1 Brev av 27.02.1994 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet til Kommunaldepartementet

Brev av 27.02.1994 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet til Kommunaldepartementet om prinsipielle vurderinger av klageregler på opplæringsområdet - rammer for det videre arbeidet, jfr. kap. 14 i utvalgets utredning ovenfor:

1.1 Innledning

Da den nye kommuneloven ble vedtatt i 1992 ba Stortinget om en gjennomgang og vurdering av særlovenes klageregler. De lover det regjeringsoppnevnte opplæringslovutvalget behandler er å oppfatte som særlover i denne sammenheng. Opplæringlovutvalgets mandat sier imidlertid at:

«Ut fra hensynet til samordnede klagesystemer, som det blir arbeidet med i særlovstilpasningen i forbindelse med kommuneloven, skal utvalget ikke behandle spørsmål knyttet til klageordninger.»

For å få en mest mulig samlet gjennomgang av styringsmiddelbruken på opplæringsområdet er imidlertid utvalget senere blitt bedt om å gi en konkret vurdering av klagereglene på opplæringsområdet og utarbeide forslag til klageregler, i den grad det anses nødvednign å supplere de alminnelige regler om klage etter forvaltningsloven. Slik vil en bl.a. få en hensiktsmessig vurdering av klagereglene sett i sammenheng med reglene for tilsyn og kontroll som utvalget også vil vurdere.

Arbeidet med den konkrete vurderingen av klagereglene skal skje i tråd med de rammer regjeringen har lagt for klageprosjektet og i tråd med de prinsipielle vurderinger departementet her gir og for det videre arbeidet med disse.

1.2 Hvem bør overprøve - overprøvingskompetansens plassering

Barn og unge har lovfestet rett til såvel grunnskoleopplæring som videregående opplæring. Grunnskoleopplæringen er i tillegg lovfestet som en individuell plikt.

Grunnskolen er både i sine rammer og i sitt innhold i stor grad homogen med stor vekt på en enhetlig opplæring som skal tilpasses den enkelte elev slik at alle får et likeverdig opplæringstilbud. Videregående opplæring har også i stor grad homogene rammer, men har i motsetning til grunnskolen stor bredde i innholdet ved tilbud om en rekke fag, kurs og kombinasjoner.

Kommunene er ansvarlige for grunnskoleopplæringstilbudet, mens fylkeskommunene har ansvaret for tilbudet om videregående opplæring.

Som hovedregel er det statlig overprøving av klager på enkeltvedtak i grunnskolen, mens klager på enkeltvedtak i videregående opplæring som hovedregel behandles av fylkeskommunen selv, med mindre fylkestinget selv har fattet enkeltvedtak, jfr. forvaltningsloven § 28.

Variasjonsbredden i kommunenes størrelse, organisering og kompetanse kan sies å være så stor at den enkelte elev ikke i tilstrekkelig grad er sikret en ensartet og kompetent behandling av klager knyttet til en pliktig opplæring ved en intern klagebehandling i kommunen. Det er bl.a. av denne grunn statlig overprøving av enkeltvedtak i grunnskolen.

Bare i mindre grad har det vært reist kritikk mot klageordningen for grunnskolen. Det punkt der det har vært reist kritikk, og som klart utgjør den vesentligste klagemengden, er knyttet til klage på vedtak om spesialundervisning. Vedtakene i disse sakene har i hovedsak direkte økonomisk betydning og vil også av denne grunn være underlagt særlig interesse. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det spesielt på dette punkt - der det ofte er snakk om ressurser til utsatte elever i obligatorisk opplæring - kan være behov for fortsatt statlig overprøving av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet.

I de senere år kan det sies at staten har avskåret seg fra å bruke en rekke styringsvirkemidler som tidligere ble brukt for å realisere et likeverdig grunnskoletilbud, f.eks. øremerkede tilskudd som hovedfinansieringsmodell. Statlig overprøving av enkeltvedtak i grunnskolen kan imidlertid sees på som et gjenværende styringsmiddel i arbeidet med å realisere målsettingen om et likeverdig tilbud, og som det da kan være desto viktigere å sikre.

Fylkeskommunene på sin side er organisasjoner med en størrelse, organisering og kompetanse som etter departementets vurderinger kan sikre ensartet, kompetent og saklig behandling av klager knyttet til den videregående opplæring. Det er bl.a. av denne grunn slik at klagebehandlingen i videregående opplæring som hovedregel foretas internt i fylkeskommunen. Det er ikke reist vesentlig kritikk f.eks. med påstand om at denne klageordningen gir elevene i videregående opplæring for dårlig rettsikkerhet, det er da generelt heller ikke slik at intern behandling av klager i seg selv må gi svekket rettssikkerhet.

Selv om det er enkelte grunnleggende ulikheter som begrunner forskjeller mellom klagereglene for videregående opplæring og grunnskolen er det også visse likhetstrekk som kan sies å tale for eventuell samordning i klagereglene. Dette må tas med i vurderingen ved en samlet konkret gjennomgang av klagereglene slik at det f.eks. kan sikres en samordning av klageinstans der det er saklig grunn til dette.

Dagens ordning med at enkeltvedtak i grunnskolen som hovedregel kan påklages til staten og at enkeltvedtak i videregående opplæring som hovedregel kan påklages til fylkeskommunen videreføres.

Etter reform 94 har imidlertid den enkelte elev rett til videregående opplæring. Vedtak om inntak til videregående opplæring og vedtak om tap av rett til videregående opplæring, herunder lærlingeplass, vil være vedtak som kan ha avgjørende konsekvenser for den enkelte. Dette gjelder også inntak til videregående opplæring spesielt organisert for voksne, selv om disse ikke har en lovfestet rett til videregående opplæring.

Ved å legge klagebehandlingen for disse vedtakene til staten vil en også kunne oppnå en viss samordningeffekt i forhold til klager på enkeltvedtak i grunnskolen som alle går til staten. En vurdering av spørsmålet om statlig klageinstans ved klage på enkeltvedtak om inntak må begrenses til spørsmålet om eleven har rett til inntak eller ei.

Klageordningen for enkeltvedtak om inntak og om tap av rettigheter i videregående opplæring og om inntak til videregående opplæring spesielt organisert for voksne vurderes særskilt i forhold til eventuell statlig klageadgang.

I voksenopplæringsloven er det lovfestet klagerett til staten for alle enkeltvedtak truffet i medhold av loven, herunder vedtak om rett til spesialundervisning på grunnskolens område for voksne. Det er kommunen eller fylkeskommunen som er ansvarlig for dette voksenopplæringstilbudet. Det vises i denne sammenheng til den særlige begrunnelsen for klagerett på spesialundervisningsvedtak i grunnskolen foran. De samme hensyn vil også kunne legges til grunn ved en vurdering av klageinstans for klage over enkeltvedtak om spesialundervisning på grunnskolens omåde for voksne.

Også når det gjelder arbeidsmarkedskurs er det klagerett til staten på vedtak knyttet til bortvisning og utelukkelse. Dette er bl.a. begrunnet i at dette er enkeltvedtak som kan ha avgjørende konsekvenser for den enkelte, og at tiltaket er statlig fullfinansiert.

Klager til staten på enkeltvedtak om rett til spesialundervisning på grunnskolens område for voksne og om utelukkelse eller bortvisning fra arbeidsmarkedskurs videreføres.

De hensyn som ligger til grunn for statlig klage i elevsaker gjør seg ikke gjeldende på samme måte i personalsaker. Det er f.eks. neppe av betydning for arbeidet med å realisere en likeverdig opplæring at enkeltvedtak i personalsaker kan overprøves av staten. Personalet har naturligvis behov for rettssikkerhet, men det foreligger ikke noe tungtveiende hensyn som taler for en særbehandling av undervisningspersonalet i forhold til det som gjelder andre kommunale eller fylkeskommunale arbeidstakere.

Enkeltvedtak i personalsaker skal ikke kunne påklages til statlig overprøving.

I fagopplæringen er det enkelte særregler knyttet til klageorganer i faglige spørsmål. Disse er tradisjonelt begrunnet i den særlige styringsmodellen for fagopplæringen og i at det i stor grad dreier seg om komplekse faglige vurderinger. Fylkeskommunene er imidlertid ansvarlige for hele tilbudet om videregående opplæring, herunder fagopplæringen. Spørsmålet om klageinstans i fagopplæringen kan derfor vanskelig vurderes isolert. På denne bakgrunn bør de særlige reglene om klageorganer i fagopplæringen vurderes i forbindelse med opplæringslovutvalgets øvrige vurderinger av fagopplæringen.

Klagerett til opplæringsnemdene i fagopplæringen vurderes særskilt i sammenheng med en vurdering av arbeidslivspartenes deltakelse i styringen av fagopplæringen.

Det er gitt en rekke regler om klage og klagebehandling knyttet til eksamen, avgangskarakterer, fagprøver, vurdering, dokumentasjon m.m. for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring. Reglene gis av departementet i forskrift og kan sies å være spesielle, omfattende og detaljerte. Forskriftene inneholder bl.a. regler om klageorgan, hva som kan prøves og særlige saksbehandlingsregler. Reglene er i stor grad begrunnet i muligheten for praktisk å kunne foreta en overprøving i forhold til den enkelte elev og i å sikre nasjonal ensartethet i vurderingene, og er av denne grunn i mindre grad av generell interesse for arbeidet med kommunelovtilpasningen og forholdet til det kommunale selvstyret.

Departementets hjemmel til å gi forskrifter om klage på avgangskarakter, fagprøve, eksamen, vurdering og dokumentasjon m.m. - med fastsettelse av hvem som er klageinstans, hva som kan prøves og eventuelle særlige saksbehandlingsregler - vurderes med sikte på klargjøring og opprettholdelse.

1.3 Hva kan overprøves av staten - klageinstansens kompetanse

Skal klage til staten være et effektivt styringsmiddel fordrer dette kompetanse til å prøve alle sider ved saken. En deling mellom vurdering av rettsanvendelse og vurdering av skjønnsutøvelse, der det ofte er en uskarp grense, vil også lett skape store problemer for den private part når klagevedtaket skal vurderes, så vel som for klageinstansen når den skal fatte og begrunne sitt konkrete vedtak.

Dette betyr ikke at hensynet til det kommunale selvstyre er uten relevans når staten vurderer klager på enkeltvedtak. Dette hensynet må telle med i den konkrete klagebehandlingen, og vil ligge som en oppmodning om å utøve varsomhet ved klagebehandlingen, ikke minst når det gjelder vurderingen av det politiske skjønn. Dette kan f.eks. ytterligere understrekes ved veiledende retningslinjer fra departementet til den statlige underinstansen om å utvise varsomhet ved vurdering av kommunal og fylkeskommunal skjønnsutøvelse.

Klager på enkeltvedtak til staten på opplæringsområdet skal fortsatt kunne prøves fullt ut.

1.4 Hvem skal behandle klagen - spørsmålet om instans i staten

Departementet er av den oppfatning at når kompetanse legges til lokalt nivå, bør den regeltekniske løsningen i tråd med ny kommunelov være å legge kompetanse til «kommunen» eller «fylkeskommunen». Tilsvarende bør den regeltekniske løsningen for kompetanse til staten være at kompetansen legges til «departementet». Departementene kan imidlertid, og vil sansynligvis ofte velge å delegere denne kompetansen til f.eks. regionalt statlig organ.

Hvordan regjeringen konkret velger å organisere arbeidet med klagebehandling (i sentralt statlig organ, i regionalt statlig organ eller i særskilt statlig klagenemd eller lignende), bør etter departementets vurdering ligge til regjeringen fullt ut og ikke avgjøres av Stortinget ved fastsettelse av annet klageorgan enn departementet i lov.

Til diskusjonen om hvor regjeringen bør plassere klagesaksbehandlingen for klager på enkelvedtak på opplæringsområdet ser ikke departementet grunnlag i dag for å gå bort fra gjeldende ordning med klagebehandling ved Statens utdanningskontor regionalt og ikke til fylkesmannen som statlig regional representant.

Fylkesmannen har ikke skolefaglig kompetanse. Overføring av klagesaker på opplæringsområdet vil medføre et vesentlig merarbeid for fylkesmennene og også av denne grunn ha store administrative konsekvenser.

Departementet vil også peke på at Statens utdanningskontorer fører tilsyn og utøver lovlighetskontroll på opplæringsområdet. Det vil etter departementets oppfatning være uheldig å fjerne klagesaksbehandlingen fra utdanningskontorene, da tilsyn, klage og kontroll samlet gir et nødvendig grunnlag for en god utøvelse av de ulike funksjonene.

Lovens klageinstans for klager til staten er departementet

Ved den konkrete behandling av klager til staten på opplæringsområdet behandler Statens utdanningskontor i det enkelte fylke klagene.

1.5 Særlig om private grunnskoler og privat videregående opplæring

I en rekke sammenhenger blir opplæringen ivaretatt av private skoleeiere. At opplæringstilbudet er privat bør ikke beskjære elevens adgang generelt til å klage på enkeltvedtak på annen måte enn i offentlig opplæringsvirksomhet. Elevenes rettssikkerhetsbehov er stort sett de samme uansett hvem som er skoleeier.

Det er vil ikke være hensiktsmessig å la klager på enkeltvedtak i privat videregående opplæring gå til fylkeskommunene eller la klager i private grunnskoler gå til kommunene da disse ikke har hovedansvaret for privat videregående opplæring. Denne opplæringen finansieres av staten med 85 % av de totale gjennomsnittlige kostnader. Det foreslås derfor at gjeldende rett på dette området videreføres. Ved dette blir det også fortsatt en enkelt og oversiktlig system ved at samtlige klager på enkeltvedtak i elevsaker ved private skoler går til staten.Staten er klageinstans for enkeltvedtak i elevsaker i private skoler.