for økt produksjon. For privat virksomhet som har gode avsetningsmuligheter, kan reduserte lønnskostnader som følge av tiltaksplassen, som er helt eller delvis subsidiert, gi grunnlag for økt produksjon. I så fall fører tiltaket til økt ordinær sysselsetting.

• I privat virksomhet kan bedrifter som har subsidierte tiltaksplasser, fortrenge produksjon i andre, konkurrerende bedrifter som ikke har slike plasser. Bedrifter med tiltaksplasser kan ta markedsandeler fra bedrifter som ikke har folk på tiltak, da reduserte lønnskostnader i førstnevnte bedrift endrer de relative kostnadene mellom bedriftene.

• Både ved tiltaksplasser i privat og offentlig virksomhet kan fortrengning oppstå mellom foretak når tiltaksplassene i et foretak brukes til å utføre oppgaver som ellers ville ha blitt satt ut på anbud til andre.

Når det gjelder fortrengning mellom private og/eller offentlige virksomheter finner ikke utvalget grunnlag for å anta at faren for fortrengning er større ved tiltaksplasser for ungdom enn for andre grupper ledige. Ungdom som deltar på ulike etterpørselsrettede tiltak kan imidlertid fortrenge både annen ungdom og ledige i andre aldersgrupper. Dette er viktig å ha for øye i den grad ungdom har prioritet på tiltaksplasser. Det er grunn til å tro at det er større fare for fortrengning av andre grupper ledige når det gjelder tiltak rettet mot gruppen 20-24 år. De ledige i den yngre gruppen (16-19 år) stiller i utgangspunktet svært svakt i arbeidsmarkedet og vil trolig utføre svært enkle arbeidsoppgaver samt kreve mer ressurser fra andre på arbeidsplassen i form av opplæring og tilrettelegging av arbeidet.

For å hindre fortrengning har det vært lagt stor vekt på at arbeidet som utføres av tiltaksdeltakere er ekstraordinært. Det kan vise seg at dette er jobber som krever få kvalifikasjoner, mao. jobber som ungdom ville fått hvis de var blitt definert som ordinære. I den grad arbeidsplasser omdefineres til å være ekstraordinære i perioder med et høyt tiltaksnivå, kan dette føre til en større fortrengning av ungdomsarbeidsplasser enn arbeidsplasser for andre aldersgrupper.

Fortrengningen oppstår også i tilknytning til de tilbudsrettede tiltakene, men ofte etter at tiltaket er avsluttet. Denne typen fortrengningseffekt kan derfor være vanskelig å påvise.

• En arbeidsledig blir foretrukket i konkurranse om en ordinær jobb framfor andre søkere som følge av kjennetegn tilegnet via tiltaket.

Igjen vil fortrengningen oppstå både mellom ungdom og mellom ungdom og andre. Proriteres ungdom på arbeidsmarkedskurs vil de bedre sin konkurranseposisjon relativt til andre grupper.

Tilbudsrettede tiltak har ytterligere en potensiell fortrengningseffekt.

• Ulike typer arbeidsmarkedskurs kan fortrenge ordinær utdanning hos deltakerne, ved at de foretrekker betalt opplæring framfor egenfinansiert. I tillegg kan intern opplæring i bedrifter bli fortrengt.

Et tilfelle av fortrengning oppstår som følge av arbeidsmarkedstiltak generelt.

• Ordinær sysselsetting kan reduseres hvis økningen i arbeidsmarkedstiltakene gir økt lønnspress. Dette er diskutert i avsnitt 11.2.4.

Det må her nevnes at fortrengning også kan føre til redusert lønnspress. Dette kan skje hvis det skjer en omfordeling av jobbmuligheter som følge av tiltakene, mellom de som har en tilknytning til arbeidsmarkedet og de som ikke har. De totale effektene på sysselsettingen av fortrengning blir i så fall usikre.

Det kan være bevisst politikk å bedre ungdoms konkurranseposisjon på arbeidsmarkedet relativt til andre grupper. For det første stiller ungdom i utgangspunktet svakere enn andre grupper i og med manglende yrkeserfaring. Tiltak som oppveier denne ulikheten kan være ønsket. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt kan det anses som viktig å fange unge inn i arbeidsstyrken, fordi de har et langt, potensielt yrkesliv foran seg hvor de kan bidra til verdiskapning og finansiering av fellesgoder. Det er i tillegg en utbredt oppfatning at det forholdet man får til arbeidslivet tidlig i sin yrkeskarriere er viktig for hvordan dette forholdet blir seinere i livet.

Til tross for at tiltakene, spesielt de etterspørselsrettede, kan fortrenge ordinær sysselsetting, muliggjør de en deling av arbeid. For den enkelte ledige betyr dette at perioden uten verken ordinært arbeid eller tiltaksplass reduseres. Omløpshastigheten i køen av fullstendig ledige vil i så fall øke. Overføring av arbeid fra det ordinære arbeidsmarkedet til tiltaksmarkedet, kan på denne måten redusere noen av de sosiale kostnadene forbundet med arbeidsledighet. Fører derimot tiltaket til et dødvektstap, er den eneste effekten at en ordinær jobb er omgjort til å bli ekstraordinær.

11.3 Dagpenger og lønn på tiltak

11.3.1 Virkninger på lønnsdannelsen og søkeadferd

Dagpengeordningen skal kompensere for inntektsbortfall ved ledighet. For å være dekket av ordningen må man ha opptjent et gitt minstebeløp i en avgrenset periode før man blir ledig. Beløpet man får utbetalt er knyttet opp til tidligere inntekt. Ordningen er nærmere beskrevet i kapittel 4. Tiltakslønna varierer avhengig av type tiltak og er lavest på den type tiltak ungdom i hovedsak deltar på; praksisplasser og arbeidsmarkedskurs, såkalte tilbudsrettede tiltak. Er tiltakslønna lavere enn hva man har krav på i dagpenger, kan man velge å beholde disse mot å gi avkall på tiltakslønna. Lønn på tiltak er nærmere beskrevet i kapittel 4.

En fordelaktig dagpengeordning finansiert av staten kan tenkes å føre til at fagforeningene i mindre grad tar hensyn til muligheten for at medlemmer kan bli ledige, når det forhandles om lønn. Tilsvarende vil arbeidsgivere som lønner ut i fra effektivitetsbetraktninger, bli nødt til å betale en høyere lønn for å oppnå en viss produktivitet. Øker kompensasjongraden, varigheten og/eller dekningsgraden (se definisjoner i boks 11.1), vil lønnsveksten isolert sett øke ved uendret nivå og sammensetning på ledigheten.

Ungdom har i mindre grad enn andre aldersgrupper opptjente rettigheter til dagpenger. Hvis arbeidsledighet blant ungdom har en lønnsdempende effekt kan en endring i dekningsgraden som fører til at flere unge dekkes av ordningen, lede til økt lønnspress gitt alderssammensetningen på ledigheten.

For de unge som ikke dekkes av dagpengeordningen, eventuelt mottar mindre i dagpenger enn tiltakslønna, innebærer en tiltaksplass økt inntekt og dermed redusert velferdstap. Økt tiltakslønn, eller flere tiltaksplasser for ledige uten eller med lave dagpengerettigheter, kan gi økt lønnspress. Flere tiltaksplasser kan, som nevnt tidligere i dette kapittelet, også ha gunstige effekter på lønnsveksten. Fordi unge ledige i begrenset grad har opptjent rettigheter til dagpenger skal man ikke se bort i fra at en tiltaksplass betyr en større velferdsøkning for en ung enn for en voksen arbeidsledig. Dette taler for at effekten av tiltakslønn på lønnsdannelsen kan være større ved tiltak rettet mot unge enn ved mer generelle tiltak. Nå deltar imidlertid unge i hovedsak på tilbudsrettede tiltak hvor tiltakslønna er satt lavt i motsetning til voksne som i større utstrekning deltar på etterspørselsrettede tiltak med høyere tiltakslønn.

De effektene vi har pekt på over, avhenger imidlertid av at ungdomsledigheten har betydning på lønnsdannelsen. I avsnitt 11.2.4 argumenterte vi for at ungdomsledigheten, og tiltak som reduserer velferdstapet for de unge som er rammet, har relativt liten innvirkning på lønnsdannelsen.

Ytterligere et forhold må tas med i betraktning når vi vurderer betydningen av økt dekningsgrad blant unge ledige, nemlig i hvilken grad unge ledige har alternative veier til forsørgelse som gir dem et disponibelt beløp tilsvarende det de ville ha mottatt i ledighetstrygd eller i tiltakslønn. Alternative systemer kan være sosialhjelp, svart arbeid og/eller familie. Hvis disse systemene er godt utbredt, kan det tenkes at det har liten reell betydning på lønnsdannelsen hvorvidt unge ledige dekkes av dagpengeordningen eller mottar tiltakslønn.

Med et godt utbygd nett av tiltak som fanger opp de fleste unge ledige, kan det etableres en de facto minstelønn bestemt av den inntekt de mottar under de ulike ordningene. Tiltakslønna kan derfor, hvis tilstrekkelig høy, bidra til økt ledighet blant ungdom fordi den lønna de må tilbys i det ordinære arbeidsmarkedet er høyere enn den lønna potensielle arbeidsgivere vurderer de unges innsats til.

Et gunstig dagpengesystem kan bidra til redusert søkeaktivitet fra ledige som er dekket av systemet. Tilsvarende kan en høy tiltakslønn redusere søkeaktiviteten i den perioden man deltar på tiltak. Dette har konsekvenser for hvor fort ledige jobber blir besatt, og dermed bedriftenes kostnader ved nyansettelser. For den enkelte ledige blir imidlertid konkurransen om ledige jobber redusert. Begge disse effektene av redusert søkeaktivitet trekker i retning redusert ordinær sysselsetting og er nærmere diskutert i avsnitt 11.2.2 (og dels i 11.2.3).

Dagpengeordningen sikrer de som er dekket av ordningen en viss inntekt mens de søker etter nytt arbeid. For den enkelte ledige betyr dette at han eller hun ikke må ta den første og beste jobben som tilbys, men kan bruke tid på å finne en jobb som er i overensstemmelse med egne kvalifikasjoner. Dette kan ha en gunstig bieffekt for ungdom, i og med at færre voksne ledige blir tvunget til å ta jobber de er overkvalifisert for, men som passer bedre for ungdom.

11.3.2 Hvor høyt skal tiltakslønna settes ?

Nivået på tiltakslønna følger i hovedsak skillet mellom tilbuds- og etterspørselsrettede tiltak, med lavest nivå for den første typen av tiltak. Mer utførlig informasjon om de absolutte nivåene er gitt i kapittel 6. Når man diskuterer nivået på tiltakslønn er det viktig å ha klart for seg at de fleste ungdom som er på tiltak, deltar på tilbudsrettede tiltak hvor lønna er lav. I første halvår 1993 deltok 92 prosent av deltakerne mellom 16 og 19 år på tilbudsrettede tiltak, mens dette var tilfellet for 69 prosent i gruppen 20-24 år. For 16-19 åringene er dette i all hovedsak praksisplasstiltaket, da aldersgrensen for å delta på AMO-kurs er 19 år. Deltakelse på praksisplasstiltaket gir ingen formell kompetanse.

De fleste tilbudsrettede tiltakene er kvalifiseringstiltak. Det er relevant å sammenligne lønna på denne typen tiltak med nivået på utdanningsstøtten til dem som følger ordinær utdanning. Dette gjelder spesielt for 20-24 åringene som deltar på AMO-kurs som i enkelte tilfeller leder fram til formell kometanse. De etterspørselsrettede tiltakene er i stor grad ulike typer sysselsettingstiltak, og lønna på disse må sees i forhold til lønnsnivået i tilsvarende jobber i det ordinære arbeidsmarkedet. Uavhengig av type tiltak må tiltakslønna også vurderes i forhold til nivået på andre trygdeytelser, samt uheldige effekter av for høyt, eller for lavt, nivå.

Spørsmålet om hvilken lønn som skal betales når folk sysselsettes på arbeidsmarkedstiltak i stedet for i regulære stillinger, har vært omstridt i alle fall siden en begynte med nødsarbeid i mellomkrigstiden. Grovt sett er det to hovedsynspunkter som står mot hverandre: Det ene at en skal betale samme lønn som for tilsvarende arbeid i regulære stillinger, det andre at en skal betale en lavere lønn.

Fagforeningene har tradisjonelt inntatt det første standpunktet. Bakgrunnen er at dersom arbeidsgiverne får lov til å betale enkelte sysselsatte lavere lønn, kan det undergrave tariffen. Arbeidsgiveren kan komme til å la stadig mer av arbeidet skje i form av tiltak, og mindre i form av regulær sysselsetting. Dette problemet kan imidlertid begrenses ved at partene inngår en avtale om hvor mange som maksimalt kan være på tiltak i forhold til i regulære stillinger.

Flere argumenter har vært brukt for lavere lønn på arbeidsmarkedstiltak. Under referer vi noen av disse. Det tredje argumentet gjelder kun etterspørselsrettede tiltak.

• Tiltakene er et tilbud – midlertidig eller permanent – til personer som har særlige problemer med å finne sysselsetting i det vanlige arbeidsmarkedet. Lav tiltakslønn gir deltakerne et motiv til å skaffe seg annen jobb raskt (jf. effekter på søkeaktivitet i 11.3.1). Dersom lønna er den samme som i ordinære jobber, vil tiltakene lett bli fylt av personer som kunne fått andre jobber. Dette er spesielt alvorlig dersom de jobbene tiltaksdeltakerne kunne ha fylt blir stående ledige. Alternativet til å ha lav lønn på tiltak er streng kontroll med hvem som får delta og med at deltakerne søker alternative jobber.

• Innenfor gitte budsjettrammer kan myndighetene tilby tiltaksplass til flere dersom lønna er lavere. Dette argumentet kan like gjerne brukes om lønna til de regulært ansatte i det offentlige. Dette er bakgrunnen for at de ansattes organisasjoner kan ha vanskelig for å godta det. Argumentet gjelder kun for de tiltakene der det offentlige finansierer lønna.

• Settes den delen av tiltakslønna som betales av arbeidsgiver for høyt, vil arbeidsgivere som tar inn folk på tiltaksplasser, bare være villige til å ta inn de best kvalifiserte av de ledige. De ledige som har minst problemer i forhold til arbeidsmarkedet, vil dermed fortrenge ledige med større problemer.

• Høy lønn på tiltak kan føre til økt lønnspress i det ordinære arbeidsmarkedet, noe som i neste omgang kan gå ut over antallet ordinære jobber. Dette er nærmere drøftet i avsnitt 11.3.1.

To argumenter er ofte framme for å gi høy tiltakslønn. Argumentene gjelder både for lønn på etterspørsels- og tilbudsrettede tiltak:

• Lønna bør være stor nok til å leve av.

• For å motivere til innsats bør tiltaksdeltakere få noe mer enn passive stønadsmottakere.

I hovedsak gjelder de samme argumentene for tiltakslønn for ungdom som for voksne. For ungdom bør en imidlertid legge vekt på at alternativet til arbeidsmarkedstiltak kan være utdanning. Av ungdom i gruppen 16 – 19 år deltar dessuten svært mange på tiltak i forhold til antall heltids sysselsatte i denne gruppen. Mange vil i tillegg ha mulighet for å bli forsørget av familie. Disse argumentene taler for at lønna på tiltak for 16-19-åringer bør legges på et særlig nøkternt nivå. På grunn av den store andelen på tiltak kan tiltakslønna tenkes å være med på å drive opp lønna i det regulære arbeidsmarkedet for 16 – 19 åringer i større grad enn i det voksne arbeidsmarkedet. Det må imidlertid her understrekes at de fleste i denne aldersgruppen som er på tiltak, deltar på tilbudsrettede tiltak og mottar derfor en relativt lav tiltakslønn.

For ungdom med kort tidshorisont kan det være fristende å velge en inntektsgivende karriere i tiltakssystemet framfor vanlig skolegang. Særlig vil det kunne skje i de tilfellene der familien ikke aktivt støtter opp under alternativet skolegang. Faren for at dette skal skje avhenger av nivået på tiltakslønna absolutt og relativt til ordinær utdanningsstøtte, men dempes av det faktum at 16-19 åringene ikke deltar på tiltak som leder fram til formell kompetanse.

På den andre siden må en ikke se bort fra at alternativet for en del arbeidsledige i gruppen 16-19 år er sosialhjelp. Det kan tale for å legge vekt på sosialhjelpsatsene ved fastsetting av lønn på tiltak. Dersom hensynet til insentivene til å ta vanlig utdanning tillegges størst vekt, kan et sammenligningsgrunnlag være de laveste lønningene for lærlinger eller kostnadsnormene for ordinær utdanningsstøtte.

Når det gjelder gruppen 20–24 år, er det færre grunner til å behandle disse forskjellig fra eldre tiltaksdeltakere. Spesielt gjelder det dersom lønn på tiltak i utgangspunktet er satt lavt med tanke på at det store flertallet skal kunne oppnå høyere lønn i ordinære jobber. Det er langt fra sikkert at 20-24 åringene på tiltak har dårligere alternativ lønn enn gjennomsnittet av ledige, siden høytlønnsgruppene blant de eldre er relativt lite utsatt for langvarig arbeidsledighet. Selv om 20-24-åringene skulle ha litt dårligere alternativ lønn, spiller det liten rolle dersom lønna er satt så lavt at også lavlønnsgruppene blant de eldre skal ha mulighet til høyere lønn i alternative jobber. Tilsvarende vil det heller ikke være store problem med insentivene til å ta en utdanning dersom lønna på etterspørselsrettede tiltak ligger lavt i forhold til lønna i vanlige ufaglærte jobber. Ved vurdering av lønna på de tilbudsrettede tiltakene er det imidlertid viktig å skjele til nivået på ordinær utdanningsstøtte.

11.4 Empiriske funn på aggregert nivå

De ulike effektene av den aktive arbeidsmarkedspolitikken er oppsummert i tabell 11.1. De fleste effektene trekker i retning økt sysselsetting, og vil via å opprettholde arbeidstilbudet, avhjelpe flaskehalser og bedre produktiviteten også virke dempende på lønnsveksten. Dette motvirkes av økt lønnspress som følge av at velferdstapet kan reduseres for de som får tilbud om tiltaksplass, og av at redusert åpen ledighet i seg selv fører til økt vekst i lønningene. Dagpengeordningen vil også kunne bidra til økt lønnspress. Den totale effekten på sysselsettingen av arbeidsmarkedspolitikken er vanskelig å forutsi, spesielt på lengre sikt når virkninger som går via systemet for lønnsfastsetting har fått anledning til å virke. Vi har argumentert for at tiltak rettet mot ungdom har svært små negative tilbakeføringer via lønnsdannelsen. De negative effektene av dagpengeordningen, bl.a. på søkeaktiviteten, kan i tillegg tenkes å bli motvirket av sider ved den aktive arbeidsmarkedspolitikken.

Vi skal i det følgende se på enkelte empiriske funn med hensyn på aggregerte effekter av arbeidsmarkedstiltak. I de fleste studiene vi refererer analyseres effekten av tiltak generelt. Kun i et fåtall av studiene behandles effekten av tiltak for ungdom spesielt.

Calmfors (1993) refererer resultater fra Sverige som går spesifikt på effekten av ungdomstiltak. Calmfors og Skedinger (1993) finner at den sysselsettingsskapende effekten av tiltak er større jo større andel av deltakerne som er unge. Wadensjö (1987) finner på den andre siden store fortrengningseffekter med hensyn på ungdomsjobber. Dette siste er i overensstemmelse med antakelser gjort i tidligere avsnitt.

Aktive arbeidsmarkedstiltak kan lette koblingen mellom ledige og vakanser, slik at antall ledige arbeidssøkere per ledig jobb reduseres når tiltaksnivået stiger. Denne effekten bekreftes i en studie av 14 OECD-land (Jackman et al. (1990)). Men i følge den samme studien finner man ikke en slik effekt for Norge. Arbeidsledighetsmålet som benyttes i studien inkluderer ikke ledige på tiltak. Dette kritiseres i Calmfors (1993). En økning i tiltaksnivået vil ved bruk av dette målet, gi færre ledige, da disse ikke lengre regnes som ledige. Effekten av tiltak kan derfor være kun en tilsynelatende effekt.

Layard, Jackman og Nickell (1991) viser at forskjellene i arbeidsledighetsrater for 19 OECD-land i perioden 1983-1988, blant annet kan forklares med forskjeller i arbeidsmarkedspolitikken. Økt kompensasjonsgrad og varighet av dagpengeordningen gir, i følge Layard et al., økt ledighet mens økt satsing på aktive tiltak har den motsatte effekten. I OECD Employment Outlook (1993h) kritiseres Layard et al. for sitt valg av mål på arbeidsmarkedspolitikken. Et annet mål benyttes (utgifter til tiltak som andel av totale lønnskostnader i økonomien), og man finner en mindre klar sammenheng mellom forskjeller i ledighet og aktiv arbeidsmarkedspolitikk.

Flere studier konsentrerer seg om hvilken betydning den aktive og passive arbeidsmarkedspolitikken har i lønnsdannelsen. Teorien antyder effekter i ulike retninger. En mer effektiv kobling, færre flaskehalser og økt jobbkonkurranse demper lønnsveksten, mens redusert velferdstap som følge av dagpenger og tiltaksplasser gir økt lønnspress. Det må understrekes at hvis vi ikke observerer noen effekt av arbeidsmarkedstiltakene må man ikke automatisk trekke den konklusjonen at tiltakene ikke har noen effekt. Observasjonene kan skyldes at effektene oppveier hverandre.

Et metodisk problem oppstår når man i studier av lønnsdannelse inkluderer både arbeidsledighetsraten og tiltaksnivået som forklaringsfaktorer. I de fleste land er det en klar sammenheng mellom økning i arbeidsledigheten og økning i tiltaksnivået. Det kan derfor være vanskelig å isolere effekten på lønnsveksten av henholdsvis ledighet og tiltak, på grunn av den sterke samvariasjonen i data.

Mens Calmfors og Nymoen (1990) og Stølen (1993) ikke finner noen sammenheng mellom lønnsvekst og nivået på aktive arbeidsmarkedstiltak for Norge, finner man i OECD Employment Outlook (1993h) at økt satsing på aktiv arbeidsmarkedspolitikk dempet lønnsveksten i norsk økonomi i perioden 1985-90. I OECD Employment Outlook (1993h) finner man den samme effekten i de fleste av de 19 landene som studeres. For Danmark, Finland og Sverige, finner imidlertid Calmfors og Nymoen at lønnsnivået øker med nivået på arbeidsmarkedstiltak, gitt et konstant ledighetsnivå.

Resultatene for Norge i Calmfors og Nymoen (1990) og i Stølen (1993) kan både skyldes at ledigheten og nivået av arbeidsmarkedspolitikken er lav i det meste av den perioden som studeres. Data gir derfor lite informasjon. Når det gjelder resultatene fra OECD Employment Outlook (1993h) må det bemerkes at fordi det er vanskelig å isolere effekten av henholdsvis arbeidsledighet og arbeidsmarkedstiltak på lønnsveksten, har man der valgt å anta den samme effekten på lønnsveksten av endringer i arbeidsledigheten, for alle de 19 landene. Dette er en streng restriksjon som trolig påvirker resultatene. I tillegg avviker den antatte sammenhengen mellom lønnsvekst og arbeidsledighet fra hva som er vanlig å finne i studier av lønnsdannelsen i Norge.

I en studie av lønnsdannelsen i Norge for de tre sektorene industri, privat skjermet sektor og offentlig sektor, viser Langørgen (1993) at i alle tre vil en endring i dagpengesystemet som gir økt kompensasjonsgrad, føre til økt lønnsvekst.

Flere studier er gjort av arbeidsmarkedspolitikkens betydning på lønnsdannelsen i Sverige 1 . Flere studier konkluderer med at økt satsing på aktive arbeidsmarkedstiltak bidrar til økt lønnsvekst (Calmfors og Nymoen (1990), Calmfors og Forslund (1990, 1991), Holmlund (1990)). Resultater fra andre svenske undersøkelser (Forslund (1992), Löfgren och Wikström (1991), Edin et al. (1993)) tyder på at tilbudsrettede tiltak virker dempende på lønnsveksten mens etterspørselsrettede tiltak har ingen effekt på lønnsdannelsen. Det er viktig å merke seg at deltakere på etterspørselsrettede tiltak i Sverige mottar tarifflønn. Atter andre undersøkelser (Holmlund (1990) og Edin and Holmlund (1991)) finner lav jobbsøking blant deltakere på etterspørselsrettede tiltak. Dette underbygger antakelsen om at disse tiltakene oppfattes av deltakerne som relativt jevngodt med ordinært arbeid. Det er ikke gitt at de svenske resultatene lar seg overføre til andre land. Sverige har vært i en særstilling med en kombinasjon av lav arbeidsledighet og en svært aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Den lønnsdrivende effekten av arbeidsmarkedtiltak som noen undersøkelser tyder på, kan være større enn i land der ledigheten er høyere og/eller arbeidsmarkedspolitikken er mindre omfattende i utgangspunktet.

Det finnes få undersøkelser av effekten på lønnsdannelsen av økt satsing på tiltak rettet mot ungdom. Calmfors (1993) viser blant annet til Skedinger (1991) som, noe overraskende, finner større lønnsdrivende virkninger av ungdomstiltak enn tiltak rettet mot andre aldersgrupper. Dessverre sies det ingenting om hva slags type tiltak det dreier seg om og hva slags kompensasjon deltakerne får. En ny undersøkelse fra Sverige (Wadensjö (1993)) konkluderer med at det kun er økt arbeidsledighet blant menn i 30-40 års alderen som virker dempende på lønnsveksten. Økt arbeidsledighet blant ungdom har derimot ingen lønnsdempende effekt i følge disse resultatene. I så fall er det rimelig å anta at tiltak rettet mot ungdom heller ikke har noen lønnsdrivende effekt. Lignende studier fra Norge finnes dessverre ikke.

I et godt fungerende arbeidsmarked vil lønnspresset som følger av økt aktivitet trolig være mindre enn i andre arbeidsmarkeder. Kvaliteten på tiltakene, samt hvor målrettede de er, kan ha betydning for hvorvidt de bidrar til at arbeidsmarkedet fungerer mer effektivt. Økte utgifter per deltaker kan indikere mer målrettede og kvalitetspregede tiltak, i motsetning til en utforming av arbeidsmarkedspolitikken som innebærer flest mulig ledige på tiltak. I den tidligere nevnte OECD-studien, analyseres det om en økning i antall tiltaksplasser virker annerledes på lønnsveksten enn en økning i utgifter per deltaker. Data er hentet fra Frankrike, Sverige og Tyskland. Konklusjonen er at det i første rekke er økte utgifter per deltaker som virker lønnsdempende, mens et økt antall deltakere bidrar lite til redusert lønnsvekst.

Selv om de ulike empiriske resultatene vi har referert spriker i sine konklusjoner, tyder de fleste resultatene på at tiltak har en positiv effekt på sysselsettingen. Det kan imidlertid diskuteres om de effektene som oppstår via systemet for lønnsdannelse virker i motsatt retning. Utvalget vil ikke si at de norske resultatene underbygger en slik påstand. Men, hvis en slik mekanisme er til stede, er det også resultater som tyder på at det i mindre grad gjelder tiltak rettet mot ungdom.

11.5 Arbeidsmarkedstiltak for ungdom: effekter på individ- og bedriftsnivå

I dette avsnittet skal vi oppsummere forskning om virkningen av arbeidsmarkedstiltak på den enkelte deltaker og den bedriften tiltaket fore­går i. De sentrale spørsmålene i denne forskningen er for det første i hvilken grad tiltaket bidrar til å styrke deltakernes stilling i arbeidsmarkedet. For det andre om en eventuell bedring for deltakerne går på bekostning av en forverret arbeidsmarkedssituasjon for andre grupper.

En overordnet målsetning for arbeidsmarkedstiltakene er å redusere arbeidsløsheten i økonomien som helhet, eller i det minste for en større gruppe av arbeidstakere, f.eks. ungdom. Foran ble det vist at et arbeidsmarkedstiltak gjennom mekanismer på individ-, bedrifts- og markedsnivå kan virke både positivt og negativt på den ordinære sysselsettingen. Det at den samlete virkningen av direkte og indirekte effekter er usikker kan lede til at det stilles spørsmål ved verdien av evalueringer på individ og/eller bedriftsnivå.

En positiv effekt på deltakernes jobbmuligheter er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for at tiltaket skal redusere arbeidsløsheten i økonomien som helhet. Jo sterkere sysselsettingseffekter som kan påvises for deltakerne jo større er imidlertid sannsynligheten for at effekten blir positiv i hele arbeidsmarkedet. Det motsatte er tilfelle jo større fortrengningseffekter som påvises for ikke-deltakerne.

Studier av individuelle effekter er derfor relevante både for å fastslå om tiltaket virker etter hensikten for den enkelte deltaker og for å anslå retningen på effekten for den totale sysselsettingen.

De aktive arbeidsmarkedstiltakene kan ha positive velferdseffekter som ikke har direkte sammenheng med deltakernes arbeidsmarkedssituasjon. Tiltaket kan virke sosialt integrerende og gi en mer meningsfull hverdag. Undersøkelser tyder på at deltakerne foretrekker tiltak framfor arbeidsledighet (se tabell 3.8 og Hammer (1993b)). Dette kan i sin tur redusere faren for at enkelte arbeidsløse får virkelig store psyko-sosiale problemer som f.eks. rusmisbruk og kriminalitet. Hvis tiltakene virker på denne måten er dette selvsagt viktig og verdifullt. På bakgrunn av utvalgets mandat er det imidlertid naturlig at vi her konsentrere oss om tiltakenes betydning for deltakernes evne til å løse sitt sysselsettingsproblem.

11.5.1 Tiltakenes målsetninger og evalueringenes suksessindikatorer

Målsetninger kommer gjerne til uttrykk i regelverket for tiltaket. Generelt blir de knyttet til en bedring i deltakernes lønns- og inntektsforhold og/eller til deres muligheter for å få en stabil jobb.

For ungdom med liten eller ingen yrkeserfaring er ikke det sentrale problemet å finne en bedre betalt jobb, men å få innpass på arbeidsmarkedet eller i det ordinære utdanningssystemet. Arbeidsmarkedstiltak for ungdom i Norge har først og fremst vært innrettet mot å løse deltakernes sysselsettingsproblem, enten gjennom jobb eller videreutdanning. I denne gjennomgangen vil vi derfor konsentrere oss om arbeidsmarkedstiltakenes effekt på deltakernes mulighet for å få innpass og fast fotfeste på arbeidsmarkedet. De viktigste suksessindikatorene blir da i praksis knyttet til i hvilken grad tiltakene fører til overgang fra arbeidsløshet til jobb eller ordinær utdanning og til jobbstabilitet.

Følgende indikatorer benyttes for å måle sysselsettings- og utdanningseffekter: For det første om deltakerne er i jobb eller utdanning på et bestemt tidspunkt etter at tiltaket er avsluttet. Disse indikatoren blir betegnet med jobb- og utdanningssannsynligheten. For det andre lengden på den tiden deltakerne er i jobb i en bestemt periode etter at tiltaket er avsluttet. Denne indikatoren betegnes med jobbvarighet.

Utenfor Norge evalueres ofte arbeidsmarkedstiltakene m.h.p endringer i lønn. Det er rimelig å anta at det er en positiv sammenheng mellom bedringer i lønn og sysselsettingseffekten av arbeidsmarkedstiltak. Denne sammenhengen er klarest for årslønn som, litt forenklet, er produktet av det gjennomsnittlige lønnsnivået og den individuelle jobbsannsynligheten. I forhold til vår problemstilling er det et problem at disse suksessindikatorene kan gi et skjevt bilde av tiltakenes effekter for ungdom. Årsaken ligger i at unge arbeidstaker i større grad enn eldre ikke har en lønn både før og etter tiltaket. Før, fordi de kommer rett fra skolebenken og etter, fordi de oftere går tilbake til skolebenken. Det finnes statistiske metoder for å korrigere for denne skjevheten, men de benyttes sjelden. Til tross for disse problemene skal vi se nærmere på noen resultater fra evalueringer i utlandet som analyserer lønnseffekter av arbeidsmarkedstiltak.

Analyser av arbeidsmarkedstiltakenes effekter på suksessindikatorene kan gi grunnlag for å si om tiltak bør trappes opp eller ned. I noen av evalueringene analyseres også effekten på suksessindikatorene av alternative utforminger av tiltakene. Slike analyser kan gi grunnlag for forslag om forbedringer av allerede eksisterende arbeidsmarkedstiltak. Kjennetegn ved tiltakenes utforming kan være:

• Når i arbeidsløshetsperioden tiltakene settes inn.

• Hvor lenge tiltakene skal vare.

• Hvor stor opplæringsandelen skal være.

• På hvilken type arbeidsplasser eller i hvilke sektorer de skal igangsettes.

• I hvilken grad de bør inngå i en plan for deltakernes arbeidsmarkedskarriere.

Nivået på tiltakslønnen eller kurskompensasjonen kan også karakteriseres som et slikt kjennetegn ved tiltaket. I mandatet blir utvalget bedt om å vurdere effekter av lønn på tiltak. Dette kan bl.a. tolkes som at man ønsker å få vurdert betydningen av nivået på tiltakslønnen/kurskompensasjonen for sysselsettingseffekten av de aktive arbeidsmarkedstiltakene. Vi har ikke funnet fram til analyser som drøfter dette spørsmålet direkte. En mulig hypotese er imidlertid at dette lønnsnivået påvirker rekrutteringen av deltakerne på en måte som virker negativt for sysselsettingseffekten av tiltaket. Jo høyere tiltakslønnen er desto større er det økonomiske insentivet for å delta. Desto flere søker opptak fordi deltagelse gir en kortsiktig økonomisk gevinst og ikke fordi de primært er interesserte i den kompetansen tiltaket kan gi. Det er nærliggende å tro at dette vil påvirke det gjennomsnittlige utbyttet den enkelte får av tiltaket m.h.t kompetansehevning. Dette resonnementet forutsetter at det i utgangspunktet er en kø til tiltaket.

Evalueringene drøfter også samspillet mellom sysselsettingseffekten av tiltakene og forskjellige kjennetegn ved deltakerne. Eksempler på slike kjennetegn er lengden på tidligere ledighetserfaring, utdanning og alder.

Resultatene av slike analyser kan gi grunnlag for en mer målrettet rekruttering av deltakere til de forskjellige arbeidsmarkedstiltakene. Med det menes at de arbeidsløse kanaliseres til de tiltakene som er mest effektive i forhold til å øke deres sjanser i yrkeslivet.

Fortrengningseffekter på tiltaksbedriftene står sentralt i evalueringer som vurderer subsidierte arbeidsplasser. To typer fortrengning kan gjøre seg gjeldende på de bedriftene som tilbyr subsidierte arbeidsplasser og opplæringstilbud:

• Fortrengning av ordinære arbeidsøkere eller lærlinger, dvs om bedriften hadde ansatt deltakeren eller en annen fra det ordinære arbeidsmarkedet hvis lønnskostnadene ikke ble subsidiert.

• Fortrengning av andre ansatte på samme bedrift, dvs om en tidligere ansatt gikk ut den døra tiltaksdeltakeren kom inn.

11.5.2 Hvordan måle effekter av arbeidsmarkedstiltak – typer av evalueringer

Grovt sett kan man skille mellom to hovedtyper av evalueringer: Evalueringer som forsøker å finne fram til resultatene av et tiltak og evalueringer som vurderer de organisatoriske prosessene som leder fram til gjennomføringen av tiltaket. P.g.a utredningens formål vektlegges her resultatevalueringer.

Den vanligste formen for evalueringer på individ-og bedriftsnivå (mikro-nivå) kalles effektevalueringer. Disse karakteriseres ved at de sammenligner alternative utviklingsforløp for individet eller bedriften; et med og et uten tiltak. Ideelt sett skal effektevalueringen gi svar på følgende spørsmål: I hvilken grad har tiltaket bidratt til å forbedre deltakernes stilling i arbeidsmarkedet og hvordan vil tiltaket virke for andre potensielle deltakere, dvs. arbeidsløse av den aktuelle kategori som ikke deltok på tiltaket.

Problemet er at man faktisk bør sammenligne en observerbar situasjon; hvordan deltakerne har det etter tiltaket, med en ikke observerbar situasjon; hvordan de samme deltakerne hadde hatt det dersom de ikke hadde deltatt. For å løse dette problemet benyttes et triks. Man studerer utvikligsforløpet til to grupper: En gruppe som har deltatt (tiltaksgruppen) og en gruppe som ikke har deltatt (kontroll- eller sammenligningsgruppen). Begge gruppene studeres før og etter tiltaksperioden og de to gruppenes verdier på suksessindikatorene sammenlignes. Ved forskjellige statistiske metoder og data om relevante bakgrunnsvariable (kjønn, alder, utdanning m.m) forsøker man så å fastslå hvor stor del av forskjellen som kan tilskrives selve tiltaksdeltakelsen.

Skjev rekruttering til tiltaksgruppen kan være et alvorlig problem i forbindelse med denne typen evalueringer. Problemet oppstår når rekrutteringen påvirkes av uobserverbare egenskaper (bakgrunnsvariable forskeren ikke har informasjon om) ved deltakerne som også er av betydning for suksessindikatorene. Man snakker i denne sammenheng om positiv og negativ seleksjon. Ved positiv seleksjon er personer som i utgangspunktet står relativt sterkt på arbeidsmarkedet overrepresentert i tiltaksgruppen. Dette vil i seg selv øke verdien av suksessindikatoren og kan lede til at forskeren overvurderer effekten av tiltaksdeltakelse. Omvendt kan negativ seleksjon føre til en undervurdering av tiltakseffekten. Dersom de mest motiverte arbeidssøkerne i størst grad melder seg til tiltakene, kan dette skape positiv seleksjon på en måte som er vanskelig å observere. Det kan imidlertid også være slik at de ivrigste arbeidssøkerne i mindre grad ønsker å delta fordi dette kan hemme deres muligheter for å søke på jobber i det ordinære arbeidsmarkedet. Dermed kan det oppstå negativ seleksjon. Skjev rekruttering kan også oppstå ved at tiltaksadministratorene bevisst eller ubevisst prioriterer enten svake eller sterke grupper blant de arbeidsløse. Se boks 11.2 for en beskrivelse av metoder for å takle problemet med skjev rekruttering.

Utvelgelsen til h.h.v. kontroll- og tiltaksgruppe foregår ut i fra hvorvidt personen er helt ledige eller deltar på et tiltak på et gitt tidspunkt. Det er uvisst i hvilken grad det kontrolleres for at de som er i kontrollgruppen ikke deltar på tiltak i perioden fra utvelgelsen til evalueringstidspunktet eller har gjort det på et tidligere tidspunkt. Hvis dette ikke er kontrollert for, vil effekten av tiltakene undervurderes.

I tillegg til effektevalueringene gjennomføres det også såkalte måloppfyllelsesevalueringer. Ved denne typen evalueringer undersøkes resultatet for tiltaksgruppen uten at dette sammenlignes med resultatet for en gruppe som ikke har deltatt. Det tas dermed ikke hensyn til at det forekommer skjev rekruttering til tiltaksgruppen. Vitenskapelige konklusjoner om tiltakenes sysselsettingseffekter kan dermed ikke trekkes på basis av slike undersøkelser.

Fortrengningseffekter på bedriftene er vanskelig å fange opp og bearbeide med statistiske metoder. Det benyttes som regel spørreundersøkelser der tiltaksdeltakere eller bedriftsledere blir bedt om å gi en vurdering av om slik fortrengning finner sted.

Vellykkete effektevalueringene gir svare på spørsmål om tiltakene har effekt for deltakerne og eventuelt hvor store effektene er. For å få et svar på spørsmålet om tiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme, må det gjennomføres effektivitetsevalueringer. I en slik evaluering vurderes alle fordeler og ulemper ved tiltakene opp mot hverandre. Når fordelene og ulempene verdsettes ved en felles måle-enhet og summeres kalles denne formen for evalueringer nytte-kostnads-analyse. Det er så vidt vi vet ikke gjennomført slike analyser av arbeidsmarkedstiltak i Norge.

11.5.3 Virker de aktive arbeidsmarkedstiltakene?

I dette avsnittet drøftes resultater fra effekt­evalueringer av aktive arbeidsmarkedstiltak.

På dette området er det de siste tyve årene utført en lang rekke forskningsprosjekter. Hovedtyngden av denne forskningen har vært utført i USA. Selv om bare en liten del av prosjektene dreier seg om tiltakenes effekter for ungdom er det ikke mulig å gi en tilnærmet dekkende oversikt over forskningsresultater som kunne vært av interesse for våre problemstillinger. Det har derfor vært nødvendig å prioritere m.h.t utvelgelsen av de evalueringene som legges til grunn for diskusjonen.

I dette kapittelet er det sentrale spørsmålet på hvilken måte og i hvilken grad aktive arbeidsmarkedstiltak kan bidra til at dagens arbeidsløse ungdommer får et fotfeste i det norske arbeidsmarkedet. De evalueringene som drøftes her bør være mest mulig relevante i forhold til å svare på dette spørsmålet. Følgende kriterier har derfor blitt brukt i prioriteringen:

• Det skal i størst mulig grad være nyere forskning, dvs. fra slutten av 1980-tallet eller begynnelsen av 1990-tallet. Dette kriteriet brukes for å gjøre resultatene mest mulig aktuelle for arbeidsløs ungdom i dagens arbeidsmarkedssituasjon.

• Evalueringene skal være basert på vitenskapelige metoder som til en viss grad gjør det mulig å trekke generelle konklusjoner på basis av de resultatene man kommer fram til. Dette kriteriet medfører at vi legger hovedvekt på signifikante resultater i effekt­evalueringer av typen eksperimentelle eller kvasieksperimentelle (se boks 11.2).

• Det skal være evalueringer av spesielle ungdomstiltak eller av generelle tiltak som har stor betydning for arbeidsledig ungdom i Norge. Vi ser ikke på evalueringer av tiltak rettet mot spesielt belastede ungdomsgrupper som f.eks. kriminelle eller ungdom med rus-problemer.

  Det er helt nylig gjennomført en omfattende evaluering av arbeidsmarkedstiltak for unge sosialhjelpsmottakere og ungdom med rusproblemer (Pedersen, 1993). Det var først og fremst praksisplasser som var tilbudet til disse ungdommene. I forhold til denne utredningen kom denne evalueringen så sent at utvalget ikke har rukket å gjennomgå resultater og metode tilstrekkelig grundig.

  Praksisplasser og lønnstilskudd er de eneste spesielle ungdomstiltakene i Norge. Praksisplasser er et kvalifiseringstiltak og har hatt langt større omfang enn sysselsettingstiltaket lønnstilskudd. AMO-kurs er et generelt kvalifiseringstiltak som har vært viktig for eldre ungdom. Ser vi bort fra formidling, dekker disse hovedtypene aktive arbeidsmarkedstiltak; AMO-kursene som er basert på klasseromsundervisning, praksisplasser som kombinerer praksis og kursvirksomhet og lønnstilskudd som i hovedsak gir opplæring gjennom praksis. Vi skal legge størst vekt på nyere norske evalueringer av disse tiltakene og supplere med evalueringer av lignende tiltak i andre land.

• Samfunnsforholdene rundt tiltaket bør i minst mulig grad avvike fra det som er situasjonen for de norske tiltakene og deltakerne bør ligne mest mulig på aktuelle norske tiltaksdeltakere. Dette kriteriet har gjort at vi m.h.t utenlandske evalueringer har lagt mest vekt på å finne fram til resultater fra Sverige og Danmark.

For en bredere gjennomgang av litteraturen om tiltaks-evalueringer henvises det til vedlegg 1 til NOU 1993:6.

Opplæring utenfor arbeidsplassen – AMO-kurs

AMO-kursene i Norge gir yrkesrettet opplæring innenfor industrifag, kontor og handel, omsorgsarbeid, annet tjenesteytende arbeid og fag knyttet til primærnæringene. Det gis også jobbsøkingskurs og forberedende kurs i allmennfag og introduksjonskurs for innvandrere. Det er imidlertid de yrkesrettede kursene som hovedsakelig har vært gjenstand for evaluering. De fleste kursene er av 4 til 20 ukers varighet. Målgruppen er arbeidsløse eller arbeidstakere som er truet av arbeidsledighet i nær framtid. AMO kursene er i første rekke ment som et tilbud til voksne (over 19 år). I forhold til antall deltakere har AMO kursene vært det viktigste tiltaket for arbeidsløs ungdom fra 20 til 25 år.

Målsetningen med kursene er å tilføre deltakerne kompetanse som gjør dem mer produktive og dermed øker deres sjanser for å få og beholde en jobb. Kompetansen i seg selv er vanskelig å måle. Nærliggende suksessindikatorer er derfor knyttet til deltakernes sysselsettingssituasjon før og etter kurset – jobbsannsynlighet og jobbvarighet. Effekt på deltakernes tilbøyelighet til å ta utdanning – utdanningssannsynligheten – er i liten grad analysert i de norske evalueringene av AMO-kurs. Årsaken er at dette ikke inngår i tiltakets målsetning. Siden det er en generell målsetning for arbeidsmarkedsmyndighetene å kanalisere arbeidsløs ungdom over i ordinær utdanning skal vi også se på kursenes effekt på utdanningssannsynligheten i den grad det finnes data for dette.

Det er gjort flere evalueringer av de norske AMO-kursene siden slutten av 80-tallet. Ingen av disse har hatt som formål å dokumentere kurseffektene for ungdom spesielt. Utvalget har imidlertid innhentet noen spesialanalyser for unge deltakere, 20-29 år, fra det nyeste datamaterialet som foreligger. I disse analysene blir antallet observasjoner sterkt begrenset slik at det er vanskeligere å trekke konklusjoner m.h.t sysselsettingseffekten (få signifikante resultater).

De norske evalueringene vi skal legge vekt på her baserer seg på data om deltakere på AMO-kurs høsten 1988, 1989 og 1990. Utvalg av registrerte arbeidsløse, som ikke deltok på kurs i disse periodene, fungerer som sammenlignings-/kontrollgrupper. I analysene av dette materialet er det brukt både eksperimentelle og kvasieksperimentelle metoder (se boks 11.2). Datamaterialet er samlet inn ved spørreundersøkelser og koblet med registerdata i Arbeidsdirektoratet (SOFA-søker). I det siste datasettet, som omhandler kurs i 1990, ble en del av observasjonene plukket ut ved loddtrekning slik at undersøkelsen fikk karakter av eksperiment. Deltakerne til AMO-kursene ble da trukket fra køen av kvalifiserte søkere. Disse utgjør deltakergruppen i analysen. De søkerne som ikke ble trukket ut ble kontrollgruppen. En annen del av 1990 materialet ble etablert som et kvasi-eksperimentelt datasett; et utvalg av kursdeltakere rekruttert på vanlig måte og en sammenligningsgruppe av arbeidsløse ikke-deltakere.

De tre datasettene er benyttet til analyser av jobbsannsynlighet 6 og 12 måneder etter at deltakergruppene gikk på AMO-kurs og sammenlignings-/kontrollgruppene ble registrerte som arbeidsledige. Det gjøres også analyser av jobbvarighet som blir definert til antall uker i jobb de første tolv månedene etter avslutningen av kurset. Disse suksessindikatorene analyseres så m.h.p kjennetegn ved kursene, bl.a. varigheten og fagområde, og kjennetegn ved deltakerne, bl.a. varighet av forutgående ledighetsperiode, alder, kjønn og utdanningsnivå.

I punktene nedenfor oppsummeres noen av evalueringenes hovedresultater. De innledes med en litt bastant hovedkonklusjon som blir noe moderert i etterfølgende kommentarer (Informasjonene om de norske evalueringene er hentet fra følgende referanser: Hernæs et.al 1991, Raaum og Torp 1992, Torp 1993 a, Torp 1993 b, Goldsten et.al 1993. Se forøvrig tabell 11.2 for en konsentrert beskrivelse av datamaterialet, hoved­resultater og referanser).

AMO kursene har en positiv, men relativt liten sysselsettingseffekt.

På kort sikt – etter 6 måneder – har AMO-kursene en positiv effekt på jobbsannsynligheten. Mellom deltakere og ikke-deltakere blir forskjellen i jobbsannsynlighet beregnet til mellom 5 og 10 prosentpoeng avhengig av utdanningsnivå. Den positive sysselsettingseffekten påvises både for kursdeltakere i 1988 (kvasi­eksperimentell analyse) og for deltakere i 1990 (eksperimentell analyse). Den lar seg imidlertid ikke påvise for ungdom (20-29 år).

På lang sikt – etter 12 måneder – er effekten av AMO-kursene på jobbsannsynligheten mer usikker. For deltakere i 1989 tyder analysen på en positiv effekt. Denne effekten kan imidlertid ikke påvises for de som ble trukket ut til kurs ved loddtrekning i 1990. En forklaring på at evalueringene på dette punktet gir avvikende resultater kan være at det dreier seg om litt forskjellige typer kurs i 1989- og 1990- undersøkelsene. Forskjellen kan imidlertid også være et resultat av positiv rekruttering (seleksjon) til AMO-kursene når opptaket skjer på ordinær måte. Dvs. at de som vanligvis får plass på AMO-kursene har en tendens til å være godt rustet for arbeidsmarkedet sammenlignet med de som ikke får plass. Som nevnt innledningsvis kan dette føre til at kurseffekten blir overvurdert hvis kursdeltakerne ikke plukkes ut ved loddtrekning og deltakernes gode egenskaper er usynlige for forskerne. Analysen av datamaterialet fra 1990 kan tyde på at en slik positiv seleksjon gjør seg gjeldende ved rekrutteringen til AMO-kursene.

Det at man i 1990-materialet kan påvise en positiv sysselsettingseffekt etter 6 måneder, men ikke etter 12 kan tyde på at denne effekten avtar relativt raskt med tiden.

Korte AMO-kurs gir størst sysselsettingseffekt.

Analysene av 1988- og 1989-kursene indikerer at denne påstanden er gyldig:

På kort sikt er det en svak negativ sammenheng mellom kursenes varighet og jobbsannsylighet.

På lang sikt ser det ut til at korte kurs har størst positiv effekt på jobbsannsynligheten. Kurs av middels varighet (10-20 uker) har ingen effekt, men effekten øker igjen når kursene blir riktig langvarige (over 30 uker). Avhengig av lengden på kursene beregnes differansen i jobbsannsynlighet mellom deltakere og ikke deltakere til mellom 15 og -3 prosentpoeng.

En lignende sammenheng gjør seg gjeldende når jobbvarighet brukes som suksessindikator. Korte (under 11 uker) og lange (mer enn 33 uker) AMO-kurs gir en positiv effekt på denne suksessindikatoren, mens kurs med middels og lang varighet (11-32 uker) ikke gir noen påviselig effekt.

26 prosent av AMO-kurs deltakerne var i 1989 knyttet til kurs med varighet fra 11-32 uker.

Lengden på kursene varierer imidlertid mellom kurs innen forskjellige fagområder. Det er derfor mulig at den negative sammenhengen mellom kursvarighet og sysselsettingseffekt til dels er et resultat av fagområde. Kortvarige kurs, særlig industrikursene, gir konkret og anvendbar kompetanse som verdsettes i arbeidsmarkedet. Forskernes inntrykk er at det i mange tilfeller settes visse kvalifikasjonskrav for deltakelse på en del av disse kursene. Slike krav kan føre til at det rekrutteres relativt ressurssterke deltakere og til en overvurdering av sysselsettingseffekten når dette ikke kan korrigeres for i analysen. Tilsvarende kan det være at mer langvarige kurs gir mer grunnleggende kompetanse som ikke er direkte anvendbar i yrkeslivet. For opptak til disse kursene stilles det sjeldnere kvalifikasjonskrav.

I det datamaterialet som ble etablert med loddtrekning til kursene finner forskerne ingen sammenheng mellom kursvarighet og jobbsannsynlighet. Dette kan indikere at sammenhengen er et resultat av positiv rekruttering til de korte kursene. Det er imidlertid ikke mulig å trekke en slik konklusjon siden datamaterialene dekker til dels ulike kurstyper.

Gir industrikurs størst sysselsettingseffekt?

Det er særlig olje og offshore, elektrofag, maskinlære og motor som kommer relativt godt ut m.h.t sysselsettingseffekt. Kurs med fag rettet mot tjenesteytende næringer kommer relativt dårligere ut. Dette resultatet påvises både for kursene i 1988 og 1989. Mannlige deltakere på kurs rettet mot industrien hadde i 1989-undersøkelsen 11-jfosent høyere jobbsannsynlighet enn menn uten kurs. Kurs rettet mot tjenesteytende næringer ga en økning i jobbsannsynligheten på 3-4 prosent for menn, men noe høyere for kvinner.

Også i denne sammenheng gir analysen av kursene i 1990 et litt avvikende resultat. Denne tyder på at kurs rettet mot EDB og service gir best resultat m.h.t etterfølgende jobbsjanser. Effekten av industrikurs er relativt lavere, men fortsatt påviselig.

De svenske arbeidsmarkedsopplæringskursene, AMU-kurs, er i stor grad lagt opp på samme måte som de norske. I de senere årene er det gjennomført flere evalueringer av disse. De fleste er imidlertid basert på data om deltakere på kurs som ble gjennomført i begynnelsen og midten av 1980-tallet. Siden det har skjedd store endringer på arbeidsmarkedet etter dette kan resultatene ha begrenset relevans m.h.t situasjonen for arbeidsløs ungdom i dag. Siden det finnes svært få svenske evalueringer som baseres på nyere data skal vi allikevel se nærmere på noen av disse.

En viktig forskjell mellom de svenske og norske evalueringene er at de norske legger vekt på sysselsettingseffekter, mens de svenske i hovedsak analyserer lønnseffekter. Som det ble understreket innledningsvis er vi først og fremst interessert i hvordan kursdeltagelsen virker på ungdommenes sysselsettingsmuligheter. Siden lønnseffektene antagelig gir en indikasjon på sysselsettingseffekter, skal vi allikevel ta med noen hovedkonklusjoner fra disse analysene.

Når sysselsettingseffektene av AMU-kurs måles direkte for kurs som ble gjennomført på slutten av 1970-tallet er de positive, men svake (ofte ikke signifikante). Den analysen det her refereres til er imidlertid basert på et relativt lite utvalg (Bjørklund 1989).

Analyser av AMU-kurs gjennomført på begynnelsen av 1980-tallet viser en markert høyere vekst i årslønnen for deltakere sammenlignet med ikke deltakere de tre første årene etter kurset (Axelsson 1989). Denne undersøkelsen analyserer også betydningen av kursvarighet og det fagområde opplæringen foregår innenfor. Fagområdet har ingen påviselig effekt, mens kursvarigheten har en positiv effekt på deltakernes etterfølgende inntektsvekst.

Når inntektsvekst ses som en indikator på en positiv sysselsettingseffekt er konklusjonene m.h.t fagområde og kursvarighet forskjellig fra det man kom fram til i Norge for AMO-deltakere på slutten av 1980-tallet. Det er imidlertid vanskelig å sammenligne disse resultatene siden den svenske evalueringen analyserer kurs som foregikk nesten 10 år før de som blir analysert i de norske evalueringene. Arbeidsmarkedsforholdene både i Norge og Sverige har endret seg betydelig i denne perioden og har trolig hatt betydning for hvordan arbeidsmarkedsopplæringen bør legges opp både m.h.t kursvarighet og vektlegging av fagområder.

En gruppe på 900 ungdommer fra Stockholm, 16-24 år og arbeidsledige i 1981, ble undersøkt m.h.p utviklingen i deres arbeidsmarkedssituasjon fra 1981-85 (Stockholms-undersøkelsen). Analyser av dette materialet viser ingen lønnseffekt av deltagelse på AMU-kurs (Ackum 1991). Kursene hadde imidlertid en positiv effekt på ungdommenes jobbsannsynlighet etter at kurset var avsluttet (Edin og Holmlund 1991).

En annen studie følger utviklingen i arbeidsmarkedssituasjonen til 500 ungdommer fra 1984 til 1987 (Sehlstedt og Schrøder 1989). Ungdommene var mellom 20-25 år og arbeidsledige i 1984. Denne studien analyserer flere tiltak og strategier m.h.p om de bidrar til å gi ungdom et fotfeste i arbeidsmarkedet – en permanent jobb eller en midlertidig jobb, et tiltak eller en utdanningsplass som inngår i en systematisk plan for en videre arbeidsmarkedskarrierer. Vi skal komme mer tilbake til denne undersøkelsen senere. Et resultat er imidlertid at AMU-kurs ikke er påviselig bedre enn arbeidsløshet m.h.t å bidra til et slikt fotfeste.

I en analyse av AMU-kurs, gjennomført i 1989 og 1990, konkluderes det med at det ikke kan påvises effekter på deltakernes årslønn (Anderson 1993). Ovenfor ble det referert til resultater som viser at kurseffekten på årslønn var betydelig for deltakerne på begynnelsen av 1980-tallet. Forskjellen mellom disse resultatene har bl.a blitt forklart med at arbeidsledige i 1989 og 1990 hadde betydelige kortsiktige økonomiske insentiver til å melde seg på AMU-kursene. Arbeidsløse som ikke hadde opparbeidet rettigheter til arbeidsløshetstrygd og de som hadde gått ledig så lenge at de var i ferd med å miste rettighetene, kunne få trygd for en periode ved å gjennomføre et AMU-kurs på minst 4 måneder. Dette systemet var ikke innført på begynnelsen av 1980-tallet. Det er nærliggende å tro at et slikt system vil medføre en større tendens til at ungdom og langtidsledige søker seg til AMO-kursene.

I Danmark er arbeidsmarkedsutdanningen, AMU-kurs, i større grad innrettet mot sysselsatte enn i Norge og Sverige der AMO/AMU i hovedsak er beregnet på arbeidsløse arbeidssøkere. Mange av AMU-kursene i Danmark er korte etterutdanningskurs for fagarbeidere og spesialarbeidere. Det gis imidlertid også tilbud til de arbeidsløse. AMU-kursene i Danmark har således mer preg av ordinær voksenopplæring, som et ledd i politikken for å løse flaskehalser og strukturproblemer på arbeidsmarkedet. Til tross for dette har kursoppleggene i Danmark og Norge mange fellestrekk.

De danske evalueringene av AMU-kursene er basert på data som følger et tilfeldig utvalg av hele den voksne befolkningen (5%) fra 1976 og fram til i dag. Foruten generelle bakgrunnsopplysninger (kjønn, alder, barn m.m) inneholder datasettet en rekke opplysninger om individenes arbeidsmarkedssituasjon (inntekt, lønn, sysselsetting, arbeidsløshet m.m) og endringer i denne over tid.

En evaluering av AMU-kurs, basert på dette materialet, viser at effekten av AMU kurs på senere lønnsutvikling var positiv for grupper med liten ledighetserfaring, mens den ikke var mulig å påvise for grupper med omfattende ledighetserfaring. Bildet er motsatt m.h.t. sysselsettingseffekt. Ingen effekt kan påvises for de med liten ledighet i tidligere perioder, mens sysselsettingseffekten er positiv for de som har hatt relativt store sysselsettingsproblemer før kurset (Jensen et.al, 1993).

11.5.4 Kombinert opplæring og praksis – Praksisplasser

Praksisplasser (PP) er i dag det viktigste ungdomstiltaket i Norge. M.h.t omfang er det det viktigste arbeidsmarkedstiltaket for ungdom under 20 år. Normalt skal tiltaket ikke overstige 6 måneder, men det finnes muligheter for forlengelse. Deltakerne får en godtgjørelse som tilsvarer støtten på AMO-kurs. Formålet med PP er å bedre arbeidssøkernes mulighet til å komme i arbeid eller begynne på en ordinær utdanning. Praksisplasser skal ikke fortrenge ordinært arbeid.

Arbeidsdirektoratet har foretatt flere undersøkelser av utviklingen i PP deltakernes arbeids- og utdanningssituasjon etter at tiltaket ble avsluttet. I de fleste av undersøkelsene har man imidlertid ikke operert med sammenligningsgrupper. Det er derfor vanskelig å trekke konklusjoner om tiltakets effekt på deltakernes sjanser for å komme i jobb eller få en plass i det ordinære utdanningssystemet på grunnlag av resultater fra disse undersøkelsene.

Den norske evalueringen vi skal legge mest vekt på her analyserer en etterundersøkelse foretatt av Arbeidsdirektoratet i 1991 (Try 1994). I denne undersøkelsen ble det via spørreskjemaer innhentet informasjon om situasjonen til ungdom som deltok på PP et år tidligere. For å etablere en sammenligningsgruppe ble det også sendt spørreskjemaer til et utvalg av personer under 25 år som var arbeidsløse på tiltakstidspunktet.

I denne evalueringen analyseres tiltakets effekt på deltakernes sjanser for å komme i jobb eller ordinær utdanning; jobb-og utdanningssannsynligheten, 12 måneder etter at de deltok på PP. Disse suksessindikatorene analyseres så m.h.p kjennetegn ved kursene; varighet, graden av opplæring, sektor, og kjennetegn ved deltakerne; tidligere erfaring, kjønn, alder og utdanning.

Følgende punkter oppsummerer hovedkonklusjonene fra denne evalueringen:

Praksisplasser har en positiv, men svak effekt på deltakernes sannsynlighet for å få jobb og utdanningsplass.

Avhengig av forskjellige kjennetegn ved praksisplassen de deltok på, ble økningen i jobb- og utdanningssannsynligheten beregnet til h.h.v 2-12 og 1-14 prosent for kvinner. Tilsvarende ble denne økningen beregnet til h.h.v 5-12 og 1-12 for menn.

Praksisplasser i privat sektor gir størst uttelling for jobbsannsynligheten, mens deltagelse på praksisplasser i offentlig sektor gir best effekt på utdanningssannsyligheten.

Dette tyder på at PP i privat sektor i større grad gir kompetanse som er direkte anvendbar i yrkeslivet, mens PP i offentlig sektor i større grad gir deltakerne en bakgrunn som styrker deres ønsker og muligheter for å begynne på en utdanning. Mange av praksisplassene innenfor helse-og sosial sektoren gir f.eks. deltakerne formell kompetanse som styrker mulighetene for å ta videregående utdanning på disse områdene.

Jobbsannsynligheten stiger svakt med varigheten av praksisplassen, mens utdanningssannsynligheten er upåvirket av denne variabelen.

Den positive effekten av varighet gjør seg gjeldende inntil 26 uker. Etter dette avtar sysselsettingseffekten av tiltaket. Utfra ordningens regelverk skal 26 uker normalt være den øvre grensen for varigheten av praksisplasser. 14 prosent av utvalget hadde imidlertid deltatt på PP mer enn 26 uker. Analyser av kjennetegn ved deltakerne tyder på at de som deltar i korte og lange perioder har egenskaper som i utgangspunktet gir dem en relativt lav jobbsannsynlighet (Try 1993). Dette indikerer at sysselsettingseffekten av disse praksisplassene undervurderes.

Utdanningssannsynligheten stiger med graden av opplæring i tiltaket, mens jobbsannsynligheten er upåvirket av denne variabelen.

15 prosent av deltakerne oppga at de ikke fikk opplæring i praksisplassen. Av de 12 prosent­ene som fikk opplæring 2-3 dager i uken deltok mange i opplegg der praksis ble kombinert med formell utdanning utenfor arbeidsplassen. Denne gruppen hadde en utdanningssannsynlighet som for kvinner og menn var h.h.v 14 og 12 prosent høyere enn de PP-deltakerne som ikke fikk opplæring.

Jobbsannsynligheten stiger hvis praksisplassen er i samsvar med deltakerens tidligere erfaring.

Dette kan indikere at resultatet blir bedre når tiltaket inngår i en mer helhetlig plan for deltakernes arbeidsmarkedskarrierer. Best uttelling gir tiltak i privat sektor der arbeidet er i samsvar med tidligere erfaring.

Den tidligere refererte svenske studien av 500 ungdommers tilknytning til arbeidsmarkedet fra 1984 til 1987 (Sehlstedt og Schrøder) analyserte betydningen av at arbeidsmarkedstiltak, eventuelle midlertidige jobber eller utdanningsplasser inngår i en plan for ungdommenes arbeidsmarkedskarriere. En hovedkonklusjon fra denne analysen er at uansett hvilken av disse aktivitetene ungdommen deltar i gir det at de inngår i en plan, en positiv effekt på ungdommenes evne til å få et fotfeste i arbeidsmarkedet.

Det er, så vidt vi vet, ikke gjort studier av tiltak som kombinerer arbeid og opplæring i de andre skandinaviske landene. Vi skal imidlertid se nærmere på noen resultater fra evalueringer av et arbeidstreningsprogram i Storbritannia, YT (Youth Training). Dette har vært i funksjon siden 1983 (kalt Youth Training Schemes før 1990) og har flere likhetstrekk med de norske praksisplassene. YT har hatt stor betydning for unge arbeidssøkere i Storbritannia. På slutten av 1980-tallet deltok mer enn en tredjedel av årskullene som forlot skolesystemet i et tiltak innenfor dette programmet. Ungdommene som deltar får ikke lønn, men en offentlig finansiert utdanningsstøtte. Arbeidsgiverne får også en viss kompensajon for sine utdanningskostnader. I begynnelsen varte tiltaket et halvt år. Senere har tiltaksperioden blitt utvidet først til et år og så til to som er tilfellet i dag. Programmet er rettet mot ungdom som forlater skolen. Mange av deltakerne har derfor liten erfaring fra arbeidsmarkedet.

En relativt fersk evaluering av YT følger 1200 ungdommer i to år etter at de forlot skolen sommeren 1984 (Main og Shelly 1990). Analysen viser at den gruppen som startet på et YT-program i 1984 hadde høyere sannsynlighet for å være i jobb to år senere enn de som var arbeidsløse på samme tidspunkt. Forskjellen i jobbsannsynlighet er størst for de som også har andre kjennetegn som øker deres sjanser på arbeidsmarkedet: Gode eksamenskarakterer og gunstige forhold på det lokale arbeidsmarkedet. Differansen i jobbsannsynlighet mellom YT-deltakere og ikke-deltakere utgjør 11-17 prosentpoeng. Når det gjelder timelønn viser det seg at deltagelse på YT ikke gir noen påviselig effekt. De som fortsatte hos YT-arbeidsgiveren hadde tvert i mot lavere lønn enn ikke-deltakerne. Analysen tyder på at ungdom som står relativt svakt i arbeidsmarkedet er overrepresentert i tiltaket. Dette kan ha resultert i en undervurdering av lønns-og sysselsettingseffekten for den enkelte deltaker.

En annen evaluering analyserer fortrengningseffekter av YT-programmet i privat sektor (Begg et.al 1990). Gjennom intervjuer med ledelsen i 250 YT-bedrifter ble det innhentet informasjon om to typer fortrengning:

• Fortrengning av ordinære arbeidsøkere.

• Fortrengning av andre ansatte på samme bedrift.

Avhengig av størrelsen på bedriften blir fortrengningseffekten av ordinære arbeidssøkere beregnet til mellom 53 og 71 prosent. Denne fortrengningseffekten stiger med antall ansatte på YT-bedriften. Fortrengningen av andre ansatte på samme bedrift blir beregnet til mellom 5 og 15 prosent. Denne effekten er sterkest på de minste bedriftene.

En litteraturstudie (Schrøder 1993) oppsummerer en lang rekke analyser av YT-programmet i følgende fire punkter (sitat, men oversatt fra svensk) :

• Programmet har ført til sammenbrudd av det ordinære arbeidsmarkedet for tenåringer. Andelen 17 åringer i ordinært arbeid sank fra 53 prosent i 1976 til 15 prosent ti år senere.

• Svært store fortrengningseffekter som av intervjuede arbeidsgivere beregnes til at drøyt 70 prosent av praksisplassene erstatter ordinære arbeidsplasser for ungdom og drøyt 10 prosent erstatter ordinære arbeidsplasser for voksne.

• Deltakerne blir i altfor stor grad arbeidsløse etter at tiltaket er slutt.

• Mange av YT-plassene har et svært lavt opplæringsinnhold.

En OECD studie oppsummerer evalueringer av kvalifiseringstiltak; kurs utenfor arbeidsplassen og tiltak som kombinert arbeid og opplæring, i en rekke OECD land. Dette dreier seg ikke om tiltak beregnet spesielt for ungdom.

Studien konkluderer med følgende i forhold til sysselsettingseffekter av tiltak som er lite spesifikke m.h.t målgrupper (OECD 1993h, sitat, men oversatt fra engelsk): Tilgjengelige resultater tillater ikke at det trekkes sterke konklusjoner, men de gir bemerkelsesverdig liten støtte til hypotesen om at slike tiltak har effekt. Fire av ni studier fant ingen signifikant effekt. De andre fem påviste en positiv effekt, men flere av disse resultatene må betraktes som usikre p.g.a metodeproblemer.

I forhold til sysselsettingseffekten av tiltak som i større grad var skreddersydd for behovene til spesielle grupper konkluderes det imidlertid med at evalueringene klarere indikerer et positivt resultat.

En gjennomgang av et mindre antall evalueringer av ungdomstiltak i den samme OECD-studien leder til omtrent samme konklusjon; liten og usikker effekt for generelle tiltak, sikrere og mer positive effekter for tiltak innrettet mot behovene i spesielle undergrupper.

11.5.5 Subsidierte arbeidsplasser – Lønnstilskudd for ungdom (LTU)

Vi skal her se nærmere på effekter av subsidierte arbeidsplasser for unge arbeidsløse i privat og offentlig sektor. Denne tiltakstypen er et sysselsettingstiltak uten formell opplæringsdel. Siden deltakere på LTU i større grad enn PP-deltakere går inn i en ordinær jobb er faren for fortrengningseffekter større.

Tiltak av denne typen evalueres i forhold til flere suksessindikatorer:

• Formidlingseffekt, dvs i hvilken grad tiltaksdeltakerne får et varig arbeid i den bedriften som mottar lønnstilskuddet

• Jobbskapingseffekt, dvs. om det som resultat av tiltaket etableres en ny arbeidsplass eller om tiltaksdeltakeren bare bytter plass med en ordinær arbeidsøker (fortrengning).

• Effekter på jobb og utdanningssjanser, dvs om deltakelse fremmer den enkeltes evne til å skaffe seg jobb eller utdanningsplass i konkurranse med ordinære søkere.

I den norske arbeidsmarkedspolitikken har det vært presisert at arbeidsløs ungdom i hovedsak skal ledes inn på tiltak som gir opplæring og hever deres kompetanse i forhold til yrkeslivet. I tråd med dette har LTU hatt et lite omfang her i landet.

I forskriftene for LTU i Norge står det at formålet med tiltaket ..er å bidra til formidling av arbeidssøkere til ordinært arbeid. Hovedregelen er at deltakeren skal gå over i fast stilling på den bedriften som får lønnstilskuddet. Hvis den subsidierte arbeidsplassen er av mer midlertidig karakter kan tilskuddet brukes når den etter nøye vurderinger anses å være en viktig innfallsport til arbeidslivet eller gir verdifull arbeidstrening. En nærliggende tolkning av disse formuleringene er at mulige formidlingseffekter har vært mest motiverende for etableringen av tiltaket, mens man har hatt mindre tro på eventuelle sysselsettingseffekter.

I Norge utføres det for tiden en evaluering av LTU basert på et utvalg av deltakere og en sammenligningsgruppe av ikke deltakere fra 1989 og 1990. Via en spørreskjemaundersøkelse ble det i 1991 innhentet informasjon om disse ungdommenes forhold til arbeidsmarkedet (Hardoy 1993). Dette innebærer at utvalget omfatter personer som hadde deltatt på lønnstilskudd fra 4 måneder til 2 år før deres arbeidsmarkedssituasjon ble evaluert. Vi skal oppsummere noen foreløpige resultater fra de analysene som er gjort så langt:

Formidlingseffekter: Da ungdommene mottok spørreskjemaet var bare 20 prosent fortsatt ansatt i de respektive LTU-bedriftene. Omlag 60 prosent hadde imidlertid fått tilbud om fortsatt ansettelse på bedriften etter at perioden med lønnstilskudd var slutt.

Sysselsettings- og utdanningseffekt: Det kan ikke påvises positive sysselsettingseffekter av LTU. Selv når de som fortsatt var ansatt på LTU-bedriften inkluderes i analysen har tiltaksdeltakerne lavere jobb-sannsynlighet enn personer i sammenligningsgruppen. Det kan påvises at deltakernes jobbsannsynlighet øker med tiltakets varighet, men den blir aldrig høyere enn jobbsannsynligheten til ikke-deltakerne. Når utdanning inkluderes i suksesskriteriet blir resultatet mer positivt. Analysen viser at LTU-deltakere har en høyere sannsynlighet enn ikke-deltakere for enten å komme i jobb eller begynne på en utdanning. Disse resultatene gjelder LTU-deltakere som ble rekruttert til tiltaksbedriften av arbeidskontoret. Evalueringen viser derimot at sysselsettingseffekten er positiv for LTU-deltakere som ble rekruttert av arbeidsgiverne.

Grovt sett skjer rekrutteringen til lønnstilskudd på to måter:

Enten ved at arbeidsgiveren velger ut en blant tiltakssøkerne og får vedkommende ansatt i sin bedrift. En arbeidsgiver kan også påvirke en arbeidsledig til å søke arbeidskontoret om LTU for så å få vedkommende ansatt hos seg.

Eller ved at de ansatte på arbeidskontoret velger ut deltakerne blant køen av søkere til lønnstilskudd. Det er også rimelig å anta at arbeidskontoret påvirker visse typer arbeidsløse til å søke på dette tiltaket.

Det er nærliggende å tro at rekrutteringen til tiltaket påvirkes av om det er arbeidsgivere eller arbeidskontoret som tar initiativet til å velge ut deltakerne. Arbeidsgiverne vil forsøke å rekruttere de beste blant de arbeidsløse slik at man derved får en positiv seleksjon til tiltaket. Dette er det korrigert for i analysen ved at initiativtaker er innført som forklaringsvariabel. Det er mindre opplagt hvilke typer arbeidsløse de ansatte på arbeidskontorene vil velge. En mulighet er at de prioriterer de svakeste og dermed skaper en negativ seleksjon til tiltaket.

Dersom en slik negativ seleksjonen gjør seg gjeldende, og den ikke fanges opp av observerbare bakgrunnsvariable, kan den forklare at deltakerne har lavere jobbsannsynlighet enn ikke-deltakerne. Dette kan også være et resultat av at flere av deltakerne begynner på en utdanning. En alternativ forklaring kan være at tiltaket virker stigmatiserende på deltakerne. Med det menes at arbeidsgivere, av en eller annen grunn, betrakter tiltaksdeltakelse som et negativt trekk ved arbeidssøkere. I Norge er det nylig gjennomført en spørreskjema-undersøkelse som kartlegger arbeidsgiveres holdninger i denne sammenheng (Hardoy 1994).

Figuren viser arbeidsgivers første- og sisteprioritet i rangeringen av ulike arbeidssøkere etter arbeidssøkers tilpasning på arbeidsmarkedet umiddelbart før eventuell rekruttering til ny jobb. I prosent.

Kilde: Søkelys på arbeidsmarkedet 2/93.

Fra Arbeidsdirektoratets register ble det trukket et utvalg bedrifter som dels hadde og dels ikke hadde hatt ansatte på lønnstilskudd.

Arbeidsgiverne ble for det første spurt om de så positivt eller negativt på arbeidsledige som har deltatt på arbeidsmarkedstiltak i forhold til arbeidsledige som går på dagpenger og søker jobb på egenhånd. 91 prosent av arbeidsgiverne svarte at de var positive eller at det ikke spilte noen rolle.

For det andre ble de stilt ovefor en hypotetisk situasjon hvor de skulle velge mellom kandidater med ulik arbeidsmarkedserfaring til en jobb som innebar forholdsvis enkelt rutinearbeid. Valget sto mellom en arbeidsløs som nettopp er ferdig med arbeidsmarkedstiltak (for det meste) basert på kurs, en som nettopp er ferdig på et arbeidsmarkedstiltak (for det meste) basert på praktisk opplæring 2 , en som går på dagpenger og en som er villig til å slutte i sin nåværende jobb. Ellers antas kandidatene å stille likt m.h.t utdanning og andre kjennetegn av betydning. Figur 11.1 viser hvilken kandidat arbeidsgiverne rangerte som første og siste valg.

Disse resultatene avkrefter hypotesen om at deltagelse på sysselsettingstiltak virker stigmatiserende. De viser også at arbeidsgiverne har en positiv holdning til at søkere har deltatt på arbeidsmarkedstiltak som gir dem yrkeserfaring. Arbeidsgivernes holdninger er omtrent like uavhengig av om de har hatt tiltaksdeltakere på egen bedrift eller ikke.

Rekrutteringsstøtte er en svensk variant av lønnstilskudd. Den tidligere refererte svenske analysen av 500 ungdommers tilknytning til arbeidsmarkedet fra 1984 til 1987 (Sehlstedt og Schrøder, 1989) viser at dette tiltaket hadde en positiv effekt på ungdommenes arbeidsmarkedssituasjon. D.v.s at det økte deres sannsynlighet for å få en permanent jobb, eller en midlertidig jobb eller utdanningsplass som inngikk i en plan for en videre arbeidsmarkedskarriere. Midlertidige sysselsettingstiltak i offentlig sektor, beredskapsarbeid, ga imidlertid ingen påviselig sysselsettingseffekt av denne typen.

Den samme undersøkelsen gir indikasjoner på at beredskapsarbeid og rekrutteringsstøtte til en viss grad fortrenger ordinære arbeidsplasser. 1/3 av de som deltok på disse tiltakene oppga at de erstattet en vanlig ansatt når denne var fraværende. Av deltakerne på rekrutteringsstøtte svarte over halvparten at de ville fått jobben selv om arbeidsgiveren måtte betale ordinær lønn. På et lignende spørsmål i den norske undersøkelsen av lønnstilskudd svarte bare 10 prosent at arbeidsgiverne ville ansatt en på ordinær lønn.

I en OECD-studie refereres evalueringer av lønnstilskuddsordninger i Irland, Australia, Nederland og USA (OECD 1993h). Selv om dette ikke er ungdomstiltak er den oppsummerende hovedkonklusjonen av interesse: Fortrengningseffektene av tiltakene er betydelige. I mer enn halvparten av tilfellene erstatter de som deltar på lønnstilskudd ordinære arbeidssøkere. Det ser også ut til å finne sted en betydelig fortrengning av tidligere ansatte. På bakgrunn av dette konkluderer studien med at tiltak av denne typen bare kan forsvares som et virkemiddel for å endre konkurranseforholdet i arbeidsmarkedet mellom forskjellige grupper av arbeidssøkere.