Del 5
Den rettslige reguleringen av grunnskoleopplæring og videregående opplæring

17 Innledning

I denne delen av innstillingen vurderer utvalget den rettslige reguleringen av grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Dette omfatter også slik opplæring spesielt organisert for voksne, herunder alternativ førstegangsutdanning på grunnskolens og videregående skoles nivå (se voksenopplæringsloven § 7) og etterutdanning og kortere kurs som ikke er førstegangsutdanning innen videregående opplæring. Det avgrenses mot den øvrige del av voksenopplæringen, se kap. 40.

Framstilling og vurdering knyttet til privat opplæring er i hovedsak samlet i kap. 34. De øvrige kapitlene vil derfor stort sett beskrive ordningen for offentlige skoler.

De statlige skolene er i liten grad nevnt i de enkelte vurderingene nedenfor. Dette innebærer imidlertid ikke at skolene skal være unntatt fra de regler som gjelder for kommunale og fylkeskommunale skoler, se kap. 37 om lovens virkeområde.

18 Rett og plikt til opplæring

18.1 Innledning

Utvalget vil i det følgende gi en oversikt over de sentrale bestemmelsene om rett og plikt til opplæring i grunnskoleloven, lov om videregående opplæring og voksenopplæringsloven.

Punkt 18.2 omhandler plikten til å gå i grunnskolen dersom en ikke på annen måte får tilsvarende opplæring. Det vil i den forbindelse bli gitt en særskilt omtale av adgangen til fritak for opplæringsplikten, plikten til å følge spesialundervisning og retten til å kreve seg fritatt fra kristendomsopplæringen. I tillegg vil mulige sanksjoner overfor brudd på opplæringsplikten omtales.

I punkt 18.3 er retten til grunnskoleopplæring behandlet, mens punkt 18.4 tar for seg retten til videregående opplæring.

Avslutningsvis vil utvalget i punktene 18.5 og 18.6 foreta en vurdering av gjeldende rett med forslag til lovtekst i en ny opplæringslov.

En rekke av de temaer som behandles i dette kapitlet, har tilknytning til andre kapitler i utvalgets innstilling. Under flere av punktene i dette kapitlet har utvalget derfor bare gitt en kort omtale med henvisning til hvor i innstillingen spørsmålet er gitt en mer utførlig behandling.

Retten til skyss til og fra skolen er ikke behandlet i dette kapitlet, selv om dette for så vidt er av betydning dersom likheten i rett til opplæring skal bli reell. Det henvises i den forbindelse til kap. 26 om skyss og innlosjering.

18.2 Plikten til grunnskoleopplæring

18.2.1 Innledning. Generelt om opplæringsplikten

Obligatorisk opplæring ble innført i Norge allerede i 1736 ved forordning av 13.01.1736 «angaaende den tilvoxende Ungdoms Confirmation og Bekræftelse i deres Daabes Naade» (konfirmasjonsforordningen). Ved skoleforordningen av 23.01.1739 kom imidlertid det som regnes som den første skoleloven. Siden den tid har en rekke lover som statuerer alminnelig skoleplikt avløst hverandre inntil vi i 1969 fikk den någjeldende grunnskolelov. Opplæringsplikten er for Norges vedkommende således mer enn 250 år gammel.

Norge har i flere sammenhenger påtatt seg folkerettslige forpliktelser når det gjelder å gjøre grunnleggende utdanning obligatorisk. FNs verdenserklæring om menneskerettighetene av 1948 slår i artikkel 26 fast at enhver har rett til utdanning, og at den grunnleggende utdanningen skal være gratis og obligatorisk. Verdenserklæringen er ikke direkte bindende, men er en anbefaling til statene. Disse prinsippene er brakt inn i mer bindende former blant annet gjennom FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16.12.1966 artikkel 13, der det i 13(2) heter at grunnleggende utdanning bør være obligatorisk og gratis for alle. Videre heter det i UNESCOs konvensjon mot diskriminering i undervisning av 14.12.1960 at de kontraherende stater forplikter seg til å fremme lik adgang og behandling i undervisningsspørsmål ved blant annet å gjøre elementær undervisning gratis og tvungen, se konvensjonens artikkel 4.

Dagens lovregulering av opplæringsplikten er knyttet til gsl. § 13 nr. 1, som slår fast at «born og ungdom har rett og plikt til å gå i grunnskolen, dersom dei ikkje på annan måte får tilsvarande undervisning». En ser av bestemmelsen at det som her statueres, er en opplæringsplikt, ikke en plikt til å gå i den offentlige grunnskolen. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at opplæringsplikten også kan oppfylles på andre måter, f.eks. gjennom private skoletilbud eller gjennom hjemmeopplæring, se punkt 18.2.2.

Grunnskoleloven § 13 nr. 2 og 3 slår fast at skoleplikten inntrer det året barnet fyller 7 år, og varer til eleven har gått 9. skoleåret. (Ved lovvedtak av 09.09.1994 nr. 58 er gsl. § 13 endret slik at skoleplikten inntrer ved 6 års alder og varer til eleven har gått 10. skoleåret. Ved kgl. res. 23.06.95 ble det bestemt at endringen trer ikraft 01.07.97) Det er imidlertid åpnet for at skoleplikten kan utsettes ett år eller påbegynnes ett år tidligere etter foreldrenes søknad og for at eleven kan bli fritatt for skoleplikt det siste skoleåret (etter 8. klasse). Grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 1 og nr. 2 har mer detaljerte regler om framgangsmåten i disse sakene - blant annet med krav om at det i visse tilfeller skal foreligge uttalelse fra PP-tjenesten eller andre sakkyndige. I tillegg gir gsl. § 13 nr. 3 annet ledd en generell adgang til å frita elever fra opplæringsplikt dersom de ut fra en sakkyndig vurdering har så alvorlige funksjonshemninger at opplæringsplikten virker urimelig, se nærmere om dette i kap. 19.

Den årlige undervisningstiden skal ifølge gsl. § 6 være minst 37 uker. I rundskriv F-69/93 er skoleåret fastsatt til 190 dager i grunnskolen, dvs. 1 uke lenger enn i gsl. § 6. Videre heter det at uketimetallet (det antall timer en elev skal ha pr. uke multiplisert med antall skoleår) for barnetrinnet og ungdomstrinnet fastsettes av departementet i samsvar med budsjettvedtak i Stortinget. For tiden er det totale uketimetallet i grunnskolen 237 (Rundskriv F-19/92). Disse spørsmålene er mer utførlig behandlet i kap. 23 om opplæringens omfang i tid.

I og med at det som her fastsettes, er minimumstid, kan imidlertid den enkelte kommune bestemme at undervisningstiden skal være lengre - ved at det fastsettes et høyere uketimetall enn lovens minimum, se nærmere om dette i kap. 23. Det må antas at et vedtak om økt undervisningstid i kommunen også fører til at opplæringsplikten til elevene i kommunen økes tilsvarende, selv om dette verken framgår av grunnskoleloven eller andre steder. I en viss utstrekning er det altså opp til den enkelte kommune å bestemme det nærmere omfanget av elevenes opplæringsplikt i tid.

Gsl. § 6 nr. 3 gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om daglig undervisningstid, noe som er gjort i grunnskoleforskriften § 1-2. Her heter det at kommunen fastsetter skoledager og feriedager med utgangspunkt i et samordnet forslag til skolerute for grunnskole og videregående skole fra statens utdanningskontor og fylkeskommunen. Videre heter det at undervisningstiden regnes i enheter på 45 minutter (en skoletime) og undervisningen «i regelen» ikke skal begynne før kl. 08.00 om morgenen og ikke avsluttes senere enn kl. 15.30. I tillegg er det gitt en bestemmelse om at daglig undervisningstid «i regelen» ikke skal overstige 6 timer. Uttrykket «i regelen» tilsier at det kan gjøres avvik, men at dette ikke skal etableres som noen normalordning. Som en ser, er det i forskriftene gitt flere bestemmelser om elevenes maksimale opplæringsplikt. Bestemmelsene er også omtalt i kap. 23 om opplæringens omfang i tid.

Gsl. § 7 nr. 2, 3 og 4 har regler om hvilke fag grunnskolens læreplan til vanlig skal omfatte, om valgfag, leirskole mv. og om målet for kristendomsopplæringen. Når det gjelder det nærmere innholdet av den pliktige opplæringen, vises det til kap. 21 om opplæringens innhold.

I og med at barn og unge i utgangspunktet har både rett og plikt til å motta grunnskoleopplæring, vil f.eks. en beslutning etter gsl. § 13 nr. 2 om utsatt skolestart være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det samme vil gjelde for en rekke av de andre beslutninger kommunen eller skolen treffer om skoleplikten eller skoleretten. Reglene for enkeltvedtak er omtalt i kap. 15.

Grunnskoleloven har ikke bestemmelser om hvem som er omfattet av opplæringsplikten og opplæringsretten, men det er antatt at alle som har tatt varig opphold i riket, omfattes av loven. Det er således ikke noe krav om norsk statsborgerskap for å ha opplæringsplikt. Spørsmålet er behandlet i kap. 37 om lovens virkeområde.

I grunnskoleforskriften er det gitt bestemmelser om kommunens og rektors adgang til å gi elever fri fra opplæringen utenom de ferier som følger av skoleruta. Etter disse reglene kan kommunen gi en elev inntil 2 uker fri, mens rektor og klassestyrer kan innvilge fri i henholdsvis 3 dager og 1 dag.

18.2.2 Særlig om hjemmeopplæring og opplæring i private skoler

Som nevnt i punkt 18.2.1 innebærer opplæringsplikten ikke en plikt til å gå i den offentlige grunnskolen. For en rekke barn og unge blir opplæringsplikten oppfylt ved at de går i private grunnskoler. Det hender også at foreldrene selv underviser barna i hjemmet og på den måten oppfyller opplæringsplikten. For private grunnskoler framgår det av gsl. § 14 nr. 2 at disse er bundet av grunnskolelovens bestemmelser om varighet og omfang av opplæringen. Disse bestemmelsene vil imidlertid ikke uten videre gjelde for hjemmeopplæring. I uttrykket «tilsvarande undervisning» i gsl. § 13 nr. 1 ligger imidlertid at det også for slik opplæring ligger visse krav til varighet, omfang og innhold. Disse spørsmålene er nærmere behandlet i kap. 34 om privat opplæring.

18.2.3 Om plikt til å motta spesialundervisning

Grunnskoleelever med særlige behov har rett til å få spesialundervisning, jf. gsl. § § 7 og 8. Derimot har departementet i sin praksis lagt til grunn at det ikke foreligger en tilsvarende plikt til å motta spesialundervisning for elever som har behov for dette. Også disse elevene er imidlertid omfattet av den alminnelige opplæringsplikten og er således ikke fritatt fra å følge det ordinære skoletilbudet, se punkt 18.2.5. For at elever som ikke har utbytte av ordinær undervisning, skal kunne fritas fra denne, må det treffes vedtak i medhold av gsl. § 13 nr. 3 annet ledd, jf. omtalen ovenfor i punkt 18.2.1. Spørsmål knyttet til plikt til spesialundervisning er behandlet i kap. 19.

18.2.4 Om plikt til å følge kristendomsopplæring

Gjennom grunnskoleloven § 7 nr. 2 er kristendomsopplæring gjort til en del av den obligatoriske opplæringen i grunnskolen. Gsl. § 7 nr. 4 har utfyllende bestemmelser om innholdet av grunnskoleopplæringen der det blant annet heter at opplæringen skal være slik at elevene får kjennskap til «den kristne barnelærdommen etter den evangelisk-lutherske læra». Etter gsl. § 13 nr. 9 kan imidlertid foreldrene kreve barnet fritatt for kristendomsopplæring dersom en av dem ikke er medlem av statskirken. Retten til fritak på dette punktet må ses i sammenheng med prinsippet om religionsfrihet slik det er nedfelt i Grunnloven § 2 og internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt. Det kan i den forbindelse særlig vises til bestemmelsen i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens første tilleggsprotokoll, artikkel 2 annet punktum. Her slås det fast at «funksjoner staten påtar seg i utdanning og undervisning skal den utøve med respekt for foreldrenes rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning». Artikkelen innebærer ikke noe absolutt forbud mot pliktig opplæring i filosofiske og religiøse spørsmål, med slik opplæring må i så fall gis på en «objektiv, kritisk sonderende og pluralistisk måte. Det er forbudt for staten å følge en indoktrinerende målsetting som ikke kan sies å respektere foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisning» (Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i «den danske seksualundervisningssaken» fra 1976). Skulle grunnskolen gi kristendomsopplæring etter «den evangelisk-lutherske læra» uten adgang til fritak ville dette sannsynligvis være i strid med denne artikkelen.

Lov 13.06.1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna slår fast i § 3 at den som er over 15 år, kan melde seg inn i eller ut av trossamfunn. Videre heter det i barneloven § 32 at barn som har fylt 15 år, selv bestemmer i spørsmål om valg av utdanning. Sammenholder en de to bestemmelsene, er det nærliggende å hevde at elever over 15 år selv må kunne bestemme om de vil følge kristendomsopplæringen i grunnskolen. En slik forståelse er også lagt til grunn i juridisk teori, se Backer: Barneloven, s. 200. På den annen side har grunnskoleloven ikke særregler for elever over 15 år. Tvert imot slår grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 6 annet ledd fast at krav om samtykke fra foreldrene gjelder selv om eleven har meldt seg ut av Den norske kirke. At kravet om at en av foreldrene må være utmeldt av Den norske kirke også gjelder elever over 15 år, har også vært hevdet av departementet i andre sammenhenger. En står således her overfor et uavklart rettsspørsmål der forskjellige oppfatninger har vært hevdet.

Dersom en elev i medhold av gsl. § 13 nr. 9 blir fritatt for kristendomsopplæring, har departementet tolket grunnskoleloven dit hen at det ikke foreligger noen plikt til å følge alternativ livssyns- eller religionsopplæring der dette tilbys, se nærmere punkt 18.3.4.

18.2.5 Om sanksjoner overfor brudd på plikten

Grunnskoleloven § 13 nr. 10 slår fast at dersom en elev er borte fra den pliktige grunnskoleopplæringen, kan foreldrene eller «dei som er i staden», straffes med bøter. I og med at det her er tale om en plikt til daglig å sørge for at barna kommer på skolen, har bestemmelsen i juridisk teori vært forstått slik at i de tilfeller der foreldrene bor hver for seg, er det den av foreldrene som barnet bor hos som først og fremst vil kunne rammes av bestemmelsen, se Hans Petter Jahre i Norsk Skolerett, s. 338. Passusen «dei som er i staden» dekker de tilfeller der andre enn foreldrene har daglig omsorg for eleven.

Det går fram av bestemmelsens ordlyd at det ikke bare er de tilfeller der foreldre aktivt holder barna borte fra opplæringen som kan straffes. Foreldrene har en plikt til aktivt å bidra til at deres barn får grunnskoleopplæring. Videre heter det at foreldrene bare kan straffes «dersom dei er skuld i fråværet». Dette betyr at foreldrene ikke kan straffes dersom årsaken til fraværet ikke er foreldrenes manglende aktivitet, men andre utenforliggende forhold, f.eks. sykdom. Det samme gjelder dersom de har vært uvitende om fraværet og dette ikke kan bebreides dem som uaktsomt. Hvis skolens personale mener at en elev er ulovlig borte fra den pliktige opplæringen, vil det måtte anmelde dette til politiet. Det blir da opp til politiet å bestemme om saken skal forfølges strafferettslig. Kommunen må imidlertid kreve påtale, jf. gsl. § 13 nr. 10.

Tilbakeholdelse av barna fra den pliktige opplæringen vil også kunne utløse tiltak fra barneverntjenesten. For at fylkesnemnden skal kunne treffe vedtak etter barnevernloven § 4-11 eller § 4 -12 b om at barnet skal få opplæring med bistand fra barneverntjenesten eller vedtak om omsorgsovertakelse, må det dreie seg om barn med særlige opplæringsbehov. Men også for barn uten særlige opplæringsbehov vil foreldrenes unnlatelse av å sørge for tilfredsstillende grunnskoleopplæring kunne føre til tiltak etter barnevernlovens mer generelle bestemmelser.

18.3 Om retten til grunnskoleopplæring

18.3.1 Innledning. Generelt om retten og om prinsippet om gratis opplæring

Den samme bestemmelse som pålegger barn og unge opplæringsplikt - gsl. § 13 - gir også en rett til å få grunnskoleopplæring. At grunnskoleopplæring er en rett for den enkelte, betyr i denne sammenheng at et krav på opplæring ikke lovlig kan avslås med den begrunnelse at kommunen ikke har ressurser til å tilby opplæring. Om nødvendig kan den enkelte få domstolenes hjelp til å få fullbyrdet kravet, eller et manglende eller mangelfullt grunnskoletilbud vil kunne føre til at kommunen blir erstatningsansvarlig for det tap vedkommende har lidt som følge av dette, se også om rettigheter i kap. 11 punkt 11.4.

At grunnleggende opplæring bør være gratis, er som nevnt i punkt 18.2.1 slått fast i flere av de menneskerettslige konvensjoner Norge har tiltrådt. Prinsippet om at offentlig grunnskoleopplæring skal være gratis, er slått fast i gsl. § 37 nr. 4. Dette innebærer at det ikke er adgang for kommunen til å ta skolepenger eller betaling for skolemateriell. Dette går også klart fram av gsl. § 10 nr. 3, som slår fast at kommunene «skal halde elevane med lære- og lesebøker, skrive- og teiknesaker og anna undervisningsmateriell». Videre er elever som bor i en viss avstand fra skolen, gitt rett til gratis skoleskyss, se kap. 26 om skyss og innlosjering.

Departementet har imidlertid lagt til grunn at det er en viss adgang til å ta betaling for å dekke kostnader i forbindelse med spesielle arrangementer, ekskursjoner e.l. Dette følger forutsetningsvis av departementets rundskriv F-36/81, der det heter at slike reiser må ha «en rimelig økonomisk ramme, slik at ingen elev må være forhindret fra å delta av økonomiske grunner». Videre følger det av nevnte rundskriv at kostnadene for den enkelte elev i forbindelse med slike turer må holdes på et relativt moderat nivå. Ved grunnskoleforskriften § 1-5 er det etablert en statlig tilskuddsordning til leirskoleopphold. Dette tilskuddet tar imidlertid bare sikte på å dekke kostnadene ved undervisningen på leirskolen, og de kostnader som påløper på grunn av elevenes reise og overnatting utenfor hjemmet, vil i stor utstrekning måtte dekkes av elevene selv.

Av prinsippet om at den obligatoriske grunnskoleopplæringen skal være gratis, må det imidlertid følge at slike turer må være basert på frivillighet fra alle som skal delta. Således vil f.eks. obligatoriske leirskoleopphold i utgangspunktet måtte være gratis for elevene. Det vil også være tvilsomt i forhold til prinsippet om gratis og likeverdig opplæring dersom enkelte skoler skulle velge å flytte elever som ikke vil eller har mulighet for å betale for skoleturer, til andre klasser eller annen undervisning i den perioden turen foregår.

18.3.2 Varigheten, omfanget og innholdet av retten

Varigheten, omfanget og innholdet av retten til grunnskoleopplæring må antas å samsvare med plikten til slik opplæring. Det som ovenfor i punkt 18.2.2 er sagt i forhold til plikten, vil derfor gjelde tilsvarende for retten. Dette gjelder likevel ikke de bestemmelser som finnes i gsl. § 13 nr. 3 om fritak fra opplæringsplikten. Det er sikker rett at disse bestemmelsene ikke gir kommunen noen hjemmel til å avskjære enkeltelever fra rettighetene de er gitt i loven.

Grunnskoleloven § 16 har en bestemmelse om elevenes rettigheter og plikter. Den er nærmere omtalt i kap. 30 om ordensreglement, bortvisning mv. og kap. 25 om skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø.

18.3.3 Rett til spesialundervisning

Elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av den ordinære grunnskoleopplæringen, har i henhold til gsl. § § 7 og 8 rett til spesialundervisning. Barn med særlige behov har også rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder, jf. gsl. § 13 nr. 4. Vilkårene for å ha rett til spesialundervisning og det nærmere innhold i og omfang av en slik rettighet er nærmere beskrevet i kap. 19.

18.3.4 Rett og plikt til alternativ religions- eller livssynsundervisning

Bestemmelsene i gsl. § 13 nr. 9 om fritak for den pliktige kristendomsopplæring har ingen korresponderende bestemmelser om rett til alternativ livssynsundervisning. I grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 5 heter det imidlertid at ved fritak fra kristendomsopplæring «bør eleven, så langt råd er, få tilbod om anna religions- eller livssynsundervisning». Det framgår av ordlyden at det ikke foreligger noen ubetinget rett til slik opplæring, men at den enkelte skole -eventuelt kommune - bør sette i gang et slikt tilbud der det er behov for det.

Skolen må i slike tilfeller også kunne - eventuelt i samarbeid med forskjellige trossamfunn - tilby forskjellige typer alternativ livssynsundervisning, f. eks. opplæring i islam for muslimske elever og en humanistisk, ikke-religiøs opplæring for elever med humanetisk tilknytning. Mer vanlig er det imidlertid at skolen tilbyr et mer nøytralt livssynsfag som tilbys alle elever med fritak fra kristendomsopplæringen. M 87 kapittel 27 om annen religions- og livssynsundervisning inneholder nærmere kriterier for utarbeidelsen av planene for slik opplæring.

Kommunen kan også overlate til det enkelte trossamfunn å gi tilbud om alternativ religionsopplæring. I henhold til lov om trudomssamfunn og ymist anna § 20 kan registerte trossamfunn kreve økonomisk tilskudd til religionsopplæring av barn som tilhører samfunnet, når disse er fritatt for kristendomsopplæring i medhold av gsl. § 13 nr. 9. Tilskuddet skal tilsvare det stat og kommune yter til kristendomsopplæring, og regnes ut etter hvor mange i vedkommende trossamfunn som er fritatt.

Der alternativ livssynsundervisning trer i stedet for kristendomsopplæring, må det legges til grunn at opplæringen skal ha samme omfang i tid som kristendomsopplæringen, se rundskriv F-160/81.

Et tilbud om alternativ religions-/livssynsundervisning vil etter departementets tolkning imidlertid ikke tre inn i stedet for den obligatoriske kristendomsopplæringen, slik at de som er fritatt for den, har en plikt til å følge et alternativt tilbud, se punkt 18.2.4.

18.3.5 Om retten til å få opplæring i nærheten av hjemmet

Ifølge gsl. § 13 nr. 1 annet punktum skal elevene «skrivast inn ved skolen dei soknar til». Bestemmelsen er ment å sikre at barn, så langt det er mulig, skal gå på skole i nærheten av hjemmet, se Ot.prp. nr. 63 (1986-87) s. 3. Bestemmelsen må ses i sammenheng med gsl. § 3 om inndelingen i skolekretser. Begge bestemmelsene er nærmere omtalt i kap. 20 om brukerinnflytelse og skolevalg.

18.3.6 Rett til opplæring i og på samisk

Elever som ønsker opplæring i eller på samisk, vil - dersom vilkårene i gsl. § 40 a er oppfylt - ha rett til slik opplæring. Samenes særlige stilling og de relevante bestemmelsene i grunnskoleloven og sameloven er nærmere omtalt i kap. 33 om samisk opplæring.

18.3.7 Rett til opplæring på annen målform

I visse tilfeller vil elever som ønsker en annen målform enn den som er vedtatt for skolen, ha rett til det, jf. gsl. § 40 nr. 6. Disse spørsmålene er nærmere beskrevet i kap. 31 om målformer.

18.4 Retten til videregående opplæring

18.4.1 Innledning

Ved Reform 94 ble det innført en rett til 3 års videregående opplæring. Opplæringen skal være egnet til å føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse. Lov om videregående opplæring § 8 inneholder nærmere bestemmelser om hvem som er omfattet av retten, og om omfanget og innholdet av retten. Det foreligger ingen plikt til å ta videregående opplæring, men som elev eller lærling i videregående opplæring vil en ha visse plikter, jf. lvgo. § 15 og lfa. § 12. De er nærmere omtalt i kap. 25 om skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø og i kap. 30 om ordensreglement, bortvisning mv.

18.4.2 Retten til grunnkurs og videregående kurs, herunder læretid i bedrift

Ifølge lvgo. § 8 første ledd har alle som fyller vilkårene i lvgo. § 7 (dvs. gjennomgått 9 års grunnskole eller tilsvarende), etter søknad rett til 3 års heltids videregående opplæring. Departementet er i lvgo. § § 7 tredje ledd og 8 sjette ledd gitt hjemmel til å gi forskrifter om inntak, herunder inntak av søkere med annen bakgrunn enn gjennomgått 9-årig grunnskole. Slike bestemmelser er gitt ved forskrift av 10.11.1993 om inntak til videregående opplæring og formidling av lærlinger til bedrift. I inntaksforskriften er det gitt nærmere regler om vilkår for inntak for søkere med og uten lovfestet rett til videregående opplæring, om inntaksrekkefølge og poengberegning, og om sakkyndig vurdering og prioritert inntak til grunnkurs og inntak til videregående kurs.

Retten til videregående opplæring må normalt tas ut innen 4 år etter fullført grunnskole, jf. § 8 første ledd. I uttrykket «normalt» i loven ligger det en adgang til å dispensere fra kravet i særtilfeller, se kap. 19. Dersom opplæringen helt eller delvis gis i lærebedrift i hendhold til fagopplæringsloven, utvides dette til 5 år, jf. lvgo. § 8.

Lvgo. § 8 annet ledd slår fast at søkerne har krav på å komme inn på ett av tre alternative grunnkurs. Dette betyr at søkeren må sette opp 3 kurs av i alt 13 mulige og prioritere mellom dem. Dersom det er flere søkere enn plasser på kurset, vil poengsum beregnet på grunnlag av karakterene fra grunnskolen være avgjørende, jf. inntaksforskriften § 4-1.

Etter gjennomført grunnkurs har eleven rett til 2 års videregående kurs som bygger på grunnkurset, jf. lvgo. § 8 annet ledd.

Varigheten av retten til videregående opplæring er som nevnt 3 år. Det nærmere innhold og omfang av opplæringen på de enkelte grunnkurs og videregående kurs fastsettes av departementet med hjemmel i lvgo. § § 5 og 10.

Derimot er det verken i lov om videregående opplæring eller i fagopplæringsloven innført en ubetinget rett til læretid i bedrift. Det er også i utgangspunktet opp til den enkelte bedrift om den vil ta inn lærlinger. Bedriften kan også stille krav til de lærlinger den vil ta inn, og unnlate å ta imot de lærlinger som yrkesopplæringsnemnda formidler, se inntaksforskriften § 9-3. Dersom ikke eleven får læreplass, vil vedkommende imidlertid ha krav på å få sluttopplæringen i skole, jf. lfa. § 1b annet ledd. Fagopplæring i arbeidslivet er nærmere omtalt i kap. 32. I lfa. § 3 annet ledd har departementet fått hjemmel til å gi nærmere forskrifter om framgangsmåten ved formidling av elever til lærebedrift. Slike regler er gitt i den felles inntaksforskriften av 10.11.1993.

Når det gjelder fylkeskommunenes forpliktelser til å tilby grunnkursplasser og elevenes adgang til å velge skole innen fylkeskommunen eller tilbud i et annet fylke, vises det til kap. 36 om ansvars- og finansieringsbestemmelser og til kap. 20 om brukerinnflytelse og skolevalg punkt 20.5.

18.4.3 Prinsippet om gratis opplæring. Adgangen til å ta betaling

I lvgo. § 35 tredje ledd heter det at fylkeskommunen har ansvaret for videregående opplæring og skal bære utgiftene til videregående opplæring for elever som er hjemmehørende i fylket. Videre er det presisert at det ikke er adgang for fylkeskommunen til å ta skolepenger. Bestemmelsene er forstått slik at elevene ikke skal dekke driftskostnadene ved videregående opplæring, men at de selv skal holde seg med nødvendig undervisningsmateriell, se rundskriv F-115/85. Videre framgår det av forskrifter av 18.08.1978 nr. 2 om skolereglement om en del av elevenes rettigheter og plikter at skolens ordensreglement skal inneholde bestemmelser om elevenes plikt til å skaffe seg slik undervisningsmateriell som undervisningen nødvendiggjør, og som skolen ikke holder. Bestemmelsene i det nevnte rundskriv er forstått dit hen at skolen kan kreve betaling for kopiering ol. der når dreier seg om undervisningsmateriell som elevene selv kan pålegges å holde.

18.4.4 Rettigheter for personer med særlige opplæringsbehov

Elever med særlige opplæringsbehov er i lvgo. § 8 tredje ledd gitt rett til inntak på et bestemt grunnkurs der dette er nødvendig ut fra en sakkyndig vurdering. Videre kan disse elevene få videregående opplæring i inntil 5 år uten at dette er en rettighet for den enkelte, jf. lvgo. § 8 fjerde ledd. Elever med særlige opplæringbehov har også rett til spesialundervisning i videregående skole, jf. lvgo. § 11. For personer med begrenset arbeidsevne på grunn av funksjonshemninger kan det dessuten fastsettes avvikende kontraktsvilkår i lærekontrakter, jf. lfa. § 10 femte ledd. Disse reglene er nærmere omtalt i kap. 19.

18.5 Voksnes rett til opplæring

Gjennom voksenopplæringsloven § § 4 annet ledd og 5 annet ledd er henholdsvis ungdom i alderen 16-20 år og voksne over 21 år gitt rett til spesialundervisning på grunnskolens område, se kap. 19. Noen tilsvarende rett finnes ikke for videregående skoles vedkommende eller for voksne uten særlige opplæringsbehov.

18.6 Utvalgets vurderinger

18.6.1 Videreføring av rettigheter og plikter

Utvalget går inn for å videreføre de grunnleggende bestemmelsene om rett og plikt til grunnskoleopplæring, se utvalgets prinsipielle vurderinger i kap. 11. Det bør gå klart fram av loven at opplæringsplikten også kan oppfylles gjennom opplæring i private skoler eller ved hjemmeopplæring. Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør omfattes av opplæringsretten og opplæringsplikten vises det til utvalgets vurderinger i kap. 37 om virkeområde. Til forskjell fra dagens ordning innebærer utvalgets forslag at retten og plikten til grunnskoleopplæring inntrer ved 6 års alder og varer i 10 år. Det vises i den forbindelse til Ot.prp. nr. 21 (1993-94), Innst. O. nr. 36 (1993-94) fra Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomité og lovvedtak av 09.09.1994 nr. 58, og til utvalgets mandat. I tråd med dette vil utvalget også gå inn for å fjerne bestemmelsen i den någjeldende gsl. § 13 nr. 2 om at barn etter søknad skal kunne begynne i grunnskolen ett år tidligere. Når det gjelder det nærmere innhold i og omfang av opplæringsretten og opplæringsplikten, vil dette framgå av lovens øvrige bestemmelser om innhold og omfang. For å gjøre dette klart foreslår utvalget at det av bestemmelsen om rett og plikt går fram at elevene har rett og plikt til opplæring i samsvar med lovens bestemmelser og forskrifter gitt i medhold av loven.

Ved at undervisningen blant annet skal være i samsvar med forskriftene om læreplan, gjøres både mål og midler rettslig bindende. Rettslig bindende mål innebærer at undervisningen, herunder rammebetingelsene den drives i, skal være egnet til å gjøre elevene i stand til å oppnå målene. Lovformuleringen vil således ikke innebære noen garanti for at målene oppnås. Derimot vil en bindende regulering av midlene angi et innhold i undervisningen som elevene skal motta.

Retten vil også omfatte forskriftenes bestemmelser om fag- og timefordelingen og vurdering. Forskriftene skal imidlertid kunne fastsette at retten til vurdering i videregående opplæring er betinget av et visst oppmøte. Det vises i denne forbindelse til de praktiske vansker som kan oppstå i forbindelse med fastsettelse av standpunktkarakterer for elever som har mye fravær.

Det vises også til kap. 30, der utvalget foreslår at dagens bestemmelser om elevenes og lærlingenes plikter i forhold til opplæringen i henholdsvis lvgo. § 15 og lfa. § 12 annet ledd videreføres. Utvalget foreslår dessuten at en tilsvarende bestemmelse gjøres gjeldende for grunnskolen.

Elevenes rettigheter i forhold til det nøyaktige antall undervisningstimer fastsatt i loven og forskriftene - totalt sett og i det enkelte fag - vil i praksis måtte underlegges visse begrensninger.Det vil være urimelig å kreve at kommunene eller fylkeskommunen skal kompensere timer der eleven har vært fraværende og eleven eller dennes foreldre selv er skyld i fraværet. Videre tilsier praktiske grunner at rettighetene begrenses av kortere fravær, uansett grunn. Ved sykdom kan fylkeskommunen eller kommunen være forpliktet til å gi opplæring andre steder enn i skole.

Elevenes rett vil også avkortes når de er fritatt for kristendomsundervisning.

Utvalget har ikke funnet grunn til å innta noen særskilt lovbestemmelse om avkorting av retten til minstetimetallet, men mener at dette ligger i utvalgets forslag om at elevene skal ha rett og plikt til opplæring «i samsvar med loven her og tilhørende forskrifter».

Det vises også til utvalgets vurderinger i kap. 19, der bestemmelsen i voksenopplæringsloven § 5 annet ledd om at voksne som har fått et mangelfullt eller helt har manglet grunnskoletilbud har rett til fornyet grunnskoleopplæring, foreslås videreført.

Utvalget finnner ikke grunn til å videreføre bestemmelsen i gsl. § 13 nr. 3 om adgang til fritak for siste år i grunnskolen. Etter utvalgets syn vil den generelle bestemmelsen om adgang til helt eller delvis fritak for opplæringsplikten der den virker urimelig, være tilstrekkelig, se kap. 19. Det vises i den forbindelse til at fritak etter utvalgets forslag ikke særlig er knyttet til alvorlige funksjonshemninger slik dagens lovbestemmelser er, men knyttet til hensynet til eleven generelt. At denne fritaksadgangen ble videreført i lovvedtaket fra 09.09.1994 nr. 58, kan heller ikke være bindende for utvalget. Det vises her til at denne bestemmelsen ikke var gjenstand for særskilt vurdering i forbindelse med innføringen av senket skolestart og utvidelse av grunnskolen til 10 år, se Ot.prp. nr. 21 (1993-94), s. 21.

Når det gjelder retten til videregående opplæring, viser utvalget til at dette er en ordning av relativt ny dato, og at den således nylig er vurdert av Regjeringen og Stortinget. Det vises i den forbindelse også til utvalgets mandat, der det heter at utvalget skal bygge sitt arbeid blant annet på den odelstingsproposisjon som lå til grunn for Reform 94 (Ot. prp. nr. 31 (1992-93)). På bakgrunn av dette finner utvalget ikke grunn til å foreslå endringer i dagens ordning når det gjelder retten til videregående opplæring. Når det gjelder rett til videregående opplæring for elever med særlige opplæringsbehov, foreslår utvalget i kap. 19 enkelte presiseringer og mindre endringer, deriblant en eksplisitt regel om utsettelse eller avbrekk i opplæringen. Utvalget vil videre gå inn for at departementet - i tråd med dagens ordning - gis hjemmel til å fastsette forskrifter om inntak til videregående opplæring og formidling av elever til lærebedrift, se punkt 18.4.2.

Når det gjelder utvalgets vurderinger angående retten til å velge en annen målform og retten til samisk opplæring, vises det til kap. 31 og 33.

18.6.2 Særlig om prinsippet om gratis opplæring og adgangen til å ta betaling/egenandel

Utvalget går inn for å videreføre prinsippet om gratis grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Prinsippet vil imidlertid modifiseres når det gjelder opplæring ved private grunnskoler og videregående skoler der det også i dag er en viss adgang til å ta skolepenger, se kap. 34 om privat opplæring.

Etter utvalgets oppfatning bør en ny opplæringslov gi klare hjemler for de økonomiske plikter en ønsker at fylkeskommunen skal kunne pålegge elever i videregående skole. Utvalget vil derfor gå inn for at også pålegg til elevene eller lærlingene om å skaffe seg undervisningsmateriell og utstyr skal ha en klar lovhjemmel. Dette gjelder særlig fordi slike pålegg strengt tatt vil være en modifikasjon av prinsippet om gratis videregående opplæring. Lovforslaget tar ikke sikte på å utvide fylkeskommunenes adgang til å kreve at elevene eller lærlingene selv skaffer seg materiell og utstyr i forhold til dagens ordning. En del elever eller lærlinger med særlige opplæringbehov, se kap. 19, vil ha behov for særskilt utstyr for å kunne gjennomføre opplæringen. Det kan i disse tilfellene dreie seg om relativt kostnadskrevende utstyr, som det ikke er riktig at den enkelte elev pålegges å dekke. Ved å bruke uttrykket «til vanlig» i lovbestemmelsen vil utvalget peke på at den bare er ment å omfatte utstyr og materiell som ordinært påløper, og som det i dag forventes at elevene selv holder seg med.

Utvalget vil videre gå inn for at dagens ordning i grunnskolen - som i en viss utstrekning åpner for at elevene selv må betale for frivillige skoleturer, leirskoleopphold o.l - videreføres, og vil således ikke gå inn for at det innføres noe forbud mot slik betaling. I det generelle prinsippet om at grunnskoleopplæring skal være gratis, vil det imidlertid ligge at slike turer, opphold o.l. må være basert på frivillighet og ha en økonomisk ramme som gjør at alle elever har mulighet for å delta.

Utvalget har imidlertid registert tilløp til at gratisprinsippet uthules i forbindelse med valgfag. Valgfag inngår som en viktig del av den obligatoriske grunnskoleopplæringen. Læremidler til valgfag må være gratis. Men det kan tenkes valgfagtilbud som krever andre typer utgifter, for eksempel turer i forbindelse med kanopadling eller trening til førerkort for bil, og der elevene og deres foreldre må være innstilt på selv å dekke en viss kostnad til denne del av tilbudet, dersom dette faget velges.

Tilbud som tenkes basert på frivillighet og som skal ha en økonomisk ramme som gjør at alle elever har mulighet for å delta, åpner for særs vanskelige skjønn. Elevenes ønske om deltagelse på denne type aktiviteter vil lett føre til et press på foreldreøkonomien, noe som gjør utøvelsen av dette skjønnet svært problematisk. Hvilken økonomisk ramme som gir alle mulighet til å delta vil også kunne variere fra skole til skole. Resultatet kan bli at skoletilbudet ikke blir likeverdig.

18.6.3 Om plikt til å motta kristendomsopplæring og rett til alternativ religions- eller livssynsundervisning

Utvalget går inn for å fjerne kravet i gsl. § 13 nr. 9 - jf. grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 6 - om at minst en av foreldrene ikke er medlem av Den norske kirke. Etter utvalgets syn bør det være tilstrekkelig med skriftlig melding fra foreldrene eller den som har foreldreansvaret. En slik ordning vil også ivareta behovene for de foreldre som ønsker at barna skal få alternativ livssynsundervisning selv om de selv ønsker tilknytning til Den norske kirke. Utvalget har i den forbindelse vurdert forholdet til Grunnloven § 2 annet ledd, der det blant annet slås fast at «de Indvaanere, der bekjende sig til den Æden evangelisk-lutherske troÅ, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme». Etter utvalgets syn vil en fritaksadgang som den ovenfor skisserte ikke være i strid med dette grunnlovsbudet. I statsrettslig litteratur er det pekt på at Grunnloven på dette punktet ikke lenger kan sies å statuere noen rettsplikt for foreldrene, men snarere må ses som en historisk erklæring om Riksforsamlingens syn i 1814, jf. Mads Andenæs og Ingeborg Wilberg: Kommentarutgave til Grunnloven, s. 21, og Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge, s. 410.

Videre vil utvalget gå inn for at det i en ny opplæringslov gjøres klart at elever over 15 år som ikke er medlem av Den norske kirken, selv kan velge om de vil ha kristendomsopplæring i grunnskolen. Dette er etter utvalgets syn en naturlig konsekvens av at ungdom på det tidspunkt når det som har vært kalt den «religiøse myndighetsalder» og selv kan velge å melde seg ut av Den norske kirke og eventuelt inn i andre trossamfunn.

I tilknytning til en bestemmelse om fritak for kristendomsopplæring bør det etter utvalgets oppfatning også framkomme av loven at elevene får plikt til å følge alternativ livssynsundervisning der slikt tilbud foreligger.Etter utvalgets syn finnes det ikke grunnlag for å videreføre dagens ordning, der det er opp til elevene selv om de ønsker å følge slik opplæring. Utvalget minner i den forbindelse om at det i utgangspunktet her er tale om obligatorisk opplæring som elevene fritas for. I de tilfeller der skolen etablerer et tilbud som ikke kan sies å stride mot elevens eller foreldrenes religiøse eller filosofiske overbevisning, faller grunnlaget for slikt fritak bort.

Utvalget finner ikke grunn til i lovs form å fastsette mer detaljerte bestemmelser om hvordan en slik fritaksadgang skal håndteres på kommunenivå, med eventuell skriftlig meddelelse med krav om fritak, overføring til annen livssyns-/religionsopplæring mv. Slik utvalget ser det, vil slike rutiner mest hensiktsmessig kunne fastsettes av den enkelte kommune.

Hvilket innhold fagene kristendom, livssyn og religion i framtiden bør ha i grunnskole og videregående opplæring, er drøftet i NOU 1995: 9. Det foreslås her at det utformes et nytt kristendomsfag for grunnskolen som har et slikt innhold at det i utgangspunktet kan være felles for alle elever i grunnskolen - uansett livssyn. Det legges til grunn at et slikt fag ikke skal være av forkynnende art, slik at det ikke vil være behov for å frita enkeltelever for faget. Imidlertid vil enkelte deler av det nye kristendomsfaget kunne være av et slikt innhold at en fortsatt fritaksadgang er påkrevd - jf. punkt 18.2.4 her. Det foreslås derfor at det gis mulighet for fritak for de deler av kristendomsopplæringen som er av en slik art (NOU 1995: 9, s. 52 og 53). Videre pekes det i utredningen på at det i tilknytning til fritak også bør knyttes betingelser til hva elevene elevene skal lære dersom de fritas. Utredningen inneholder ikke noen forslag når det gjelder den nærmere utforming av en slik fritaksbestemmelse.

På bakgrunn av at forslagene i NOU 1995: 9 om et nytt kristendomsfag i grunnskolen og begrenset fritaksadgang ennå ikke har vært på høring, og ikke er behandlet av departementet, har utvalget ikke funnet å kunne bygge sitt forslag til lovregulering av disse spørsmålene på den forutsetning at forslagene i NOU 1995: 9 blir fulgt opp. Utvalget kan heller ikke se at en eventuell gjennomføring av forslagene vil innebære noen dramatisk endring av utvalgets forslag til lovregulering av fritaksadgangen. Etter utvalgets syn vil forslaget til lovregulering av fritaksadgangen kunne opprettholdes med den modifikasjon at det da bare blir tale om delvisfritak for kristendomopplæringen i grunnskolen.

Utvalget finner imidlertid ikke å kunne foreslå en rett til alternativ livssynsundervisning. Det vises i den forbindelse til de økonomiske begrensninger som ligger i utvalgets mandat, og til at en rett til alternativ livssynsundervisning klart vil innebære økte økonomiske forpliktelser for kommunene. Videre vises det til at en oppfølging av forslaget i NOU 1995: 9 er forutsatt å overflødiggjøre et slikt fag.

Utvalget vil også gå inn for at adgangen til fritak for religionsundervisning i videregående skole for elever som er medlemmer av ikke-kristne trossamfunn, fjernes, jf. lvgo. § 5 tredje ledd. Det er her ikke tale om konfesjonsbundet opplæring, men en mer generell og nøytral opplæring i ulike religioner og livssyn. De hensyn som tilsier en fritaksadgang for kristendomsfaget i grunnskolen, gjør seg dermed ikke gjeldende på samme måte her. Utvalget finner heller ikke andre grunner til at visse elevgrupper skal fritas for en ellers obligatorisk opplæring. Utvalget vil i den forbindelse peke på at denne fritaksadgangen er foreslått opphevet av Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst. O. nr. 80 (1992-93), og at det sannsynligvis skyldtes en misforståelse at dette ikke ble fulgt opp i lovvedtaket. Videre er en opphevelse av lvgo. § 5 tredje ledd i samsvar med forslaget i NOU 1995: 9 (s. 8), som legger til grunn at religionsfaget i videregående opplæring også i dag har et slikt innhold at en fritaksadgang ikke er nødvendig.

Utvalget vil påpeke at en opphevelse av fritaksadgangen - delvis i grunnskolen og helt i videregående opplæring - vil stille krav til utformingen av fagene dersom ordningen skal være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser, jf. punkt 18.2.4.

18.6.4 Sanksjoner ved pliktbrudd

Utvalget vil også gå inn for at hjemmelen for å gi bøter for unnlatelse av å sørge for at barna får pliktig opplæring, videreføres i en ny opplæringslov. Alternativet vil være å la barnevernlovens bestemmelser være den eneste mulighet for inngripen overfor foreldre som ikke sørger for barnas grunnskoleopplæring. Dette vil etter utvalgets syn ikke være en heldig ordning. Erfaringer fra den senere tid viser at det ved enkelte anledninger også kan være behov for en bøtehjemmel, og at denne kan være et effektivt håndhevingsmiddel i forhold til opplæringsplikten. På samme måte som i dag, bør skyldkravet i disse tilfellene være uaktsomhet, jf. straffeloven § 40 annet ledd.

19 Opplæring av barn, unge og voksne med særskilte behov - spesialundervisning

19.1 Innledning. Utgangspunkter for arbeidet

Slik utvalget forstår sitt mandat (se nærmere i del I ovenfor), er det ikke aktuelt å foreslå ordninger som i vesentlig grad utvider retten til spesialundervisning i forhold til i dag, og som utvider forpliktelsene for kommuner og fylkeskommuner tilsvarende. På den annen side er det, slik utvalget ser det, heller ikke aktuelt å foreslå begrensninger i den rett til opplæring som i dag gjelder for barn, unge og voksne med behov for spesialundervisning.

Utvalget har vurdert om spesialundervisning bør videreføres som en rettighet for den enkelte, eller om andre måter vil være bedre egnet til å sikre barn, unge og voksne med behov for spesialundervisning et tilfredsstillende tilbud, se kap. 11 punkt 11.4 om individuelle rettigheter og plikter og punkt 19.5.3 i dette kapitlet. Utvalget har imidlertid blitt stående ved forslag som bygger på hovedtrekk i den nåværende ordning. Utvalget legger til grunn de nasjonale mål som er kommet til uttrykk i blant annet St.meld. nr. 54 (1990-91) og Innst. S. nr. 160 (1990-91) Om opplæring av barn, unge og voksne med særskilte behov.

På denne bakgrunn tar utvalget først og fremst sikte på å legge fram forslag som kan bidra til å sikre barn, unge og voksne med særlige behov et tilfredsstillende tilbud om opplæring uten å legge organisatoriske bindinger på kommunene som ikke må anses nødvendige for å nå dette mål. Det er etter utvalgets oppfatning sterkt behov for å klargjøre de regler som allerede i dag må antas å gjelde for spesialundervisning. I den grad de materielle regler ikke kan gjøres tilstrekkelig klare, vil utvalget dessuten foreslå særlige saksbehandlingsregler med sikte på å styrke kvaliteten på avgjørelser om tildeling av spesialundervisning og legge et bedre grunnlag for lokalt og nasjonalt likeverd i opplæringstilbudet.

I tråd med sitt mandat tar utvalget ikke sikte på å foreslå reformer i spesialundervisningens innhold eller organisering. Utvalgets forslag på dette punkt tar i hovedsak sikte på å etablere bedre rettslige rammer omkring dagens ordning og den fortsatte utvikling av den. Utvalget vil derfor ikke i særlig grad gå inn på de tallrike pedagogiske og organisatoriske utfordringer på dette feltet, som f.eks. kompetanseoppbygging sentralt, regionalt og lokalt og utvikling av samarbeid på tvers av sektorene.

Utvalget gir først i punkt 19.2 en oversikt over utviklingen av den rettslige reguleringen av spesialundervisningen i Norge. På bakgrunn av en framstilling av gjeldende rett i punkt 19.3 vil utvalget deretter i punkt 19.4 vurdere dagens ordning med sikte på å foreslå nye lovregler som kan avhjelpe svakhetene ved dagens lovverk og videreføre dets positive sider.

19.2 Utviklingen av spesialundervisningen i Norge

Undervisningen av barn med lærevansker i Norge går tilbake til første halvdel av forrige århundre. Den første skolen for døve ble opprettet i 1825, skole for blinde ble opprettet i 1867 og skole for åndssvake i 1874. Felles for disse skolene var at de ble startet på privat initiativ. Ved lov 08.06.1881 «Om abnorme børns undervisning» ble det innført skolerett og -plikt for disse elevene. Med denne loven ble disse elevene skilt ut fra den vanlige skole, en ordning som bestod fram til 1975. 1881-loven gjaldt fram til 1915, da den ble avløst av lov 04.06.1915 «... om døve, blinde og aandssvake barns Undervisning, og Pleie- og arbeidshjem for ikke-dannelsesdygtige Aandssvake».

Spesialskoleloven av 1951 tok - i likhet med de to foregående lovene - først og fremst sikte på å gi rett til opplæringen i folkeskolens fag. Felles for alle disse lovene var at store grupper funksjonshemmede barn og unge ble regnet som ikke-opplæringsdyktige og dermed ikke gitt rett til opplæring i medhold av lovene. Etter hvert så man imidlertid at psykisk utviklingshemmede som i mindre grad hadde forutsetninger for å tilegne seg teoretisk preget lærdom i tradisjonell forstand, kunne ha utbytte av annen opplæring tilpasset deres evner og forutsetninger. Dette førte til at det mot slutten av 1950-tallet ble reist krav om spesielt tilrettelagt undervisning også for disse elevgruppene. Kirke- og undervisningsdepartementet ga uttrykk for at § 26 i folkeskoleloven av 1959 kunne brukes til å igangsette slik undervisning, selv om bestemmelsen - som regulerte det økonomiske ansvaret for elever i barnehjem eller sykehus eller andre institusjoner - neppe var vedtatt med slik undervisning for øye.

St.meld. nr. 88 (1966-67) Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede representerte et brudd med særomsorgstenkningen og lanserte det såkalte normaliseringsprinsippet om ikke å trekke unødige skillelinjer mellom funksjonshemmede og andre når det gjelder medisinsk og sosial behandling, oppdragelse, utdanning, sysselsetting og velferd. I tråd med denne tankegangen ble det i 1969 nedsatt en komité for å utarbeide regler om spesialundervisning som kunne innarbeides i den alminnelige grunnskolelov av 1969. Komiteen, som ble ledet av Knut Blom, avga sin innstilling i 1970. Ved lov 13.06.1975 nr. 42, kjent som «integreringsloven», ble spesialskoleloven opphevet og reglene om spesialundervisning tatt inn i grunnskoleloven. Med dette ble barn og unge med lærevansker omfattet av det alminnelige skolesystem.

I forarbeidene til lovendringen ble det pekt på som et mål at funksjonshemmede i størst mulig utstrekning skulle bli integrert i den vanlige skolen. Fullstendig integrering ble imidlertid ikke funnet pedagogisk eller ressursmessig realistisk på det daværende tidspunkt, jf. Ot.prp. nr. 64 (1973-74) s. 7 flg. og Innst. O. nr. 74 (1974-75) s. 3. I stikkords form kan vi si at lovendringen i 1975 innebar en lovmessig integrering, men ikke en fullstendig faktisk integrering. Ved lov 18.12.1987 nr. 99 ble gsl. § 13 nr. 1 endret med sikte på en innskjerping av prinsippet om at alle barn så langt mulig skulle gå på den skolen de geografisk hørte til. Det framgår av forarbeidene at lovendringen først og fremst tok sikte på å innskjerpe dette utgangspunktet når det gjaldt barn med behov for spesialundervisning (Ot. prp. nr. 63 (1986-87), s. 3). Integrering er også omtalt i punkt 3.2.

Utvalget vil særlig peke på fire endringer som følge av Blom-komiteens innstilling. For det første ble selve opplæringsbegrepet i loven utvidet slik at også barn og unge uten mulighet for å tilegne seg tradisjonelle skoleferdigheter, så som lesing, skriving og regning, nå ble omfattet av grunnskoleloven og fikk rett til opplæring.

Videre ble det generelle prinsippet om elevtilpasset opplæring slått fast i grunnskoleloven § 7 nr. 1. Dette innebar at det ble satt som mål at all opplæring i grunnskolen så langt mulig skulle bli tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Hva dette innebar, vil bli nærmere omtalt nedenfor.

Dessuten ble fokus i loven flyttet fra årsaken til behovet for spesialundervisning til behovet for spesialundervisning i seg selv. Fram til da hadde lovene gruppert elevene etter årsaken til at de trengte spesialundervisning (døve, blinde, åndssvake m.v.). Blom-komiteen ga uttrykk for at det i lovs form ikke var hensiktsmessig å gi en uttømmende oppregning av alle årsaker som kunne føre til behov for spesialundervisning. Nå ønsket man å fokusere på selve behovet for slik undervisning.

I tillegg ble det i lovs form slått fast at også barn før skolepliktig alder hadde rett til spesialpedagogisk hjelp uten at det ble oppstilt noen nedre aldersgrense for rett til slik hjelp.

I 1982 ble retten til spesialundervisning etter skolepliktig alder overført fra grunnskoleloven § 13 til voksenopplæringsloven § 4 annet ledd og § 5 annet ledd. Med dette ble ansvaret for spesialundervisning på grunnskolens område for ungdom fra 16 - 20 år overført fra kommunen til fylkeskommunen, mens kommunen beholdt ansvaret for voksne (21 år og oppover). I forbindelse med lovendringen ga professor Carl August Fleischer og Justisdepartementets lovavdeling uttalelser om omfanget av retten til spesialundervisning etter grunnskoleloven. I tråd med Lovavdelingens anbefaling ble den endelige lovteksten endret med sikte på å gjøre det klart at innholdet i retten til spesialundervisning ikke var endret.

19.3 Dagens ordning. Oversikt over gjeldende rett

19.3.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget gjennomgå de bestemmelsene i grunnskoleloven, lov om videregående opplæring og voksenopplæringsloven som særlig regulerer opplæringen for barn, unge og voksne med særskilte behov.

Det kan innledningsvis være grunn til å peke på at utvalget oppfatter lovens system i dag slik at alleelever i utgangspunktet er omfatter av allebestemmelser i de respektive lover. Det trengs dermed en særskilt begrunnelse og hjemmel for å legge til grunn at funksjonshemmede elever ikke er omfattet av lovens alminnelige bestemmelser. Med mindre en har særskilte holdepunkter for det motsatte, må en derfor legge til grunn at funksjonshemmede elever omfattes av bestemmelsene i grunnskoleloven på samme måte som alle andre.

For å få en fullstendig oversikt over rettstilstanden for elever med særlige opplæringsbehov må en altså - på samme måte som for ordinære elever - i prinsippet gjennomgå alle lovbestemmelsene. I dette kapitlet vil utvalget imidlertid nøye seg med å gjennomgå de bestemmelsene som tar sikte på særlig å regulere opplæringen for disse gruppene. For øvrig henvises det til de relevante avsnitt andre steder i utredningen.

Utvalget vil innledningsvis omtale noen sentrale begreper på området, herunder uttrykket rettigheter og hva som nærmere ligger i det (19.3.2); noen av disse begrepene er også omtalt i kap. 7. Deretter vil reglene i grunnskoleloven, herunder forholdet mellom spesialundervisning og tilpasset opplæring, bli gjennomgått (19.3.3). Utvalget vil deretter gi en framstilling av retten til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder og forholdet til barnehageloven (19.3.4). I 19.3.5 og 19.3.6 vil de relevante bestemmelser i lov om videregående opplæring og forholdet mellom grunnskoleloven og lov om videregående opplæring bli omtalt, mens 19.3.7 handler om bestemmelsen i voksenopplæringsloven § 5 annet ledd. Avslutningsvis vil utvalget gi en oversikt over de saksbehandlingsregler som gjelder for tildeling av spesialundervisning (19.3.8).

19.3.2 Noen sentrale begreper

19.3.2.1 «Funksjonshemmet» og «integrering»

Uttrykk som «funksjonshemmet» og «integrering» er sentrale i debatten om spesialundervisning. Når det gjelder uttrykket «funksjonshemmet», legger utvalget til grunn definisjonen i St.meld. nr. 23 (1977-78), Funksjonshemmede i samfunnet s. 10:

«Funksjonshemmet er den som på grunn av varig sykdom, skade, lyte eller på grunn av avvik av sosial art er vesentlig hemmet i sin praktiske livsførsel i forhold til det samfunnet som omgir ham.»

Definisjonen peker på det viktige forhold at funksjonshemmet er noe en person er i forhold til det samfunn som omgir vedkommende. Dette innebærer at begrepet et stykke på vei er relativt alt etter som samfunnet innrettes slik at behovene til mennesker med forskjellige evner og forutsetninger imøtekommes.

Begrepet «integrering» stod sentralt i forbindelse med revisjonen av spesialundervisningen i 1975, hvor det ble tatt viktige skritt i retning av normalisering for funksjonshemmede på opplæringsområdet. I dag er grunnskolelovens ordning slik at alle elever i utgangspunktet skal få sin opplæring i ordinære klasser ved den skolen de geografisk sogner til, jf. gsl. § 13 nr. 1. I utgangspunktet er derfor alle elever «integrert» i betydningen fysisk integrert. I prinsippet er det ikke lenger relevant å operere med begrepet «integrerte elever». Spørsmålet er snarere hvilke elever som skal «segregeres» i den forstand at de skal få opplæringen utenfor klassens ramme og eventuelt på en annen skole enn der de geografisk hører til. Det er dette som trenger særskilt beslutning.

Målet om integrering omfatter imidlertid også pedagogiske og sosiale forhold, det å legge til rette for meningsfylt samhandling med andre og aktiv deltakelse på egne premisser. Det er her tale om en inkluderende prosess som må pågå hele tiden, og hvor holdningen til alle dem som er involvert i skolens arbeid og organisering, har svært mye å si for hvilke muligheter en ser, og hva en klarer å gjennomføre

Både i forarbeidene til endringen av gsl. § 13 nr. 1 og i senere stortingsmeldinger er det lagt stor vekt på at elever med behov for spesialundervisning vanligvis skal gå i hjemskolen, og at en av skolens viktigste oppgaver er å sørge for pedagogisk og organisatorisk differensiering, slik at flest mulig elever kan få sin opplæring i ordinære klasser ved hjemskolen.

19.3.2.2 «Rettigheter»

At elevene gis rettigheter, innebærer i denne sammenheng at det så langt rettighetene rekker, skapes rettslige forpliktelser for den enkelte kommune eller fylkeskommune. Et krav om å få rettigheter oppfylt kan ikke avslås med den begrunnelse at kommunen ikke har avsatt penger til formålet. I siste instans kan rettigheter - om nødvendig - håndheves ved domstolene.

Det blir da et rettsspørsmål hvilke ytelser eleven i det enkelte tilfelle har krav på. Rettighetsfestede ytelser blir altså tatt ut av den enkelte kommunes eller fylkeskommunes løpende prioriteringer i den forstand at det ikke er rettslig adgang til å nedprioritere ytelsen under den minstestandard loven fastsetter. Rettighetslovgivning vil imidlertid ikke være til hinder for at kommunen gir tilbud utover det minstenivå som er fastlagt i loven.

Disse forhold tilsier at bestemmelser om rettigheter for den enkelte gjøres så klare at både den enkelte borger og kommunen/fylkeskommune så langt som mulig kan vite hva de innebærer. Det er også viktig nøye å vurdere hva en vil rettighetsfeste, og hvilket omfang rettigheten eventuelt skal ha. Dersom alle kommunale og fylkeskommunale tilbud skulle rettighetsfestes, ville det føre til at kommunene i stor grad ville miste mulighet for styring av kostnader og lokale prioriteringer.

Det synes likevel å være enighet om at grunnleggende ytelser som f.eks. utdanning og helse- og sosialhjelp fortsatt bør bygge på lovfestede rettigheter på et visst minstenivå. Rettigheter er et viktig virkemiddel for å sikre nasjonale minstestandarder på viktige velferdsgoder. De vil også tjene til å øke borgernes rettssikkerhet ved å motvirke muligheten for vilkårlighet og usaklig forskjellsbehandling, jf. blant annet St.meld. nr. 50 (1993-94), s. 169 (helsemeldingen).

19.3.3 Grunnskolen

19.3.3.1 Generelt

Grunnskoleloven § 7 første ledd bestemmer at «alle elevar har rett til å få opplæring i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei har». Bestemmelsen slår fast som et generelt prinsipp at all opplæring i størst mulig utstrekning skal tilpasses den enkelte elev.

I forlengelsen av dette prinsippet bestemmer gsl. § 8 at det «for born og unge som ut frå ei sakkunnig vurdering treng serleg hjelp, skal ... skipast spesialundervisning, i eller utanom skolen». Det er uomtvistet at de to bestemmelsene må leses i sammenheng og forstås slik at elever med særlige opplæringsbehov har rett til spesialundervisning, se blant annet Gulating lagmannsretts dom i RG 1987 s. 66, og Høyesteretts kjærmålsutvalgs kjennelse i Rt. 1990 s. 360.

I det følgende vil utvalget først omtale forholdet mellom elevtilpasset opplæring etter gsl. § 7 og spesialundervisning etter § 8. Deretter vil utvalget gi en oversikt over vilkårene for rett til spesialundervisning, og hvilket innhold og omfang denne retten har.

19.3.3.2 Forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning

Etter gsl. § 7 har alle elever rett til opplæring i samsvar med evner og forutsetninger. Det som her slås fast, er for det første et generelt prinsipp om at opplæringen skal tilpasses den enkelte elev. Bestemmelsen kan imidlertid ikke forstås slik at den gir alleelever rett til et individuelt tilrettelagt opplæringstilbud. Det er snarere tale om et generelt prinsipp som skal ligge til grunn for all opplæring. Innenfor rammen av klasseundervisningen bør den enkelte lærer - i den utstrekning det er mulig - søke å tilpasse undervisningen til den enkelte elev. Dette gjelder ikke bare elever med lærevansker, men også elever som har forutsetninger for å lære raskere eller mer enn gjennomsnittet. Alle elever skal så langt som mulig gis opplæring som tar hensyn til den enkelte elevs spesielle forutsetninger og evner. Dette målet forplikter ikke bare den enkelte lærer, men også den enkelte skole og kommunen, som i størst mulig utstrekning må følge det opp i planleggingen og driften av skolene.

I den utstrekning det her er rimelig å tale om rettigheter, er det rettigheter av et relativt diffust innhold. En vil likevel kunne tenke seg at mer eklatante brudd på prinsippet, f.eks at en lærer helt ignorerer en elevs særlige forhold, vil måtte anses å være i strid med elevens rettigheter etter denne bestemmelsen

For noen elever må det særskilt tilrettelegging til for å sikre retten til tilpasset opplæring. For disse elevene viderefører gsl. § 8 prinsippet om tilpasset opplæring ved å gi rett til spesialundervisning. Beslutning om å gi en eller flere elever hele eller deler av grunnskoleopplæringen i form av spesielt tilrettelagt opplæring - eller å avslå å gi slik opplæring - vil være enkeltvedtak i relasjon til forvaltningsloven § 2. Slik utvalget ser det, er det mest hensiktsmessig å bruke betegnelsen spesialundervisning der det i relasjon til en eller flere bestemte elever er truffet en beslutning om å gi et spesielt tilrettelagt opplæringstilbud. Utvalget vil imidlertid påpeke at denne forståelsen av spesialundervisning bare er ment å være en definisjon av hva som ligger i lovens begrep. I en faglig-spesialpedagogisk eller annen sammenheng vil muligens en annen forståelse være mer relevant.

Utvalget har drøftet framtidig betegnelse på den opplæring som er særlig tilrettelagt. Det er i utgangspunktet ikke ønskelig at terminologien skal komme i konflikt med målet om en integrerende skole. Utvalget har likevel valgt å fortsette å bruke betegnelsen spesialundervisning, som er et kjent og innarbeidet begrep.

Grunnskoleloven skiller ikke mellom ulike former for spesialundervisning. Man kan her tenke seg en rekke ulike tiltak, fra ekstra lærer for å hjelpe visse elever i enkelte timer til individuelt tilrettelagte undervisningsopplegg som ligger ganske langt fra det en tradisjonelt forbinder med grunnskoleopplæring.

Siden retten til spesialundervisning må ses på bakgrunn av elevens mulighet for utbytte av det ordinære opplæringstilbud, vil en elev som har rett til spesialundervisning i én skole, ikke nødvendigvis ha rett til dette i en annen skole dersom denne skolen i større grad makter å tilpasse det ordinære opplæringstilbudet og på den måten imøtekomme de ulike elevenes behov.

Hva den enkelte kommune og skole skal gjøre for å fremme prinsippet om tilpasset opplæring, er ikke nærmere fastlagt i loven. I praksis blir det da i stor utstrekning opp til den enkelte kommune å bestemme i hvilken grad den ønsker å prioritere generell tilpasning eller større bruk av spesialundervisning etter enkeltvedtak. Bak prinsippet i § 7 nr. 1 ligger det imidlertid at skolene i størst mulig utstrekning skal satse på tilpasset opplæring. Tidligere var dette valget i enda større grad bundet ved at kommunene i forbindelse med tildeling av statstilskudd til opplæringssektoren var pålagt å bruke 10 % av ressursene på barnetrinnet og 5 timer pr. klasse på ungdomstrinnet til differensieringstiltak. Denne ordningen opphørte ved overgangen til rammeoverføringer i 1986.

Det er også i dag enighet om at det i større utstrekning bør satses på pedagogiske og organisatoriske differensieringstiltak i den ordinære opplæringen framfor å gi spesialundervisning knyttet til enkeltelever. Tallmateriale fra undersøkelser utført av Møreforskning (rapport nr. 9403) viser imidlertid at antallet elever som mottar spesialundervisning i 1-4 timer i uken, stadig øker. Dette kan være en indikasjon på at kommunene et stykke på vei har nedprioritert ressurser til generelle pedagogiske og organisatoriske differensieringstiltak og i stedet tildeler spesialundervisning etter enkeltvedtak. Også andre faktorer kan imidlertid ha påvirket behovet for spesialundervisning.

Retten til spesialundervisning vil ofte føre til at eleven må tilbys en opplæring som er ganske langt fra det en vanligvis forbinder med grunnskoleundervisning. Ved lovendringen i 1975 la man til grunn det «utvidede opplæringsbegrep», jf. Blom-utvalgets innstilling, s. 44. Den opplæringen en elev har krav på i medhold av grunnskoleloven, er således ikke begrenset til tradisjonell skolelærdom som lesing, skriving, matematikk mv. Også elever som ikke kan nyttiggjøre seg slik undervisning, har rett til opplæring.

Kirke- og undervisningsdepartementet har gitt følgende beskrivelse av det utvidede opplæringsbegrep:

«Når loven i § 7 nytter uttrykket «opplæring» i stedet for «undervisning», er det bl.a. for å markere at den hjelpen som barn og unge med funksjonshemninger skal få innenfor lovens ramme, må utvides i forhold til det tradisjonelle undervisningbegrep og omfatte lærings- og treningsaktivititer som svarer til de spesielle behov elevene har. Opplæringen skal fremme utviklingsprosesser og innøve ferdigheter som har funksjonell verdi i en livssituasjon som er realistisk for eleven». (Kirke og undervisningsdepartementet. En orientering 1975, s. 8.)

Det finnes i dag ingen nedre grense for hva slags opplæring som kan gis i medhold av grunnskoleloven. Bortsett fra i helt ekstreme tilfeller er begrepet «ikke-opplæringsdyktig» altså ikke lenger relevant.

Opplæring må imidlertid avgrenses mot behandling. Dersom det ikke er tale om innøving eller vedlikehold av kunnskaper eller ferdigheter hos eleven, synes det ikke rimelig å tale om opplæring. Men heller ikke en slik kategorisering gir en helt fast grense. For eksempel er opptrening av taleferdighet for pasienter med afasi i dag regulert i både voksenopplæringsloven og folketrygdloven (se folketrygdloven § 2-5 nr. 2 c). Behandling og trening hos fysioterapeut er et annet område der grensen mellom opplæring og behandling kan være flytende, selv om hovedregelen må være at slik behandling/trening ikke er opplæring i skolelovgivningens forstand. Hvor grensen går, vil måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle.

19.3.3.3 Hvem har rett til spesialundervisning?

Dersom en elev «ut frå ei sakkunnig vurdering treng serleg hjelp», har vedkommende rett til spesialundervisning etter gsl. § 8 nr. 1. Kravet om sakkyndig vurdering er her å anse som en særlig saksbehandlingsregel, se nærmere i punkt 19.3.8.

Det er altså elever som «treng serleg hjelp» som har rett til spesialundervisning. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at en kan nyttiggjøre seg ekstra pedagogisk hjelp, det ville i praksis innebære at nesten alle elever ville ha krav på spesialundervisning. Det må derfor legges til grunn at vilkåret er at eleven har særlig behov i den forstand at vedkommende ikke kan få tilfredsstillende utbytte av ordinær klasseundervisning, jf. Blom-utvalgets innstilling, s. 41, annen spalte.

Hva som er tilfredsstillende, er selvsagt ikke noen absolutt størrelse, men må bero på en skjønnsmessig vurdering. Denne vurderingen må legge til grunn at alle elever har krav på et likeverdigopplæringstilbud. Det er i de tilfeller der eleven har så dårlig utbytte av ordinær opplæring at tilbudet ikke blir likeverdig at eleven har krav på spesialundervisning, se nærmere om dette i punkt 19.3.3.4.

19.3.3.4 Hva slags spesialundervisning gir grunnskoleloven rett til?

Grunnskoleloven selv angir ikke nærmere kriterier for innholdet eller omfanget av det spesialundervisningstilbudet elever med særlige behov har rettskrav på. Det framgår imidlertid at forarbeidene til lovendringen i 1975 at man ønsket å innføre rett til et likeverdig opplæringstilbud for alle barn og unge, jf. Ot.prp. nr. 64 (1973-74), s. 9, og Innst. O. nr. 74 (1974-75), s. 3. At elever med behov for spesialundervisning har krav på et likeverdig opplæringstilbud, er senere lagt til grunn i rettspraksis og juridisk teori. Også i St.meld. nr. 35 (1990-91) gis det uttrykk for at elever med særlige opplæringsbehov skal ha et likeverdig tilbud (se særlig s. 8).

Kriteriet «likeverdig» gir ingen presis angivelse av det nærmere innhold i eller omfang av den opplæring elever med behov for spesialundervisning har rettskrav på, men må bero på en skjønnsmessig vurdering av den enkelte elevs totale opplæringtilbud i form av spesialundervisning og eventuelt ordinær opplæring. Sentrale momenter i likeverdsvurderingen vil være elevens særlige behov og vedkommendes muligheter for utbytte av ordinær opplæring, elevens utviklingskapasitet slik den fremstår på bakgrunn av en sakkyndig vurdering, og opplæringens kvalitet og omfang. Opplæringen må videre tilrettelegges slik at eleven har mulighet til å nå de opplæringmål som er satt for ham eller henne. I de tilfeller der kommunen har valget mellom flere alternative opplæringstilbud som alle gir eleven mulighet for å nå de opplæringsmål som er satt, kan også kostnadene ved de forskjellige alternativene være en relevant faktor. Et absolutt minimumskrav er imidlertid at opplæringen er slik at eleven har mulighet for å få rimelig utbytte av den.

Videre vil en i vurderingen av om et opplæringstilbud er likeverdig, i en viss utstrekning måtte se hen til standarden på den ordinære opplæring i vedkommende kommune. Forutsetningen er imidlertid at den ordinære opplæringen i kommunen ligger innenfor lovens minstestandard. Dermed vil likeverdsnormen også være med på å sikre en nasjonal minstestandard på den undervisning som gis elever med særlige opplæringsbehov. I de tilfeller der kommunen har valgt å gi større ressurser til opplæringssektoren enn det som følger av lovens minstestandarder, vil likeverdsnormen også innebære et krav til ressursfordelingen innenfor kommunen selv. Dette innebærer at kvaliteten av tilbud om spesialundervisning utover lovens minstestandard vil avhenge av kommunale eller fylkeskommunale prioriteringer, på samme måte som for det ordinære opplæringstilbud.

Det er imidlertid viktig å understreke at en sammenligning av de totale ressurser som brukes i kommunen på henholdsvis spesialundervisning og ordinær undervisning, ikke i seg selv gir grunnlag for å slå fast at opplæringstilbudene er likeverdige. I og med at det her er tale om en rettighet for den enkelte, må vurderingen av den enkelte elevs behov og forutsetninger hele tiden være det sentrale. For at tilbudet skal kunne regnes som likeverdig, må den funksjonshemmede ha omtrent de samme muligheter for å realisere sine evner og forutsetninger som andre elever har innenfor det ordinære opplæringstilbudet.

Elever som helt eller delvis mottar sin grunnskoleopplæring i form av spesialundervisning, har selvsagt - på samme måte som alle andre - rett til 9 års grunnskoletilbud. Inntil nylig var det også antatt (se blant annet St.meld. nr. 35 (1990-91), s. 8) at det ordinære uketimetallet også gjaldt for elever som fikk spesialundervisning.

Etter høyesterettsdommen i Malvik-saken (Rt. 1993, s. 811) må en legge til grunn at grunnskolens ordinære uketimetall ikke gjelder automatisk for alle elever som får spesialundervisning. Unntak fra det ordinære uketimetallet vil kunne tenkes i helt ekstraordinære tilfeller der det tilbud eleven har fått, har vært særdeles ressurskrevende og en må anta at eleven har hatt relativt sett større utbytte av hver time enn ordinære elever har av den ordinære klasseundervisning. Høyesterett la også vekt på annen opplæring vedkommende elev hadde fått av miljøpersonale, uten at det i den forbindelse ble stipulert noe bestemt timetall.

Det er imidlertid grunn til å se på dommen som uttrykk for en ren unntakssituasjon. Hovedregelen må fortsatt antas å være at elever som mottar spesialundervisning, har krav på opplæring i et omfang som tilsvarer grunnskolens ordinære uketimetall.

At avvik fra dette utgangspunkt bare kan antas å være aktuelt i spesielle unntakstilfeller, er også lagt til grunn i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets rundskriv F-3040/93, som ble sendt ut i forbindelse med dommen i Rt. 1993 s. 811.

19.3.3.5 Om plikt til spesialundervisning

Etter forskrift for grunnskolen § 1-6 nr.4 er foreldrenes samtykke nødvendig før spesialundervisning settes i verk. Det er altså ikke, slik som for vanlig undervisning, plikt til å motta spesialundervisning. Uten forskriftsreguleringen av dette spørsmål ville det imidlertid - i lys av den alminnelige plikt til å underkaste seg grunnskoleopplæring - være tvilsomt om foreldrene hadde adgang til å motsette seg at det ble gitt spesialundervisning.

Skal spesialundervisning i dag pålegges, vil vedtak måtte treffes av fylkesnemnda for sosiale saker i medhold av barnevernloven § 4-11 (om opplæring med bistand fra barneverntjenesten) eller etter barnevernloven § 4-12 b (omsorgsovertakelse).

19.3.4 Rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder. Forholdet til barnehageloven

Gsl. § 13 nr. 4 slår fast at barn som etter en sakkyndig vurdering har særlige behov, har rett til spesialpedagogisk hjelp også før skolepliktig alder. Det er kommunen som har ansvaret for å gi slik hjelp, jf. § 8 nr. 6. Det er også kommunen som i utgangspunktet skal dekke utgiftene til slik hjelp, jf. gsl. § 37 nr.2. Barn som får spesialpedagogisk hjelp, har dessuten samme rett til skyss som elever i den 9-årige grunnskolen, jf. grunnskoleforskriften § 1-1 nr. 3 og kap. 26 om skyss og innlosjering.

Loven fastsetter ikke noen nedre aldersgrense. Av forarbeidene til lovbestemmelsen framgår det at det i prinsippet ikke er noe i veien for å gi spesialpedagogisk hjelp etter denne bestemmelsen til barn helt ned til 1 - 2 år, jf. Blom-utvalget, s. 53. Også spedbarn som måtte ha særlig behov for spesialpedagogisk hjelp og stimulans, må som utgangspunkt antas å være omfattet av bestemmelsen. På samme måte som for spesialundervisning i grunnskolealderen, vil det i disse tilfellene bero på en skjønnsmessig totalvurdering om vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk hjelp er oppfylt, se Blom-utvalget, s. 84.

Utover at gsl. § 8 nr. 6 slår fast at spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder bør omfatte foreldrerådgivning, sier grunnskoleloven ikke noe mer presist om vilkåret for å ha rett til slik hjelp eller noe om det nærmere innhold eller omfang av hjelpen. I forarbeidene er det pekt på at det i visse tilfeller vil være særlig viktig at spesialpedagogisk hjelp settes inn tidlig i utviklingen, og at dette vil kunne være av grunnleggende betydning for barnets senere utvikling. Om det foreligger slike omstendigheter, vil ha stor vekt i vurderingen av om et barn har krav på hjelp etter gsl. § 13 nr. 4. Det vil også måtte stå sentralt i vurderingen av det nærmere innhold i og omfang av et slikt tilbud, slik at det i hvert fall må kreves at hjelpen gis et slikt innhold og omfang at den er egnet til å avhjelpe vedkommendes særlige behov.

Bestemmelsen bruker uttrykket «spesialpedagogisk hjelp» i stedet for «spesialundervisning», som brukes i loven for øvrig. Både ordlyden i § 8 nr. 6 og forskriftene og uttalelser i forarbeidene tyder på at uttrykket omfatter mer enn hva en vanligvis legger i «spesialundervisning». I grunnskoleforskriften § 1-4 nr. 1 er det pekt på at slik hjelp kan omfatte lekotekvirksomhet, trenings- og stimuleringstiltak og rettledning til foreldrene og til personalet i barnehagen.

For de tilfellene der barnet går i barnehage, gir St.meld. nr. 89 (1976-77), s. 21, uttrykk for at spesialpedagogisk tilbud etter grunnskoleloven først foreligger «når skolestyret vedtar et opplegg med tilføring av ressurser fra skoleverket i tillegg til barnehagens ordinære ressurser».

Ikke sjelden vil barn med rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder også ha prioritet ved opptak til barnehage etter lov 21.03.1995 om barnehager § 9 (loven har pr. 03.07.95 ikke trådt i kraft). Etter denne bestemmelsen skal kommunen sørge for at barn med funksjonshemning som etter en sakkyndig vurdering er funnet å kunne ha nytte av opphold i barnehagen, blir prioritert ved opptak til barnehage.

Noen nødvendig sammenheng mellom ytelsene etter grunnskoleloven og barnehageloven er det imidlertid ikke. Retten til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder er ikke betinget av at barnet går i barnehage, og barnehageloven pålegger ikke kommunen å gi spesialpedagogisk tilbud til funksjonshemmede barn som får barnehageplass.

19.3.5 Videregående opplæring

19.3.5.1 Generelt

Gjennom Reform 94 har alle som har fullført grunnskolen, fått rett til minst 3 års videregående opplæring, jf. lvgo. § 8 første ledd. Dette må også gjelde elever som ikke er i stand til å følge ordinær videregående opplæring. Dette innebærer at det ikke kan stilles krav om at eleven har tilegnet seg visse kunnskaper eller ferdigheter, eller at deres opplæring i grunnskolen har foregått på et visst nivå. Også elever hvis grunnskoleopplæring har bestått av såkalt ADL-trening (opplæring i dagliglivets gjøremål), har rett til minst 3 års videregående opplæring, se i den forbindelse NOU 1991: 4, s. 57.

For elever som ikke har forutsetninger for gjennom videregående opplæring å nå yrkeskompetanse eller studiekompetanse, skal opplæringen normalt ta sikte på å gi dokumentert delkompetanse, jf. lvgo. § 3. Hva som nærmere ligger i dette, er behandlet i en utredning om «delkompetanse i arbeidsliv og opplæring» (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, september 1994).

De rettigheter som ble innført ved Reform 94, kan bare påberopes av elever som skrives ut av grunnskolen våren 1994 eller senere, jf. kgl.res. av 01.10.1993.

Elevtilpasset opplæring som generelt mål er ikke kommet særskilt til uttrykk i lov om videregående opplæring. Det framgår imidlertid av forarbeidene at en generell retningslinje for den videregående skole bør være at «undervisningen må til enhver tid - så langt det er praktisk mulig - tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger med hensyn til evner og anlegg, arbeidskraft og standpunkt», jf. Ot.prp. nr. 18 (1973-74), s. 52. Det må derfor legges til grunn at elevtilpasset opplæring som et mål for all undervisning også gjelder videregående opplæring.

19.3.5.2 Vilkår for rett til inntak

I medhold av lvgo. § 8 tredje ledd vil søkere til videregående opplæring med «særlig behov for særskilt tilrettelagt opplæring» i visse tilfeller ha rett til inntak på et bestemt grunnkurs. Dette gjelder dersom søkeren - på bakgrunn av en sakkyndig vurdering - må anses å ha særlig behov for nettopp dette grunnkurset. Det er i forarbeidene gitt uttrykk for at hensikten med bestemmelsen ikke har vært å tillegge disse søkernes ønsker særlig vekt, men å åpne for å ta hensyn til den enkelte elevs særskilte lærevansker også i inntakssammenheng, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 22. Bestemmelsen gjelder bare for søkere som er 20 år eller yngre.

At lvgo. § 8 bruker begrepet «særskilt tilrettelagt opplæring» og lvgo. § 11 betegnelsen «spesialundervisning», er ikke ment å gi uttrykk for noen realitetsforskjell, men skyldes at lvgo. § 11 ikke ble revidert i forbindelse med Reform 94, se departementets rundskriv F-70-94, s. 12.

Etter lvgo. § 8 sjette ledd kan departementet fastsette kvoter for inntak etter § 8 tredje ledd. Formålet er ifølge forarbeidene å kunne ha mulighet for å unngå uheldige virkninger for spesielle utdanningstilbud med et begrenset antall elevplasser, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93) s. 11. Forskrift 10.11.1993 om inntak til videregående opplæring mv. gir i kapittel 6 blant annet bestemmelser om hvem som i denne sammenheng er å anse som sakkyndig, hva den sakkyndige vurdering skal inneholde, og hva som kan gi grunnlag for særskilt inntak etter lvgo. § 8 tredje ledd.

Forskriften § 6-4 setter som vilkår for særskilt inntak at vedkommende elev har et omfattende behov for tilrettelagt opplæring på grunn av betydelige sansedefekter og motoriske defekter, store lærevansker, betydelige emosjonelle eller sosiale problemer, store sammensatte funksjonshemninger eller andre betydelige funksjonshemninger.

Dersom eleven ikke kan antas å ha særlig behov for - og dermed heller ikke rett til - inntak på et bestemt grunnkurs, har vedkommende etter lvgo. § 8 annet ledd rett til inntak på en av tre prioriterte grunnkurs, på lik linje med alle andre elever.

Ved Reform 94 er antallet grunnkurs i videregående skole redusert til 13 (se kap. 21 om opplæringens innhold). Den enkelte fylkeskommune har ikke adgang til å utarbeide flere grunnkurs. I praksis synes elever med behov for fortsatt opplæring i grunnleggende ferdigheter (f.eks. visse grupper av psykisk utviklingshemmede) å bli tatt inn på allmennfaglig linje. Det finnes også eksempler på at videregående skoler i praksis har utarbeidet en særskilt «allmennpraktisk» linje for disse elevene, se også punkt 19.3.5.4.

Elever med særlige opplæringsbehov er ikke i loven gitt særlige rettigheter når det gjelder inntak på videregående kurs, men har som andre elever rett til inntak på et av de videregående kurs som bygger på grunnkurset, jf. lvgo. § 8 annet ledd. I inntaksforskriften § 7-3 er det slått fast at disse søkerne skal tas inn på grunnlag av individuell vurdering dersom de ikke har fått karakterer på grunnkurset. I denne vurderingen skal så vel den sakkyndige vurdering som søkerens prioriteringer tillegges vekt.

19.3.5.3 Vilkår for rett til spesialundervisning

Bestemmelsen om rett til spesialundervisning i lvgo. § 11 ble ikke endret som følge av Reform 94. Til tross for at lvgo. § 11 ikke bruker ordet «rett», har det vært ansett som sikkert at det her dreier seg om en rettighet for den enkelte elev som fyller vilkårene (se blant annet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets rundskriv F-70-94 s. 13). Videre går det fram av forarbeidene til lov om videregående opplæring at man ønsket å innføre regler om spesialundervisning tilsvarende dem som Blom-utvalget hadde foreslått for grunnskolen, jf. Ot.prp. nr. 18 (1973-74), s. 76. Man la til grunn at spesialundervisning skulle være en rett for den enkelte elev, jf. Innst. O. nr. 28 (1973-74), s. 26, 27 og 41.

På samme måte som for grunnskolen er betingelsen for å ha rett til spesialundervisning også her at eleven etter «en sakkyndig vurdering trenger hjelp og støtte». Det må legges til grunn at det også etter lvgo. § 11 må være tale om et særlig behov i den forstand at det ikke kan være tilstrekkelig at eleven har utbytte av ekstra hjelp og støtte. I St.meld. nr. 43 (1988-89), s. 62 har departementet gitt uttrykk for at prinsippet om likeverdig opplæring også gjelder for den spesialundervisning som gis etter lov om videregående opplæring. Den naturlige følge skulle være at det også her - på samme måte som for grunnskolen - vil være elevens utbytte av den ordinære undervisning som er avgjørende for om eleven har rett til spesialundervisning. Det er i de tilfeller der eleven har så dårlig utbytte av det ordinære undervisningstilbudet at opplæringen ikke kan anses likeverdig at eleven har rett til spesialundervisning. Også forarbeidene til lov om videregående opplæring gir støtte for at de to lovene må tolkes likt på dette punkt, se Ot.prp. nr. 18 (1973-74), s. 52 og 76.

Lvgo. § 11 omfatter også elever som ikke i utgangspunktet har rett til 3 års videregående opplæring etter lvgo. § 8. Dette gjelder elever som har påbegynt sin videregående opplæring før høsten 1994, eller som har kommet inn på den kvoten elever uten særlige rettigheter etter lvgo. § 8 som hvert år skal tas opp, jf. lvgo. § 4 annet ledd.

19.3.5.4 Opplæringens omfang, innhold og varighet for elever som får spesialundervisning

Elever med særlige opplæringsbehov har rett til 3 års heltids opplæring på lik linje med alle andre elever, jf. lvgo. § 8 første ledd.

I tillegg kan elever som «trenger særskilt tilrettelagt opplæring» etter lvgo. § 8 fjerde ledd, få ytterligere 2 års videregående opplæring. Bestemmelsens ordlyd kan tyde på at dette ikke er ment å være en rettighet for den enkelte elev, men at det skal bero på den enkelte fylkeskommune om det skal gis ytterligere opplæring til disse elevene. Bestemmelsen angir på den annen side en absolutt aldersgrense på 22 år for å kunne få slik opplæring, noe som kunne indikere at det her er tale om en rettighet. Ellers er det vanskelig å se noen fornuftig mening i å fastsette øvre aldersgrenser for fylkeskommunens tilbud i loven.

Også i forarbeidene til loven er opplæring av lengre varighet enn 3 år omtalt som en «rett» til opplæring i inntil 5 år, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 10 og 11. Men forarbeidene er ikke helt konsekvente på dette punkt. I kommentaren til § 8 fjerde ledd heter det således:

«Dette er en videreføring av omfang og nivå fra någjeldende bestemmelse. Omfanget av tilbudet som gis, vil på samme måte som i dag avhenge av fylkeskommunens ressurser og det generelle nivå på opplæringen» (Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 23).

Den bestemmelse det her henvises til, var tidligere inntatt i lvgo. § 8 første ledd, som slo fast at funksjonshemmede «har på samme måte rett til opplæring i den videregående skole i mer enn 3 år når de etter en sakkyndig vurdering trenger det og kan ta imot opplæring». Uttrykket «på samme måte» henviser til første setning i bestemmelsen, som sier at elever som er tatt inn «så vidt mulig», skal kunne gå der i minst 3 år. Det må således antas at tidligere lvgo. § 8 første ledd ikke ga elever med særskilte opplæringsbehov rettigheter, på tross av at bestemmelsen brukte ordet «rett til opplæring».

Også departementet har lagt til grunn at lvgo. § 8 fjerde ledd - slik den nå lyder - ikke gir elever med særlige opplæringsbehov et rettskrav på opplæring utover 3 år, se rundskriv F-70/94, s. 11. Om elevene skal gis et slikt tilbud, vil bero på om fylkeskommunen finner å kunne prioritere et slikt tilbud innenfor sine budsjetter (jf. også uttalelsen i samme retning i sitatet straks ovenfor). Grensene på henholdsvis 5 år og fylte 22 år er innført for å «lette presset» på fylkeskommunene.

Selv om forarbeidene er noe uklare, må det etter dette antakelig konkluderes med at lvgo. § 8 fjerde ledd ikke gir elever med særlige opplæringsbehov noe rettskrav på opplæring utover 3 år.

Rett til 3 års videregående opplæring for alle elever må innebære at en også her må legge det utvidede undervisningsbegrep til grunn, se om dette begrepet i punkt 19.3.3.3. Heller ikke i videregående opplæring vil det derfor normalt være relevant å tale om «ikke-opplæringsdyktige» elever. For elever med omfattende funksjonshemninger vil innholdet i den opplæring som tilbys i medhold av lvgo. § 8, i mange tilfeller ikke kunne skille seg vesentlig fra den opplæring de har mottatt i medhold av grunnskoleloven. I praksis har elever med behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter blitt tatt inn på grunnkurs og videregående kurs allmennfag. Men det opplæringstilbud de der gis, vil nødvendigvis måtte avvike ganske vesentlig fra det tilbud som ellers gis elever på allmennfaglig linje.

Det nærmere innhold i opplæringen for elever som mottar spesialundervisning, vil, på samme måte som for alle andre elever i videregående skole, i stor grad bero på hvilket grunnkurs og videregående kurs de er tatt inn på. Lvgo. § 11 gir imidlertid en elev rett til å kreve at opplæringen på den linje vedkommende har valgt, tilpasses slik at eleven har mulighet for utbytte av opplæringen. Tidligere statistikk indikerer at flertallet av funksjonshemmede elever velger grunnkurs og videregående kurs som normalt tar sikte på å føre fram til fag- eller svennebrev. For funksjonshemmede elever med forutsetninger for å nå yrkeskompetanse vil det i disse tilfellene som regel være tale om å tilrettelegge opplæringen slik at dette målet kan nås. For funksjonshemmede elever med et lavere mestringspotensiale vil derimot også siktemålet med opplæringen justeres, slik at den tar sikte på å føre fram til dokumentert delkompetanse.

Lvgo. § 8 femte ledd pålegger fylkeskommunen å «tilby et annet opplæringsopplegg» dersom en elev har vansker med å følge den opplæring vedkommende har valgt. Bestemmelsen er av departementet tolket slik at den ikke gir adgang til å opprette nye grunnkurs utover de 13 som er etablert ved Reform 94. Bestemmelsen må forstås slik at fylkeskommunen har plikt til å tilby en elev plass på et grunnkurs som er bedre tilpasset vedkommende evner og forutsetninger, dersom det viser seg at eleven ikke er i stand til å følge opplæringen på det grunnkurs vedkommende opprinnelig var tatt inn på. Mer tvilsomt er det om bestemmelsen også gir fylkeskommunen rett til å flytte en elev dersom den finner at vedkommende ikke klarer å følge opplæringen. Lovens ordlyd på dette punktet - «skal tilby» - kan tale for at dette er ment å gi fylkeskommunen en plikt til å gi et tilbud, og ikke en rett til å flytte eleven. Spørsmålet er ikke særskilt omtalt i forarbeidene til loven.

19.3.5.5 Fagopplæringsloven

Verken «vanlige» elever eller elever med funksjonshemning eller særlige lærevansker, har noen ubetinget rett til lærlingplass. Det er opp til den enkelte lærebedrift om det skal tas inn lærlinger, og en lærebedrift som har sagt seg villig til å ta inn lærlinger, bestemmer selv om den vil ta inn de lærlingene yrkesopplæringsnemnda tilbyr, jf. inntaksforskriften § 9-3.

Dersom en elev ikke får lærlingplass, er imidlertid fylkeskommunen forpliktet til å tilby eleven sluttopplæring i skole, jf. lfa. § 1 b tredje ledd. Dersom en elev med begrenset arbeidsevne på grunn av fysisk eller psykisk funksjonshemning får lærekontrakt med en lærebedrift, kan fylkeskommunen dessuten samtykke i at det fastsettes avvikende kontraktsvilkår, jf. lfa. § 10 femte ledd. Loven angir ikke nærmere hva disse avvikene kan gå ut på. I departementets kommentarer til loven (rundskriv F-70-94, s. 31) gis det imidlertid uttrykk for at både det ordinære opplegg av opplæringen og dens tidsramme og siktemål kan fravikes (dokumentert delkompetanse i stedet for yrkeskompetanse, se lfa. § 1 b første ledd).

I henhold til lfa. § 13 femte ledd har lærlinger rett til å benytte PP-rådgivning opprettet i medhold av lov om videregående opplæring § 11.

19.3.6 Særlig om voksenopplæringsloven § 4 annet ledd

Voksenopplæringsloven § 4 annet ledd gir elever med særlig behov for opplæring «på grunnskolens område» rett til slik opplæring. Bestemmelsen omfatter bare ungdom i aldersgruppen 16-20 år. Det er fylkeskommunen som har ansvaret for å gi et opplæringstilbud etter bestemmelsen. Sammen med voksenopplæringsloven § 5 annet ledd viderefører bestemmelsen den rett til spesialundervisning etter skolepliktig alder som i 1975 ble innført i grunnskoleloven § 13 nr. 4.

I Blom-utvalgets begrunnelse for å foreslå innført en rett til spesialundervisning etter skolepliktig alder ble det blant annet pekt på at de elever som fikk denne retten, ofte kom til kort i konkurransen om plass i yrkesskole og gymnas. Som følge av Reform 94 har denne delen av begrunnelsen ikke lenger gyldighet. I dag gir loven rett til 3 års videregående opplæring for alle elever som har fullført 9 års grunnskole. For en del elevgrupper, bl.a. elever med omfattende fysiske og psykiske funksjonshemninger, vil dette innebære at det vil måtte gis et tilbud om videregående opplæring som i innhold ikke skiller seg nevneverdig fra det tilbud disse elevene skal motta i medhold av grunnskoleloven eller voksenopplæringsloven § 4 annet ledd. For disse elevene vil videregående opplæring være et navn på en periode i skoleløpet og ikke føre til krav om et nærmere bestemt innhold eller nivå i opplæringen, jf. punkt 19.3.5.3.

Etter dette vil voksenopplæringsloven § 4 annet ledd i dag bare ha praktisk betydning i tilfeller der en elev på grunn av lærevansker har behov for grunnskoleopplæring av noe lengre varighet enn 9 år med sikte på å stå bedre rustet til å gjøre seg nytte av tilbud om mest mulig ordinær videregående opplæring.

Som eksempel kan nevnes at hørselshemmede elever ofte vil kunne trenge grunnskoleopplæring av noe lengre varighet for å kunne tilegne seg de samme kunnskaper som elever uten spesielle lærevansker. Slike elever vil måtte lære seg tegnspråk og får dermed et mer omfattende lærestoff enn andre elever. I praksis har opplæringen ved grunnskoler for hørselshemmede gått over 10 år. Før det ble innført 9-årig grunnskole, hadde disse elevene - i medhold av spesialskoleloven av 1951 - også ett år lengre skoleplikt enn andre elever.

Videre kan nevnes visse grupper av elever som er fullt ut i stand til å tilegne seg de samme ferdigheter som andre grunnskoleelever, men som på grunn av sykdom, sykdomsperiode eller særlig funksjonshemning vil trenge noe lengre tid for å klare dette.

I dag vil slike elevgrupper kunne kreve ytterligere grunnskoleopplæring i medhold av voksenopplæringsloven § 4 annet ledd før de påbegynner sin videregående utdanning.

19.3.7 Om retten til spesialundervisning for voksne og om rettens varighet

På samme måte som voksenopplæringsloven § 4 annet ledd gir vol. § 5 annet ledd voksne med særlig behov rett til spesialundervisning «på grunnskolens område» som er likeverdig med den som gis etter grunnskoleloven. Bestemmelsen sier ikke noe om varigheten eller omfanget av et slikt tilbud - tilsynelatende har en rettigheter etter bestemmelsen så lenge eleven har et særlig behov i lovens forstand.

Etter Høyesteretts dom i Rt. 1993 s. 811 (Malvik), er det likevel på det rene at en ikke, på tross av ordlyden i lovbestemmelsen, har rett til livslang læring i medhold av vol. § 5 annet ledd. Høyesterett kom i denne saken til at en 28 år gammel fysisk og psykisk funksjonshemmet kvinne ikke hadde rettskrav på ytterligere opplæring etter voksenopplæringsloven § 5 annet ledd, til tross for at hun, etter de sakkyndiges vurdering, åpenbart hadde behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Høyesterett la til grunn at vedkommende hadde fått et tilbud som var likeverdig med minstekravet på vanlig grunnskoleopplæring, og at hun derfor ikke hadde rett til ytterligere opplæring.

Selv om det etter denne avgjørelsen er klart at det må trekkes en grense for omfanget og varigheten av rettskravet på opplæring etter vol. § 5 annet ledd, er det fremdeles uklart hvordan denne grensen skal trekkes.

Noen tilfeller kan skilles ut som klare. Høyesterett siterte følgende uttalelse fra forarbeidene til voksenopplæringsloven § 5 annet ledd (Innst. O. nr. 4 (1982-83), s. 3), som etter rettens oppfatning var sentral for forståelsen av bestemmelsen:

«Komiteen slår fast at det er kommunenes ansvar å sørge for grunnskoleopplæring for alle barn i skolepliktig alder. Til dette ansvar høyrer også å gi særskilt opplæring for barn før skolepliktig alder dersom de har behov for det, etter grunnskoleloven § 13.4. Det er også kommunenes ansvar å sørge for opplæring til voksne personer som ikke har fått tilfredsstillende grunnskoleopplæring tidligere, eller som trenger slik opplæring på ny på grunn av sykdom eller ulykke eller andre årsaker.»

Det må etter dette legges til grunn at voksne som ikke tidligere har fått et tilfredsstillende grunnskoletilbud, eller som på grunn av skade eller sykdom trenger fornyet opplæring i grunnskoleferdigheter, har rettskrav på dette etter voksenopplæringsloven § 5 annet ledd.

Verken i høyesterettsdommen eller i forarbeidene sies det imidlertid noe om varighet eller omfang av den opplæring disse gruppene har krav på. Ut fra formålet med bestemmelsen er det et nærliggende synspunkt at opplæringen må være av et slikt omfang og en slik varighet at den så vidt mulig er egnet til å kompensere for det tidligere mangelfulle grunnskoletilbud eller bringe eleven opp på et nivå tilnærmet det vedkommende var før ulykken.

Når det gjelder elevgrupper med sterkt behov for vedlikeholdsopplæring i grunnleggende ferdigheter, kan det etter høyesterettsdommen synes som om de ikke har krav på ytterligere opplæring når de allerede har fått ni års grunnskoleopplæring tilpasset deres særlige behov. Rettens premisser er imidlertid ikke helt klare på dette punktet, og uttalelser i så vel juridisk teori som i lovforarbeidene trekker i retning av at også disse elevene var ment omfattet av vol. § 5 annet ledd. Også St.meld. nr. 35 (1990-91) synes å legge til grunn at elever med behov for vedlikeholdsopplæring vil kunne ha rett til dette i medhold av voksenopplæringsloven § 5 annet ledd (se særlig s. 6). Fortsatt er det imidlertid uklart hvilket omfang og hvilken varighet en slik rettighet til fortsatt opplæring på grunnskolens område skal ha. Det er imidlertid på det rene at en del personer faktisk vil ha behov for slik opplæring livet ut, noe som har vært understreket av departementet og Stortinget i flere sammenhenger. Mye tyder også på at reglene har vært praktisert uten tidsbegrensning for dem som er i en slik situasjon, f. eks. voksne med psykisk utviklingshemning.

19.3.8 Spesialundervisning for elever i private skoler

Privatskoleloven § 9 annet ledd bestemmer at privatskoleelever med behov for spesialundervisning skal få slik undervisning. Etter forarbeidene tar bestemmelsen sikte på å gi elever med særlige opplæringsbehov som går i private skoler samme rett til spesialundervisning som elever i offentlige skoler, se Innst. O. nr. 53 (1984-85) s. 9. I tråd med dette skal skolene ha tilskudd som gjør det mulig å tilby slik undervisning etter de samme regler som gjelder i offentlig grunnskole og videregående opplæring.

Dette innebærer at de bestemmelser som er gjennomgått ovenfor, vil gjelde tilsvarende for elever i private grunnskoler eller videregående skoler som mottar tilskudd etter privatskoleloven. Ifølge privatskoleforskrift av 02.05.1986 skal skolen i disse tilfellene søke kommunen/fylkeskommunen om tilskudd til spesialundervisning for den enkelte elev på grunnlag av sakkyndig vurdering og tilråding fra PP-tjenesten. Søknaden skal avgjøres etter de samme regler som gjelder ved tilsvarende offentlige skoler.

Privatskoleloven § 9 første ledd bestemmer videre at elever i private skoler har rett til å benytte seg av den pedagogisk-psykologiske tjenesten. I privatskoleforskriften er dette presisert dit hen at elever i private skoler har rett til tilbud fra PP-tjenesten i hjemkommunen/-fylket på lik linje med elever i tilsvarende offentlige skoler. Dersom eleven midlertidig bor utenfor hjemkommunen/hjemfylket, gjelder retten overfor PP-tjenesten der skolen ligger. I slike tilfeller kan PP-tjenesten kreve refusjon fra elevens hjemkommune/hjemfylke.

19.3.9 Saksbehandling

19.3.9.1 Innledning

Så vel grunnskoleloven som lov om videregående opplæring og voksenopplæringsloven knytter retten til spesialundervisning til en sakkyndig vurdering. Utvalget vil nedenfor gi en framstilling av de særlige rettsspørsmål som den sakkyndige vurdering i grunnskolen og videregående skole reiser. Videre vil det bli gitt en framstilling av de regler som gjelder den pedagogisk-psykologiske tjenesten i grunnskolen og videregående skole.

19.3.9.2 Den sakkyndige vurdering i grunnskolen

Etter grunnskoleloven § 8 nr. 1 skal en sakkyndig vurdering ligge til grunn for avgjørelsen av om en elev skal få spesialundervisning. Tilsvarende gjelder for spesialundervisning på grunnskolens område etter vol. § 4 annet ledd og § 5 annet ledd.

Verken grunnskoleloven eller voksenopplæringsloven sier noe om hvem som skal foreta den sakkyndige vurdering, men det er nærliggende å anta at den pedagogisk-psykologiske tjeneste som skal etableres i medhold av gsl. § 9, har et hovedansvar for å foreta den sakkyndige vurdering. Dette er også lagt til grunn i rettspraksis, se blant annet RG 1987 s. 66. At PP-tjenestens ansvar også omfatter elever som får spesialundervisning i medhold av voksenopplæringsloven, framgår av grunnskoleforskriften § 1-6 nr. 2.

Det er ikke grunnlag for å tolke grunnskoleloven slik at PP-tjenesten har enekompetanse til å foreta slik vurdering. I bestemmelsens ordlyd ligger ikke annet enn at den som foretar vurderingen må være faglig kompetent i forhold til vedkommende type av lærevansker. Dersom PP-tjenesten selv ikke innehar tilstrekkelig fagkompetanse i den enkelte sak, må den derfor ha plikt til å innhente slik kompetanse utenfra, f.eks. fra et statlig kompetansesenter, fylkeskommunale habiliteringsteam eller andre offentlige eller private instanser med sakkyndighet på området. At PP-tjenesten har hovedansvaret for den sakkyndige vurdering, men at den både har adgang - og i visse tilfeller plikt - til å innehente kompetanse utenfra, er også lagt til grunn i St.meld. nr. 35 (1990-91) s. 7.

Eleven eller dennes foreldre må også kunne innhente en sakkyndig vurdering på egen hånd, f.eks. dersom de mener at den sakkyndige vurdering som er foretatt av PP-tjenesten, er mangelfull eller feilaktig. På samme måte som for den sakkyndige vurdering utarbeidet av PP-tjenesten vil heller ikke en slik vurdering være bindende for det organ som skal treffe vedtaket. Vedtaksorganet må selv bestemme hvilken vekt det skal legges på vurderingen.

Etter dagens ordning kan ikke eleven eller foreldrene rette noe krav om sakkyndig vurdering direkte til de statlige kompetansesentrene, men må gå veien om kommunen eller fylkeskommunen. Grunnskoleloven har ikke bestemmelser om statlige kompetansesentre, men i grunnskoleforskriften § § 1-8 og 1-9 er det gitt bestemmelser om dette. Etter bestemmelsene i § 1-8 kan kommunen eller fylkeskommunen i enkelttilfeller søke hjelp fra et statlig kompetansesenter. Videre går det fram av grunnskoleforskriften § 1-9 at Statens utdanningskontor skal føre tilsyn med elever ved statlige spesialpedagogiske kompetansesentre.

Før PP-tjenesten søker om hjelp fra et statlig kompetansesenter, skal foreldrene samtykke, jf. grunnskoleforskriften § 1-8 nr. 2. Er eleven over 15 år, må det også foreligge samtykke fra eleven. Elever over 18 år med behov for spesialundervisning kan i samråd med PP-tjenesten be om at det blir sendt slik søknad. Er vedkommende umyndiggjort, tilligger denne funksjonen vergen, jf. forskriften § 1-8 nr. 2.

Utover dette gir verken grunnskoleloven eller forskriftene bestemmelser om samtykke fra foreldrene før sakkyndig vurdering foretas. Siden loven ikke gir hjemmel til å pålegge den enkelte å medvirke til sakkyndig vurdering, må en anta at eleven selv - eller foreldrene dersom eleven er umyndig - kan motsette seg at en slik vurdering foretas. Alternativt må sakkyndig vurdering foretas i medhold av barnevernloven § 4-3, som gir hjemmel til å foreta undersøkelser dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for å treffe vedtak etter barnevernloven § § 4-11 eller 4-12.

Den sakkyndige vurdering er kun rådgivende og ikke formelt bindende for det organ som treffer vedtak om spesialundervisning. Dette må gjelde både beslutningen omen elev skal få spesialundervisning, og i tilfelle hva slags og hvor mye spesialundervisning eleven skal få, jf. RG 1987 s. 66. Vedtaksorganet er imidlertid bundet av lovkriteriet «særlig behov» og av likeverdsprinsippet. Så vel premissene for den sakkyndige vurdering som dens konklusjoner må selvsagt stå sentralt i vurderingen av hva som ligger i disse kriteriene i det enkelte tilfelle.

Vedtak om tildeling eller avslag på spesialundervisning vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 a og b. PP-tjenestens arbeid med sakkyndige vurderinger må altså følge reglene i forvaltningsloven kap. IV-VI, jf. forvaltningsloven § 3. Av disse bestemmelsene følger en rekke krav til saksforberedelsen og vedtaket. Blant annet skal eleven selv og/eller foreldrene gis varsel før vedtak treffes, og får anledning til å uttale seg, og de har i utgangspunktet rett til å gjøre seg kjent med de opplysninger PP-tjenesten sitter inne med i anledning saken.

De alminnelige regler om habilitet og taushetsplikt mv. i fvl. kap. II-III gjelder ikke bare ved enkeltvedtak, men for all virksomhet på skolen, inkludert PP-tjenesten, jf. fvl. § 1. En del av bestemmelsene vil imidlertid ha særlig aktualitet i forbindelse med utførelsen av sakkyndighetsarbeid.

19.3.9.3 Om PP-tjenesten i grunnskolen

Grunnskoleloven § 9 pålegger kommunene å opprette en pedagogisk-psykologisk tjeneste. Kommunene kan også velge å samarbeide seg imellom og opprette en interkommunal PP-tjeneste. Den nærmere inndeling av PPTs tjenestedistrikt skal godkjennes av statens utdanningskontor, jf. gsl. § 9. Dersom flere kommuner velger å samarbeide, men ikke kommer til enighet om de nærmere vilkår, skal saken avgjøres av statens utdanningskontor, jf. gsl. § 9 nr. 2 annet ledd.

Grunnskoleloven selv inneholder ikke nærmere bestemmelser om PP-tjenestens organisering og oppgaver, men etter gsl. § 9 nr. 2 kan departementet fastsette forskrifter om dette. Slike regler er gitt i grunnskoleforskriften § 1-6, som bestemmer at PP-tjenesten skal omfatte elever med rett til spesialpedagogisk hjelp etter henholdsvis grunnskoleloven, privatskoleloven og voksenopplæringsloven.

Forskriften inneholder dessuten en rekke formuleringer som etter sitt innhold ikke er absolutt bindende for kommunen, men som snarere må betraktes som gode råd («kan» og «bør»): PP-tjenesten bør ha en daglig leder, sammensetningen bør gi så god fagdekning som mulig, og personalet bør ha erfaring fra arbeid i skole eller barnehage.

Videre fastsetter forskriften hovedtrekkene i PP-tjenestens arbeidsfelt. Etter § 1-6 nr. 3 skal PP-tjenesten gi råd til skolens og barnehagens øvrige personale og til foreldrene, arbeide med forebyggende tiltak, foreta undersøkelse eller sakkyndig vurdering i enkeltsaker, henvise til undersøkelse/behandling hos andre og gi hjelp til ungdom som er i arbeid eller i videregående skole etter grunnskolen.

19.3.9.4 Om sakkyndig vurdering og PP-tjeneste i videregående opplæring

Etter lov om videregående opplæring § § 8 tredje ledd og 11 skal det foretas sakkyndig vurdering både i forbindelse med avgjørelsen av om en elev skal gis prioritet til et særskilt grunnkurs, og om eleven skal få spesialundervisning. Heller ikke lov om videregående opplæring gir nærmere bestemmelser om hvem som skal foreta den sakkyndige vurdering, eller om saksbehandlingen i den forbindelse. Både når det gjelder den sakkyndige vurderings rådgivende status, og når det gjelder forvaltningslovens anvendelse, må det imidlertid tas utgangspunkt i de kriterier som allerede er skissert i relasjon til grunnskolen.

Inntaksforskriften § 6-1 (jf. rundskriv F-111-93) bestemmer at sakkyndig i forbindelse med prioritert inntak på grunnkurs er den instans som har ansvar for pedagogisk-psykologisk rådgivning etter lvgo. § 11. Det er naturlig å oppfatte slik at denne tjenesten har ansvar for å utføre den sakkyndige vurdering, men at den ikke har enekompetanse på området. Videre har inntaksforskriften § 6-2 bestemmelser om hva den sakkyndige vurdering skal inneholde.

Lov om videregående opplæring pålegger ikke fylkeskommunen å opprette en pedagogisk-psykologisk tjeneste, men sier at elevene skal ha «adgang til egnet pedagogisk-psykologisk rådgivning (lvgo. § 11 tredje ledd). At uttrykket «rådgivning» brukes i stedet for «tjeneste», slik som i grunnskoleloven, kan ikke antas å innebære noen realitetsforskjell.

Etter lvgo. § 11 femte ledd kan departementet gi forskrifter om denne tjenesten. Utover de regler som finnes i inntaksforskriften, er slike forskrifter i dag ikke gitt, men departementet arbeider med felles forskrifter for PP-tjenesten i grunnskole og videregående opplæring.

19.3.9.5 Sakkyndig vurdering i forbindelse med spesialundervisning for voksne

Som nevnt er det også i forhold til retten til spesialundervisning for voksne etter vol. § 5 annet ledd krav om at det skal foretas en sakkyndig vurdering. Voksenopplæringsloven sier ingenting om hvem som skal foreta denne vurderingen. Etter forskrift for grunnskolen § 1-6 nr. 2 er det imidlertid klart at PP-tjenesten også har et ansvar for denne gruppen. Videre bygger forskriften om statlige kompetansesentre i § 1-8 på den forutsetning at de har et ansvar også for voksne med behov for spesialundervisning.

19.4 Utvalgets vurderinger

19.4.1 Innledning

På bakgrunn av fremstillingen av gjeldende rett vil utvalget i det følgende diskutere sterke og svake sider ved dagens ordning og vurdere forslag som kan avhjelpe svakheter og videreføre det utvalget mener er positivt.

Utvalget understreker at forslagene gjelder det minstetilbud barn, unge og voksne med behov for spesialundervisning må gis for at opplæringen skal være i samsvar med lovens minimumskrav. Bestemmelsene er ikke til hinder for at den enkelte kommune gir et mer omfattende opplæringstilbud til disse gruppene.

Etter lovendringen i 1975 er utgangspunktet som nevnt at alle elever omfattes av alle bestemmelser i grunnskoleloven. Utvalget ønsker å videreføre denne systematikken. Dette betyr at det må finnes en særskilt hjemmel for å unnta elever som mottar spesialundervisning, fra de alminnelige bestemmelser om opplæringens organisering og innhold. På flere punkter vil det være nødvendig å åpne for slike unntak; det gjelder blant annet i relasjon til bestemmelsene om lærerkompetanse og læreplan. I tillegg vil det bli foreslått bestemmelser som bare gjelder elever som mottar spesialundervisning.

Utvalget vil også peke på at andre faktorer enn loven med forskrifter vil kunne være viktige for opplæringstilbudet til elever med lærevansker. Forskning og kompetanseoppbygging er viktige i denne sammenheng. Videre vil informasjonsarbeid og oppbygging av hensiktsmessige rutiner være viktig for å sikre elever med lærevansker et likeverdig opplæringstilbud. Kunnskapene og holdningene hos lærere, skoleledere og skoleadministrasjon har også mye å si. For denne gruppen barn, unge og voksne vil også samarbeid og samordning med andre sektorer, så som helsetjenesten og sosialtjenesten, være av stor betydning for å sikre et tilfredsstillende totaltilbud. Dette er understreket i Innst. S. nr. 160 (1990-91), s. 1, der det blant annet heter:

«Likeverdsprinsippet er grunnlaget for barns, unges og voksnes rett til opplæring. Prinsippet omfatter ikke bare rett til opplæring, men også retten til omsorg, behandling, beskyttelse og personlig utfoldelse i samfunnet. Dette krever en samlet innsats fra alle ansvarlige instanser.»

Utvalget vil i den forbindelse vise til at de statlige kompetansesentrene, som i dag ikke er regulert opplæringslovgivningen, i framtiden er ment å spille en viktig rolle i arbeidet med å bygge ut et godt spesialundervisningstilbud landet over. Det finnes i dag 13 statlige landsdekkende kompetansesentre og 6 statlige regionale kompetansesentre. Hovedoppgaven er å samle, utvikle og spre spesialpedagogisk kompetanse blant annet gjennom rådgivningsvirksomhet overfor skoler, lærere, foreldre og andre som er knyttet til opplæring av barn, unge og voksne med lærevansker. Videre gir kompetansesentrene tilbud om kortidsopphold (inntil 12 uker) for elever med sikte på kartlegging av lærevansker. Enkelte - så som kompetansesentrene for hørselshemmede - gir også helårs skoletilbud.

I budsjettet for 1995 er det avsatt 667,4 millioner kroner til kompetansenettverk for spesialundervisning. Det er også igangsatt et spesialpedagogisk utviklingsprogram for Nord-Norge og et forsknings- og utviklingsprogram som særlig tar sikte på å styrke PP-tjenesten.

Etter utvalgets oppfatning er det heller ikke i framtiden grunn til særskilt å lovregulere denne virksomheten. I den utstrekning det drives grunnskoleopplæring ved de statlige kompetansesentrene, vil en i alle tilfelle stå overfor et offentlig skoletilbud som vil være omfattet av utvalgets lovforslag, jf. nærmere i kap. 37 om virkeområde. Utvalget vil i den forbindelse peke på at forskrifter om søknadsprosedyrer og rettigheter for kommuner, fylkeskommuner og enkeltpersoner overfor statlige kompetansesentre kan gis uten at det foreligger særskilt forskriftshjemmel.

19.4.2 Problemidentifisering og problembeskrivelse

19.4.2.1 Lovtekniske svakheter ved dagens lovregulering

Den virkelighet bestemmelsene om rett til spesialundervisning skal regulere, er svært sammensatt, både når det gjelder art og grad av lære- eller atferdsvansker. Det er derfor ikke realistisk å regne med at en kan lovfeste klare, objektive kriterier verken når det gjelder hvem som skal ha rett til spesialundervisning, eller undervisningens innhold og omfang i det enkelte tilfelle. Bare svært omfattende bestemmelser ville kunne ta hensyn til det mangfold som finnes og gi bestemt anvisning på gode løsninger i det enkelte tilfelle. Også i framtiden vil avgjørelsen av disse spørsmål i alle fall et stykke på vei måtte bero på en faglig basert, skjønnsmessig og sammensatt vurdering.

Det bør imidlertid være mulig å gjøre vurderingskriteriene klarere enn i dagens lovverk. Skjønnstemaet bør presiseres bedre, og de sentrale momenter som den skjønnsmessige vurderingen skal bygge på, bør angis. Dessuten vil mer omfattende regler for hvordan saker om tildeling av spesialundervisning skal behandles, øke sikkerheten for at den enkelte elevs behov blir vurdert på en forsvarlig måte.

Undersøkelser utført av Møreforskning antyder at ulik forståelse av kriteriene for tildeling av spesialundervisning, ulike organisatoriske løsninger og ulike sakbehandlingsordninger kan være en del av forklaringen på de store ulikhetene som tilsynelatende finnes mellom forskjellige skoler, kommuner og fylker på spesialundervisningens område (Møreforsknings rapport nr. 9403, s. 106).

Videre bør det foretas en utredning med sikte på å klargjøre av forholdet mellom barnehageloven og reglene om fortrinnsrett til barnehageplass og av retten til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder. Det bør den forbindelse vurderes om reglene om rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder skal overføres til barnehageloven.

I forlengelsen av dette vil utvalget også vurdere om reglene om spesialundervisning bør være ulike i grunnskole og videregående opplæring. Dette gjelder både de regler som angir kriterier for å ha rett til spesialundervisning og saksbehandlingsreglene i forbindelse med tildeling av spesialundervisning.

Heller ikke forholdet mellom retten til spesialundervisning på grunnskolens område i medhold av voksenopplæringsloven § 4 annet ledd og retten til videregående opplæring er i dag klart. Og det er behov for å avklare hva voksenopplæringsloven § 5 annet ledd innebærer av rettigheter for den enkelte.

Målet må være å få mest mulig klare regler for det sammenhengende opplæringsløp fra barnehage til voksenopplæring for elever med særlige opplæringsbehov.

19.4.2.2 Hva oppleves som problematisk for brukerne?

Kontakt med organisasjoner som særlig representerer elevgrupper med behov for spesialundervisning, har gitt utvalget inntrykk av at de problemer som oppleves, ikke alltid skyldes mangler ved lovverket, men like ofte manglende kunnskap og informasjon om hvilke regler som gjelder, og nærmere bestemt hva de innebærer for dette feltet.

Dette kan skyldes at lovenes utforming gjør dem vanskelig tilgjengelige, men kan også skyldes mangler i arbeidet med å informere så vel beslutningstakere og saksbehandlere i kommuner og fylkeskommuner som brukerinteresser.

Det synes å herske stor usikkerhet om hvilken rolle den sakkyndige vurdering har. Usikkerheten knytter seg både til hvem som er sakkyndig, til hva vurderingen skal inneholde og til elevens og foreldrenes stilling. Videre er det tilsynelatende en viss usikkerhet når det gjelder sakkyndigvurderingens status og dens forhold til det kommunale selvstyre. Det finnes heller ikke ensartede rutiner for den sakkyndige vurdering.

Slike forhold kan også innebære en fare for at innholdet/omfanget av den spesialundervisning som gis, vil kunne variere, og at det etableres ulik praksis rundt om i kommunene med hensyn til hvem som får spesialundervisning, og hvor mye eleven får i det enkelte tilfelle. Den ovennevnte rapporten fra Møreforskning tyder på at dette i atskillig utstrekning er tilfellet. Der forskjellene gjenspeiler den enkelte elevs forhold og den enkelte kommunes evne/vilje til å tilpasse det alminnelige opplæringstilbudet, ligger dette innenfor dagens lovgivning slik den er utformet. Mer problematisk er det derimot dersom forskjellene ene og alene skyldes forskjellige rutiner og oppfatninger om hva gjeldende rett innebærer.

Videre er det pekt på at voksne med behov for spesialundervisning ikke sjelden opplever at den kommunale PP-tjenesten ikke i tilstrekkelig grad er oppmerksom på denne gruppens særlige behov og rettigheter og på sitt ansvar for å utarbeide sakkyndig vurdering også i disse tilfellene.

Det har også vært påpekt som et problem at forvaltningslovens regler ikke alltid følges, bl.a. ved at det gis mangelfulle begrunnelser ved helt eller delvis avslag. Dessuten fører sen saksbehandling i en del tilfeller til at den enkelte elev ikke får en avklaring av sin opplæringssituasjon før lenge etter skolestart.

Dette er et stykke på vei spørsmål om informasjon og opplæring om hva blant annet opplæringslovene og forvaltningsloven innebærer på disse punktene. Men det reiser også spørsmål om behovet for sterkere bånd på kommunenes frihet til å organisere og gjennomføre egne ordninger i arbeidet med sakkyndige vurderinger. Å sikre gode og ensartede rutiner vil kunne innebære en styrking av prinsippet om likeverdig undervisning og den enkelte elevs rettssikkerhet. Utvalget vil her også vurdere om foreldrenes rolle i prosessen bør styrkes i tråd med det generelle samarbeidsprinsippet for skolen.

19.4.2.3 Sterke sider ved dagens ordning

Utvalget ser det som en styrke at dagens lovgivning fokuserer på behovet for spesialundervisning, ikke på årsaken til behovet. En kartlegging av årsaken til en elevs spesielle opplæringsbehov vil selvsagt være viktig ved vurderingen av hva slags tilbud eleven skal eller bør få, men bør i prinsippet være irrelevant for om eleven skal få spesialundervisning eller ikke.

Utvalget på peker videre at innføringen i 1975 av gsl. § 7 nr. 1 om elevtilpasning som et mål for all grunnskoleopplæring representerte en viktig landevinning, som etter utvalgets oppfatning bør videreføres i en ny opplæringslov og gjøres gjeldende også for videregående opplæring.

Målet om at alle elever - også de med særlige opplæringsbehov - i utgangspunktet skal gå i skole på hjemstedet og få opplæring innenfor vanlig klasse, er i tråd med allment aksepterte skolepolitiske målsettinger om enhetsskolen. Det er videre i tråd med det generelle mål om at funksjonshemmede i størst mulig utstrekning skal kunne delta i samfunnet på lik linje med andre, se f.eks. St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet 1994-97, s. 282.

Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å foreslå innført bestemmelser på dette punkt som legger absolutte bindinger på den enkelte kommune, f.eks. regler om avsetting av midler til generelle pedagogiske og organisatoriske differensieringstiltak i skolebudsjettet, slik ordningen var før innføringen av rammetilskudd midt på 1980-tallet. Hvordan det generelle mål om tilpasset opplæring best mulig skal kunne realiseres, bør som utgangspunkt overlates til den enkelte kommune.

Utvalget vil imidlertid peke på at en godt tilpasset skole som regel vil ha mindre behov for særlige ressurser til spesialundervisning enn en skole der tilpasningen er dårlig. Derfor er det ikke uten videre klart at økning av ressursene til ulike differensieringstiltak til føre til økte totale utgifter for kommunen. Slike tiltak kan f.eks. være å gi undervisning i mindre grupper, ha flere lærere pr. klasse i deler av undervisningen, bruk av teknisk utstyr og tilrettelegging av undervisningslokalenes fysiske utforming mv.

På den annen side vil det også i framtiden være behov for særlige skoler eller klasser for noen elevgrupper med særlige opplæringsbehov, dette kan blant annet gjelde hørselshemmede og synshemmede elever. Det er viktig at disse gruppenes særlige behov og forhold ikke usynliggjøres.

19.4.3 Spesialundervisning bør fortsatt være en rettighet for den enkelte

Spesialundervisning bør også i framtiden være en rettighet for den enkelte. Grunnleggende likhetsidealer tilsier etter utvalgets oppfatning at dette må bli konsekvensen av at 13 års opplæring gis som en rettighet for alle. Skal en slik rett innebære noen realitet også for personer som ikke er i stand til å nyttiggjøre seg ordinær undervisning, må retten for disse gruppene også føre til en rett til - på visse vilkår - å få spesialundervisning. Utvalget vil dessuten gå inn for at retten til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder og retten til spesialundervisning for voksne videreføres.

Utvalget kan ikke se at andre reguleringsmetoder på tilsvarende måte vil kunne sikre barn, unge og voksne et tilfredsstillende opplæringstilbud uavhengig av evner og forutsetninger. I de rettssaker en har hatt om spesialundervisning de siste årene, har det ikke vært omtvistet at grunnskoleloven i visse tilfeller gir den enkelte en ubetinget rett til spesialundervisning. Uenigheten har dreiet seg om det konkrete innhold og omfang av denne rettigheten.

At spesialundervisning gis som en rettighet til den enkelte, vil innebære at et opplæringstilbud på det minstenivå loven angir, holdes utenfor den enkelte kommunes frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver. Den enkelte kommune kan da ikke lovlig avslå et krav om opplæring med den begrunnelse at det ikke er avsatt midler til dette i kommunebudsjettet.

De alminnelige regler i opplæringslovgivningen vil ikke alene kunne sikre et fullverdig opplæringstilbud for disse elevene. Det bør imidlertid understrekes at også de alminnelige reglene gjelder for elever med lærevansker. Bestemmelsene om spesialundervisning kommer i tillegg til - ikke i stedet for - de alminnelige reglene som foreslås. I de tilfellene der det skal kunne gjøres unntak fra lovens alminnelige bestemmelser, foreslår utvalget at dette uttrykkelig fastsettes i loven selv.

19.4.4 Grensen mellom behandling og opplæring. Forholdet til andre tjenester

Grensen mellom behandling og opplæring vil i mange tilfeller måtte trekkes på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Når det gjelder hva som skal regnes som opplæring i den forstand at det svarer til elevenes rettigheter i medhold av opplæringslovene, er det derimot mulig å trekke en klarere grense. Slik utvalget ser det, bør det bare være opplæring som er gitt under skolens ledelse og ansvar og på bakgrunn av skolens opplæringsplan som skal regnes som opplæring i opplæringslovgivningens forstand.

At det bare er opplæring som med rimelighet kan anses gitt av skolen, som kan regnes med i vurderingen av en elevs opplæringstilbud, følger etter utvalgets oppfatning av lovens system. Når loven pålegger kommunene/fylkeskommunene å gi opplæring til den enkelte og fastsetter regler for hvordan slik opplæring skal foregå, må det være klart at det bare er opplæring gitt i henhold til disse bestemmelsene som kan anses som opplæring gitt i medhold av loven.

En rekke funksjonshemmede elever vil ha behov for særskilt utstyr eller særskilte hjelpemidler for å kunne ta imot opplæring. I den utstrekning slikt utstyr er spesifikt knyttet til opplæringen, må det være den som har ansvar for opplæringen som også har ansvar for at slikt utstyr er tilgjengelig for eleven (se nærmere i punkt 19.4.14 nedenfor).

På denne bakgrunn har utvalget ikke funnet grunn til å foreslå særlige bestemmelser om grensen mellom behandling og opplæring eller om forholdet mellom opplæring og andre tjenester.

19.4.5 Klargjøring av bestemmelsene om rett til spesialundervisning

Så langt som råd bør rettighets- og pliktsubjektene ha mulighet til å forutse sine rettigheter og plikter. På grunn av ytelsens art og det store mangfold av lærevansker har det imidlertid vist seg at bestemmelser om rett til spesialundervisning vanskelig kan gis et helt entydig og presist innhold dersom bestemmelsene samtidig skal gi rom for hensiktsmessige løsninger i det enkelte tilfelle.

Dette problemet kunne tenkes avhjulpet ved å innføre et system der ulike arter og/eller grader av lærevansker undergis ulike regler. Etter utvalgets oppfatning vil en slik reguleringsteknikk imidlertid føre til store ulemper. Utvalget vil i den forbindelse peke på at det på dette området ikke finnes klare kategorier, verken når det gjelder art eller grad av behov for spesialundervisning. Å innføre slike kategorier i lovverket ville derfor måtte bli komplisert og likevel kunne føre til tilfeldige forskjeller for elever i grensesonene mellom kategoriene.

For å sikre fleksible og utviklingsdyktige regler har utvalget derfor funnet det nødvendig også for framtiden å foreslå at retten til spesialundervisning reguleres av en rettslig standard. Det vil si at det nærmere innholdet i og omfanget av retten til spesialundervising vil bero på en skjønnsmessig totalvurdering. Ved å ta visse faktorer ut av den skjønnsmessige vurderingen og gjøre dem konstante, og ved å klargjøre skjønnstemaet både når det gjelder vilkår for å få spesialundervisning, og hva en elev har krav på, mener utvalget at bestemmelsene kan gjøres lettere å praktisere enn i dag. Videre vil lovfestede rettigheter under saksbehandlingen forut for beslutning om å tildele eller avslå spesialundervisning, se nærmere i punkt 19.4.15, etter utvalgets oppfatning bidra til at eleven og/eller foreldrene i større grad trekkes inn i prosessen rundt tildeling av spesialundervisning, og til at kvaliteten på beslutningene heves.

I og med at de skjønnsmessige kriterier i loven gir anvisning på en konkret vurdering, vil de momenter i vurderingen som loven uttrykkelig nevner, ikke være uttømmende. Det kan tenkes forhold som bør eller kan tillegges vekt, selv om loven ikke uttrykkelig nevner dem. Dette gjelder for eksempel elevens utbytte av tidligere opplæringstilbud og kommunens kostnader ved ulike opplæringstilbud.

Retten til spesialundervisning må avgjøres på grunnlag av en vurdering som tar utgangspunkt i den enkelte elevs mulighet for å få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Om en elev skal få spesialundervisning vil etter dette et stykke på vei bero på hva den enkelte kommune har satt inn av organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak innenfor den ordinære opplæringen, slik også dagens ordning er. Hva som er tilfredsstillende utbytte, er ikke noe entydig kriterium, men vil måtte bero på en skjønnsmessig avveining. Dersom eleven overhodet ikke har noe påvisbart utbytte av ordinær opplæring, er vilkåret selvsagt oppfylt. Det er imidlertid sjelden slik at eleven enten har «fullt» utbytte eller ikke noe utbytte i det hele tatt - som regel vil eleven ha større eller mindre utbytte av opplæringen. I at utbyttet skal være tilfredsstillende, ligger det derfor at eleven kan ha rett til spesialundervisning også i de tilfeller der vedkommende har et visst utbytte av opplæringen.

For elever som allerede har et visst utbytte av den ordinære opplæringen, vil altså spesialundervisning i noen timer i uken eller for en kort periode eller hjelp i form av ekstra lærer, assistent eller på annen måte kunne være tilstrekkelig. For elever som vil ha svært lite eller overhodet ikke utbytte av det ordinære opplæringstilbudet må opplæringen derimot i sin helhet tilrettelegges særskilt.

Rent språklig vil en i kriteriet «tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbud» muligens også kunne innfortolke at elever som har forutsetninger for å lære raskere og mer enn gjennomsnittet, har rett til spesialundervisning. Dette er imidlertid neppe tilfellet etter gjeldende rett, og utvalget tar heller ikke sikte på å innføre en slik rett. Men særlig evnerike elever vil omfattes av den generelle bestemmelsen om elevtilpasset opplæring. I den utstrekning den ordinære opplæringssituasjonen gir rom for det, må derfor også disse elevenes særlige forutsetninger og behov ivaretas.

Når det gjelder vurderingen av hvilket opplæringstilbud som skal gis, vil utvalget videre foreslå at loven uttrykkelig nevner elevens utviklingsmuligheter som et moment det skal legges vekt på. I dette ligger særlig en henvisning til hvilke opplæringsmål det er realistisk å sette for vedkommende elev.

I tillegg mener utvalgets flertall at loven uttrykkelig bør fastslå at elevens opplæringstilbud skal være likeverdig. Som nevnt i punkt 19.3.3.3 ovenfor må grunnskoleloven i dag forstås slik at elever med behov for spesialundervisning har krav på et opplæringstilbud som er likeverdig med det tilbud andre elever får. Med bakgrunn i at det tilbudet andre elever får vil kunne variere både i den enkelte skole og - ikke minst - i kommunen er det vanskelig å si generelt hva som skal legges i sammenligningsgrunnlaget «andre elever». Utvalgets flertall vil i denne sammenheng anta at det i praksis ofte vil være standarden på den ordinære undervisningen i den skolen eleven går på, som er det mest hensiktsmessige sammenligningsgrunnlaget. Men som nevnt i St.meld. nr. 35 (1990-91) s. 8 vil det også kunne være relevant å sammenligne med hele elevgrupper innenfor kommune, fylke eller - for enkelte små grupper - hele landet. I og med at det her som regel vil være tale om opplæring som ikke kan vurderes etter en felles målestokk, vil en slik sammenligning nødvendigvis måtte bli skjønnsmessig.

Prinsippet har vært forstått slik at et opplæringstilbud er likeverdig når den funksjonshemmede har omtrent de samme muligheter for å nå de mål som er realistiske å sette for vedkommende som andre elever har for å realisere sine mål med den ordinære opplæringstilbudet. På samme måte som for ordinære elever vil tilbudet kunne utformes under et visst hensyn til hvilke pedagogiske og økonomiske ressurser som står til disposisjon. På den annen side vil det ikke uten videre være tilstrekkelig til å oppfylle likeverdskravet at like store ressurser settes inn som for andre elever. For å gi funksjonshemmede elever et opplæringstilbud som gir dem mulighet for å realisere sine mål, vil det i de fleste tilfeller være nødvendig å sette inn større ressurser enn for den ordinære opplæringen.

Utvalgets flertall ser ulemper ved å knytte retten til spesialundervisning til et så vidt skjønnsmessig kriterium som «likeverdig» og de vanskeligheter en slik vurdering kan innebære. Flertallet antar imidlertid at likeverdskriteriet vil gi et hensiktsmessig supplement til hovedkriteriet om tildeling av spesialundervisning etter den enkelte elevs behov og forhold.

Videre finner utvalget at ett av de momenter som i dag må antas å være en del av den skjønnsmessige likeverdsvurdering, for framtiden bør ligge fast. Dette gjelder det ordinære uketimetallet, som etter høyesterettsdommen i Rt. 1993 s. 811, ikke lenger kan sies å gjelde absolutt for elever som mottar spesialundervisning, bare som et moment av flere.

Å slå fast at det ordinære timetallet gjelder også for elever som helt eller delvis mottar spesialundervisning, vil etter utvalgets syn ikke kunne sies å innebære noen særlig endring i kommunenes forpliktelser. Forut for dommen var det antatt (jf. blant annet St.meld. nr. 35 (1990-91) s. 8) at det ordinære uketimetall også gjaldt for spesialundervisning. Også høyesterettsdommen gir dessuten grunnlag for å anta at det bare i helt spesielle tilfeller kan bli tale om å fravike uketimetallet, jf. også departementets rundskriv F-3040/93. Det må antas at det her bare er tale om et lite antall tilfeller. Det foreligger ikke sikre opplysninger på dette området, men stikkprøver i ca. 80 av landets kommuner tyder på at det i praksis gis samme undervisningstimetall til elever som mottar spesialundervisning som til de øvrige. For opplæring som foregår i sosiale og medisinske institusjoner har utvalget ikke hatt mulighet til å vurdere dagens praksis, men antar at en del av disse elevene i dag ikke får fullt timetall. For denne elevgruppen kan følgelig utvalgets forslag innebære en viss merkostnad i forhold til dagens praksis.

Forslaget vil imidlertid føre til en klargjøringsgevinst ved at antallet variabler i likeverdsvurderingen reduseres, slik at loven blir lettere å praktisere. Utvalget mener dessuten at hensynet til likhet og rimelighet tilsier at disse elevene får rett til samme antall undervisningstimer som andre elever. At undervisningen i disse tilfellene i betydelig grad er tilpasset den enkelte elev, er ment å kompensere for elevens særlige lærevansker. Utvalget finner ikke faglige holdepunkter for å legge til grunn som et generelt utgangspunkt at disse elevene relativt sett vil ha bedre utbytte av den opplæring de mottar, enn ordinære elever.

Utvalget finner det imidlertid ikke nødvendig å foreslå en særlig lovregel som slår fast at de ordinære regler om undervisningens omfang - herunder timetallet - også gjelder for elever som mottar spesialundervisning. Lovforslagets system er som nevnt slik at også denne elevgruppen omfattes av alle lovens regler, med mindre det klart framgår av sammenhengen at bestemmelsen ikke skal gjelde eller det er gjort særskilt unntak. Det vil således følge av de alminnelige regler om opplæringens omfang og varighet at det samme timetall i utgangspunktet gjelder for alle.

Utvalgets medlemmer Berg, Hjortland, Hove, Loe, Skard og Solberg slutter seg til det prinsipp at opplæringstilbudet til de elever det her er tale om så vidt mulig skal være likeverdig med det opplæringstilbud andre elever får.

Disse medlemmene mener likevel at tredje punktum i lovforslagets § 5-1 gir en lite egnet norm for vurderingen av den enkelte elevs rett til spesialundervisning. Opplæringen må ta sitt utgangspunkt i den enkelte elevs forutsetninger og muligheter. Disse medlemmene mener derfor at vurderingskriteriene bør knytte seg til hva den enkelte elev vil kunne ha et forsvarlig utbytte av. Eleven bør ha rett til slik spesialundervisning i art og omfang at det samlede opplæringstilbud er egnet til å nå de opplæringsmål som er realistiske. Disse medlemmene foreslår derfor en alternativ formulering til § 5-1 tredje punktum

19.4.6 Om plikt til spesialundervisning

En kan ikke se bort fra at plikt for funksjonshemmede elever til å følge et grunnskoletilbud av tilsvarende omfang og varighet som «ordinære» grunnskoleelever har, i visse tilfeller kan virke urimelig. Utvalget vil derfor gå inn for å videreføre de muligheter for fritak for opplæringsplikten som ligger i dagens lovverk, jf. gsl. § 13 nr. 3 og utvalgets forslag til § 2-1 i en ny opplæringslov. Utvalget vil imidlertid understreke at det er hensynet til eleven som skal ligge til grunn for fritak for eller reduksjon av skoleplikten. Disse bestemmelsene gir ikke hjemmel til å frata elevene de rettigheter de er gitt i medhold av loven. Dette spørsmålet er også behandlet i utredningens kap. 18 om rett og plikt til opplæring (punkt 18.6.1).

Som nevnt i punkt 19.3.3.4 er grunnskoleloven i dag tolket slik at elever med særlige opplæringsbehov ikke har plikt til å motta spesialundervisning. Eleven vil imidlertid være omfattet av opplæringsplikten i gsl. § 13 nr.1 og vil derfor ha plikt til å følge ordinær skoleundervisning dersom vedkommende ikke på annen måte får tilsvarende opplæring.

Samarbeidet mellom skole og hjem er etter utvalgets syn særlig viktig dersom et spesialundervisningsopplegg skal fungere best mulig. Å tvinge igjennom spesialundervisning mot elevens og foreldrenes vilje, vil i mange tilfeller kunne innebære at mulighetene for å nå målsettingene for opplæringen drastisk reduseres. Igangsetting av spesialundervisningstiltak vil også i enkelte tilfeller kunne virke stigmatiserende og unødig problemfokuserende. Adgangen til å pålegge elever å motta spesialundervisning bør derfor forbeholdes de tilfeller der de får svært lite eller overhodet ikke noe utbytte av den ordinære opplæring som tilbys. I slike tilfeller vil barnevernloven § § 4-11 eller 4-12 gi tilstrekkelig hjemmel for å gjennomføre slik opplæring mot elevens og/eller foreldrenes vilje.

Utvalgets flertall går derfor inn for at det heller ikke i et framtidig lovverk innføres noen eksplisitt plikt til å motta spesialundervisning. Funksjonshemmede elever vil imidlertid være omfattet av den ordinære opplæringsplikten og vil måtte følge ordinær opplæring dersom de ikke får spesialundervisning.

Når det gjelder en generell framstilling av opplæringsplikten, viser utvalget til kap. 18 om rett og plikt til opplæring.

Utvalgets medlem Hove mener at det bør være adgang til å treffe vedtak som pålegger eleven spesialundervisning. Dette medlem vil i likhet med resten av utvalget likevel understreke betydningen av samarbeid med elevene og foreldrene, og mener dette kommer godt til uttrykk i utvalgets forslag til § 5-4 tredje ledd.

Opplæringsplikten er knyttet til et system som den enkelte elev og de enkelte foreldre har liten mulighet til å øve innflytelse på. Dette gjelder både undervisningens innhold og metode. Som hovedregel fastsettes dette av offentlige myndigheter og, så langt gjelder metode, av den enkelte lærer.

Det har vært av sentral betydning å understreke plikt til opplæring på grunnskolenivå. Dette har dels vært ut fra en offentlig intresse vedrørende opplæring for barn, og dels for å ivareta barns interesser i mulige konflikter med foreldrenes.

Det er etter dette medlems oppfatning naturlig å legge vekt på dette utgangspunkt når den kompetente skolemyndighet mener det er nødvendig med spesialundervisning for at den enkelte elev skal ha et forsvarlig utbytte av skolegangen. Det kan i denne sammenheng være grunn til å legge vekt på at den enkelte elevs interesser i noen tilfeller vil kunne være i strid med andre elevers interesser.

Dette medlem vil framheve at barnevernlovens regler i § § 4-11 og 4-12b er lite egnet til å skulle avklare dette spørsmål. Skolemyndighetene må antas å ha den største kompetanse til å avgjøre om spesialundervisning er nødvendig, og melding til barnevernet vil i mange tilfeller være lite gunstig også for barnet og foreldrene. Det er heller ikke gitt at det for barnevernmyndighetene er en fordel å komme i den posisjon at den blir «riset bak speilet». Det vil være mer i samsvar med systematikken om vurderinger etter barnevernloven først blir aktuelle når eleven og foreldrene «saboterer» et pålagt spesialundervisningstilbud. Det bør vurderes nærmere om slikt pålegg skal avgrenses til å gjelde opplæringstilbud innenfor kommunen, eller om det også skal omfatte plikt til å ta imot tilbud utenfor kommunen. Uansett vil det være unaturlig å gi hjemler om tvangsgjennomføring som forutsetter at barnet bor hjemmefra. Det vil her være naturlig å henvise spørsmålet til behandling etter barnevernloven. Dette medlem vil derfor forslå et tillegg til § 5-4 tredje ledd.

19.4.7 Om rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder og barnehageloven

Utvalget har vurdert om reglene om rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder bør overføres til barnehageloven (se punkt 19.3.4). Etter en vurdering av argumenter for og mot en slik overføring, har utvalget samlet kommet til at dette spørsmålet bør utredes på en bredere basis enn det som har vært mulig i denne omgangen. Utvalgets forslag på dette punktet er således at det snarest mulig gjennomføres en særskilt utredning av spørsmålet om reglene om ansvaret for spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder bør overføres til barnehageloven.

Utredningen bør omfatte en vurdering av det spesialpedagogiske tilbudet til barn under skolepliktig alder slik det gis i dag, hvor mange barn som får spesialpedagogisk hjelp og i hvilket omfang, og hvilken rolle PP-tjeneste og statlige kompetansesentra skal ha ved en eventuell overføring til barnehageloven.

Mens gsl. § 13 gir barn rett og plikt til gratis opplæring, gir barnehageloven verken rett eller plikt til å gå i barnehage, og barnehagen er heller ikke gratis. Hensiktsmessigheten av å innføre bestemmelser om rettigheter i barnehageloven utover den nåværende fortrinnsrett for funksjonshemmede barn til opptak i barnehage, må derfor vurderes nøye. En overføring til barnehageloven kan føre til at personalet som gir spesialpedagogisk hjelp vil få sine lønns- og arbeidsbetingelser etter kommunale vilkår, i stedet for statlige som i dag. Dette kan gi en innsparing, jf, kap. 42, men det må også vurderes hvilke bemanningsmessige konsekvenser dette kan få. Det er i tillegg viktig å se på det støttesystemet som er bygd opp på dette feltet (kompetansesentre, PP-tjeneste), og å vurdere hvordan systemet da også kan nyttes i barnehagesektoren. Det er også viktig å ha for øyet at dagens ordning med regulering i grunnskoleloven gir en god mulighet til å få en tidlig planlegging av det samlede skoleløp for det enkelte funksjonshemmede barn, og kan bidra til å understreke kommunens ansvar for et gjennomgående opplæringstilbud til alle funksjonshemmede fra 0 til 16 år. Det kan også nevnes at en rekke kommuner allerede i dag har etablert felles såkalte «oppvekstetater» med ansvar for begge disse tilbudene. I slike tilfeller vil samordningsgevinsten ved en overflytting til barnehageloven være liten.

Det er imidlertid også grunner som taler for en overføring til barnehageloven. Dagens ordning innebærer en uheldig splittelse av ansvaret for førskolebarn på ulike lover og forvaltningsgrener. Etter utvalget syn kan det derfor anføres gode argumenter for at ansvaret for lovreguleringen av det spesialpedagogiske tilbud for funksjonshemmede barn under skolepliktig alder bør ligge hos det departement som har ansvaret for det pedagogiske tilbudet til alle andre førskolebarn. Allerede i dag er fortrinnsretten for funksjonshemmede barn til barnehageplass, som nevnt ovenfor, regulert i barnehageloven, som Barne- og familiedepartementet har forvaltningsansvaret for. Utvalget vil i den forbindelse minne om at den nye barnehageloven § 9 gjør retten til barnehageplass for funksjonshemmede mer ubetinget enn tidligere, se også punkt 19.3.4.

En overføring til barnehageloven vil også kunne bidra til at den enkelte barnehage i større grad ansvarliggjøres når det gjelder de funksjonshemmede førskolebarna, ved at disse barnas totaltilbud da ville bli regulert i barnehageloven.

Slik utvalget ser det ville plassering av ansvaret i barnehageloven også være lovmessig mer ryddig. Barnehageloven ville da regulere alle pedagogiske tilbud til barn under skolepliktig alder, mens den foreslåtte felles loven også i denne retning vil være begrenset til regler om grunnskole og videregående opplæring.

En slik omlegging ville måtte innebære at kommunene fortsatt hadde plikt til å tilby spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder også til barn som ikke har barnehageplass, dersom en sakkyndig vurdering konkluderer med at det foreligger et særlig behov for slik hjelp. Det ville også måtte slås fast i barnehageloven at slik hjelp er gratis enten den gis i eller utenfor barnehagen.

Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp vil ofte ha behov for spesialpedagogisk fagkunnskap som en ikke kan vente at alle barnehager sitter inne med. Derfor vil kommunens PP-tjeneste da måtte omfatte de barn som har rett til spesialpedagogisk hjelp etter barnehageloven og etter opplæringsloven.

Også for personale som skal gi spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder vil relevant kompetanse være viktig for kvaliteten i tilbudet. Utredningsarbeidet bør derfor også vurdere dette spørsmålet. På samme måte som for personale som skal gi spesialundervisning i grunnskole og videregående skole (se punkt 19.4.12) vil utvalget ikke tilrå at det foreslås uttømmende regulering i loven av kompetansekravene for personale med spesialpedagogiske oppgaver. I barnehageloven § 17 tredje ledd er departementet gitt hjemmel til å gi utfyllende forskrifter om den pedagogiske bemanning i barnehagene. Ved en eventuell flytting av ansvar til barnehageloven, ville det være naturlig at hjemmelen gis et tillegg slik at den kan brukes til å fastsette forskrifter om kompetanse for personale som skal gi spesialpedagogisk hjelp.

Som en konsekvens av forslaget om at reglene om rett til spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder blir utredet nærmere, har utvalget ikke foretatt noen revisjon av reglene i gsl. § § 8 nr. 6 og 13 nr. 4, men foreslår at disse i denne omgang videreføres uendret. Bestemmelsene er imidlertid endret rent språklig for å passe inn i utvalgets lovforslag.

19.4.8 Om rett til spesialundervisning i videregående opplæring og særlige rettigheter ved inntak

Når det gjelder videregående opplæring, er det særlig tre forhold som i dag er lovregulert og som også i framtiden vil måtte reguleres særskilt. Dette gjelder for det første retten til å komme inn på bestemte grunnkurs for elever med særlige behov, dernest gjelder det muligheten for opplæring utover 3 år og til sist bestemmelsene om rett til særskilt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning).

Lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven er nylig revidert. I den forbindelse ble det også innført regler om fortrinnsrett ved inntak til grunnkurs for ungdom med særlige opplæringsbehov. Utvalget vil derfor i hovedtrekk nøye seg med å videreføre de prinsipper som ble lagt til grunn i den forbindelse.

Som nevnt i punkt 19.3.5.1 er antallet grunnkurs etter Reform 94 redusert til 13, og det er ikke adgang for den enkelte fylkeskommune til å opprette andre grunnkurs. En stor del av elevene med lærevansker velger grunnkurs og videregående kurs som i utgangspunktet tar sikte på føre fram til fag- eller svennebrev. Elever som etter grunnskolen fortsatt vil ha behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter, synes i praksis å bli tatt inn på allmennfaglig linje.

Utvalget vil anbefale at denne ordningen etter hvert blir evaluert med særlig sikte på virkningene for den elevgruppen det her er tale om.

Retten til prioritet ved opptak gjelder ikke for de videregående kurs som det enkelte grunnkurs gir grunnlag for. Utvalget foreslår imidlertid at bestemmelsen i lvgo. 8 femte ledd om at fylkeskommunen skal tilby et annet opplæringsopplegg for elever som har vansker med å følge den opplæring som er valgt, endres slik at det klart går fram av lovteksten at det er tale om en plikt til å gi slikt tilbud, og at plikten omfatter så vel annet grunnkurs som videregående kurs.

Bestemmelsene i lvgo. § 8 fjerde ledd om mulighet for ytterligere 2 års videregående opplæring for elever med særlige opplæringsbehov ble vurdert i forbindelse med lovendringen i 1993, se nærmere i punkt 19.3.5.4. En fant ikke å kunne innføre dette som en rett for den enkelte elev. Muligheten for et slikt tilbud vil altså måtte bero på fylkeskommunes egne prioriteringer.

På denne bakgrunn finner utvalget ikke grunnlag for å foreslå noen slik rettighet i dag. På tross av de innvendinger som kan rettes mot slike lovbestemmelser, vil utvalget derimot foreslå lovfestet en bør-regel av samme type som i dag, dvs. en bestemmelse om at fylkeskommunen skal gi slikt tilbud så langt den finner det mulig.

Derimot mener utvalget at aldersgrensen på 22 år etter lvgo. § 8 fjerde ledd er uten praktisk betydning så lenge det er ikke er tale om en ubetinget rettighet for den enkelte elev. Slik bestemmelsen nå står, må den nærmest oppfattes som et forbud mot å gi et slikt opplæringstilbud utover fylte 22 år. Utvalget kan ikke se noen grunn til å beholde et slikt forbud.

Etter lvgo. § 8 første ledd må retten til videregående opplæring normalt tas ut i sin helhet innen 4 år etter fullført grunnskole. Det framgår av lovforarbeidene at retten etter søknad kan utsettes, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 22. Slik utsettelse vil kunne være aktuelt dersom en elev blir syk, eller andre spesielle forhold gjør det rimelig at vedkommende gis adgang til å ta ut sin rett etter utløpet av 4 års-fristen.

Utvalget vil foreslå at det i loven tas inn en særlig bestemmelse om adgangen til å søke utsettelse. Visse forhold, så som fysiske eller psykiske lidelser som gjør det umulig eller svært vanskelig for eleven eller lærlingen å motta opplæring, bør også gi en ubetinget rett til utsettelse. På samme måte bør det være adgang til å søke avbrudd utover 1 år og i visse tilfeller bør det være rett til slikt avbrudd. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om hva slags forhold som skal kunne gi ubetinget rett til utsettelse eller avbrudd.

Bestemmelsene om spesialundervisning i lvgo. § 11 ble ikke særskilt vurdert i forbindelse med Reform 94. På bakgrunn av blant annet lovforarbeider må prinsippet om likeverdig opplæring legges til grunn også for videregående opplærings vedkommende, se punkt 19.3.5. Utvalget vil foreslå at det gis en generell bestemmelse om spesialundervisning som dekker så vel grunnskole som videregående skole. Dette betyr at det for framtiden klart vil framgå av lovens ordlyd at likeverdsvurderingen må legges til grunn også for elever som har behov for spesialundervisning i videregående skole.

I forbindelse med Reform 94 ble det i lvgo. § 3 første ledd åpnet for at elever som ikke hadde mulighet for å nå yrkeskompetanse eller studiekompetanse gjennom videregående skole, kunne gis dokumentert delkompetanse. En utredning om begrepet dokumentert delkompetanse ble avgitt til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 07.09.1994.

Utvalget går inn for å videreføre betegnelsen dokumentert delkompetanse og viser til det arbeid som er gjort i den forbindelse.

Når det gjelder de bestemmelser i lov om fagopplæring i arbeidslivet som gjelder for lærlinger med funksjonshemninger (se punkt 19.4.5.4), mener utvalget at hjemmelen i lfa. § 10 femte ledd om adgang til å fastsette avvikende kontraktsvilkår mest hensiktsmessig kan innpasses i tilknytning til bestemmelsen om unntak fra de alminnelige regler om opplæringens innhold og omfang.

19.4.9 Voksenopplæringsloven § 4 annet ledd

Som nevnt i punkt 19.3.6 må det antas at vol. § 4 annet ledd om rett til spesialundervisning «på grunnskolens område» for ungdom i alderen 16-20 år har mistet mye av sin praktiske betydning som følge av at alle unge i og med Reform 94 er gitt rett til 3 års videregående opplæring. Det synes derfor ikke hensiktsmessig å beholde en rett til spesialundervisning på grunnskolens område for disse elevene i denne perioden.

Derimot vil vol. § 4 annet ledd fortsatt ha en funksjon for elever som trenger grunnskoleopplæring av noe lengre varighet for å stå rustet til å få tilfredsstillende utbytte av et tilnærmet normalt tilbud om videregående opplæring (se eksemplene i punkt 19.3.6). Utvalgets forslag på dette punkt omfatter således ikke elever i videregående opplæring som fortsatt vil måtte få undervisning i grunnleggende ferdigheter på en nivå ganske langt fra det en tradisjonelt forbinder med videregående opplæring.

For å sikre disse elevene en noe lenger grunnskoleutdanning vil utvalget foreslå at de på visse vilkår gis rett til fortsatt grunnskoleopplæring etter gjennomførte 10 år før de påbegynner sin videregående opplæring. Kommunenes behov for forutberegnelighet tilsier at retten begrenses til 1 år.

En rett til inntil 1 år ekstra vil også dekke den ordning som er etablert for hørselshemmede elever som får opplæring i og på tegnspråk. Behovet for en slik utvidet undervisningsramme for sterkt hørselshemmede elever er også påpekt i departementets «Fagplaner tilpasset døve elever i grunnskolen» (1993). I tillegg vil bestemmelsen omfatte elever som på grunn av sykdom eller funksjonshemning trenger ekstra tid for å ha mulighet til å nå de ordinære opplæringsmål i grunnskolen.

Utvalgets forslag på dette punktet vil innebære bindinger på kommunene i større grad enn hva som følger av dagens grunnskolelov. I praksis får imidlertid en rekke av disse elevene allerede i dag et slikt tilbud. Utvalget antar derfor at forslaget delvis binder opp ressurser som allerede i dag benyttes til dette formålet og bare i mindre grad vil føre til økte kostnader for kommunene.

Utvalget går inn for at de særlige reglene om saksbehandling ved tildeling av spesialundervisning også gjelder i forbindelse med søknad om 1 års ekstra opplæring.

Ved at retten til videregående opplæring etter utvalgets forslag tar til å gjelde fra det året grunnskolen er fullført - uavhengig av om dette har tatt 10 eller 11 år - vil et slikt ekstra grunnskoleår ikke gå utover retten til videregående opplæring.

Utvalgets forslag til en begrensning på 1 år er selvsagt ikke til hinder for at kommunene tilbyr grunnskoleopplæring av lengre varighet der det framstår som hensiktsmessig.

En slik bestemmelse vil på bakgrunn av utvalgets vurderinger av lovstruktur i utredningens kap. 12 tas inn i den alminnelige lovgivning for grunnskole og videregående opplæring, der den etter sitt innhold hører hjemme. Dette innebærer at den flyttes over fra voksenopplæringsloven og plasseres i forslaget til en ny felles lov for grunnskole og videregående opplæring.

19.4.10 Rett til spesialundervisning for voksne

Retten til spesialundervisning for voksne er i dag uttømmende regulert av vol. § 5 annet ledd. Denne bestemmelsen gir for det første rett til spesialundervisning for voksne som tidligere har fått et mangelfullt tilbud, eller som helt har manglet et grunnskoletilbud. Videre dekker bestemmelsen rett til spesialundervisning for personer som har behov for re-læring etter ulykke eller sykdom. Dessuten må vol. § 5 annet ledd antas å gi personer med omfattende behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter rettskrav på opplæring utover de 9 år som den ordinære skoleplikten og -retten varer. Om disse har rett til opplæring, beror i dag på en skjønnsmessig vurdering der likeverdsnormen står sentralt. På bakgrunn av høyesterettsdommen i Rt. 1993 s. 811, er det imidlertid høyst uklart hvor langt retten til opplæring utover 9 år i dag rekker.

Utvalgets flertall vil, i tråd med det som i dag må antas å gjelde etter voksenopplæringsloven § 5 annet ledd, gå inn for at det i en ny lov slås fast at voksne som har fått et mangelfullt grunnskoletilbud, eller som på grunn av skade (ulykke) eller sykdom trenger ny opplæring, skal gis rett til grunnskoleopplæring. Flertallet vil gå inn for at en bestemmelse om dette tas inn i den alminnelige opplæringslov, se utvalgets vurderinger i kap. 12 om lovstruktur. Flertallet vil imidlertid understreke at opplæring for voksne bør ta utgangspunkt i voksnes særlige livssituasjon og behov. Undervisningsmetoder og læremateriell utarbeidet for barn i grunnskolealderen vil som regel være dårlig tilpasset disse forhold. Det er derfor viktig at opplæringen for voksne - selv om den tar sikte på å nå de samme mål som grunnskoleopplæring for barn og unge - benytter læremateriell og metoder som tar hensyn til dette forhold.

For voksne som har fått mangelfull grunnskoleopplæring eller som har behov for ny opplæring på grunn av sykdom eller skade, må opplæringen være av et slikt omfang, innhold og varighet at den gir vedkommende en mulighet til å nå de mål som det i hvert enkelt tilfelle er realistiske å sette opp.

For elever som etter fullført grunnskole og videregående opplæring fortsatt trenger opplæring i grunnleggende ferdigheter, vil utvalgets flertall foreslå at en i loven bruker uttrykket «grunnleggende ferdigheter». Selv om det på bakgrunn av det utvidede opplæringsbegrepet (se punkt 19.3.3.2) også her må legges til grunn at det i prinsippet er tale om grunnskoleopplæring, vil begrepet «grunnleggende ferdigheter» klargjøre at det her er tale om voksne med behov for opplæring i en særlig type ferdigheter. Begrepet «grunnleggende ferdigheter» er i den forbindelse ment å dekke ADL-trening, grunnleggende kommunikasjonsferdigheter, grunnleggende lese- og skriveferdigheter, motorisk trening o.l.

Utvalgets flertall går inn for at elever som også etter å ha gjennomgått grunnskole og videregående opplæring har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter, fortsatt skal ha rett til dette.

Det har for utvalgets flertall framstått som problematisk å finne en rimelig avgrensning av en slik rettighet. For en stor andel av disse elevene vil ikke opplæringbehovet opphøre eller bli tilfredsstilt etter en viss periode eller mengde opplæring. Mange vil være avhengige av slik opplæring livet igjennom for å kunne utvikle eller vedlikeholde de ferdigheter det her er tale om. Utvalgets flertall vil også minne om at det her er tale om ferdigheter som kan være av avgjørende betydning for den enkeltes livskvalitet og mulighet for en tilnærmet selvstendig tilværelse.

På den annen side har kommunen her - som på andre områder - behov for å kunne sette et tak på de ressurser som settes inn. Å innføre rettigheter som drastisk øker kommunenes kostnader til slik opplæring, er ikke realistisk. Utvalgets flertall viser i tillegg til mandatet, som legger til grunn at lovforslaget ikke skal føre til at de totale kostnadene på opplæringssektoren øker.

Flertallet har imidlertid kommet til at det ikke har grunnlag for å foreslå innført noen tidsbegrensning. Adgangen til slik opplæring bør stå åpen som en rettighet for den enkelte så lenge vedkommende elev fyller lovens vilkår, dvs. har «særlig behov for opplæring for å utvikle eller vedlikeholde grunnleggende ferdigheter». Dette innebærer i prinsippet at enkelte elevgrupper, f.eks. en del psykisk utviklingshemmede, vil få en livslang rett til opplæring. En slik løsning vil være i samsvar med Stortingets forutsetninger i forbindelse med ansvarsreformen vedrørende tiltak og tjenester for personer med psykisk utviklingshemning. I Innst. O. nr. 160 (1990-91) s. 7 og 8 understreket en enstemmig kirke- og undervisningskomite blant annet den store utfordringen som ligger i å bygge ut voksenopplæringen for psykisk utviklingshemmede i hjemkommunen.

Utvalgets flertall understreker at pedagogisk kompetanse er viktig i forbindelse med denne opplæringen, men at det vil være tilfeller der kommunen ut fra en totalvurdering kan ønske å bruke annet personale som arbeider med denne gruppen mennesker med funksjonshemning, for eksempel miljøpersonale knyttet til boliger og institusjoner. Flertallet foreslår derfor at det for denne opplæring kan gjøres unntak fra lovens ordinære krav til kompetanse for undervisningspersonale.

I stedet for å oppstille krav om at alle som gir slik opplæring skal tilfredsstille bestemte kompetansekrav, går flertallet inn for at det stilles krav om at opplæringen skal foregå under faglig-pedagogisk veiledning og ansvar, og at det utarbeides en opplæringsplan som undervisningen gis på grunnlag av. På den måten vil pedagogisk kompetent personale fortsatt spille en sentral rolle i denne opplæringen, både gjennom utarbeidelsen av den sakkyndige vurdering og opplæringsplanen og gjennom veiledning, oppfølgning av og ansvar for den opplæringen som blir gitt.

En del av de krav loven ellers stiller til ordinær opplæringsvirksomhet, passer dårlig for slik opplæring, som ofte vil bli gitt i tilknytning til dagsenter, bosenter, institusjon e.l. Flertallet anta at reglene gir tilstrekkelig rom for tilpasning, jf. også forslaget i punkt 19.4.11 om unntak fra bestemmelser om opplæringens innhold.

Etter flertallets syn vil en rettighet med en slik utforming ikke nødvendigvis innebære større totale kostnader for kommunene i forhold til dagens ordning. Dette vil i praksis dreie seg om en gruppe som vil ha behov for - og krav på - et særlig tilrettelagt tilbud på mange livsområder, og der den enkelte kommune allerede i dag har betydelige forpliktelser. En slik rettighet vil imidlertid legge føringer på hvordan kommunene disponerer ressursene overfor denne gruppen. Kommunen vil da være bundet til å tilby disse elevene opplæring i den grad elevene selv ønsker og fortsatt har behov for det. På bakgrunn av ytelsens karakter, er det etter flertallets oppfatning ikke grunn til å tro at en slik ordning vil åpne for misbruk. Utvalgets flertall vil videre peke på at slik opplæring vil kunne føre til avlastning for andre deler av det totale tjenestetilbud i kommunen.

Utvalgets flertall finner ikke å kunne fastsette absolutte bestemmelser om omfanget eller innholdet av tilbudet om opplæring til denne gruppen, som må bero på en skjønnsmessig vurdering av den enkelte elevs forhold, tidligere opplæringstilbud mv. Opplæringstilbudet må være av et slikt omfang og ha et slikt innhold at det gir eleven en mulighet til å nå de mål som det er realistisk å sette for opplæringen. På den annen side bør kommunen kunne ta økonomiske hensyn ved den nærmere utformingen av et slikt tilbud, og utvalgets flertall finner ikke grunn til å fastsette at et slikt tilbud nødvendigvis må være et heltidstilbud.

Som nevnt ovenfor vil de personene som får rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter i denne loven, som regel også ha rett til ytelser etter helse- og sosiallovgivningen. Dette fører til at den enkeltes totale hjelpetilbud vil kunne ha basis i vedtak etter to eller tre ulike lover. Konsekvensen vil dermed bli at eventuelle klager vil bli behandlet av ulike regionale instanser, noe som kan svekke muligheten for samordnet vurdering av den enkeltes behov. Utvalgets flertall vil påpeke at det i slike tilfeller er særlig viktig med samarbeid mellom statens utdanningskontor, fylkesmannen og eventuelt fylkeslegen ved behandling av klagesaker.

Utvalgets medlemmer Hjortland, Loe, Skard og Sørensen mener at en rettighetsbestemmelse slik flertallet foreslår, ikke er et egnet virkemiddel på dette området. Som det blir pekt på over har det ikke lykkes utvalget å finne en rimelig avgrensning av retten til spesialundervisning for voksne, noe som erfaringene med gjeldende rett viser har medført betydelige vansker. Det vil på dette området være mer hensiktsmessig å innføre en pliktbestemmelse, som gir kommunen ansvaret for å etablere et opplæringstilbud for elever som har fullført grunnskole og videregående skole, og som har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Det vises i denne forbindelse til at det ofte vil dreie seg om voksne personer som har behov for særlig tilrettelagte tilbud på flere områder, og som kommunene allerede har betydelige forpliktelser overfor. Det vil derfor også kunne være i den enkeltes interesse at kommunene får anledning til å foreta en helhetlig prioritering, noe en rettighetsbestemmelse på et av tjenesteområdene kan komme i veien for. Disse medlemmene går således inn for at det istedet for utvalgets lovforlag § 5-2 innføres en slik pliktbestemmelse. Disse medlemmer er for øvrig enige med flertallet i at det for denne opplæringen kan gjøres unntak fra lovens ordinære krav til kompetanse.

Det finnes i dag ingen særskilte bestemmelser som gir voksne med særlige opplæringsbehov rett til videregående opplæring. Spørsmålet om hvem som skulle ha rett til slik opplæring ble vurdert i forbindelse med Reform 94. Utvalget legger derfor til grunn at det ikke i dag er aktuelt å foreslå særlige rettigheter for voksne på dette feltet.

19.4.11 Om læreplanenes anvendelse i spesialundervisningen

De alminnelige regler om opplæringens innhold og omfang, herunder bestemmelsene i forskrifter om læreplan, må som utgangspunkt legges til grunn også for spesialundervisning. Skal en sikre også elever med lærevansker et adekvat tilbud, må disse reglene i visse tilfeller kunne fravikes.

Det er imidlertid viktig at også denne elevgruppen sikres opplæring som innholdsmessig oppfyller visse minstekrav. Avvik fra de alminnelige læreplaners bindende deler må derfor være bygd på en faglig-pedagogisk vurdering av den enkelte elev, ikke på hensynet til f.eks. kommunens økonomi. Denne forutsetning må gå klart fram av loven.

I den utstrekning de alminnelige bestemmelser om opplæringens innhold og omfang fravikes, vil utvalget foreslå at det i loven fastsettes krav om at det skal utarbeides individuelle opplæringsplaner. Slike planer vil etter utvalgets oppfatning være en viktig forutsetning for å kunne gi elever med særlige behov et likeverdig opplæringstilbud.

Selv om det i dag kan stilles spørsmål ved om grunnskoleloven krever individuell opplæringsplan for spesialundervisning som avviker fra de alminnelige regler om opplæringens innhold og omfang, antar utvalget at det - i tråd med hva som må anses som forsvarlig faglig pedagogisk arbeidsmetode - i de fleste tilfeller blir utarbeidet en individuell plan. Det er derfor ikke grunn til å tro at utvalgets forslag vil innebære noe vesentlig økt kostnadsnivå. I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å gi personalet særskilt opplæring i å utarbeide slike planer. Men selv i disse tilfellene vil det ikke dreie seg om betydelige kostnader, da slik opplæring bør kunne innpasses i dagens praksis med obligatoriske kursdager

Utvalget viser i den forbindelse også til St.meld. nr. 35 (1990-91), der det heter:

«Målrettet arbeid med utvikling av individuelle læreplaner vil styrke opplæringen for barn og unge med særskilte behov. En plan for opplæringen må ha klart definerte mål, beskrivelse av metodisk tilnærming, med vurdering av et eventuelt behov for tekniske hjelpemidler og fremdriftsplan. Planen vil lette systematisk evaluering og planlegging av videre opplæring, og må drøftes og utvikles i samarbeid med foreldre/foresatte og barnet/den unge/voksne selv.»

Slike opplæringsplaner må ta utgangspunkt i de alminnelige læreplaner så langt disse pedagogisk sett passer, og i den enkelte elevs lærevansker og -muligheter slik de framstår på basis av den sakkyndige vurdering. Den individuelle opplæringsplanen må omfatte alle sider ved elevenes opplæringssituasjon, herunder hvordan undervisningen skal organiseres, og det må foretas en samordning med klassens plan. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å foreslå lovfestet bestemte krav til innholdet i de individuelle opplæringsplanene. Hva en slik plan skal inneholde, og hvor grundig den bør være, må bero på en faglig vurdering i det enkelte tilfelle.

Regler om disse forhold bør også omfatte videregående opplæring. Utvalget vil dessuten gå inn for å klargjøre at en slik bestemmelse også gir hjemmel for å fastsette avvikende kontraktsvilkår i forbindelse med inngåelse av lærekontrakt, se nærmere i punkt 19.4.8.

For enkelte typer funksjonhemning (f.eks. hørselshemning) kan det være aktuelt å fastsette egne nasjonale læreplaner som avviker fra de alminnelige. Utvalgets forslag til generell hjemmel til å fastsette læreplaner (se kap. 21) vil gi kompetanse til å fastsette slike planer.

Utvalget går inn for at kravet om halvårig evaluering av undervisningen i grunnskoleforskriften § 1-4 nr. 3 videreføres og tas inn i bestemmelsen om individuell opplæringsplan. I mange av de tilfeller der det gis spesialundervisning, vil det i utgangspunktet være knyttet usikkerhet til det konkrete utbyttet av tilbudet. En evaluering av opplæringen vil derfor være viktig for å få kunnskap om hvor egnet de tiltakene, som er igangsatt, er til å nå de mål som er satt.

19.4.12 Om krav til undervisningspersonalets kompetanse når det gjelder spesialundervisning

Utvalgets flertall vil i tråd med dagens ordning åpne for at også grupper uten lærerutdanning kan ansettes til visse spesialundervisningsoppgaver. Flertallet vil understreke viktigheten av høy kompetanse også for lærere som skal gi spesialundervisning. Med det utvidede opplæringsbegrep vil den kompetanse som trengs i spesialundervisning, likevel ikke alltid være den samme som for ordinær opplæring. Vernepleiere, fysioterapeuter, ergoterapeuter, psykologer og andre vil i visse tilfeller kunne være like godt kvalifisert til å drive opplæring som personer med tradisjonell lærerutdanning. Flertallets forslag på dette punkt innebærer altså ikke noe fravær av krav til kompetanse for lærere som skal gi spesialundervisning, men at også andre typer kompetanse vil kunne kvalifisere.

Flertallet finner det ikke hensiktsmessig å foreslå detaljert lovregulering av hvilke andre utdanninger enn lærerutdanning som kan gi kompetanse til å gi spesialundervisning. Det bør i stedet overlates til departementet å gi forskrifter om dette.

I tråd med dagens ordning bør det også i framtiden være adgang til i en viss utstrekning å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse assistere i arbeidet med å gi spesialundervisning. Arbeidet må være av en slik art at det ut fra en pedagogisk vurdering framstår som forsvarlig at arbeidet utføres av personale uten tilstrekkelig formell kompetanse. Forutsetningen må dessuten være at det utføres under ansvar og veiledning av personale med tilstrekkelig fagkompetanse. På denne bakgrunn finner flertallet ikke grunn til å foreslå særlige regler om dette i loven.

Flertallet vil foreslå at det på dette punktet gis tilsvarende regler for grunnskole og videregående opplæring.

Utvalgets medlemmer Wøien og Folkestad viser til at spesialundervisning skal drives i samsvar med formålet for undervisningen og ta utgangspunkt i gjeldende læreplaner. Disse medlemmene vil derfor understreke betydningen av høy kompetanse for lærere som skal gi spesialundervisning. De ordinære kompetansekrav for tilsetting som undervisningspersonale i skolen må derfor legges til grunn. I tillegg må det stilles krav til spesialpedagogisk kompetanse når sakkyndig vurdering forutsetter slik kompetanse. Dette er ikke til hinder for at også andre faggrupper med annen kompetanse kan tilsettes for å yte hjelp og oppfølgning til barn, unge og voksne som trenger det i og utenfor skoletiden. Departementet bør kunne gi nærmere forskrifter.

19.4.13 Om krav til inventar, læremidler og annet utstyr til spesialundervisning

Spesialundervisning vil i mange tilfeller kreve utstyr som ikke trengs i vanlig undervisning. Som eksempler kan nevnes kommunikasjonsutstyr for hørselshemmede, datautstyr med særlig tilpasset programvare mv. Videre vil klasserommenes fysiske utforming og inventaret i mange tilfeller måtte tilpasses, eksempelvis for hørselshemmede elever.

I og med at det her er tale om et stort spekter av forskjellige typer tekniske hjelpemidler og det stadig utvikles nytt utstyr, anser ikke utvalget det som hensiktsmessig å foreslå bestemmelser som uttømmende regulerer hva skolene eller kommunene/fylkeskommunene skal ha av slikt utstyr. Utvalget går derimot inn for å lovfeste en skjønnsmessig bestemmelse om at skolene skal sørge for tilpasset arbeidsplass for elevene. En slik bestemmelse vil være generelt utformet og etter sin ordlyd gjelde for alle elever. Særlig aktuell vil imidlertid bestemmelsen være for elever som på grunn av sin funksjonshemning har behov for særlig tilpasset arbeidsplass. Se også kap. 25 om skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø.

En slik bestemmelse tilsvarer dagens grunnskoleforskrift § 1-7 nr. 3 om at elevene har krav på en tilpasset arbeidsplass.

Når det gjelder krav til skoleanlegg og utstyr for øvrig, vises det til utvalgets beskrivelse og vurderinger i kap. 24 og 25.

19.4.14 Saksbehandlingen ved avgjørelse av om spesialundervisning skal tildeles

19.4.14.1 Om den pedagogisk-psykologiske tjenesten

En godt fungerende pedagogisk-psykologisk tjeneste med høyt kompetansenivå er av grunnleggende betydning for å sikre elever med lærevansker et best mulig opplæringstilbud. Både ved å gi sakkyndige vurderinger av høy kvalitet og ved ved rådgivning til personalet og foreldrene, vil PP-tjenesten være en viktig faktor for opplæringstilbudet til den enkelte elev.

Samtidig kan det, særlig for små kommuner, være både vanskelig og ressurskrevende å bygge opp en slik enhet på et tilfredsstillende faglig nivå. Det er altså viktig å utforme regler som sikrer at tilstrekkelig pedagogisk-psykologisk fagkunnskap er tilgjengelig for alle som har krav på hjelp fra PP-tjenesten, samtidig som reglene gir tilstrekkelig fleksibilitet til at alle kommuner kan skaffe seg tilgang til slik tjeneste på en for seg hensiktsmessig måte.

Disse hensyn er også framhevet av Stortingets kirke- og undervisningskomité ved behandlingen av St.meld. nr. 54 (1989-90) og St.meld. nr. 35 (1990-91), se Innst. S. nr. 160 (1990-91), s. 19:

«Komiteen viser til omtalen av PP-tjenesten under de enkelte avsnitt ovenfor, og vil igjen understreke behovet for en styrking av PP-tjenesten som ledd i omorganiseringen. Skal PP-tjenesten kunne løse de oppgaver den har i dag, og de nye oppgavene som omorganiseringen legger opp til for framtiden, må det sikres en likeverdig nasjonal standard på tjenestene. Komiteen vil understreke at PP-tjenesten må organiseres ut fra lokale behov og forutsetninger. Kommuner og fylkeskommuner må ha stor grad av frihet i hvordan de selv ønsker å organisere denne tjenesten - forutsatt at målene for tjenesten blir oppfylt. Komiteen vil i denne sammenheng understreke betydningen av nærhet mellom PP-kontoret og elev, foreldre og skole. Komiteen vil derfor peke på at kravene til allsidighet og tverrfaglighet også kan oppnås gjennom et samarbeid mellom flere kontorer.»

Siden lov om videregående opplæring nå gir enhver som har gjennomgått 9 (10) års grunnskole, rett til minst 3 års videregående opplæring, antar utvalget at behovet for pedagogisk-psykologisk tjeneste ikke skiller seg nevneverdig fra behovet i grunnskolen. Utvalget ser derfor ingen grunn til å foreslå ulike regler for de to områdene.

For å sikre kontinuitet og likhet mener utvalget at alle kommuner og fylkeskommuner bør pålegges å ha pedagogisk-psykologisk tjeneste. En annen ordning vil etter utvalgets oppfatning føre til fare for liten kontinuitet og langsiktighet både i sakkyndighetsarbeidet og i det generelle spesialpedagogiske utviklingsarbeidet. Etter forslaget blir det altså ikke adgang til å basere seg utelukkende på å kjøpe slike tjenester utenfra.

Utvalget finner derimot ikke grunn til å foreslå lovfestet nærmere bestemmelser om PP-tjenestens størrelse eller organisering, som i utgangspunktet må bero på kommunens egen vurdering. I den utstrekning det er nødvendig for å foreta en forsvarlig sakkyndig vurdering, må PP-tjenesten imidlertid være forpliktet til å innhente ekstern kompetanse, f.eks. fra statlige kompetansesentre, private sakkyndige eller andre kommunale tjenester som f.eks. kommunehelsetjenesten. Det må videre være en forutsetning at PP-tjenesten organiseres slik at den er tilgjengelig for de gruppene den skal betjene, dvs. alle barn, unge og voksne med særlige opplæringsbehov i kommunen, samt personale, foreldre og andre som har behov for råd og veiledning.

Utvalget vil også peke på at en oppdeling i svært små kommunale eller fylkeskommunale PP-tjenester vil kunne virke hemmende på utviklingen av lokale fagmiljøer og dermed på kompetanseoppbyggingen. Utvalget vil i den forbindelse understreke at kravene til den sakkyndige vurdering vil stille den lokale PP-tjenesten overfor utfordringer som i mange tilfeller vil kreve både høy kompetanse og tverrfaglighet.

Det bør ikke legges hindringer i veien for at en kommune samarbeider med andre kommuner eller med fylkeskommunen om å organisere en felles PP-tjeneste, slik ordningen også er i dag etter gsl. § 9. Med felles regler for grunnskoleopplæring og videregående opplæring vil det ofte kunne være en god løsning å etablere en felles PP-tjeneste som betjener både grunnskoler og videregående skoler. En slik tjeneste vil også kunne stå bedre rustet overfor de spesielle problemer som kan oppstå i forbindelse med overgangen fra grunnskole til videregående skole.

Et godt totaltilbud for barn og unge med spesielle vansker vil ofte være avhengig av samarbeid på tvers av sektorene i forvaltningen. Således vil kontakt og samarbeid med f.eks. helse- og sosialtjenesten eller barneverntjenesten i mange tilfeller være viktig for å kunne tilby et best mulig opplæringstilbud. Utvalget vil allikevel ikke foreslå særlige lovbestemmelser om slikt samarbeid i opplæringslovgivningen. De rettslige spørsmål som slikt samarbeid kan gi opphav til, er i stor grad av generell karakter og løses best i den alminnelige lovgivning om forvaltningssaker (se f.eks. reglene i forvaltningsloven § § 13 flg. om taushetsplikt). Den praktiske organisering og gjennomføring av det samarbeid som det i det enkelte tilfelle måtte være behov for, løses best av kommunen og fylkeskommunen selv innenfor de grenser som følger av slik lovgivning. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig at PP-tjenesten gis i oppgave å koordinere de ulike instansenes innsats.

Utvalget går inn for at PP-tjenestens ansvar for den sakkyndige vurderingen særlig framheves i loven. Det vil imidlertid ofte være naturlig at kommunene og fylkeskommunene også gir PP-tjenesten andre oppgaver i tilknytning til planlegging og gjennomføring av undervisning for barn, unge og voksne med særlige behov. Således er det nærliggende at PP-tjenesten gis et særlig ansvar for det spesialpedagogiske utviklingsarbeidet i kommunen(e), informasjon og etterutdanning til lærere og foreldre mv. Utvalget finner derfor ikke grunn til å foreta noen fullstendig oppregning av disse oppgavene i loven.

Siden PP-tjenesten spiller en så viktig rolle både når det gjelder kvaliteten og likeverdigheten i opplæringstilbudet, foreslår utvalget imidlertid at departementet gis hjemmel til å gi nærmere forskrifter om PP-tjenestens oppgaver. Det vises i den forbindelse til at departementet har satt i gang et arbeid for å lage en felles forskrift for rådgivningstjenesten. Utvalget vil også peke på at kravene til den sakkyndige vurderingen slik de er fastsatt i lovforslaget og eventuelt i forskrifter gitt av departementet, vil stille krav til kvaliteten av det arbeidet PP-tjenesten har ansvar for å få utført. Indirekte vil dette også stille krav til PP-tjenestens organisering.

Som kommunale/fylkeskommunale tjenestemenn vil PP-tjenestens tilsatte være underlagt den alminnelige organisjons- og instruksjonsmyndighet i kommunen. Det har fra enkelte hold vært hevdet at en slik organisering er betenkelig ut fra rettssikkerhetshensyn, og at PP-tjenesten i prinsippet bør være helt uavhengig av kommunen. Utvalget er ikke enig i dette.

En sammenligning med sakkyndighetsarbeid for domstolene er etter utvalgets syn lite relevant. I domstolssaker er det av sentral betydning at domstolen er uavhengig av partene. For å sikre at domstolens avgjørelser treffes på uavhengig grunnlag, bør da også de sakkyndige være uavhengige av partene. Skulle parallellen trekkes til arbeid som sakkyndig i forbindelse med tildeling av spesialundervisning, burde også beslutningstakerne være uavhengige av kommunen. I dagens forvaltningsmodell må en slik løsning regnes som helt uaktuell.

Den sakkyndige vurdering må anses som et ledd i saksforberedelsen av kommunale eller fylkeskommunale forvaltningsvedtak. Det er da i prinsippet ikke grunnlag for å behandle den sakkyndige vurdering annerledes enn annen saksforberedelse forut for kommunale vedtak. Men i dette ligger det ingen underkjennelse av det sterke behov for uavhengighet for de sakkyndige - herunder PP-tjenesten - i faglig henseende.

Selv om den enkelte PPT-tilsatte organisatorisk og økonomisk er underlagt kommunen, innebærer det selvsagt ikke at kommunen kan instruere om hva en pedagogisk-faglig vurdering skal gå ut på. Tvert imot vil saksforberederne ha plikt å sørge for at beslutningene tas på det best mulige faglig grunnlag, jf. også fvl. § 17. Skulle de sakkyndige gi tilrådinger basert på et mangelfullt eller misvisende faglig grunnlag, vil det lett kunne føre til at vedtaket vil måtte anses som ugyldig.

19.4.14.2 Om den sakkyndige vurderingen

Siden den materielle rett til spesialundervisning vanskelig kan gis en klar og uttømmende regulering i loven, øker behovet for å sikre vedtakenes kvalitet gjennom prosessuelle bestemmelser. Dette kan f.eks. gjøres ved å gi eleven og/eller foreldrene rettigheter i forbindelse med den sakkyndige vurdering og ved at det stilles særlige krav til vurderingen.

I og med at beslutning om tildeling av spesialundervisning gjøres avhengig av at det først er foretatt en sakkyndig vurdering, vil utvalget gå inn for at det innføres en rett for eleven og/eller foreldrene til å kreve slik vurdering med sikte på å fastslå om eleven har særlig behov for - og dermed rett til - spesialundervisning. Hvor omfattende en slik undersøkelse skal være, må bero på en vurdering i det enkelte tilfelle. Et minimumskrav må likevel være at vurderingen gir grunnlag for å avgjøre om det bør foretas ytterligere undersøkelser med sikte på å fastslå elevens lærevansker.

Som nevnt i punkt 19.3.9.1 må det etter gjeldende rett antas at foreldrenes/elevens samtykke er nødvendig før sakkyndig vurdering gjennomføres. Dette framgår imidlertid ikke klart av dagens lovtekst. Utvalgets flertall vil foreslå en lovbestemmelse om at samtykke skal innhentes fra eleven og/eller foreldrene før sakkyndig vurdering foretas.

For å kunne komme fram til et best mulig opplæringstilbud vil det dessuten være viktig at den som foretar den sakkyndige vurdering, samarbeider og rådfører seg med eleven og/eller foreldrene. En undersøkelse foretatt av Møreforskning (rapport 9403) indikerer at graden av samarbeid mellom skole og foreldre i disse sakene varierer mye fra skole til skole. En bestemmelse etter mønster av sosialtjenesteloven § 8-4 om plikt til å rådføre seg med eleven og/eller foreldrene og til å legge stor vekt på deres synspunkter ved utformingen av opplæringstilbudet - slik utvalget foreslår i punkt 19.4.14.3 - vil understreke betydningen av samarbeid i disse sakene. At parten(e) skal gis anledning til å uttale seg før beslutning treffes, må imidlertid antas å gjelde også i dag, jf. forvaltningsloven § 16.

Utvalget ser det ikke som aktuelt å gi de sakkyndige kompetanse til å treffe bindende beslutninger. Beslutninger om å bruke penger på spesialundervisning må treffes av kommunestyret eller den det delegerer kompetanse til. Den rådgivende karakter av vurderingene bør derfor klargjøres i loven, se nærmere i punkt 19.4.14.3.

Hovedansvaret for å gjennomføre den sakkyndige vurdering bør ligge hos den pedagogisk-psykologiske tjenesten. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å gi PP-tjenesten enekompetanse til å foreta slik vurdering. Dersom eleven selv eller foreldrene finner grunn til på eget initiativ og for egne midler å innhente alternativ sakkyndig vurdering, bør dette stå åpent som en mulighet. I den utstrekning innholdet av en slik utredning står i strid med den vurdering som er avgitt fra PP-tjenestens, må det være opp til vedtaksorganet å avgjøre hvilken vekt som skal legges på hver av de fremlagte vurderinger.

En ubetinget rett for eleven og/eller foreldrene til å kreve ny sakkyndig vurdering vil derimot kunne føre til en drastisk økning av utgiftene og til at en uforholdsmessig stor del av de spesialpedagogiske ressursene går med til å foreta sakkyndige utredninger, ikke til opplæringstiltak som kommer elevene til gode. Imidlertid vil eleven og/eller foreldrene kunne innhente en alternativ sakkyndig vurdering dersom de mener at PP-tjenestens vurdering er mangelfull eller inneholder feil. Utvalget har i denne sammenheng vurdert å foreslå en bestemmelse i loven om rett for foreldrene/eleven til å få refundert utgifter til alternativ vurdering dersom denne i ettertid viser seg å være nødvendig for at saken skulle bli forsvarlig utredet. En slik ordning vil imidlertid kunne by på betydelige avgrensningsproblemer, og den vil i alle fall føre til merkostnader som det ikke er lett å beregne. Utvalget har derfor blitt stående ved å peke på at forvaltningsloven § 36 om refusjon av sakskostnader i visse tilfeller vil gi foreldrene eller eleven rett til å kreve utgiftene ved en slik alternativ vurdering dekket dersom vedtaket blir endret til gunst for eleven i en senere klagesak.

Utvalget har tidligere i dette kapitlet understreket at gode og ensartede rutiner i forbindelse med den sakkyndige vurdering er viktig for å sikre et likeverdig opplæringstilbud for elever med lærevansker. På den annen side er det viktig at ikke kravene til den sakkyndige vurdering blir så omfattende at ressurser som burde ha vært brukt i opplæringsarbeid, blir bundet til saksforberedelse.

Den sakkyndig vurderingens sentrale betydning tilsier videre at de grunnleggende krav som må stilles til en slik vurdering, bør tas inn i loven. Utvalget vil derfor foreslå at det i lovs form stilles som minstekrav til den sakkyndige vurdering at den tar stilling til elevens utbytte av ordinær opplæring, innholder en beskrivelse og vurdering av elevens lærevansker og andre forhold av betydning for opplæringen, en vurdering av hva som er realistiske opplæringsmål for eleven, og forslag om hva slags og hvor mye opplæring eleven bør gis, for å kunne nå disse målene. Videre bør de sakkyndige ha en særskilt plikt til å vurdere om og eventuelt på hvilken måte elevens behov kan avhjelpes innenfor den ordinære opplæringssituasjonen.

Utvalget anser det derimot ikke hensiktsmessig at mer detaljerte regler om den sakkyndige vurdering tas inn i loven. En går derfor inn for at departementet på dette punktet gis kompetanse til å gi forskrifter om hva sakkyndige vurderinger skal inneholde, og rutiner i forbindelse med den sakkyndige vurdering. Det blir dermed en oppgave for departementet å gi forskrifter som er så smidige at de sikrer at sakene blir forsvarlig forberedt og utredet, samtidig som det ikke brukes tid og ressurser som står i misforhold til sakens kompleksitet.

Utvalgets medlem Hove mener at det bør være adgang til å gjennomføre en sakkyndig vurdering uten foreldrenes samtykke, og viser i denne forbindelse til sin dissens vedrørende spørsmålet om pålegg om spesialundervisning, i punkt 19.4.6.

Den sakkyndige vurdering har karakter av saksforberedelse forut for enkeltvedtak, men det bør presiseres i loven at før sakkyndig vurdering foretas, skal foreldrene ha mottatt forhåndsvarsel om behandling av spørsmålet om spesialundervisning, og gis særskilt anledning til å uttale seg før det treffes avgjørelse om å foreta sakkyndig vurdering.

19.4.14.3 Beslutning om spesialpedagogiske tiltak

Beslutning om igangsetting av spesialpedagogiske tiltak for en eller flere bestemte elever vil være enkeltvedtak i relasjon til forvaltningsloven. Det er primært kommunestyret eller fylkestinget som er tillagt kompetanse til å treffe disse vedtakene, jf. kommuneloven § 6. I praksis vil imidlertid denne kompetansen nesten alltid være delegert til et annet kommunalt organ.

Som nevnt i punkt 19.4.14.2 vil den sakkyndige vurdering være av rådgivende karakter. Dersom vedtaksorganet mener at det er grunnlag for det, vil det kunne fravike den sakkyndige utredning både når det gjelder om en elev skal få spesialundervisning, og hva slags og hvor mye spesialundervisning eleven skal få. For å gjøre dette klart foreslår utvalget at det i loven tas inn en passus om at den sakkyndige vurdering er å betrakte som rådgivende.

Når vedtaksorganet etter individuell vurdering finner at det er saklig grunnlag for dette, vil det altså kunne vedta å gi mindre spesialundervisning enn det som er foreslått av de sakkyndige. Men avvik fra den sakkyndige vurdering vil måtte bygge på en vurdering av den enkelte elevs utbytte av det opplæringstilbud vedkommende i stedet skal tilbys. Det må begrunnes med at den enkelte elev likevel vil få et likeverdig tilbud. Jo større avviket er, jo større krav bør stilles til vedtaksorganets vurdering og begrunnelse. Henvisning til økonomiske rammer vil ikke i seg selv være tilstrekkelig. Det vil således ikke være adgang til å foreta en standardnedskjæring i forhold til den sakkyndige tilråding, for så å henvise til økonomiske forhold.

For å oppnå større likhet og kvalitet i vedtak om spesialundervisning går utvalget inn for at et krav om individuell begrunnelse i relasjon til lovkravet om likeverdige tilbud tas inn i loven. Forslaget kan anses som en spesialanvendelse av de regler om begrunnelsen og dens innhold som følger av forvaltningsloven § § 24 og 25.

Forslaget stemmer med Sivilombudsmannens syn i en uttalelse fra 1993 (Årsmeldingen for 1993, s. 69-71).

Utvalget vil dessuten foreslå å innføre en bestemmelse tilsvarende den i sosialtjenesteloven § 8-4 om at tjenestetilbudet i størst mulig grad skal utformes i samarbeid med klienten, og at det skal legges stor vekt på klientens syn ved utformingen av tilbudet. En slik bestemmelse vil gi PP-tjenesten plikt til å rådføre seg med eleven og/eller foreldrene i arbeidet med å utforme tilbud om spesialundervisning og å tillegge deres synspunkter betydelig vekt. En tilsvarende plikt vil påligge vedtaksorganet i de tilfeller der PP-tjenestens anbefaling fravikes.

Utover den særlige begrunnelsesplikten - se ovenfor - har utvalget ikke funnet grunn til å foreslå særlige regler om hva et vedtak om spesialundervisning skal inneholde. Utvalget vil imidlertid understreke at vedtaket bør være så klart og fullstendig at det ikke etterlater tvil om hva slags opplæringstilbud den enkelte elev skal få. Et vedtak som alene tildeler en viss timeressurs, uten å fastsette nærmere krav til innholdet eller den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen, vil som regel være utilstrekkelig i så henseende.

Utvalget foreslår at det som hovedregel skal utarbeides en individuell opplæringsplan, jf. punkt 19.4.11. I mange tilfeller vil det kunne være hensiktsmessig at vedtaksorganet gjør denne planen til en del av vedtaket.

I noen tilfeller, hvor behovet for spesialundervisning er stabilt og godt dokumentert, kan det virke unødig tungvint å foreta full saksbehandling med sakkyndig vurdering for hvert skoleår. Det må da kunne treffes vedtak for flere år om gangen, f.eks. for 3 år.

19.4.15 Private skoler

Utvalget går inn for at realinnholdet i privatskoleloven § 9 om spesialundervisning, adgang til pedagogisk-psykologisk tjeneste mv. videreføres i en ny lov. Dette innebærer at elever i private tilskuddsskoler vil ha samme adgang til pedagogisk-psykologisk tjeneste og samme rett til spesialundervisning som elever i tilsvarende offentlige skoler. Det vil være skolens eget ansvar å igangsette slik opplæring, men den kan kreve tilskudd av kommunen eller fylkeskommunen til slik opplæring innenfor de rammer som gjelder for tilsvarende offentlige skole.

20 Brukerinnflytelse og skolevalg

20.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet først gi en kort framstilling av elevens og lærlingens medbestemmelse i forhold til sine foreldre, herunder i hvilke tilfeller elevene selv har rett til å velge. I denne forbindelse vurderer utvalget hvorvidt det bør være regler om slike forhold i opplæringslovgivningen.

Deretter går utvalget inn på den rettslige regulering av brukernes innflytelse på skolesituasjonen. Vurderingen omfatter både den rett foreldre og elev/lærling har til å velge alternative tilbud og til å påvirke det tilbud som fastsettes eller velges.

20.2 Foreldreansvaret og barns selvbestemmelsesrett

20.2.1 Gjeldende rett

Etter lov 8.4.1981 om barn og foreldre (barneloven) § 30 er myndigheten til å ta avgjørelser for barna knyttet sammen med foreldreansvaret. Når foreldrene er gift ved barnets fødsel får begge foreldreansvaret, jf. barneloven § 34. Inntil annet er avtalt eller avgjort vil foreldrene fortsette å ha foreldreansvaret sammen også etter en eventuell separasjon eller skilsmisse.

Dersom foreldrene ikke er gift når barnet blir født, får moren foreldreansvaret alene, jf. § 35. Foreldrene står imidlertid fritt til å avtale at begge skal ha foreldreansvaret også i slike situasjoner.

Foreldre som ikke har foreldreansvar, har rett til å få opplysninger om barnet, herunder opplysninger fra den skole barnet går på, jf. § 50. Skolen kan imidlertid nekte å gi opplysninger dersom dette kan være til skade for barnet, og den skal nekte å gi opplysninger som er omfattet av taushetsplikt i forhold til barnets foreldre.

Barneloven fastsetter noen unntak fra hovedregelen om at de som har foreldreansvaret, tar avgjørelser for barna inntil de er myndige.

Når barnet bor fast sammen med bare en av foreldrene, kan ikke den andre med foreldreansvar sette seg imot at den som barnet bor sammen med, tar avgjørelser som gjelder den direkte daglige omsorg for barnet, jf. § 34 fjerde ledd. Lovens forarbeider forutsetter imidlertid at foreldrene sammen må velge skole, jf. Ot.prp. nr. 62 (1979-80), s. 26. Backer:Barneloven (1982), s. 224, hevder at dette også må gjelde valg av valgfag o.l., men ikke de mer dagligdagse avgjørelser om skolearbeidet.

Etter barneloven § 33 skal barnet gis større selvrådighet etter hvert som det blir eldre. Når barnet er 15 år, kan det selv velge utdanning (§ 32).

Barnets bestemmelsesrett etter § 32 må i hvert fall innebære en rett til å velge type utdanning, herunder skoleslag, skolested, kurs og valgfrie fag. Om retten også omfatter beslutning om ikke å fortsette utdanning, er imidlertid uklart. Spørsmålet har i hovedsak betydning for utskriving etter 8. klasse, jf. gsl. § 13 nr. 3, og for bruk av retten til videregående opplæring, jf. lvgo. § 8.

Juridisk teori gir uttrykk for ulike standpunkter. Ifølge Backerop.cit., s. 199, kan barnet selv velge å slutte etter 8. klasse dersom skolemyndighetene gir tillatelse til det. Uansett skal barnet kunne velge å slutte sin utdanning etter 9 år i grunnskolen. I motsatt retning hevder Smith/Lødrup: Barn og foreldre (4. utgave 1993), s. 78, at det er mye som taler for at spørsmålet om ikke å utdanne seg bør ligge under foreldreansvaret fram til barnet er 18 år.

Grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 2 forutsetter imidlertid søknad fra foreldrene før det gis fritak fra skoleplikten i det 9. skoleåret. Videre bestemmer forskrift av 10.11.1993 om inntak til videregående opplæring og formidling av lærlinger til lærebedrift § 2-2 fjerde ledd at søkere til videregående opplæring som har fylt 15 år, søker på egen hånd.

Opplæringslovgivningen gir også andre særregler om barns rett til å bestemme selv. Etter grunnskoleloven § 40 a nr.1 første ledd skal barna fra og med 7. klassetrinn selv bestemme om de vil benytte seg av retten til opplæring i eller på samisk. Det samme gjelder retten til å velge annet opplæringsmål, jf. gsl. § 40 nr. 5 tredje punktum. Elevene er således noe yngre når de får selvbestemmelse i forhold til målform og opplæring i og på samisk enn det som ville fulgt av barneloven § 32.

Grunnskoleforskriften § 1-4 nr. 4 første ledd krever elevens samtykke til overføring til spesialklasse eller spesialskole når eleven er over 15 år. Bestemmelsen må antas å gjenta det som følger allerede av barneloven § 32.

Inntil lovendring av 28.05.1993 nr. 51 inneholdt lov om fagopplæring et krav om underskrift fra verge på lærekontrakter når lærlingen var yngre enn 18 år. I forarbeidene ble opphevelsen av dette kravet begrunnet med at bestemmelsen var unødvendig, og at det burde være like regler for elever og lærlinger, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 26. Forholdet til vergens kompetanse etter lov 22.04.1927 nr. 3 om vergemål for umyndige er imidlertid ikke drøftet i forarbeidene, selv om inngåelse av arbeidsavtale ikke faller inn under selvbestemmelsesretten etter barneloven, men krever vergens medvirkning etter vergemålsloven § § 2 og 32.

20.2.2 Utvalgets vurdering av behovet for særlig regulering i opplæringslovgivningen

De valg som må fattes i forbindelse med skolegangen, er omfattet av barnelovens regler om foreldreansvar og barns selvbestemmelsesrett. Etter utvalgets oppfatning må det begrunnes særskilt dersom det skal gis regler i opplæringslovgivningen som fraviker eller presiserer de alminnelige regler i barneloven.

Opplæringslovene inneholder i dag to bestemmelser som klart fraviker barnelovens aldersgrense. Dette gjelder elevenes valgrett i forhold til samisk språk og valg av målform. Utvalget antar at slike valg ikke i særlig grad vil være bestemmende for barnets kunnskaper, ferdigheter og utvikling ellers. Derfor kan det ikke antas å være tilstrekkelig behov for å gi foreldrene kompetanse til å overprøve slike avgjørelser når elevene er gamle nok til å forstå hva valget innebærer. Utvalget vil derfor foreslå å videreføre dagens unntak fra barneloven, se for øvrig kap. 31 om målformer i skolen og kap. 33 om samisk opplæring.

Utvalget finner det naturlig at dagens forskriftsbestemmelse om at søkere til videregående opplæring som er over 15 år, søker på egen hånd, blir lovfestet.

Som vist er det i dag uklart om inngåelse av lærekontrakt omfattes av vergemålsloven eller barneloven. Utvalget vil imidlertid anse det som lite naturlig å kreve vergens samtykke til inngåelse av slike kontrakter, som er ledd i et utdanningsløp som den unge ellers har valgt selv. Et slikt krav vil også komme i tillegg til at kontrakten, slik som etter loven om fagopplæring § 10 tredje ledd i dag, fortsatt skal godkjennes av fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda (se kap. 32). Utvalget foreslår derfor at det blir lovfestet at lærlingen kan inngå lærekontrakt uten vergens samtykke.

Utvalget finner ikke grunnlag for å foreslå ytterligere unntak fra eller presisering i de alminnelige reglene om barnas selvbestemmelsesrett. Det vises i denne forbindelse også til utvalgets forslag i kap. 18 om å fjerne den særskilte bestemmelsen i grunnskoleloven § 13 nr. 3 første ledd om fritak for det siste året i grunnskolen.

20.3 Generelt om brukervalg i skolen

Med brukervalg sikter utvalget til tilfeller der foreldre, elever eller lærlinger gis rett til å velge mellom to eller flere alternative opplæringstilbud. Valgretten kan gjelde alt fra kursvalg i videregående opplæring til valg av målform for lærebøker i grunnskolen, jf. gsl. § 39 nr.2.

Dersom en ser bort fra de praktiske valg i opplæringshverdagen er det få valgmuligheter i norsk skole. Dette gjelder særlig grunnskolen, der listen over valgmuligheter i hovedsak består av retten til å velge valgfag og en betinget rett til å velge samisk og målform. I videregående opplæring er valgmulighetene noe større, i hovedsak ved at opplæringen består av et vidt spekter av kurs.

I punktene 20.4 og 20.5 nedenfor vil utvalget gjennomgå og vurdere retten til å velge lærested i grunnskolen og videregående opplæring.

De andre brukervalgene har utvalget valgt å behandle i tilknytning til andre emner eller som særskilte utredninger. Dette gjelder blant annet kursvalg i videregående skole og valg av alder for skolestart, se kap. 18 om opplæringsretten og -plikten. Retten til valg av målform og samisk bli særskilt utredet i kap. 31 og 33.

20.4 Valg av grunnskole

20.4.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet først gi en framstilling av gjeldende rett for skolevalg og regulering av opptaksområde. Framstillingen vil tjene som bakgrunn for å vurdere elevenes rett til å gå på den grunnskole de geografisk tilhører, og de særskilte prossessregler som gjelder for kommunenes fastsetting av opptaksområde for den enkelte skole.

Videre vil utvalget vurdere om elevene bør ha en viss rett til å velge en annen offentlig grunnskole enn den som geografisk ligger nærmest, herunder skole i en annen kommune. I denne sammenheng finner utvalget det naturlig å gi en kort framstilling av den ordning for valg av skole som nylig er innført i Sverige.

Retten til å velge mellom offentlig og privat skole behandles nærmere i kap. 34, der også retten til hjemmeopplæring blir berørt.

20.4.2 Gjeldende rett

Etter gsl. § 13 første ledd annet punktum skal barn og ungdom som omfattes av plikten til grunnskoleopplæring, «skrivast inn ved skolen dei soknar til». Bestemmelsen er ment å sikre at barn så langt det er mulig, skal være elever ved den skolen de geografisk hører til, jf. Ot.prp. nr. 63 (1986-87) s. 3, der det videre heter:

«Det skal ikkje vere høve til, utan samtykke frå foreldra, å sende einskildelevar eller visse grupper av elevar til ein annan skole utan at skolestyret har handsama saka og gjort vedtak etter at ein har prøvd om det er mogleg å gje forsvarlig opplæring i heimeskolen.»

Stortingets kirke- og undervisningskomité sluttet seg til Regjeringens kommentarer, se Innst. O. nr. 17 (1987-88), s. 3. Komiteen fremhevet bestemmelsens betydning for spesialundervisningen, og forutsatte at vedtak om å sende elever til annen skole enn den de sokner til, skal kunne påklages.

I gsl. § 3 nr. 1 betegnes det område som sokner til en skole, for en skolekrets. Kommunen vedtar kretsgrensene og hvor skolene skal plasseres (§ 3 nr. 2). Kommunen kan også vedta at det ikke skal være skolekretser (gsl. § 3 nr. 2). Dersom en krets nedlegges eller slås sammen med andre kretser, kan kommunen vedta at kretsen skal gis anledning til å si sin mening (§ 3 nr. 3). Det samme gjelder vedtak om nytt skolested i en krets. Regler om hvordan kretsens mening skal innhentes, er gitt i gsl. § 31 og i grunnskoleforskriften § 4-2. Kretsens mening - eventuelt innhentet gjennom avstemning - er rådgivende, se blant annet grunnskoleforskriften § 4-2 nr. 3 sjuende ledd.

Etter gsl. § 3 nr. 5 første ledd kan en eller flere kommuner lage felles skolekretser. Videre heter det i § 3 nr. 5 annet ledd at «born frå ein kommune kan gå på skole i ein annan kommune når dette høver betre». Bestemmelsen er en videreføring av § 2 nr. 5 første ledd i den opphevede lov 10.04.1959 om folkeskolen.

Ordlyden i gsl. § 3 nr. 5 annet ledd kan både bety rett for elever til å gå på en skole i annen kommune og adgang for kommunen til å skrive barnet inn ved skole i en annen kommune. Selv om forarbeider ikke gir noe klart svar, må det imidlertid, ut fra sammenhengen og utformingen av § 3 nr. 5 i 1969, og ut fra folkeskoleloven § 2 nr. 5 antas at det ikke var meningen å innføre noen rett for den enkelte til å velge seg til en skole i en annen kommune, se Ot.prp. nr. 59 (1966-67) s. 41.

Dersom kommunen vedtar at det skal være skolekretser, følger det av § 13 nr. 1 første ledd annet punktum at barn som bor i kretsen, skal opptas ved kretsens skole. Kommunen har imidlertid adgang til i særlige tilfeller å føre elever midlertidig over til nabokretsen, gsl. § 3 nr. 4.

I de tilfeller der kommunen ikke har fastsatt kretsregulering, skal elevene skrives inn ved den skole som følger av gsl. § 13 nr. 1 første ledd annet punktum. Det følger av bestemmelsens forarbeider at eleven i slike tilfeller skal gå på den skolen de geografisk tilhører, dersom han eller hun kan gis forsvarlig opplæring ved denne skolen. Det må antas at de elevene som har nærmest geografisk tilhørighet, har best rett. Selv om ordlyden i gsl. § 13 nr. 1 første ledd annet punktum bare omfatter innskrivingen ved skolen, må det ut fra forarbeidene antas at bestemmelsen får anvendelse for hele skolegangen.

Foreldrene har ikke rett til å velge annen skole for sine barn enn den som følger av de bestemmelsene som er gjennomgått. Hjemkommunen kan imidlertid tillate slikt skolebytte etter søknad fra foreldrene, jf. Ot.prp. nr. 63 (1986-87) s. 3, der det framgår at gsl. § 13 nr. 1 om at elevene skal skrives inn ved den skole de sogner til, må forstås slik at barna i alle tilfeller kan overføres til annen skole dersom foreldrene samtykker.

Avgjørelsen om hvilken skole eleven skal gå på, er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 og omfattes av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, derunder regler om klagerett.

Etter gsl. § 37 nr. 3 skal hjemkommunen betale elevens skolegang, enten den finner sted i eller utenfor kommunen. Grunnskoleforskriften § 5-1 fastsetter hvilken kommune som er hjemkommune.

Etter gsl. § 13 nr. 6 kan departementet gi nærmere forskrifter om skoleopptak og flytting til annen skole. Slike bestemmelser er gitt i grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 3, der det heter at foreldrene eller eventuelt eleven selv skal ha hatt anledning til å uttale seg før det fattes vedtak om overføring til annen skole. En tilsvarende plikt til å høre foreldre eller elev følger av forvaltningsloven § 16 første ledd.

20.4.3 Rett til valg av grunnskole i Sverige

Med virkning fra 01.07.1994 ble den svenske skolelovgivning endret slik at foreldrenes rett til valg av grunnskole for sine barn ble noe utvidet. Etter skollagen § 6 tredje ledd har foreldrene nå rett til å velge grunnskole innen hjemkommunen. Retten gjelder ikke når andre elevers berettigede krav tilsidesettes, eller når det innebærer vesentlige organisatoriske eller økonomiske ulemper for kommunen.

I visse tilfeller er det også rett til å velge skole i andre kommuner. Det heter således i skollagen § 8 første ledd:

«En kommun skall i sin grundskola även ta emot en elev för vars grundskolutbildning kommunen inte er skyldig att sörja, om eleven med hänsyn til sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.»

Videre har en kommune rett - men ikke plikt - til å ta imot alle andre elever, jf. skollagen § 8 a. Hjemkommunen skal i alle tilfeller betale utgiftene ved skolegangen.

Hjemkommunen er ikke forpliktet til å besørge skoleskyss for elever som etter foreldrenes valg går på annen skole enn den anviste, jf. skollagen § 7 tredje ledd. Unntak gjelder for elever som går på skole i annen kommune enn hjemkommunen. Slike elever har likevel rett til skyss i den kommune der skolen ligger. Kostnadene ved skyssen skal utredes av hjemkommunen.

Den svenske regjeringen har høsten 1994 satt ned et utvalg som skal vurdere endringer i skolevalgsreglene.

20.4.4 Utvalgets vurderinger om valg av grunnskole

20.4.4.1 Generelt

Det vil i de fleste tilfeller være naturlig å søke å få barna inn på den skole som hjemmet naturlig sogner til. Dette innebærer at kommunens rett til å tildele skoleplass og foreldrenes/elevenes egne interesser som regel faller sammen.

Det kan imidlertid tenkes gode grunner for den enkelte til å foretrekke plass ved en annen skole. Dette kommer utvalget nærmere inn på i punkt 20.4.4.3 nedenfor. Her skal det bare nevnes at valget av skole er en svært viktig avgjørelse i elevenes og i familienes liv. Uten hensyn til hvordan vurderingen i det enkelte tilfelle faller ut, bør utgangspunktet om kommunenes rett til å fordele elevene mellom de tilgjengelige offentlige skoler bare gjelde så langt det kan begrunnes i viktige hensyn til blant annet kommuneøkonomien og til kommunenes behov for å kunne planlegge sin ressursinnsats.

Rett for den enkelte elev til å velge skole vil innebære en begrensning av kommunens frihet til å organisere opptaket av elever. Med dagens klassedelingstall kan selv mindre justeringer av opptaksgrensene gi store innsparinger dersom en slik justering fører til færre klasser. Slike rettigheter kan således innebære at skolevirksomheten totalt sett blir dyrere for kommunen.

En begrensning i kommunens frihet til å fordele elevene mellom de tilgjengelige skolene kan også hindre kommunen i å tilpasse elevtallet til skolens personelle og materielle ressurser. Begrensninger i den kommunale friheten kan derfor gå utover kommunens mulighet til å gi hver elev likeverdig tilgang til kommunens totale skoleressurser.

Kommunal frihet til å justere opptaksområder kan også motvirke skolenedleggelser. På denne måten vil den kommunale friheten kunne gi en nærmere skole for noen og en fjernere skole for andre.

Et vesentlig element ved vurdering av spørsmålet om skolevalg bør være barnas sikkerhet på skoleveien. Dette gjelder både det vern mot mobbing mv. som ligger i å ha følge med venner eller søsken, og trafikksikkerheten.

Følge på skolevei kan sikres ved at elever fra de samme geografiske områdene går på den samme skole, og at fordelingen på skoler ikke forandres over tid. Siden større trafikkfarlige veier ofte også er geografiske grenser, kan problemer med trafikksikkerhet til en viss grad også motvirkes ved en rett til å gå på den skolen eleven geografisk tilhører.

Det er likevel ingen nødvendig sammenheng mellom prinsippet om valg av nærmeste skole og hensynet til trafikksikker skolevei. Når den nærmeste skolen er den som har den mest trafikkfarlige skolevei, kan trygg skolevei også sikres gjennom å la foreldrene velge skole slik at foreldrene selv lett kan transportere sine barn til og fra den skolen som ligger nærmest f.eks. foreldrenes arbeidssted.

Disse forhold må også ses i forhold til den plikt kommunen har til å sørge for skyss til elever som har farlig skolevei. I kap. 26 foreslår utvalget å videreføre denne plikten.

20.4.4.2 Retten til å gå på den nærmeste skolen

Utvalget oppfatter det slik at Stortinget i forbindelse med lovfesting av integreringsprinsippet i gsl. § 13 nr. 1 også mente å lovfeste et betinget nærhetsprinsipp for alle elever. Lovreglene om kretsregulering ble imidlertid ikke vurdert i forbindelse med lovendringen, noe som førte til at kommunes frihet til å regulere opptaket i praksis ble opprettholdt.

Det er etter utvalgets oppfatning viktig å gi barna anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Det er derfor viktig at barna har rett til å gå på skole i det som er deres naturlige nærmiljø. I mange tilfeller vil dette også kunne bidra til å sikre barna en tryggere skolevei.

Gjennomføringen av nærhetsprinsippet bør ikke ta utgangspunkt i sosial tilhørighet. Dette vil kunne støte mot den grunnleggende tanke at skolen skal være en møteplass for alle befolkningsgrupper.

Geografisk nærhet kan fastsettes på grunnlag av fysisk avstand til den enkelte skole, slik at elevene blir henvist til den skole som gir kortest skolevei. Men geografisk tilhørighet kan også fastsettes i forhold til den enkelte skoles naturlige geografiske område ut fra topografiske og trafikale forhold, derunder hvordan hjemmene er fordelt på grender mv.

Selv om distansen vil gi en meget enkel og praktisk regel, vil den ikke i alle tilfeller ivareta de hensyn som ligger bak nærhetsprinsippet. Blant annet vil ikke den korteste skoleveien alltid være den tryggeste. Etter utvalgets oppfatning vil disse hensyn bli best ivaretatt dersom et topografisk og trafikalt nærhetsbegrep legges til grunn.

Endringer i opptaksområde som splitter søskenflokker, kan gi behov for å gjøre unntak fra det topografiske og trafikale nærhetsprinsipp. I slike tilfeller bør kommunen ta med betydningen av å skaffe søsken plass på samme skole i den samlede vurdering av hvilken skole en elev skal gå på.

Utvalget understreker at vurderingen av nærhet må ta utgangspunkt i de skoler som til enhver tid finnes i kommunen. Lovfesting av prinsippet gir ikke i seg selv noe grunnlag for krav om bygging av nye eller utvidelse eller opprettholdelse av eksisterende skoler.

Selv med dette utgangspunkt vil et absolutt topografisk og trafikalt nærhetsprinsipp i for stor grad kunne binde ressursdisponeringen i kommunen. Ved svingninger i elevtallet må kommunen kunne endre opptaksområdet ved opptak av nye elever slik at plass i eksisterende skoleanlegg kan utnyttes.

Kommunens arbeid med å fordele elevene mellom de tilgjengelige skoler skal etter dette ta utgangspunkt i et prinsipp om at eleven skal gå på den nærmeste skolen. Dette utgangspunktet gjelder også for elever som har behov for spesialundervisning, se nærmere i punkt 20.4.4.4. Vurderingen av hvilken skole som er nærmest, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta hensyn til andre relevante forhold som f.eks. plassering av søsken på samme skole og kapasiteten ved den enkelte skole.

Det bemerkes i denne forbindelse at vedtak om inntak er omfattet av forvaltningsrettslige prinsipper som innebærer et forbud mot usaklig forskjellsbehandling av elevene. Avgjørelse om å tildele plass på en bestemt skole vil også være enkeltvedtak som må begrunnes, og som kan gjøres til gjenstand for klage etter reglene i forvaltningsloven (jf. nærmere i kap. 16).

I tråd med vurderingene her foreslår utvalget at det lovfestes at grunnskoleelevene til vanlig skal gå i den skolen de sogner til. Av hensyn til en hensiktsmessig organisering lokalt og til forutberegnelighet for elever og foreldre, gis kommunene hjemmel til å gi forskrifter om hvilke områder som sogner til den enkelte skole.

Dagens regler om kretsregulering mv. omtales nærmere i punkt 20.4.5 nedenfor.

20.4.4.3 Rett til å velge annen grunnskole

Det er i dag betydelig frihet til å velge seg over fra det offentlige skolesystem til private skoler. Blant annet gjør Norges folkerettslige forpliktelser det lite aktuelt å foreslå denne friheten vesentlig beskåret (se nærmere i kap. 34).

I den offentlige grunnskolen er friheten til å velge plass ved en annen skole enn den som blir anvist av kommunen, derimot svært begrenset. På sikt vil dette kunne føre til at flere søker over til private skoler.

Som nevnt i punkt 20.4.4.1 ovenfor er skolevalg svært viktige avgjørelser i elevenes og i familienes liv. Rett til å velge skole kan også praktisk sett være et betydelig gode for den enkelte, og i enkelte tilfeller vil mulighet til å bytte til en annen skole kunne stå for foreldrene som en sosial eller pedagogisk nødvendighet.

På den annen side bygger dagens utgangspunkt om frihet for kommunen til å bestemme på hvilken skole en elev skal gå, på prinsippene bak enhetsskolen og på hensynet til kommuneøkonomien og andre praktiske behov i kommuneadministrasjonen.

Utvalgets vurdering av spørsmålet om å innføre en begrenset rett til å velge en annen skole enn den som følger av nærhetsprinsippet, beveger seg i skjæringspunktet mellom de to sett av motstridende hensyn.

Utvalget ser det som lite sannsynlig at større anledning til skolevalg vil føre til omfattende flytting av barn mellom skoler. Denne antagelse bygger blant annet på vårt inntrykk av de erfaringer som har vært høstet med skolevalgsordningen i Skottland.

På den annen side vil enkelte problemskoler kunne miste elever med gode forutsetninger og engasjerte foreldre som ellers kunne ha medvirket til å forbedre skolen (se også Rapport til Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:72 Valfrihet inom skolan, utgitt av det svenske Finansdepartementet). Men flukten fra problemskoler vil også kunne være en utvei for foreldre som ellers hadde flyttet til andre skolekretser for å komme til en bedre skole, og som dermed ville ha tappet nærmiljøet i sin helhet for ressurspersoner.

Det kan videre tenkes at adgang til å velge seg bort fra nærmeste skole vil bidra til segregrering ut fra sosiale og etniske forhold. Men også her må det tas hensyn til at fullstendig fravær av valgfrihet vil kunne bidra til flytting fra skolens opptaksområde og dermed til ytterligere segregrering i hele området. På sikt vil mangel på en viss frihet til skolevalg således kunne bidra til permanent segregrering av befolkningsgrupper.

I motsatt retning har det vært hevdet at frihet til å velge skole kan virke som incitament til kvalitetshevning ved den enkelte skole og dermed i skoleverket som helhet. Tanken er i korthet at kommunen og den enkelte skole vil gjøre sitt beste for å motvirke overflytting av elever og foreldre som ellers kunne bidra positivt til miljøet ved den enkelte skole.

Det er imidlertid usikkert i hvilken grad et friere skolevalg vil gi en slik effekt. Utvalget legger uansett liten vekt på slike argumenter ved vurderingen av et friere skolevalg.

I enkelte tilfeller vil valg av annen skole framtre som nødvendig for å få en elev ut av en vanskelig skolesituasjon. Dette gjelder særlig der eleven blir mobbet eller samarbeidsforholdet mellom lærer og elev er dårlig. I slike tilfeller er det nok allerede i dag ganske vanlig at kommunen medvirker til å skaffe plass ved en annen skole. Men det kan lett tenkes tilfeller der foreldrene eller eleven vurderer situasjonen som mer alvorlig enn de ansvarlige på kommunens side. I slike tilfeller er det mye som taler for at det vil være bedre å gi foreldrene det siste ord gjennom rett til skolevalg enn å tvinge til valg av mer drastiske løsninger, som f.eks. flytting fra nærområdet eller fra kommunen.

Videre vil frihet til valg av skole i visse tilfeller kunne bidra til en bedre livssituasjon for elevens familie, ved f.eks. et skolevalg som letter foreldrenes transport av barna til skolen.

Endelig viser utvalgets flertall til at så vel regjeringen som Stortingets sosialkomite nylig har gått inn for å innføre en rett til å velge sykehus på samme behandlingsnivå og innen samme helseregion og i nabofylker, jf. St.meld. nr. 50 (1993-94) og Innst. S. nr. 165 (1994-95).

På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall en begrenset rett til å velge en annen skole i bostedskommunen eller nabokommunen enn den som følger av nærhetsprinsippet slik det er utformet i punkt 20.4.4.2 ovenfor. Valgretten må imidlertid skje innenfor rammene av forsvarlig ressursdisponering i kommunen. Retten bør derfor gjøres betinget av at det er plass ved den skolen eleven ønsker seg til, sett i forhold til tilgjengelig personale og lokaler. Valgretten gir ikke rett til å kreve opprettet en ny klasse.

Ved vurderingen av om skolen har plass, kan kommunen også legge vekt på forhold som kan skape plassproblemer på et senere stadium i skoleløpet. Det må imidlertid kreves konkrete holdepunkter for at slike forhold faktisk vil inntre.

Spørsmålet om hvorvidt ressurshensynet gjør overflytting mulig, skal avgjøres av kommunen der den aktuelle skolen ligger. Avgjørelsen må imidlertid ta utgangspunkt i retten til å velge så langt det ikke utløser negative konsekvenser av betydning. Avgjørelsen vil også måtte treffes innenfor rammene av forvaltningsrettslige prinsipper om hvilke hensyn som det vil være saklig å legge vekt på; hovedregelen vil således være at avslag ikke vil kunne begrunnes f.eks. med at akkurat denne elev vil være uønsket ved vedkommende skole. Når avgjørelsen skal treffes, vil kommunen dessuten måtte følge reglene i forvaltningsloven om blant annet begrunnelse og rett til å klage på enkeltvedtak.

I den grad flytting etter krav fra foreldrene utløser ekstra utgifter til skyss eller innkvartering, bør fylkeskommunen og kommunen gis rett til å kreve utgiftene refundert fra foreldrene (se for øvrig kap. 26 om skyss og innlosjering).

Når valgretten brukes til å kreve skoleplass i annen kommune, vil utvalgets flertall også foreslå at hjemkommunen skal refundere skolekommunens faktiske merutgifter til elevens skolegang (se også kap. 36 om ansvars- og finansieringsbestemmelser). En kommune kan altså ta imot elever fra nabokommuner i visshet om at merutgiftene blir betalt av elevenes hjemkommune.

Retten til skolevalg bør ikke gjelde på ethvert stadium i skoleløpet. En slik ubegrenset rett vil både kunne føre til dårligere progresjon i opplæringen for eleven og praktiske vansker for kommunen. Det foreslås derfor at retten må utøves i forbindelse med skolestart for hvert klassetrinn eller i forbindelse med familiens flytting til ny kommune eller nytt skoleområde. Flytting på andre tidspunkter vil altså bare kunne skje når kommunen gir sitt samtykke.

Retten må også være betinget av at søknad om skolebytte framsettes i god tid før skolestart. Utvalget foreslår derfor å gi kommunen hjemmel til å fastsette forskrifter om søknadsfrist.

Flertallets forslag vil ikke innebære noen stor endring i forhold til dagens praksis. Også i dag kan kommunen tillate skoleskifte, og som nevnt må det antas at kommunene i mange tilfeller gjør dette dersom det er plass. I store deler av landet vil geografiske forhold også gjøre skolebytte lite aktuelt. Men dette gir ikke i seg selv noe argument mot å innføre et element av frihet til å velge skole.

Medlemmene Berg, Folkestad, Jahr, Skard, Solberg, Wøien og Aagesen kan ikke slutte seg til flertallets vurderinger og konklusjoner mht. skolevalg. Flertallet går inn for en videre mulighet til valg av skole enn den Sverige har innført, og som nå vurderes på nytt.

Disse medlemmer ønsker i hovedsak å beholde dagens ordning - der en elev skrives inn ved den nærmeste skolen. Det heter i Lov om grunnskolen § 13 nr. 1: «Dei skal skrivast inn ved den skolen dei soknar til.«

Disse medlemmer ønsker også at elever skal kunne gå på en annen skole i eller utenfor kommunen, dersom særlige forhold gjør seg gjeldende. Disse medlemmer vil imidlertid ikke gjøre dette til en individuell rett, men vil at kommunen fortsatt skal avgjøre saken etter søknad. Det er dagens ordning (gsl. § 3 nr. 4 og nr. 5 annet ledd) og den fungerer greit. Disse medlemmer viser til følgende begrunnelse:

1. Enhetsskoletanken hviler blant annet på den idé at alle barn, uavhengig av økonomisk, sosial, etnisk, evnemessig bakgrunn, skal kunne gå i samme skole. Norge er et samfunn uten de store motsetninger mellom befolkningsgrupper. En av årsakene til det kan være at den lokale skolen er et felles møtested for alle.

2. Den nærmeste skolen skal i prinsippet være kvalitetsmessig like god som andre skoler. Norge har som mål at alle skal få en likeverdig utdanning.

3. Det er viktig for kommunene at de kan planlegge på sikt og vite hvor mange elever de ulike skolene får. Dersom elevene skal ha rett til å velge andre skoler enn den de sokner til, kan det på små steder føre til at bygdas skole må nedlegges pga for få barn.

20.4.4.4 Særlig om funksjonshemmede elevers skolevalg

Utvalget vil understreke at det fortsatt er et viktig skolepolitisk mål at elever med funksjonshemning og/eller lærevansker i størst mulig grad gis opplæring i vanlig klasse på den skolen de i utgangspunktet hører til. Dette var også et viktig hensyn bak spesialundervisningsreformen i 1975 og spesialskolereformen i 1991. Dette hensynet ble også fremhevet av en enstemmig Kirke- og undervisningskomite i Innst. S nr. 160 (1990-91).

Norge har kommet relativt langt i integreringen av funksjonshemmede elever i vanlig skole, se blant annet St.meld. nr. 61 1984-85. Det vil fortsatt være en viktig oppgave for både staten og for de enkelte kommuner og fylkeskommuner å arbeide for at flest mulig skoler settes i stand til å gi tilfredsstillende opplæringstilbud til alle elever, også de med særskilte opplæringsbehov eller behov for spesiell tilrettelegging av det fysiske miljøet.

Tilknytningen til jevnaldrene i nærmiljøet gjennom skolen er spesielt viktig for funksjonhemmede barn, som ofte har mindre mulighet for å opparbeide slik kontakt utenom skolesituasjonen. Hensynene til at søsken får gå på samme skole og at avstanden til skolen ikke blir så stor er relevante også her. I de aller fleste tilfeller vil det i dag også være mulig å gi funksjonshemmede tilbud innenfor en ordinær opplæringssituasjon.

På den annen side kan enkelte elever trenge et undervisningstilbud eller læringsmiljø som ikke alle skoler kan settes i stand til å tilby. I andre tilfeller kan problemet med å få til et godt tilbud på nærmeste skole skyldes store kostnader med nødvendige bygningsmessige tilpasninger, at arbeid ikke blir ferdig i tide mv. Det vil etter flertallets oppfatning heller ikke være rimelig - eller effektiv ressursutnyttelse - å pålegge alle landets skoler å skaffe seg den kapasitet og kompetanse det vil kreve å håndtere alle typer lærevansker eller funksjonshemninger.

Dagens lov legger ikke absolutte bindinger på organiseringen av undervisningstilbudet, i den forstand at elevene har et ubetinget krav på å gå på den nærmeste skolen. Av forarbeidene til gsl.§ 13 nr. 1 går det imidlertid fram at flytting fra hjemskolen uten foreldrenes samtykke ikke skal kunne gjøres uten at «skolestyret har handsama saka og gjort vedtak etter at ein har prøvd om det er mogleg å gje forsvarleg opplæring i heimeskolen» (Ot. prp. nr. 63 (1986-87)), se også punkt 20.4.2. Grunnskoleforskriften § 1-4 nr. 4 går tilsynelatende lenger enn loven i å gi foreldrene bestemmelsesrett i disse spørsmålene, i det det heter at overføring til kommunal spesialklasse/skole trenger samtykke fra foreldrene og eventuelt eleven selv. Bestemmelsen må imidlertid etter utvalgets syn ses i sammenheng med grunnskoleforskriften § 1-6 nr. 4 om at elever ikke kan gis spesialundervisning mot sin vilje, se punkt 20.3.3.5. Den kan således ikke tolkes slik at den for alle tilfeller gir foreldrene en ubetinget rett til å kreve et likeverdig spesialundervisningstilbud ved den skolen de sogner til.

Utvalget vil ikke foreslå å endre det den anser som dagens rettstilstand på dette punkt. Dette innebærer at de generelle bestemmelser om at eleven til vanlig skal gå i den skolen de sogner til (nærhetsprinsippet) også vil gjelde for elever med særskilte behov. I de tilfeller der kommunen ikke finner å kunne gi en elev et forsvarlig opplæringstilbud ved den skole eleven sogner til, foreslår imidlertid utvalgets flertall at det skal være adgang til å bestemmme at en elev skal gis opplæring ved en annen av kommunens skoler. Det er altså spørsmål om å gi opplæring på en annen skole enn den skolen eleven sogner til som må være gjenstand for særskilt vurdering, ikke omvendt.

Selv om eleven og/eller foreldrene etter flertallets forslag ikke gis noen absolutt bestemmelsesrett på dette området, bør spørsmålet om overflytting til annen skole - på samme måte som andre spesielle undervisningstiltak - i størst mulig utstrekning besluttes i samarbeid med eleven og/eller foreldrene. I de aller fleste tilfeller vil spesialundervisning kunne gis på den skolen eleven sogner til og det forutsettes at det i disse tilfellene legges stor vekt på foreldrenes og eventuelt elevens eget syn. Et vedtak om å gi undervisningstilbudet på en annen av kommunens skoler mot foreldrenes vilje, vil bare være aktuelt der et forsvarlig tilbud på den skolen eleven sogner til vil føre til uforholdsmessige vansker eller kostnader for kommunen. Både reglene om forhåndsvarsel, klage mv. i forvaltningsloven og i mange tilfeller, de særlige prosessregler i forbindelse med behandling av spørsmål om å sette i verk spesialundervisning som foreslås i punkt 20.4.14, vil gjelde i disse tilfellene.

Flertallets forslag til ny bestemmelse om adgang til å velge annen skole, se punkt 20.4.4.3, skal også gjelde for elever med funksjonshemninger og/eller lærevansker. Flertallet vil framheve at en slik valgrett vil kunne ha særlig betydning for elever med funksjonshemninger ved at de på denne måten gis en mulighet til å søke seg til skoler som har særlige ressurser eller forutsetninger for å gi vedkommende et godt skoletilbud. Også her må det imidlertid gjelde den reservasjon at en slik overflytting ikke innebærer uforholdsemessige vansker eller kostnader for kommunen. Flertallets lovforslag må på dette punktet således leses med det forbehold at foreldrene ikke har noen ubetinget rett til å kreve overføring dersom dette vil påføre kommunen uforholdsmessige kostnader eller organisatoriske ulemper.

Elever eller foreldre er i dag ikke gitt rettigheter direkte overfor de statlige kompetansesentra, men er henvist til å anmode kommunen eller fylkeskommunen om å søke hjelp derfra eller evt. be om å få skoletilbudet der, jf. grunnskoleforskriften § 1-8. Utvalget har i kap. 19 foreslått at statlige kompetansesentra heller ikke for framtiden reguleres i loven. Det har således heller ikke vært aktuelt for utvalget å foreslå i lovs form å innføre særlige rettigheter for elever/foreldre til å velge å få skoletilbudet sitt ved et statlig kompetansesenter.

Utvalgets medlem Solberg, mener det ikke bør være adgang til å sende grunnskoleelever til en annen skole enn de sogner til av grunner som har sammenheng med deres funksjonshemming eller særlige behov sålenge foreldrene eventuelt eleven selv ikke samtykker i dette. I den grad det ut fra barnets behov kan være grunn til å satse på et tilbud i lag med andre i lignende situasjon, må foreldrene etter dette medlems syn ha det avgjørende ord i den konkrete helhetsvurdering som da må foretas.

Kommunen må ha plikt til å etablere et så godt tilrettelagt tilbud som mulig på den skole foreldrene velger. Dels handler dette om å planlegge skolestart og overgang til annet skoleslag i svært god tid. Dels handler det om å erkjenne at tilrettelegging for en normalisert situasjon for funksjonshemmede kan koste penger.

Dette medlem viser til at dagens ordlyd i gsl. § 13 nr. 1 og forskriften § 1-4 nr. 4 har gitt foreldre inntrykk av at det eksisterer en slik valgrett. Det samme gjelder utsagn i St. melding nr. 54 (1989-90) og 35 (1990-91) og i Innst. S. nr. 160 (90-91). I sistnevnte dokument uttaler en enstemmig Kirke- og undervisningskomite seg slik (s. 6):

«Det er viktig å bygge opp gode lokale tilbud i elevenes hjemmemiljøer. Samtidig mener imidlertid komiteen at de må være valgmuligheter. Elever som etter foresattes vurdering i samråd med den lokale ekspertise, åpenbart har behov for tilbud på skoler for spesialundervisning må fortsatt kunne få et slikt tilbud.»

Det prinsipielle i denne uttalelsen er av interesse også når det er snakk om valg mellom tilbud i hjemmemiljøet eller spesialskole eller annen sentralisert løsning i kommunen.

20.4.5 Behovet for egne prosedyrer for opptaksregulering og valg av skolested

I hovedsak er reglene om kretsregulering i gsl. § 3 enten veiledende eller gir kompetanse som allerede følger av kommunens alminnelige kompetanse til å organisere sin virksomhet. Reglene har således liten rettslig betydning og kan for så vidt oppheves.

Unntak gjelder for det første kommunenes adgang til å tilsidesette nærhetsprinsippet etter gsl. § 13 nr. 1 første ledd annet punktum, som følger av kompetansen til å fastsette skolekrets. Men utvalget ser ikke grunn til å foreslå andre unntak fra nærhetsprinsippet og retten til skolevalg enn de som følger av forslagene i punkt 20.4.4.

For det andre har reglene om skolekrets selvstendig rettslig betydning i forhold til retten til å kreve egen krets i distrikter med samisk og norsk språk. Denne side av dagens regelverk drøftes nærmere i kap. 33 om samisk opplæring.

20.4.6 Departementets forskriftskompetanse

Departementet har i dag generell hjemmel til å gi forskrifter om skoleopptak og flytting til annen skole, jf. gsl. § 13 nr. 6. Hjemmelen er brukt til å gi forskrifter om innhenting av foreldrenes eller elevens syn før vedtak om flytting til annen skole, jf. grunnskoleforskriften § 2-1 nr. 3.

Utvalget finner ikke grunn til å opprettholde departementets kompetanse til å gi forskrifter på dette området. Utvalgets forslag i punkt 20.4.4 ovenfor vil gi tilstrekkelig regulering av de spørsmål som gjelder opptak til og overflytting til annen skole. Retten til å gi uttrykk for sitt syn før vedtak om flytting til annen skole vil i alle tilfeller være ivaretatt gjennom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

20.5 Skolevalg i videregående opplæring

20.5.1 Innledning

Utvalget vil nedenfor gjennomgå og vurdere skolevalg i videregående opplæring, både med hensyn til retten til å velge skole innen hjemfylket og retten til å velge utdanning i andre fylker.

Når innføringen av den nye tilbudsstrukturen er fullført høsten 1996, vil videregående opplæring bestå av 13 grunnkurs, ca. 80 videregående kurs 1 (VK1) og 230-250 videregående kurs 2 (VK2). Mange videregående kurs vil være små, også på landsbasis. Det må forventes at slike kurs bare vil bli tilbudt i ett eller noen få fylker. I alle tilfeller vil ingen skole kunne tilby alle kurs.

Dette forholdet reiser særlige spørsmål i forbindelse med en eventuell rett til skolevalg. Skolevalget i videregående opplæring blir ikke bare et geografisk spørsmål, men også et spørsmål om hvilket kurstilbud den enkelte skal ha rett til.

Det vises også til kap. 18 om retten til videregående opplæring, der retten til kursvalg og departementets kompetanse til å gi forskrifter om inntak behandles. Videre vises det til kap. 21 om opplæringens innhold, der det foreslås å gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om kurstilbudet, og til kap. 36, der utvalget utreder sentrale bestemmelser knyttet til fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring.

20.5.2 Gjeldende rett

I lvgo. § 7 annet ledd heter det:

«Fylkeskommunen tar inn søkere til grunnkurs og videregående kurs og bestemmer hvilke videregående skoler søkerne skal tilknyttes.»

I dag er det således ingen rett til å velge skole innenfor fylket.

Det framgår ikke direkte av loven om søkernes rett til å konkurrere om kursplasser er begrenset til plasser som tilbys i den fylkeskommune der søkeren er bosatt. Spørsmålet besvares heller ikke av forarbeidene til lovendringene i forbindelse med Reform 94 eller av forskrift av 10.11.1993 om inntak til videregående opplæring og formidling av lærlinger til lærebedrift. Imidlertid er fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring knyttet til elever hjemmehørende i fylket, jf. § 35 tredje ledd (se kap. 36).

20.5.3 Utvalgets vurderinger

Elevenes rett til videregående opplæring er i praksis knyttet til hjemfylkeskommunens tilbud, enten dette er ved skoler i fylket eller oppkjøpte plasser i andre fylker. Selv om dette ikke har kommet klart til uttrykk, antar utvalget at det også var dette som lå til grunn for lov- og forskriftsbestemmelser i forbindelse med gjennomføringen av Reform 94. Jf. også lvgo. § 35, som begrenser fylkeskommunens økonomiske ansvar til elever som er hjemmehørende i fylket.

En slik begrensning av retten til videregående opplæring er ikke uproblematisk. Blant annet kan den føre til at inntak til ønskede kurs blir avhengig av bosted og ikke av kvalifikasjoner, slik at prinsippet om likeverdig opplæring ikke får full gjennomslagskraft i videregående opplæring. Videre kan begrensningen hindre at de beste søkerne på landsbasis får oppfylt sitt førstevalg i videregående kurs. Dette vil igjen gå utover resultatene i opplæringen.

Ved at det ikke konkurreres over hele landet, vil også færre få oppfylt sine førstevalg. Dermed vil det jevnt over være mer umotiverte elever på kursene.

De nevnte begrensninger blir særlig problematiske for fag som er så små at de må ha flere fylker som opptaksområde for å få tilstrekkelig antall søkere.

Utvalget er kjent med at ovennevnte problemer søkes avhjulpet gjennom regionalt samarbeid. Således har Finnmark, Troms, Nordland, Sør- og Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal gått sammen i Prosjekt Nord for å samordne kjøp og salg av kursplasser. Et tilsvarende samarbeid er inngått mellom ni fylker i Sør-Norge (Prosjekt Sør).

Videre foreslår utvalget i kap. 36 å videreføre departementets hjemmel til å pålegge en fylkeskommune å opprette kurs for søkere fra andre fylker.

Når videregående opplæring er et fylkeskommunalt ansvar, er det vanskelig å komme bort fra en tilsvarende ansvarsinndeling i forhold til søkernes rettigheter. Fylkeskommunen må således være ansvarlig for å gi tilbud til søkere fra eget fylke.

En rett til å konkurrere om plasser i hele landet kan føre til at fylkeskommunen får problemer med å oppfylle sine plikter overfor egne innbyggere. En slik rett vil også kreve ekstra ressurser til samordning av opptak i de forskjellige fylkene.

Utvalget legger avgjørende vekt på de vanskeligheter et lovpålagt, landsdekkende opptaksområde vil skape for ansvarsdelingen mellom fylkeskommunene, og foreslår derfor at retten til videregående opplæring fortsatt knyttes til hjemfylkets tilbud. Dette innebærer at søkerne har rett til å konkurrere om plass på alle kurs som tilbys av den fylkeskommune der elevene bor.

Utvalget foreslår videre at fylkeskommunens rett til å bestemme valg av skole blir videreført. Tatt i betraktning det store antall alternative kurs framtrer dette forslaget som nødvendig ut fra en ressursmessig vurdering. Men fylkeskommunens frihet på dette punkt må selvsagt utøves innenfor de regler som gjelder om elevenes rett til å velge kurs.

Som skoleeier vil fylkeskommunen ha kompetanse til å fordele elevene på de enkelte skolene. Denne kompetansen krever således ikke særskilt lovhjemmel.

Utvalget minner avslutningvis om fylkeskommunens plikt til å sørge for skyss og husvære når skoleveien blir for lang, se kap. 26.

20.6 Brukermedvirkning

20.6.1 Innledning

Utvalget vil her gjennomgå rettsreglene om brukermedvirkning i styringen av skolen. Som nevnt i punkt 1 ovenfor begrenses drøftelsen likevel til medvirkning av elever og foreldre. Reglene i kommunelov, arbeidsmiljølov eller tariffavtale om tilsattes medvirkning behandles ikke.

Punkt 20.6.2 redegjør for gjeldende lovgivning på området. Andre virkemidler på dette området gis ingen særskilt gjennomgang.

Utvalget vil likevel framheve det informasjonsarbeid som gjøres i regi av Foreldreutvalget for grunnskolen, jf. grunnskoleloven § 35, og det informasjonsskriv om elevdeltakelse i videregående skole (»Veiviseren«) som Nasjonalt læremiddelsenter utarbeidet i 1994. Del 2 i dette dokumentet handler om tillitselevens oppgaver, elevrådsarbeid, hvordan den videregående skole er organisert, og hvilke elevorganisasjoner som finnes.

Videre vil utvalget peke på kommunenes frihet til å etablere andre former for organisert brukermedvirkning i tillegg til de obligatoriske ordninger som framstilles nedenfor. Denne friheten er blant annet tatt i bruk ved å etablere kommunale foreldreutvalg. Ifølge en undersøkelse Foreldreutvalget for grunnskolen foretok våren 1994, hadde 124 kommuner etablert slike utvalg. 66 % av utvalgene var representert i det utvalg i kommunen som hadde ansvar for undervisning.

Det vises også til del IV om forholdet til forvaltningsloven. Der redegjør utvalget for bestemmelser som kan lette brukermedvirkningen (slik som regler om rett til innsyn i kommunale saksdokumenter). Om foreldrenes medvirkning ved spesialundervisning, se kap. 19.

20.6.2 Gjeldende rett

20.6.2.1 Generelt

Grunnskolens formål skal oppfylles i forståelse og samarbeid med foreldrene, jf. grunnskoleloven § 1 første ledd. I annet ledd heter det videre:

«Skolen skal fremje åndsfridom og toleranse, og leggje vinn på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar og mellom skole og heim.»

Formålsparagrafen i lov om videregående opplæring § 2 er taus om samarbeid. Paragrafen inneholder imidlertid bestemmelser om at opplæringen skal bidra til å utvide kjennskapen til de demokratiske ideer og fremme åndsfrihet og toleranse.

Grunnskolelovens prinsipper om samarbeid mellom skole og hjem kommer til uttrykk også i den generelle læreplan for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring, der det heter:

«Dersom skolene skal fungere godt, forutsettes ikke bare at elevene kjenner hverandre, men at også foreldrene kjenner både hverandre og hverandres barn. Dette er nødvendig om de skal sette felles standarder for barnas og de unges aktivitet og adferd. Skolen må i forståelse og samarbeid med hjemmet bistå i barnas utvikling - og den må trekke foreldrene med i utviklingen av miljøet rundt opplæringen og i lokalsamfunnet.»

Videre understreker læreplanen betydningen av elevenes deltakelse i skolesamfunnet, både i grunnskolen og i videregående skole. Elevene skal trekkes med i de avgjørelser som tas i skolesamfunnet (s. 32).

I Mønsterplan for grunnskolen (M 87) gir kap. 10 bestemmelser om samarbeid mellom hjem og skole. Også departementets høringsutkast om prinsipper og retningslinjer for oppbygning, organisering og innhold av den 10-årige grunnskolen inneholder bestemmelser om samarbeid i skolen og mellom skole og hjem. Blant annet pålegges skolens ledelse og kommunens opplæringsansvarlige å stimulere til slikt samarbeid.

Opplæringslovgivningen inneholder også ellers en rekke bestemmelser om brukermedvirkning og samarbeid i skolen. For det første er det gitt bestemmelser om organisert brukermedvirkning gjennom råd og utvalg, se nærmere nedenfor i punktene 20.6.2.2 og 20.6.2.3.

For det andre inneholder opplæringslovene og grunnskoleforskriften bestemmelser om brukermedvirkning som ikke er direkte knyttet til deltakelse i råd og utvalg.

Både i grunnskolen og videregående skole skal det arbeides for et godt samarbeid mellom alle ved skolen, jf. gsl. § 16 første ledd og lvgo. § 15 første ledd. I voksenopplæringen er et av vilkårene ved godkjenning av studieforbund at kursdeltakerne gis adgang til innflytelse på innhold og gjennomføring av kurs, jf. voksenopplæringsloven § 10 femte ledd.

Etter grunnskoleforskriften § 10-1 skal personalet i skolen arbeide for god kontakt og godt samarbeid mellom personalet og elevene og mellom skolen og foreldrene. Læreren har også plikt til å samrå seg med heimen om bruk av ikke-godkjenningspliktige læremidler, jf. forskriftene § 1-7 nr. 2. Videre er klassestyrer pålagt å ha god kontakt med foreldrene og å arrangere foreldremøter, jf. grunnskoleforskriften § 7-4 nr. 3.

Ifølge grunnskoleforskriften § 9-1 skal skolen holde god kontakt med foreldrene i forbindelse med vurdering av elevene.

Utvalget nevner endelig at planlegging og utforming av skoleanlegg etter grunnskoleforskriften § 1-7 nr. 1 skal skje i samråd med dem som bruker skolen.

20.6.2.2 Særlig om organisert brukermedvirkning i grunnskolen

Etter gsl. § 30 skal det være foreldreråd ved alle grunnskoler. Elevenes foresatte er medlemmer. Foreldrerådet velger arbeidsutvalg. Nærmere bestemmelser om foreldrerådet finnes i grunnskoleforskriften § 6-2.

Ungdomstrinnet skal ha elevråd, jf. gsl. § 33 nr. 1, som også bestemmer at hver klasse «til vanleg» skal velge en representant til elevrådet. Loven gir ikke nærmere beskjed om i hvilke tilfeller det kan gjøres unntak fra denne bestemmelsen.

Videre heter det i § 33 nr. 2 og 3:

«2. Ved kvar skole for barnesteget kan det vere eit elevråd. 3. For kvar klasse kan det vere eit klasseråd der alle elevane er medlemmer.»

Verken elevråd på barnetrinnet eller klasseråd er altså obligatorisk. I M 87 er det imidlertid gitt rettslig bindende bestemmelser om bruk av 2 uketimer på ungdomstrinnet og samlet 90 undervisningstimer på barnetrinnet til klasse- og elevrådsarbeid (jf. mønsterplanens kap. 14 om fag- og timefordeling). Etter mønsterplanen kap. 16 skal ovennevnte uketimer på ungdomstrinnet brukes til klasserådsarbeid.

Andre bestemmelser om klasse- og elevrådsarbeid finnes i grunnskoleforskriften § § 6-4 og 6-5 og mønsterplanens kapittel 16.

Alle grunnskoler skal ha samarbeidsutvalg med to representanter for foreldrene, to for lærerne, en for andre tilsatte og to for kommunen, jf. gsl. § 32 nr. 1. Rektor er en av kommunens to representanter og skal også være sekretær for utvalget.

Leder og nestleder i elevrådet har rett til å møte i samarbeidsutvalget i saker som elevrådet har fremmet, jf. gsl. § 32 nr. 4. Elevene kan ikke møte i saker som omfattes av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. At elevenes møterett ikke innebærer stemmerett framgår motsetningsvis av lovens ordlyd, der møteretten er nærmere utdypet til å omfatte en rett til å si sin mening, og av Ot.prp. nr. 59 (1992-93) s. 50.

Samarbeidsutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder skolen, jf. gsl. § 32 nr. 2. For øvrig er ikke samarbeidsutvalgets oppgaver og myndighet lovfestet, men grunnskoleforskriften § 6-3 gir bestemmelser om utvalgets oppgaver.

Dersom styringsoppgaver blir delegert til samarbeidsutvalget, kan kommunen oppnevne et ubegrenset antall representanter, jf. gsl. § 32 nr. 3.

Etter kommuneloven § 11 står kommunen fritt til å opprette et annet styre for skolen. Etter gsl. § 32 nr. 5 må styret imidlertid ha to representanter for foreldrene, og rektor har talerett på styrets møter.

Etter lov 21.03.1995 om barnehager § 5 (loven har pr. 03.07.95 ikke trådt i kraft) og gsl. § 32 nr. 7 første ledd kan kommunen vedta at det skal være felles samarbeidsutvalg for kommunal barnehage og grunnskole. Slik ordning kan også etableres mellom privat barnehage og kommunal skole. Felles samarbeidsutvalg settes sammen etter gsl. § 32 nr. 7 annet ledd med representanter for de tilsatte, foreldrene og rektor/styrer fra både barnehagen og skolen. Etter henvisningen til barnehageloven § 4 tredje ledd i samme lovs § 5 kan også barnehagens eier delta i samarbeidsutvalget med opptil to medlemmer. Det er uklart om bestemmelsen i gsl. § 32 nr. 7 innebærer at kommunen mister sin rett til deltakelse i henhold til gsl. § 32 nr. 1 og nr. 3.

Grunnskoleforskiften § 6-1 gir felles regler for samarbeidsutvalg, foreldreråd og elevråd. Det er blant annet fastsatt at rådene skal innkalles når minst 1/3 av medlemmene, lederen eller rektor krever det. Forskriften regulerer også rådenes funksjonstid ved å pålegge valg senest tre uker etter skolestart om høsten. Etter grunnskoleforskriften § 4-1 nr.3 kan kommunen gjøre vedtak om møtereglement for disse organene.

Etter grunnskoleloven § 35 første ledd skal departementet oppnevne et foreldreutvalg for grunnskolen. Utvalget skal ha sju medlemmer og en funksjonstid på fire år. Departementet kan gi nærmere forskrifter for utvalget, jf. § 35 annet ledd. Slike forskrifter er ikke gitt.

Etter søknad fra kommunen kan departementet i særskilte tilfeller gjøre unntak fra grunnskolelovens regler om rådsorgan og fastsette alternative ordninger, jf. § 32 nr. 6.

20.6.2.3 Særlig om organisert brukermedvirkning i videregående opplæring

Ved videregående skole skal det være skoleutvalg med representanter for de tilsatte og fylkeskommunen, og to elevrepresentanter, jf. lvgo. § 27 første ledd. Rektor er medlem i og/eller sekretær for utvalget, jf. § 27 annet ledd. Rektor har i denne sammenheng møte-, tale- og forslagsrett.

Skoleutvalget kan uttale seg i alle saker som gjelder skolen, jf. § 27 tredje ledd. Loven gir ikke andre bestemmelser om utvalgets kompetanse eller oppgaver. Med hjemmel i § 27 sjette ledd har departementet imidlertid gitt forskrift av 18.08.1978 om skoleutvalgets oppgaver.

Fylkeskommunen kan velge å oppnevne et annet styre for skolen. Et slikt styre må ha minst to elevrepresentanter som medlemmer, jf. § 27 femte ledd.

Lvgo. § 31 gir pålegg om elevråd ved alle skoler. Rådet skal ha oppgaver i forbindelse med elevenes arbeidsforhold og velferd, jf. § 31 fjerde ledd. Paragrafen gir også regler om antall medlemmer i elevrådet i forhold til antall elever i skolen, valgregler og regler om allmøte for elevene ved skolen. Med hjemmel i § 31 femte ledd har departementet gitt forskrift av 18.08.1978 om elevrådets gjøremål.

Med hjemmel i lvgo. § 15 siste ledd har departementet gitt forskrift av 18.08.1978 nr. 2 om skolereglement om en del av elevenes rettigheter og plikter. Ifølge forskriftene skal skolereglementet blant annet sikre elever og elevorganisasjoner rett til å bruke skoleanlegg og rett til å formidle informasjon, jf. punkt II nr. 7 annet og tredje ledd.

Etter lvgo. § 15 sjette ledd har representanter for elevene i fylkeskommunen møte- og talerett i nemnder etter samme regler som de tilsatte etter kommuneloven § 26. I henhold til forarbeidene skal elevene ha representasjonsrett ved behandling av alle pedagogiske og administrative saker i fylkeskommunen som berører elevenes interesser, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93), s. 56. Elevenes møterett er begrenset på samme måte som de tilsattes møte- og talerett, jf. kommuneloven § 26 nr. 2 og 3. Nærmere retningslinjer om elevenes representasjon, herunder hvor mange elever som skal møte, fastsettes av fylkestinget, jf. kommuneloven § 26 nr. 4.

Lov om fagopplæring i arbeidslivet § 7 annet ledd fastsetter at yrkesopplæringsnemnda skal ha en lærlingrepresentant.

20.6.3 Utvalgets vurdering av den organiserte brukermedvirkningen

20.6.3.1 Generelt

Etter tilpasningen av opplæringslovene til kommuneloven skal ingen organer som inngår i den organiserte brukermedvirkningen, være tillagt beslutningsmyndighet i lov eller nasjonal forskrift. Utvalget foreslår ingen endringer i forhold til dette.

Gjennom representasjon i råd og utvalg og andre former for påvirkning og samarbeid kan foreldre og elever likevel øve innflytelse på styringen av skolen. Rett til brukermedvirkning er sikret gjennom en rekke bestemmelser i opplæringslovgivningen. Disse rettighetene må ses i sammenheng med de rettigheter under saksbehandlingen som følger av blant annet forvaltningsloven.

Hensyn til brukerinnflytelse er også ivaretatt ved at betydelig ansvar og myndighet i forbindelse med opplæringen er lagt til kommunestyret og fylkestinget, som er direkte valgt av kommunens og fylkets egne innbyggere.

Så vel mer generelle demokratihensyn som hensynet til kvalitet i skolen tilsier at elever og foreldre gis innflytelse på opplæringens utforming og organisering. Elevenes deltakelse i rådsarbeid ved skolen kan bidra til opplæring i samarbeid og demokratisk tenkning, og engasjement fra brukerne vil kunne bidra til å heve opplæringens kvalitet.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at foreldrenes og elevenes rett til medvirkning bør opprettholdes gjennom særlige bestemmelser i opplæringslovgivningen.

Rådsorganene i grunnskolen og videregående skole ble vurdert i forbindelse med tilpasningen av særlovgivningen til ny kommunelov. Vurderingen tok utgangspunkt i kommunelovtilpasningens prinsipp om at all myndighet skal ligge til kommunen, som skal ha frihet til organisere sin egen virksomhet.

Resultatet var at lovfesting av tilsettingsutvalget i videregående skole, lærerråd og råd for andre tilsatte ble opphevet. Videre mistet samarbeidsutvalget i grunnskolen sin lovfestede myndighet til å velge lærebokverk for skolen, og elevenes stemmerett i samarbeidsutvalget ble fjernet og deres møterett innskrenket. For øvrig ble lovpåleggene om rådsorganer beholdt.

Elevene er senere gjeninnført som medlemmer av samarbeidsutvalget ved lovendring av 19.05.1995 (se Ot.prp. nr. 53 (1994-95) og Innst. O. nr. 47 (1994-95)).

Utvalget skal i det følgende vurdere enkelte spørsmål i forbindelse med organisert brukermedvirkning i skolen. Deler av dagens regelverk er imidlertid nylig vurdert av Stortinget i forhold til prinsippene bak den nye kommuneloven. Disse reglene vil bli foreslått videreført uten nærmere vurdering av reglenes innhold. Dette gjelder de fleste regler om skoleutvalg i videregående skole og samarbeidsutvalg i grunnskolen og reglene om representasjon for elever på videregående nivå i fylkeskommunale nemnder. I hovedtrekk er disse reglene også i samsvar med utvalgets generelle vurderinger ovenfor.

Utvalget har heller ikke foretatt noen nærmere vurdering av foreldreutvalget for grunnskolen.

Av praktiske grunner ble loven om fagopplæring i arbeidslivet ikke vurdert under arbeidet med kommunelovtilpasning. Her vises det til kap. 32, der blant annet lærlingenes representasjon i yrkesopplæringsnemnda foreslås videreført.

Utvalget foreslår en fellesregel om valg av leder, nestleder og sekretær. I dag er slike regler gitt for elevrådene, jf. gsl. § 33 og lvgo. § 31. Utvalget finner ikke avgjørende grunner for at en slik regel ikke også skal gjelde for øvrige organer for medinnflytelse.

20.6.3.2 Elevdemokrati i grunnskolen

Utvalget finner det naturlig å foreslå at ordningen med klasseråd i alle klasser i grunnskolen og elevråd for 8.-10. klassetrinn gjøres obligatorisk. På den annen side vil utvalget foreslå at dagens bestemmelse om adgang til å ha elevråd ved skoler for barnetrinnet oppheves som overflødig i lys av kommunens alminnelige kompetanse til å organisere skolen.

Gjennom M 87 er skolene forpliktet til å sette av undervisningstid til klasse- og elevrådsarbeid på både barne- og ungdomstrinnet. Slikt arbeid springer ut av grunnskolens formål slik dette i dag er nedfelt i lovens formålsparagraf og i den generelle del av læreplanen. Etter utvalgets syn bør dette fortsatt være en del av skolens virksomhet. Utvalgets forslag til læreplanhjemmel - se kap. 21 om opplæringens innhold - vil gi departementet hjemmel til å gi pålegg om bruk av undervisningstid til klasse- og elevrådsarbeid.

Elevrådets og klasserådets oppgaver er i dag ikke lovfestet. Dette gjør at lovteksten fremstår som noe ufullstendig. Utvalget vil derfor foreslå at deler av dagens forskriftsbestemmelser om rådenes oppgaver lovfestes. Tilsvarende foreslår utvalget at forskriftenes regler om innkalling til elevrådet og frist for valg til elevrådet lovfestes.

Videre foreslår utvalget at kravet om en representant for hver klasse i elevrådet gjøres absolutt. Etter lovutkastet vil kravet om elevråd bare omfatte 8.-10. trinn. Utvalget kan ikke se situasjoner der dette kravet ikke lar seg gjennomføre på ungdomstrinnet.

I grunnskoleforskriften § 6-5 nr. 3 er klassestyrers rolle i forbindelse med klasserådets arbeid delvis regulert. Videre fastsetter M 87 (s. 95) at klasserådsarbeidet er en del av klassestyrers ansvar.

I kap. 27 foreslår utvalget at kravet om klassestyrer opprettholdes og lovfestes. Utvalget vil også foreslå at klassestyrer fortsatt skal ha et særlig ansvar for klasserådets arbeid. Ved siden av å sikre elevene innflytelse på egen situasjon skal klasserådsarbeidet også tjene som opplæring i samarbeid og demokratisk tenkning. Elevene vil ha behov for bistand fra klassestyrer både for å organisere sin innflytelse best mulig og for å lære mest mulig av klasserådsarbeidet.

Av tilsvarende grunner foreslår utvalget å videreføre bestemmelsen i gsl. § 33 nr. 1 om at en av undervisningspersonalet er elevrådskontakt med oppgave å bistå elevrådet.

Dersom elevrådskontaktens og klassestyrerens bistand skal være effektiv, må de ha møte- og talerett i de respektive råd. Utvalget foreslår derfor at slik møte- og talerett lovfestes.

Sammen med ovennevnte forslag vil dagens lovbestemmelser gi tilstrekkelig regulering av klasseråds- og elevrådsarbeidet. Utvalget vil derfor foreslå at departementets hjemmel til å gi forskrifter om dette arbeidet oppheves så langt det ikke dekkes av kompetansen til å gi forskrifter om opplæringens innhold (se kap. 21).

Ved lov 19.05.1995 ble gsl. § 32 endret slik at elevrådet får representanter i samarbeidsutvalget. Elevrepresentantene skal ikke være tilstede når samarbeidsutvalget behandler saker underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Utvalget foreslår lovbestemmelser i tråd med lovendringen. Det bør imidlertid ikke lovfestes at representantene skal være fra elevrådet. Det vises til at elevrådet verken i dag eller etter utvalgets lovutkast er obligatorisk på barnetrinnet.

20.6.3.3 Felles samarbeidsutvalg for barnehage og grunnskole

Adgangen til å opprette felles samarbeidsutvalg for barnehage og grunnskole ble innført ved lov 21.03.1995 om barnehager. Utvalget finner ikke grunn til å oppheve denne adgangen. Det vises i denne forbindelse til departementets begrunnelse (Ot.prp. nr. 68 (1993-94), s. 25), som utvalget slutter seg til.

Utvalget foreslår også at bestemmelsene om sammensetningen av det felles samarbeidsutvalg i hovedsak videreføres slik dette er fastsatt i gsl. § 32 nr. 7 annet ledd og barnehageloven § 4 tredje ledd. Endringer foreslås i tråd med lovendring av 19.05.1995 (se punkt 20.6.3.2.) og forslaget om at rektor ikke lenger skal være obligatorisk medlem av samarbeidsutvalget (se punkt 20.6.3.6).

Reglene om kommunens deltakelse i samarbeidsutvalget bør imidlertid klargjøres. Utvalget ser ikke grunn til at kommunens deltakelse i utvalget skal svekkes når utvalget gjøres felles for barnehage og skole. Det antas at dette heller ikke har vært meningen ved vedtakelsen, jf. Ot.prp. nr. 68 (1993-94), s. 25. Det foreslås derfor at den nye opplæringslovgivningen klargjør at kommunens deltakelse etter dagens gsl. § 32 nr. 1 og nr. 3 også skal gjelde for det felles samarbeidsutvalget, og at denne deltakelsen kommer i tillegg til den deltakelsen som følger av barnehagelovens bestemmelser. Dette innebærer at kommunen skal ha to representanter i utvalget og at kommunen eller annen eier av barnehagen i tillegg kan oppnevne to representanter (barnehageloven § 4 tredje ledd). Dersom kommunen delegerer styringsoppgaver til samarbeidsutvalget, skal kommunen dessuten ha rett til å oppnevne flere representanter til utvalget (gsl. § 32 nr. 3).

20.6.3.4 Foreldrerådet i grunnskolen

Foreldrerådets oppgaver framgår i dag ikke av gsl. § 30. Som for elevrådets og klasserådets vedkommende gjør dette lovreguleringen ufullstendig. Det foreslås derfor at bestemmelsene om foreldrerådets oppgaver i grunnskoleforskriften § 6-2 nr. 1 tas inn i loven.

De øvrige deler av forskriftene om foreldrerådet foreslås derimot ikke lovfestet. Bestemmelsene er i hovedsak enten veiledende eller gir kompetanse som foreldrerådet og foreldrene allerede har.

Utvalget antar at lovutkastets bestemmelser vil innebære tilstrekkelig regulering av foreldrerådet i grunnskolen, og foreslår derfor at departementets hjemmel til å gi forskrifter om foreldrerådet oppheves.

20.6.3.5 Særlig om elevråd og allmøte i videregående skole

Ordlyden i lov om videregående opplæring § 31 annet ledd kan tyde på at allmøte ikke er obligatorisk selv om elevrådet eller 1/5 av elevene krever det. Det er heller ikke fastsatt hvem som skal bestemme om allmøte skal avholdes.

Allmøtet er et forum for alle elevene ved skolen. Det bør derfor være adgang også for et mindretall å fremtvinge allmøte. Videre bør også et flertall i elevrådet ha en slik rett. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at allmøte er obligatorisk når 1/5 av elevene eller elevrådet ønsker det.

Videre foreslår utvalget å lovfeste dagens forskriftsbestemmelser om i hvilken grad elevrådet er bundet av allmøtet. Dette vil sikre allmøtet makt over elevrådet, noe utvalget finner naturlig siden allmøtet gir et mer direkte uttrykk for elevenes oppfatninger i en sak. Dette maktforholdet kan det ikke overlates til elevrådet å avgjøre.

Lovfestingen av elevrådets oppgaver foreslås videreført, se lvgo. § 31 fjerde ledd. Det bør imidlertid fremgå av loven at de oppgaver loven angir, ikke er uttømmende. Videre bør det lovfestes at elevrådet velger elevrepresentantene til skoleutvalget.

Utvalget vil for øvrig foreslå å fjerne departementets hjemmel etter lvgo. § 31 femte ledd til å gi forskrifter om elevrådets gjøremål. Det må anses tilstrekkelig at loven fastsetter elevrådets hovedoppgaver. Elevrådet er elevenes eget organ, og det bør ikke detaljstyres utenfra hvilke oppgaver det skal ha, eller hvordan oppgavene skal løses. Elevrådet er heller ikke tillagt beslutningsmyndighet i skolesamfunnet.

Dersom elevdemokratiet ikke gis tid innenfor ordinær skoletid, må det antas at elevdeltakelsen blir minimal, og at formålet i liten grad vil bli oppfylt. På samme måte som for grunnskolen bør departementet derfor ha hjemmel til å gi bestemmelser om bruk av tid til elevrådsarbeid. Slike bestemmelser vil kunne fastsettes i medhold av hjemmelen til å gi forskrifter om opplæringens innhold, jf. kap. 21 om opplæringens innhold.

20.6.3.6 Rektors deltakelse i samarbeidsutvalg og skoleutvalg

Etter gsl. § 32 nr. 1 skal rektor være kommunens representant i grunnskolens samarbeidsutvalg. Samtidig er rektor sekretær for samarbeidsutvalget. I videregående skoles skoleutvalg er rektor medlem og/eller sekretær, jf. lvgo. § 27 annet ledd.

Etter utvalgets oppfatning bør det være samsvar mellom rektors deltakelse i rådsorganene for videregående skole og grunnskolen. Videre kan rektors funksjon som både saksforbereder (sekretær) og medlem i en del tilfeller gi en for sterk innflytelse overfor rådsorganet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at rektors medlemskap i samarbeidsutvalg eller skoleutvalg ikke lenger skal være obligatorisk eller på annen måte lovregulert. Rektor skal imidlertid fortsatt kunne oppnevnes som representant i rådsorganene dersom det er ønskelig. Lovutkastet viderefører rektors sekretærfunksjon. I denne forbindelse presiseres det i loven at også rektor i grunnskolen har møte-, tale- og forslagsrett.

20.6.3.7 Annen forskrifts- og dispensasjonskompetanse

Departementets kompetanse til å gi forskrifter om skoleutvalgets og samarbeidsutvalgets gjøremål, jf. henholdsvis lvgo. § 27 sjette ledd og gsl. § 12 nr. 1 a, harmonerer i liten grad med prinsippet om at slike utvalg i sin helhet skal få myndighet fra fylkestinget eller kommunestyret og være underlagt fylkeskommunal eller kommunal instruksjonsmyndighet, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93), s. 53. Utvalget foreslår derfor at denne kompetansen oppheves.

Gsl. § 32 nr. 6 gir departementet hjemmel til å gjøre unntak fra lovens bestemmelser om rådsorganene og til å fastsette alternative ordninger. Tilsvarende hjemmel er ikke gitt for videregående skole.

Utvalget mener at det bør åpnes for alternative løsninger for brukermedvirkning i hele skoleverket. Det regelverk som foreslås er til dels detaljert og demokratiet ved skolen bør være i utvikling. Det bør derfor gis mulighet til å utprøve nye former for brukerinnflytelse.

Utvalget vil foreslå å gi departementet hjemmel til å dispensere fra lovens bestemmelser om rådsorgan etter søknad fra den enkelte kommune eller fylkeskommune. For å sikre brukermedvirkning også i denne prosessen må elevrådets, foreldrerådets og samarbeidsutvalgets/skoleutvalgets uttalelser i sakens anledning vedlegges søknaden.

Søknaden skal bare innvilges dersom det er overveiende sannsynlig at ordningen vil gi bedre brukerinnflytelse for både elever og foreldre. Søknaden kan i første omgang innvilges for to år. Dersom ordningen lever opp til forventningene, kan det gis tillatelse til å gjøre den permanent.

20.6.4 Utvalgets vurderinger av annen brukermedvirkning

Som nevnt i punkt 20.6.2.1 ovenfor er det en rekke andre regler enn reglene om organisert brukermedvirkning som også skal bidra til å sikre innflytelse for foreldre og elever.

En del slike regler foreslår utvalget opprettholdt andre steder i utredningen. Dette gjelder opplæringslovenes bestemmelser om formål ( kap. 13) og arbeidsmiljø ( kap. 25), og dessuten de særskilte regler om brukerinnflytelse i voksenopplæringen ( kap. 40).

Utvalget forutsetter videre at departementet fortsatt vil ta bestemmelser om prinsipper for samarbeid i skolen og mellom skole og hjem inn i forskrifter om opplæringens innhold (se kap. 21 om opplæringens innhold). Også den foreslåtte hjemmel til å gi forskrifter om vurdering åpner for å gi forskrifter om samarbeid med hjemmet.

Det vises også til utvalgets forslag om lovfesting av klassestyrerens særlige ansvar for samarbeidet mellom skole og hjem ( kap. 27).

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå ytterligere regler om innflytelse for foreldre og elever i skolen.

Utvalgets medlem Solberg, vil peke på de positive erfaringen en har i mange kommuner med kommunale foreldreutvalg med møte og talerett i den kommunale nemnd som har ansvar for skolesaker.

Loven bør derfor gi møte- og talerett for foreldrerepresentanter i grunnskolen tilsvarende den som gjelder for ansatte etter kommunelovens § 26. Det er lite rimelig at foreldrene som brukerrepresentanter skal stå svakere enn de ansatte mht. å få sitt syn fram for det organ som skal treffe avgjørelsene.

Siden utvalget ut fra mandatet skal bygge sitt arbeid blant annet på Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov vil dette medlem imidlertid ikke fremme noe forslag i denne retning.

21 Opplæringens innhold (læreplaner og vurdering)

21.1 Innledning

Det vises innledningsvis til vurderingene i kap. 11 ovenfor der utvalget legger til grunn at nasjonal styring av opplæringens innhold er nødvendig for å ivareta vesentlige nasjonale og individuelle hensyn.

I dette kapitlet drøfter utvalget læreplanenes lovhjemmel og adressater, og planenes forhold til forvaltningsloven. Utvalget tar blant annet stilling til hvilke deler av opplæringens innhold som bør lovfestes, hvilke deler som bør fastsettes i rettslig bindende læreplaner, og hvilke deler som bør henvises til nasjonale veiledninger.

Det vises for øvrig til utvalgets mandat, der det heter at prinsippene i opplæringslovenes formålsbestemmelser skal ligge fast. Utvalget legger således til grunn at opplæringens innhold fortsatt skal være underlagt den samme styring gjennom lovfestede formålsbestemmelser. Vurderingene i dette kapitlet vil derfor omhandle hvilken ytterligere styring av opplæringens innhold som lovfestes, eller som skal gis hjemmel i lov.

Før utvalgets vurderinger i punktene 21.5-21.8 gjennomgås den någjeldende rettslige regulering i punktene 21.2 og 21.3 og den statlige styringen av opplæringens innhold i Danmark og Sverige i punkt 21.4.

Læreplanenes forhold til skoleplikten og opplæringsretten og privat opplæring, herunder privatskoler, blir behandlet annet sted i utvalgets utredning, se kap. 18 og 34. Det samme gjelder organisering av undervisningen i grupper og klasser og elevenes og skolens utstyr, se kap. 22 og 24.

Det avgrenses videre mot lærebedriftenes ansvar for opplæring i henhold til læreplanene og arbeidslivspartenes deltakelse i læreplanprosessen og i forbindelse med fag- og svenneprøver. De nevnte forholdene blir utredet i kap. 32.

Endelig avgrenses det mot særskilt lovregulering av innholdet i samisk opplæring, se kap. 33, og mot innholdet i spesialundervisningen, se kap. 19.

21.2 Gjeldende lov og forskrifter

21.2.1 Grunnskolen

21.2.1.1 Opplæringens innhold og hjemmel for læreplaner

Etter gsl. § 7 nr. 2 skal opplæringen til vanlig «femne om kristendomskunnskap, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet, naturen og om opplæring estetisk, praktisk og sosialt». Innholdet i kristendomsopplæringen er nærmere fastsatt i § 7 nr. 4, der det også bestemmes at undervisningen i samfunnsfag skal inneholde en oversikt over «andre religionar og livssyn og arbeidet for fred og skjønsemd mellom nasjonane».

Departementet er gitt hjemmel til å gi læreplaner («mønsterplaner») i gsl. § 7 nr. 4 første ledd:

«Departementet fastset ein mønsterplan som skal gje ei nærmare utforming av dei mål som er sette for skolen, fag- og timebyteplaner og undervisningsplaner for alle fag og klassesteg, for vanleg undervisning og spesialundervisning.»

Planene skal omfatte en nærmere utforming av målene for grunnskolen slik de er fastsatt i grunnskolelovens formålsbestemmelse i § 1. Videre kan departementet fastsette planer for undervisningen, herunder fordelingen av uketimetallet (se gsl. § 6) på de enkelte fag.

Læreplanene skal være utfyllende i forhold til lovens øvrige regler, herunder de øvrige bestemmelser om opplæringens innhold i gsl. § 7 og lovens formålsbestemmelse. Videre må læreplanene gi tilstrekkelig frihet til valgfrie fag eller kurs, leirskoleundervisning, opplæring ved en annen skole eller ved en arbeidsplass utenfor skolen, jf. § 7 nr. 3. Læreplanene kan heller ikke med bindende virkning omfatte mer enn det minstetimetallet som departementet har fastsatt med hjemmel i gsl. § 6 nr. 2. Dette følger av gsl. § 7 nr. 5. Denne bestemmelsen fastsetter også at kommunen skal ha frihet til å benytte 5 uketimer av minstetimetallet på barnetrinnet til å styrke enkelte fag.

I henhold til gsl. § 7 nr. 1 har alle elever rett til å få opplæring i samsvar med sine evner og forutsetninger. Denne retten til tilpasset opplæring er overordnet i grunnskolens pedagogiske virksomhet og innebærer at valg av lærestoff og organisering og gjennomføring av undervisningen må foregå på den tilpassede opplæringens premisser. Retten til tilpasset opplæring går følgelig foran bestemmelsene om opplæringens innhold i § 7 og læreplaner fastsatt etter § 7 nr. 4, noe som underbygges av valget av formuleringen «til vanleg» i § 7 nr.2 og bestemmelsen i gsl. § 7 nr. 5 annet ledd om at fag- og timefordelingsplanene gjelder «for spesialundervisninga så langt dei pedagogisk sett høver». Se også § 7 nr. 4 første ledd, der det er fastsatt at læreplanen skal omfatte både vanlig undervisning og spesialundervisning.

Kommunens adgang til å fravike de ordinære læreplanene ved spesialundervisning følger også av bestemmelsen i gsl. § 7 nr. 5 annet ledd. En slik fravikelse må således begrunnes ut fra en faglig pedagogisk vurdering av den enkeltes elevs forhold.

Etter gsl. § 13 nr. 6 kan departementet gi regler om års- og avgangsprøver, karakterer og karaktergiving og utskriving av avgangsvitnemål. Departementet har fastsatt Reglar for framgangsmåten ved organisering av prøver m.m. i grunnskolen og forskrift av 25.03.1983 nr. 905 om begrunnelse og klage over avgangskarakterer for grunnskolen og videregående skole. Grunnskoleforskriften kapittel IX fastsetter regler for karakterer og vitnemål.

21.2.1.2 Lov- og forskriftsfesting av plikt- og rettighetssubjekter

Grunnskoleloven § 27 pålegger kommunen å sørge for at skolen blir styrt i samsvar med læreplanene. Av gsl. § 7 nr. 5 framgår det at læreplanenes fordeling av fag og timer innenfor en nærmere fastlagt timeramme er bindende for alle skoler.

Etter gsl. § 22 nr. 1 har skolens personale ansvar for å drive skolen i samsvar med de fastsatte mål. Det må antas at det her blant annet siktes til de mål som fastsettes i læreplanene. Videre må bestemmelsen omfatte både undervisningspersonale og skoleledelse. Undervisnings-personalets plikter i forhold til læreplanene er ikke ytterligere regulert i lov eller forskrift. Etter grunnskoleforskriften § 10-2 nr. 1 er rektor pålagt å lede skolen i samsvar med læreplanene. Dette antas å innebære en plikt til å gi de nødvendige pålegg til undervisningspersonale.

Elevenes rettigheter i forhold til læreplanene har ikke kommet klart til uttrykk i grunnskoleloven eller lovens forskrifter. En rett til opplæring i henhold til læreplanen kan tenkes utledet av elevenes alminnelige rett til grunnskoleopplæring, jf. gsl. § 13 nr.1, ved at mønsterplanen fastsetter innholdet i den grunnskoleopplæring den enkelte har rett til. Det motsatte hevdes av Kobbe (Norsk skolerett 1987, s. 28), som mener at mye taler for å betrakte Mønsterplanen som en instruks, i den betydning at elevene ikke kan bygge noe krav direkte på planen. Det er således uklart om elevene kan utlede rettigheter direkte av læreplanene. Det synes heller ikke som om departementet har tatt et klart standpunkt i forhold til dette spørsmålet.

21.2.2 Videregående opplæring

21.2.2.1 Opplæringens innhold og læreplanhjemmel

Etter lov om videregående opplæring § 3 skal den videregående opplæringen normalt føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse, dokumentert delkompetanse eller annen avsluttet videregående opplæring. Opplæringen skal bestå av grunnkurs og videregående kurs. Videre skal de videregående skolene ha tilbud om teoriopplæring for lærlinger og kortere kurs, jf. § 3 fjerde ledd.

Fag som kan ha læretid i bedrift skal som hovedregel gis som 2 års opplæring i skole og 1 års fulltids opplæring i bedrift, jf. lvgo. § 3 siste ledd, lfa. § 1b annet ledd og lfa. § 13 annet ledd. Opplæringen i lærebedrift kan være kombinert med produksjon for bedriften, og læretiden kan i slike tilfeller strekke seg over 2 år. Selv om faget kan ha læretid i bedrift, må hele opplæringen tas i skole dersom det ikke er mulig for fylkeskommunen å skaffe lærlingplass, jf. § 1b tredje ledd.

I spesielle, små fag kan den videregående opplæringen gjennomføres i form av full praktisk opplæring i bedrift eller bare med grunnkurs før opplæring i bedrift, jf. § 1b sjette ledd. Departementet avgjør hvilke fag dette gjelder.

Tilsvarende kan hele den videregående opplæringen gjennomføres med læretid i bedrift dersom læretiden påbegynnes etter at lærlingen har fylt 21 år og lærlingen ikke fyller vilkårene for å fremstille seg til fag- eller svenneprøve på grunnlag av praksis i henhold til lfa. § 20.

Departementets hjemmel til å gi rettslig bindende læreplaner for videregående opplæring er ny og ble innført i forbindelse med Reform 94. I lvgo. § 5 første ledd heter det nå:

«Departementet fastsetter i en generell læreplan de overordnede mål for opplæringen og læreplaner for de enkelte fag med målene for og hovedmomentene i opplæringen»

Hovedhjemmelen for læreplaner for fagopplæring i bedrift ble samtidig gitt en tilsvarende ordlyd, se lov om fagopplæring i arbeidslivet § 18 første ledd. Læreplanhjemmelen for fagopplæringen i bedrift er nærmere utdypet i lfa. § § 1b siste ledd, 13 tredje ledd og 18 sjette til åttende ledd. Blant annet er det i § 18 åttende ledd presisert at departementet har hjemmel til å gi forskrifter om læretidens lengde. Departementet er også gitt hjemmel til å gi forskrift om godskriving av tidligere gjennomgått skole, kurs eller annen fagopplæring som læretid eller praksistid, jf. lfa. § 18 niende ledd.

Lov om videregående opplæring § 5 første ledd hadde tidligere følgende ordlyd:

«Departementet fastsetter fagkretsen for de kurs som blir satt igang i henhold til § 3 nr. 1. og 2., og veiledende fagplaner som bl.a. angir målet med og hovedmomentene i undervisningen.»

Det framgår av Ot.prp. nr. 31 (1992-93) at bakgrunnen for lovendringen blant annet var å gi departementet kompetanse til å gi rettslig bindende læreplaner. Samtidig ble læreplanenes rettslige status overfor undervisningspersonalet og elevene lovfestet. Se framstilling nedenfor i punkt 21.2.2.2.

Læreplanene skal fastsette mål og hovedmomenter. Utover dette gir loven liten veiledning om i hvilken grad læreplanene kan styre opplæringen i det enkelte fag. I tilknytning til ovennevnte endring i lvgo. § 5 første ledd uttaler imidlertid Regjeringen i Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s.13, at den «metodiske tilpassingen er et profesjonelt ansvar og skjer lokalt». Videre forutsettes det i proposisjonen at det gis et visst rom for lokal tilpasning innenfor læreplanens rammer, og at planene åpner for en tilpasning til utviklingen innen samfunns- og næringsliv (se s. 21).

Læreplanhjemmelen i lvgo. § 5 må også anses å omfatte fagfordelingen, selv om dette er tatt ut av bestemmelsen. Dette framgår indirekte av § 5 annet ledd, der det forutsettes at det kan gis bestemmelser om fagkrets.

Etter lvgo. § 10 kan departementet gi bestemmelser om undervisningtid for det enkelte fag, kurs eller lærefag. Videre er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om vurdering, eksamen og vitnemål, jf. lvgo. § 6 første ledd. Slike bestemmelser er gitt i forskrift av 03.08.1987 nr. 672 om karakterer, eksamen og vitnemål mv. i den videregående skole og forskrift av 25.03.1983 nr. 905 om begrunnelse og klage over avgangskarakterer for grunnskolen og den videregående skole. En ny forskrift om eksamen, fagprøve, vurdering og dokumentasjon for videregående opplæring er under utarbeidelse.

I lov om fagopplæring i bedrift § § 19 flg. er det gitt bestemmelser om fag- og svenneprøve. Med hjemmel i § 19 siste ledd har departementet gitt forskrift av 20.09.89 nr. 1018 om fagprøve og svenneprøve i fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet og forskrift av 20.09.89 nr. 1019 om klage over prøvebedømmelse.

Fagprøve- og svenneprøve avslutter fagopplæringen, jf. lfa. § 1b. Prøven kan imidlertid også avlegges på grunnlag av praksis uten læretid, jf. lfa. § 20.

Etter lfa. § 13 første ledd skal lærlingen ha gjennomført den teoriopplæringen departementet har fastsatt for faget med godkjent resultat før fagprøve kan avlegges.

21.2.2.2 Lov- og forskriftsfesting av plikt- og rettighetssubjekter

Det framgår av lvgo. § 20 første ledd at læreplanene er forpliktende for undervisningspersonalet.

Videre har elevene rettigheter i forhold til læreplanen, jf. lvgo. § 15 annet ledd. I bestemmelsen heter det at elevene har «rett til å få den opplæringen som læreplanene fastsetter». Bestemmelsen ble tilføyd i forbindelse med Reform 94. I Regjeringens motiver for lovendringen heter det om det nærmere innhold i denne retten (Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 23):

«Eleven sikres rett til en viss kvalitet på opplæringen ved at opplæringen skal være egnet til å nå de mål som læreplanene bindende fastsetter og i samsvar med veiledninger for hvordan målene tenkes nådd ved bl.a. metode og pensumvalg.»

Bestemmelsen er ikke ytterligere kommentert eller begrunnet i lovens forarbeider.

Elevenes rett må antas å være begrenset til de mål og hovedmomenter læreplanen med bindende virkning fastsetter, selv om ovennevnte uttalelse kan synes å gå noe lenger. På bakgrunn av forarbeidene må det videre antas at elevenes rett bare omfatter en rett til å få undervisning som er effektiv i forhold til målene, ikke en rett til å oppnå de kunnskaps- og ferdighetsmål som settes opp i læreplanene. Det kan vanskelig tenkes at loven er ment å være en garanti for elevenes egne resultater.

Den lovfestede rettighetsbestemmelsen i § 15 omfatter bare den opplæring som er fastsatt i læreplan. Det er derfor uklart om bestemmelsen omfatter departementets fastsettelse av timefordeling i vedlegg til læreplanene. Det vises også til at bestemmelser om timefordelingen ikke er gitt i medhold av læreplanhjemmelen i lvgo. § 5, men med hjemmel i lvgo. § 10.

Tilsvarende kan det være noe uklart om retten omfatter læreplanenes bestemmelser om vurdering, som heller ikke er gitt med hjemmel i lvgo. § 5.

Lov om fagopplæring § 12 nr. 1 gir tilsvarende rettigheter til lærling i bedrift. Rettigheten er formulert på samme måte som for elever i lvgo. § 15.

Lov om videregående opplæring inneholder ikke noen eksplisitt bestemmelse om at fylkeskommunen er forpliktet i forhold til læreplanene. Imidlertid følger det av fylkeskommunens ansvar for å oppfylle opplæringsretten, jf. lvgo. § 4 første ledd, at fylkeskommunen også må være pliktig til å oppfylle den del av elevenes opplæringsrett som gjelder læreplanene, jf. lvgo. § 15 annet ledd.

21.2.3 Voksenopplæringen

Etter forskrifter 24.08.1981 gitt i medhold av voksenopplæringsloven § 23 skal kursplaner for arbeidsmarkedskursene godkjennes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. For øvrig er det ingen hjemmel for læreplaner i lov om voksenopplæring.

Imidlertid er Kongen gitt kompetanse til å gjøre læreplanhjemmelen i grunnskoleloven og i lov om videregående opplæring gjeldende for førstegangsutdanning av voksne som foregår innen de respektive lovers saklige virkeområde, jf. voksenopplæringsloven § 2 nr.2.

Videre pålegger voksenopplæringsloven § 3 annet ledd staten å:

«. . . sørge for at voksne får adgang til å dokumentere sine kunnskaper og ferdigheter på alle nivåer og områder i det offentlige utdanningssystem, uavhengig av på hvilken måte de har skaffet seg kunnskapene. Muligheter til å dokumentere slike kunnskaper og ferdigheter som faller utenfor kompetanseområdet i utdanningssystemet, skal også søkes lagt til rette».

Departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere forskrifter om dokumentasjon av kunnskaper og ferdigheter, jf. § 3 annet ledd.

21.3 Særlig om de nasjonale læreplanene

21.3.1 Generell del

På grunnlag av St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet og Innst. S. nr. 200 (1991-92) utarbeidet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 1993 en generell læreplan som omfatter grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Denne generelle delen av læreplanverket angir de overordnede mål og retningslinjer for den samlede opplærings-virksomheten i grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæringen, med utgangspunkt i blant annet opplæringslovenes formålsparagrafer. Innholdet i læreplanene består blant annet av allmenne synspunkter på menneskets oppfostring. Den inneholder også en didaktisk filosofi for virksomheten i skole og opplæring og gir grunnleggende retningslinjer for undervisning og læring, kunnskapsforståelse, lærerrolle og lærerkompetanse. Læreplanen inneholder i liten grad klare og konkrete retningslinjer.

Ifølge den generelle læreplanens forord skal den være et forpliktende grunnlag for fagplanene i grunnskolen og for læreplanene i videregående skole. Det må antas at den generelle læreplanen også er ment å være et forpliktende grunnlag for planene innenfor voksenopplæringen.

Prinsippet om tilpasset opplæring er gjort til en del av læreplanverket gjennom blant annet følgende uttalelse i den generelle læreplanen:

«Undervisningen må tilpasses ikke bare fag og stoff, men også alderstrinn og utviklingsnivå, den enkelte elev og den sammensatte klasse.»

Den generelle delen av læreplanverket har vært forelagt Stortinget (St.meld. nr. 40 (1992-93)), som gav sin tilslutning til planen (Innst. S. nr. 234 (1992-93)).

21.3.2 Grunnskolen

For grunnskolen gjelder Mønsterplan for grunnskolen av 1987. Første kapittel av M 87 er imidlertid byttet ut med læreplanverkets generelle del, som er omtalt ovenfor.

Mønsterplanen - med senere endringer - fastsetter antall timer som skal benyttes til undervisning i de enkelte obligatoriske fag: kristendomskunnskap, norsk, matematikk, engelsk, orienteringsfag, samfunnsfag, naturfag, musikk, forming, kroppsøving og heimkunnskap. Timefordelingen er ordnet i 3-årsperioder: 1.-3. klasse, 4.-6. klasse og 7.-9. klasse, og den fastsetter antall uketimer for hver periode. Fordeling av timetallet for hver 3-årsperiode på det enkelte skoleår skjer lokalt. Det er adgang til å flytte timer mellom de to periodene på barnetrinnet.

Ifølge mønsterplanen skal 11 timer på ungdomstrinnet være valgfag, f.eks. andre fremmedspråk. Mønsterplanen fastsetter også timer til klasseråds-/elevrådsarbeid og til praktisk, sosialt og kulturelt arbeid, som skal foregå innenfor alle fag.

Mønsterplanen regulerer innholdet i de enkelte fag, herunder samisk og morsmål for språklige minoriteter. I tillegg gis det regler for praktiske, sosiale og kulturelle oppgaver, klasseråds- og elevrådsarbeid og emner som forutsetter tverrfaglig arbeid.

Fagplanene gir regler om målene for undervisningen, læremidler, arbeidsmåter, lærestoff og progresjon i opplæringen. Planene er videre delt inn i hovedemner og delemner.

Ifølge forordet skal mønsterplanen være en forpliktende ramme for arbeidet i grunnskolen. Den angir det lærestoff som alle elever skal arbeide med, tilpasset den enkelte elevs forutsetninger. Samtidig åpner planen for en viss lokal frihet til å endre og utfylle innholdet i læreplanen. I mønsterplanen heter det:

«Innenfor de rammene som er trukket opp gjennom hovedemnene gir delemnene nærmere oversikt over stoff som alle elevene bør arbeide med. En kan ut fra grundige faglige og pedagogiske vurderinger i begrenset grad skifte ut delemner med andre som faller inn under hovedemnet, og velge delemner i tillegg til dem som er oppført i fagplanene. Slike tilvalg eller utskiftinger kan gjøres når en mener at det fører til at hovedemnet blir dekket på en bedre måte. Hvert delemne er beskrevet med stikkord. Disse har eksemplifiserende status.»

M 87 har vært behandlet av Stortinget (St.meld. nr. 15 (1986-87) og Innst. S. nr. 98 (1986-87)). Mønsterplanen ble endelig ajourført i samsvar med stortingsbehandlingen.

Det arbeides nå med en ny læreplan for et 10-årig skoleløp i grunnskolen. Læreplanen for grunnskolen skal foruten læreplaner for fag og emner også bestå av et dokument som knytter læreplanene for fag og emner sammen med den generelle læreplanen for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Dokumentet skal inneholde prinsipper og retningslinjer for oppbygning, organisering og innhold i 10-årig grunnskole og er fremmet i St.meld. nr. 29 (1994-95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan. Ved sluttbehandlingen av utvalgets utredning hadde Stortinget enda ikke behandlet meldingen. Departementet tar sikte på at de nye læreplanene skal tas i bruk når grunnskolereformen iverksettes 01.07.97.

21.3.3 Videregående opplæring

I forbindelse med Reform 94 har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet utarbeidet nye læreplaner for studieretningene innen videregående opplæring. Læreplanene inneholder kunnskaps- og ferdighetsmål og regler for vurdering av elevenes arbeid. Enkelte steder fastlegger læreplanene også hvilket lærestoff elevene skal arbeide med. Som vedlegg til læreplanene har departementet gitt rettslig bindende regler om fag- og timefordelingen.

I læreplanen for matematikk er det også gitt pålegg om at elever på 5-timersfaget skal ha lommeregner med grafisk vindu. Det er etter utvalgets oppfatning usikkert om en slik bestemmelse er gyldig. Det vises til ordlyden i lvgo. § 5, som begrenser seg til «mål og hovedmomenter». Det vises videre til ovennevnte uttalelser i forarbeidene om at den metodiske tilpasningen skal skje lokalt.

Departementet har utarbeidet metodiske veiledninger med råd om hvordan de nye læreplanene kan tas i bruk, herunder råd om relevant lærestoff, om planlegging av opplæringen og om vurdering.

21.3.4 Voksenopplæringen

Innen voksenopplæringen er det gitt læreplan for grunnskoleopplæring for voksne og læreplan for grunnskoleopplæring av fremmedspråklige voksne. Læreplanene bygger på målsettingene og intensjonene i M 87. Videre er det gitt læreplan for norsk med samfunnsfag for fremmedspråklige.

21.4 Statlig styring av opplæringens innhold i Danmark og Sverige

21.4.1 Den svenske grunnskolen og gymnasieutdanningen

I den svenske skollagen (SFS 1985:1100) er det gitt time- og fagfordelingsplan for grunnskolen, se bilag 3. Planen skal tas i bruk fra 1995.

I lovens fjerde kapittel § 3 a er regjeringen gitt hjemmel til å gi nærmere forskrifter om bruken av grunnskolens timeplan, og til å gjøre begrensede avvik fra planen dersom det foreligger særskilte grunner.

I den svenske forskrift for grunnskolen - Grundskoleförordningen av 1988 - fjerde kapittel § 16 heter det:

«För grundskolan gäller en läroplan. Den innehåller1. mål och riktlinjer för skolans verksamhet,2. timplaner,3. föreskrifter för timplaner och4. kursplaner. Läroplanen fastställs av regeringen eller, efter bemyndigande av regeringen, av Statens skolverk. Sådana kursplaner som er lokalt utarbetade och som avser andre tilvalskurser än treåriga kurser i franska, tyska och hemspråk fastställs av styrelsen. Till läroplanen hör också kommentarmaterial. Dette er inte bindande.»

I henhold til bestemmelsen har regjeringen gitt Förordning om läroplan för det obligatoriske skolväsendet, som innføres gradvis fra og med skoleåret 1995/96.

Læreplanene fastlegger verdigrunnlag, oppgaver, mål og retningslinjer for grunnskolen. Målene er delt inn i mål som elevene minst skal ha oppnådd når de er ferdige med skolen, og mål som det skal strebes mot. Sistnevnte mål skal således angi retningen for skolens arbeid.

De svenske læreplanene for grunnskolen inneholder ikke planer for de enkelte fag, slik som f.eks. den norske mønsterplan for grunnskolen. De begrenser seg til å fastlegge svært kortfattede og generelle kunnskapsmål for fagene i skolen. Elevers, undervisningspersonalets og rektors plikter er regulert i læreplanene.

Gymnasieutdanningen består av 3-årige nasjonale programmer og spesialutformede programmer, og av individuelle programmer, jf. skollagen femte kapittel § 3 første ledd. I bilag 1 til skollagen er det fastsatt en liste over de nasjonale programmene. Videre er det i bilag 2 fastsatt en timeplan for de enkelte programmene, herunder fordeling av timer på de enkelte emner. I bilag 1 til Gymnasieförordningen (SFS 1992:394) er det fastsatt linjer innen de forskjellige nasjonale programmene. Forskriften inneholder for øvrig nærmere bestemmelser om opplæringens innhold.

Videre er det gitt Förordning om 1994 års läroplan för det frivilliga skolformerna. Denne forskriften omfatter læreplaner for gymnasieutdanningen og voksenopplæringen. Planene inneholder de samme hovedelementer som læreplanene for grunnskolen.

21.4.2 Den danske folkeskolen

I den danske lov om folkeskoler av 30.06.1993 nr. 509 er generelle bestemmelser om undervisningens innhold og fagfordelingen i grunnskolen lovfestet. Loven foretar også en fordeling i forhold til de enkelte klassetrinn.

Ifølge folkeskoleloven § 10 skal undervisningsministeren fastsette regler om formålet med undervisningen i folkeskolens fag og emner og angi sentrale kunnskaps- og ferdighetsområder for den. Slike regler er gitt ved forskrift av 06.06.1994. I tillegg utgir undervisningsministeren for hvert fag og emne en veiledende leseplan og en undervisningsveiledning.

Etter folkeskoleloven § 14 femte ledd gir undervisningsministeren skriftlige prøver til folkeskolens avgangsprøve. Undervisningens innhold skal være slik at kravene ved avgangsprøvene kan oppfylles, jf. lovens § 18 tredje ledd.

Undervisningsministeren er ikke gitt hjemmel til å gi rettslig forpliktende regler om arbeidsmetoder eller organisering av undervisningen.

De enkelte folkeskoler har plikt til å ha godkjente leseplaner. Det er kommunen som godkjenner leseplanene.

21.5 Utvalgets vurderinger av den rettslige reguleringen av opplæringens innhold, herunder læreplanenes lovhjemmel

21.5.1 Generelt

Fagfordelingen, målet for kristendomsundervisningen, visse sider av samfunnsfaget og en viss grad av valgfrihet i grunnskolen er i dag lovfestet, se grunnskoleloven § 7. For videregående opplæring er det gitt en rekke bestemmelser i lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven om strukturen og innholdet i opplæringen og om fag- og svenneprøver.

Departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere regler om opplæringens innhold - herunder om vurdering av elevene - både for grunnskolen og videregående opplæring, jf. gsl. § 13 nr. 6, lvgo. § 6 og lfa. § 19 siste ledd.

Utvalget vurderer nedenfor den rettslige reguleringen av innholdet i opplæringen. I tråd med utvalgets prinsipielle vurderinger i kap. 11 ovenfor legges det til grunn at den nasjonale styringen av opplæringens innhold skal bidra til å

• sikre et felles kultur-, verdi- og kunnskapsgrunnlag

• sikre et høyt kunnskapsnivå i befolkningen

• sikre et tilpasset og likeverdig opplæringstilbud til alle

• lette skolebytte ved flytting

• lette opptak til videregående opplæring og høgre utdanning.

Ovennevnte hensyn må veies mot behovet for lokal tilpasning. Det er etter utvalgets oppfatning flere forhold som begrunner et slikt behov:

• Lokal tilpasning fører til bedre utnyttelse av ressursene.

• Lokal tilpasning skaper nærhet til lokalsamfunnet.

• Lokalt tilpasningsarbeid gir eierforhold og økt bevissthet i det pedagogiske arbeidet.

• Lokalt læreplanarbeid gjør at undervisningen i større grad kan baseres på elevenes egne erfaringer, noe som gir undervisningen mer mening.

• Lokale læreplaner kan tilpasses den enkelte elevs interesser.

• Lokale læreplaner kan tilpasses den enkelte elevs framdriftstakt.

Det vises også til at respekt for lærerprofesjonen tilsier en stor grad av autonomi i arbeidsmåter. Nasjonale krav til kompetanse sikrer at undervisningspersonale har utdanning i hvordan undervisningen skal foregå.

Sammen med en lovfestet adgang til å fravike læreplanene i enkelttilfeller (se kap. 19) vil begrensningene i departementets læreplanhjemmel sikre at læreplanene ikke kommer i veien for behovet for individuell tilpasning.

Etter utvalgets oppfatning er det følgende sider ved opplæringen som eventuelt kan tenkes gjort til gjenstand for styring gjennom lov, forskrifter eller veiledning:

• verdier

• holdninger

• generelle mål

• fag- og emneinndelingen

• timefordeling på de enkelte fag

• kunnskaps- og ferdighetsmål knyttet til det enkelte fag

• hva elevene skal lære om og arbeide med i de enkelte fag

• læremidler

• undervisningsmetoder

• organisering

• progresjon, plassering av hovedmomenter og måloppnåelse i skoleløpet

• vurdering

Målangivelser kan både være mål som det skal styres mot, og mål som skal oppnås.

I utvalgets vurderinger legges det til grunn at departementet kan gi veiledninger om de sider av opplæringens innhold som ikke dekkes av lovens forskriftshjemler. Utvalget forutsetter i denne forbindelse at veiledningene både i form og innhold ikke er av forpliktende karakter.

Videre legger utvalget til grunn at de nasjonale krav til undervisningspersonalets kompetanse og den nasjonale styring av lærerutdanningen i hovedsak skal opprettholdes, se kap. 28.

Utvalget finner det hensiktsmessig å vurdere den rettslige styringen av opplæringens innhold i grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæringen hver for seg. Det vises til de forholdsvis store forskjeller mellom de tre opplæringsområder. For eksempel er grunnskolen obligatorisk og generell, mens videregående opplæring er frivillig og tar sikte på spesialisering for yrke eller høgre utdanning. Voksenopplæringen skal dekke et mangeartet behov for kompetanse for elever med meget ulik bakgrunn.

Utvalget vil imidlertid først gi en samlet vurdering av hjemmelen for den generelle del av læreplanverket.

Elevenes og lærlingenes rettigheter i forhold til lov- og forskriftsreglene om opplæringens innhold vurderes i kap. 18, punkt 18.6.1.

21.5.2 Læreplan for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring - generell del

Den generelle læreplanen klargjør skolens samfunnsmandat ved å gi en utdypning av det verdigrunnlag, det menneskesyn og de fostringsoppgaver opplæringsmålene innebærer.

Planen gir overordnede mål og prinsipper for opplæringen og omfatter holdnings- og verdimål og generelle kunnskaps- og ferdighetsmål. Utgangspunktet er formålsparagrafene i lovene for grunnskole, videregående opplæring, fagopplæring i arbeidslivet og voksenopplæring.

Den generelle læreplanen er i dag hjemlet i grunnskoleloven § 7, der departementet gis kompetanse til å gi en nærmere utforming av skolens mål. Videre er planen hjemlet i lov om videregående opplæring § 5 og lfa. § 18 første ledd, som fastsetter at departementet gir de overordnede mål for videregående opplæring i en generell læreplan.

Et av formålene med den generelle læreplanen er å gi en forpliktende ramme for de øvrige læreplanene. Da det er departementet som også gir de øvrige læreplanene, kunne den generelle læreplan vært en like forpliktende ramme for læreplanarbeidet i form av en intern instruks. En slik instruks kunne vært gitt uten lovhjemmel.

Rettslig regulering av de overordnede mål og prinsipper som skal ligge til grunn for opplæringens innhold, har imidlertid en viktig funksjon utover å gi retningslinjer for departementets øvrige læreplanarbeid. Skolens oppgaver er knyttet til en rekke mål og prinsipper av overordnet karakter. Dette gjelder for eksempel utvikling av elevenes selvstendighet og samarbeidsevne, kreativitet og kritiske sans, og prinsipper om demokrati og likestilling. Slike mål og prinsipper blir først og fremst fastlagt gjennom opplæringslovenes formålsbestemmelser. De må imidlertid også gis en nærmere utforming i forskrifter.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at Kongen i Statsråd skal ha hjemmel til å gi utfyllende forskrifter til lovens formålsbestemmelser, med de overordnede mål og prinsipper for grunnskoleopplæringen, videregående opplæring og voksenopplæringen. Ved at myndigheten legges til Kongen i Statsråd - og dermed ikke kan delegeres til departementet - sikres det at et videre sett av hensyn blir ivaretatt ved vurderingen av forskriftenes omfang, utforming og innhold.

Utvalgets medlem Hovevil for sin del uttrykke tvil om det er riktig med en forskriftshjemmel knyttet til formålsbestemmelsen. Slike bestemmelser er generelle i forhold til resten av loven.

21.5.3 Grunnskolen

21.5.3.1 Generelt

Grunnskoleloven gir departementet kompetanse til å gi rettslig forpliktende regler for de fleste sider av opplæringens innhold. Reglene skal være utfyllende i forhold til lovens øvrige regler, herunder lovfestingen av grunnskolens fagfordeling og formål.

Utvalget foreslår at grunnskolens fag- og emnefordeling lovfestes. Denne fordelingen er så sentral at den bør fastsettes av Stortinget. Dette gjelder også bestemmelsene om at en del av undervisningen skal kunne benyttes til valgfrie fag eller kurs, til leirskoleundervisning eller til opplæring ved andre skoler eller legges til en arbeidsplass utenfor skolen. Dagens oppregning av grunnskolens fag i grunnskoleloven § 7 nr. 2 må imidlertid oppdateres. Oppregningen skal ikke være uttømmende, men angi de viktigste fag og emner.

Den videre fastlegging av en eventuell rettslig bindende regulering av opplæringens innhold bør overlates til departementet og den sakkyndige bistand departementet forutsettes å innhente. Imidlertid har utvalget vurdert om departementet fremdeles skal ha slik kompetanse, og i tilfelle hvor omfattende denne kompetansen skal være.

Som nevnt ovenfor skal den nasjonale styringen av opplæringens innhold sikre nasjonale og individuelle hensyn. Etter utvalgets oppfatning sikres slike hensyn i utgangspunktet best gjennom rettslig bindende regler. Rettslig bindende regler bør imidlertid bare benyttes i de tilfeller der de nasjonale hensyn og hensynet til den enkeltes rett til likeverdig opplæring veier tyngre enn behovet for lokal og individuell tilpasning. I andre tilfeller bør det eventuelt benyttes veiledninger.

Det antas at rettslig regulering av overordnede mål og prinsipper (se punkt 21.5.2 ovenfor), fag- og emneinndelingen, timefordelingen på de enkelte fag og sentrale arbeidsmåter og kunnskaps- og ferdighetsmål og hovedmomenter i opplæringen innen det enkelte fag og emne, sammen med felles vurdering av elevenes kunnskaper og ferdigheter, felles kompetansekrav for undervisningspersonalet og en felles lærerutdanning, er en tilstrekkelig styring av innholdet i opplæringen. Styringen vil ivareta et høyt faglig nivå, en felles progresjon og et felles kultur- og verdigrunnlag. Samtidig vil styringen være med på å sikre et likeverdig tilbud for hele landet og bidra til å lette opptaket til videregående opplæring. Ved at fag, emner og lærestoff fordeles på de enkelte klassetrinn, gis det også en progresjon som gjør det lettere for elever å bytte skole.

Utvalget foreslår således at hjemmelen til å gi rettslig bindende regler om opplæringens innhold i grunnskolen begrenses til å omfatte de overordnede mål og prinsipper for grunnskolen, sentrale arbeidsmåter, den nærmere fag- og emneinndelingen, timefordelingen, og kunnskaps- og ferdighetsmål og hovedmomenter i opplæringen for det enkelte fag og emne, og regler for vurdering av elevene. Eksempler på mulige sentrale arbeidsmåter er periode-, emne- og temaundervisning og prosjektarbeid.

Ovennevnte forskriftshjemmel skal omfatte fastsettelse av progresjonen i opplæringen. Videre skal hjemmelen omfatte fastsettelse av undervisningstid til klasseråds- og elevrådsarbeid, se også kap. 20. I forskriftene kan departementet også fastsette hvilke deler av læreplanene som skal gjelde for private grunnskoler, eventuelt at de private skolenes læreplaner skal godkjennes av departementet, se nærmere kap. 34 punkt 34.5.4.3.

Forskriftshjemmelen deles, slik at de overordnede mål og prinsipper gis en særskilt hjemmel i tilknytning til lovens formålsbestemmelser, se punkt 21.5.2. ovenfor.

Fastlegging av de deler av opplæringens innhold som ikke omfattes av ovennevnte lovforslag, vil være overlatt til de enkelte kommuner, den enkelte skole eller den enkelte lærer. Departementet kan imidlertid gi råd og veiledning av uforpliktende karakter også for disse deler av opplæringen.

Utvalget forutsetter at læreplanene ikke går for langt i å fastlegge detaljerte kunnskaps- og ferdighetsmål, men avpasser detaljeringsgraden i forhold til behovet for lokale og individuelle tilpasninger. Det forutsettes likevel at læreplanene angir opplæringens innhold så presist og konkret som mulig fordelt på det enkelte år slik at en felles progresjon og et felles evalueringsgrunnlag sikres.

21.5.3.2 Særlig om opplæring i finsk

Gjennom lang tid har det vært innvandring fra Finland til Norge med bosetting i ulike kommuner. Etterkommerne av disse innvandrerne omtales gjerne som kvener. For kvenske barn har det i varierende omfang vært gitt finskopplæring. Opplæring i finsk for denne gruppen vil derfor stå i en annen stilling enn opplæring i fremmedspråk.

Den hjemmelen utvalget foreslår i punkt 21.5.3.1 vil også omfatte forskrifter om opplæring i finsk. Dette innebærer en videreføring av gjeldende rett. Forslag om reformer på dette området har etter utvalgets oppfatning ligget utenfor dets mandat.

21.5.3.3 Særlig om tegnspråkopplæring for hørselshemmede

Synet på tegnspråk har i løpet av de siste 20 årene endret seg, fra å ses på som et «hjelpemiddel» i tilegnelsen av norskspråk til å bli sett på som et eget fullverdig språk. Denne forståelsen av tegnspråket ligger blant annet til grunn for grunnskoleforskriften § 2-4. Viktigheten av å sikre hørselshemmede barn språkopplæring i tegnspråkmiljø er blant annet understreket av Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomité i Innst.S. nr. 170 (1994-95), der det videre framheves at slik opplæring må vurderes som språkopplæring, ikke som et spesialpedagogisk tiltak.

Utvalgets forslag i punkt 21.5.3.1, vil også gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om opplæring i tegnspråk for hørselshemmede. Dermed vil regelen i grunnskoleforskriften § 2-4 om rett til opplæring i tegnspråk, som ennå ikke i er trådt i kraft, kunne videreføres i en ny opplæringslov.

Utvalget vil for øvrig bemerke at tegnspråkopplæring kan være ønskelig også for hørende barn av hørselshemmede foreldre.

21.5.4 Videregående opplæring

Innholdet i videregående opplæring er i dag regulert gjennom bestemmelser om opplæringsordningen i lvgo. § 3 og lfa. § 1b og forskrifter - herunder læreplaner - gitt med hjemmel i lvgo. § 5 og lfa. § § 1b, 2, 13 og 18. Videre er det både i lfa. § § 19 flg., i læreplanene og i andre forskrifter gitt regler for vurdering av elever og lærlinger.

Læreplanene for videregående opplæring med vedlegg fastsetter i dag mål for og hovedmomenter i opplæringen i det enkelte fag. Time- og fagfordelingene på de enkelte studieretninger blir også fastsatt i læreplanene.

Det vises for øvrig til nærmere framstilling av gjeldende rett i punkt 21.3.3 ovenfor.

Etter utvalgets oppfatning er et felles kurstilbud, en felles fagsammensetning og felles mål og hovedmomenter i opplæringen i det enkelte fag nødvendig for å sikre en nasjonal standard i undervisningen. Ved at opplæringen gis en progresjon som er felles for hele landet, blir det også lettere for elevene å bytte skole ved flytting. Hensynet til en nasjonal standard og skolebytte sikres også gjennom en felles time- og fagfordeling.

For å lette opptaket til videre utdanning og adgangen til arbeidslivet må elevene og lærlingene gis en felles dokumentasjon for sine kvalifikasjoner. Dette stiller både krav om en vurdering i form av standpunktkarakterer, eksamen eller fagprøve/svenneprøve og om en nærmere informasjon om hva eleven og lærlingen har arbeidet med. Slike krav oppfylles gjennom et felles nasjonalt innhold i opplæringen og elev- og lærlingvurdering som er tilnærmet lik over hele landet.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at dagens hjemmel til å gi forskrifter om opplæringens innhold - herunder bestemmelser om fag- og timefordeling, vurdering og læretid i bedrift - videreføres. I denne sammenheng foreslås det en felles hjemmel for fag som har læretid i bedrift, og for øvrige fag i videregående opplæring.

Hjemmelen inkluderer en videreføring av dagens ordning der fagprøve eller svenneprøve kan avlegges på grunnlag av lang og allsidig praksis innenfor faget (se lfa. § 20).

Hjemmelen skal omfatte fastsettelse av undervisningstid til elevrådsarbeid, se også kap. 20. Videre skal departementet kunne fastsette hvilke deler av læreplanene som skal gjelde for private tilskuddsskoler, eventuelt at de private skolenes læreplaner skal godkjennes av departementet, se nærmere kap. 34 punkt 21.5.4.3.

Hjemmelen vil også omfatte forskrifter om opplæring i finsk og opplæring i tegnspråk for hørselshemmede, se også punkt 21.5.3.2 og 21.5.3.3.

Som for grunnskolen forutsetter utvalget at læreplanene ikke går for langt i å fastlegge detaljerte kunnskaps- og ferdighetsmål, men avpasser detaljeringsgraden i forhold til behovet for lokale og indivduelle tilpasninger. Læreplanene bør likevel angi opplæringens innhold så presist og konkret som mulig fordelt på det enkelte år slik at en felles progresjon og et felles evalueringsgrunnlag sikres.

Som for grunnskolen foreslås det at hjemmelen til å gi forskrifter om overordnede mål og prinsipper tilknyttes lovens formålsbestemmelser, se punkt 21.5.2 ovenfor.

Dagens lovregler om opplæringens innhold foreslås i hovedsak opprettholdt. Utvalget vil imidlertid foreslå visse forenklinger i forhold til bestemmelsene om opplæringsordning og vurdering i dagens fagopplæringslov. Blant annet foreslår utvalget at dagens lovregulering av fag- og svenneprøver i hovedsak oppheves, slik at det blir bedre samsvar mellom departementets forskriftskompetanse for vurdering i fag med læretid i bedrift og øvrige fag i videregående opplæring. Imidlertid opprettholdes yrkesopplæringsnemndas lovfestede kompetanse i tilknytning til utstedelse av fag- og svennebrev, se kap. 32.

Videre er hjemmelen for departementet til å fastsette kurstilbudet - herunder kursstrukturen - i videregående opplæring noe uklar. Det foreslås derfor en utrykkelig hjemmel til å gi forskrifter om kurstilbudet.

På bakgrunn av det store antall kombinasjoner både når det gjelder fagsammensetningen og struktur, foreslås det ikke ytterligere lovfesting av opplæringens innhold utover videregående opplærings formål, se kap. 13.

21.5.5 Voksenopplæringen

Med hensyn til voksenopplæring på grunnskolens og videregående opplærings område vises det til drøftelsen ovenfor. Det forutsettes at hjemmelen til å gi forskrifter om opplæringens innhold - herunder vurdering - for grunnskolen og videregående opplæring i utgangspunktet også skal gjelde for voksne. Det antas at hjemmelen gir rom for å fastsette de regler som er nødvendige for å sikre at opplæringen blir tilpasset de voksnes særlige behov.

Videre vises det til punkt 21.5.2 ovenfor der det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi forskrifter om overordnede mål og prinsipper for blant annet voksenopplæringen.

Det vises for øvrig til kap. 37 om virkeområde, der det foreslås at videregående opplæring og grunnskoleopplæring som ikke er underlagt kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar, ikke skal omfattes av lovens regler, herunder bestemmelsene om opplæringens innhold.

21.6 Utvalgets vurderinger om pliktsubjekter

Dersom læreplanene skal være et rettslig bindende dokument, må læreplanene også være forpliktende for enkeltpersoner eller andre rettssubjekter. Spørsmålet om pliktsubjektene kan reguleres i læreplanene selv, i loven eller i både lov og læreplaner.

En vanlig reguleringsteknikk er at det overlates til forskriftsmyndigheten å ta stilling til hvem forskriftene skal forplikte. Lovgiver begrenser seg til å gi den tilstrekkelige hjemmel til å forplikte de aktuelle rettssubjekter.

Dagens læreplaner gir imidlertid i liten grad veiledning om hvem som er forpliktet av planens påbud. På grunn av læreplanenes særegne karakter kan det heller ikke i fremtiden forventes at dette spørsmål avklares i læreplanene. En eventuell regulering må således skje i lov.

Etter utvalgets oppfatning er det flere forhold som taler for en lovfesting av pliktsubjektene i forhold til læreplanene. Lovfesting vil gi de enkelte aktørene i skolevirksomheten klarhet i sine forpliktelser, noe som også vil gjøre planene mer effektive. De forskjellige subjektene vil etter dette vanskeligere kunne tolke seg vekk fra sine plikter.

Lovfesting vil også bidra til en klarere og mer konsekvent statlig styring av kommunesektorens skolevirksomhet.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at spørsmålet om pliktsubjekter lovfestes.

Som arbeidsgiver for undervisningspersonale og skoleledelse har kommunene og fylkeskommunene en alminnelig styringsrett overfor sine tilsatte. Styringsretten bygger på den enkelte arbeidsavtale og gir arbeidsgiveren innenfor avtalen - og eventuelle tariffavtaler - myndighet til gi instrukser om arbeidets utførelse, herunder pålegg som i dag befinner seg i læreplanene for grunnskolen og i læreplanene for skoledelen av videregående opplæring.

Det kunne således tenkes at læreplanenes forpliktende karakter begrenses til å gjelde overfor kommunene og fylkeskommunene, og at det forutsettes at de nødvendige instrukser om undervisningen gis til skoleledelse og undervisningspersonale.

Gjeldende læreplaner må imidlertid oppfattes slik at de i stor grad henvender seg til den enkelte skole og den enkelte lærer. Ved at læreplanene henvender seg direkte til den enkelte lærer, markeres lærernes profesjonelle ansvar.

Praktiske hensyn taler også for at læreplanene henvender seg direkte til undervisnings-personalet, og ikke går veien om arbeidsgiveren. Læreplanen er ment å være bindende for undervisningen i den enkelte skole og i det enkelte klasserom, en oppgave som utføres av den enkelte lærer.

Utvalget vil derfor foreslå at loven fastsetter at undervisningspersonalet i alle skoleslag har plikt til å gi opplæring i samsvar med læreplanene. Skolelederne skal ha plikt til å organisere og legge grunnlag for undervisning i samsvar med læreplanene.

Undervisningspersonale og skoleledelse er i denne forbindelse forpliktet overfor kommunen eller fylkeskommunen, og ikke i forhold til elevene. Personalets og ledelsens plikter er begrenset av de ressursmessige og organisatoriske rammer som arbeidsgiveren setter. Det vises i denne forbindelse til at de aktuelle sanksjoner overfor undervisningspersonale eller skoleledelse ved brudd på forskriftene om læreplanen vil være advarsel, oppsigelse og avskjed. Slike reaksjoner vil ikke anses gyldige dersom de er begrunnet i mangelfull undervisning som skyldes forhold personalet selv ikke har kontroll over.

Ovennevnte begrensning av lærernes rettslige forpliktelser i forhold til elevene omfatter imidlertid ikke ansvar på andre grunnlag. Lærerne vil således fremdeles kunne komme i ansvar på alminnelig erstatningsrettslig grunnlag.

Utvalget vil også foreslå å videreføre læreplanenes forpliktende karakter i forhold til kommuner og fylkeskommuner. Forpliktelsene følger av kommunenes og fylkeskommunenes generelle ansvar for opplæringsvirksomheten. Kommuner og fylkeskommuner skal således fremdeles ha en plikt til å organisere og tilføre tilstrekkelige ressurser til opplæringsvirksomheten slik at hver enkelt elev gis opplæring i samsvar med læreplanene.

Ovennevnte vurderinger omfatter også departementets forskrifter til lovens formålsbestemmelser.

Det vises for øvrig til utvalgets utredning av lærebedriftens opplæringsansvar i kap. 32.

21.7 Utvalgets vurderinger om læreplanene som forskrift

Utvalget har vurdert om læreplanene bør unntas fra forvaltningslovens regler om forberedelse, vedtakelse og kunngjøring av forskrifter. Det vises i denne forbindelse til oversikten over forvaltningslovens regler om forskrifter i kap. 15 punkt 15.2.

Forvaltningslovens forskriftsbestemmelser er ment å gjelde for alle generelle regler som er bestemmende for private rettssubjekters plikter og rettigheter. Bestemmelsen om høringsplikt i forvaltningsloven § 37 skal sikre en demokratisk og faglig forsvarlig tilblivelse av forskriftene. Videre skal bestemmelsene om kunngjøring og form i § 38 sikre at plikter og rettigheter blir kjent for dem de gjelder på en måte som klart markerer at reglene er rettslig bindende. Etter utvalgets oppfatning gjelder nevnte hensyn også i forhold til læreplanene.

Utvalget finner således ikke grunn til å foreslå noe unntak fra forvaltningslovens regler om forskrifter. Dette innebærer at læreplanene må sendes på høring, jf. fvl. § 37. Videre skal reglene betegnes som forskrift, inneholde hjemmelshenvisning og nevne det forvaltningsorgan som gir forskriften, jf. § 38. Forskriften skal i sin helhet kunngjøres i Norsk Lovtidende dersom den ikke omfattes av unntaksbestemmelsen i § 38 tredje ledd. Etter fvl. § 38 annet ledd kan kunngjøringen, når praktiske hensyn gjør det hensiktsmessig, begrenses til en kort omtale av forskriften med opplysning om hvor den fullstendige tekst kan fås.

I tillegg bør det etter utvalgets oppfatning stilles krav til klarhet og systematikk ved utforming av forskriftene. Dagens læreplaner må således anses som lite egnet som forskrifter. De deler av læreplanene som er ment å være veiledninger, må skilles fra de deler som er ment å være rettslig forpliktende eller gi rettigheter. I forskriftene må ordlyden klart gi til kjenne den rettslig bindende karakter. I veiledningene må det framgå klart at dokumentet ikke er forpliktende eller gir rettigheter.

21.8 Særlig om forsøk, avvik fra læreplanen

Etter grunnskoleloven § 7 nr. 8 kan Statens utdanningskontorer gi kommunene tillatelse til å gjøre avvik fra læreplanene. Et sentralt vilkår er imidlertid at opplæringen totalt sett ikke blir dårligere. I henhold til lov om videregående opplæring § 5 annet ledd kan departementet gi en skole adgang til å gjøre avvik fra bestemmelser om fagkrets.

Øvrige avvik må eventuelt hjemles i lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26.06.1992 nr. 87 (forsøksloven).

Avviksbestemmelsene i grunnskoleloven og lov om videregående opplæring ble vurdert i forbindelse med tilpasningen av særlovgivningen til ny kommunelov (Ot.prp. nr. 59 (1992-93)). I denne forbindelse ble de eksisterende bestemmelser vurdert som nødvendige, da forsøksloven ikke omfatter faglige forsøk.

Utvalget finner derfor ikke grunn til å foreta noen ny vurdering av bestemmelsene. Utvalget finner det imidlertid naturlig å presisere i lovteksten at fylkeskommunen er søker innen videregående opplæring. Videre overlates det til departementet eventuelt å delegere ansvar og kompetanse til Statens utdanningskontor, også for grunnskolens vedkommende.

22 Organisering av skoleundervisningen, herunder klassestørrelser

22.1 Innledning

Utredningen i dette kapitlet avgrenses mot spørsmål knyttet til privatskolene. Disse spørsmålene blir behandlet i kap. 34.

Dagens skoleklasse kan beskrives som en fast organisatorisk enhet av elever ved en skole. Klassen opprettholdes til vanlig med de samme elever fra skoleårets start og gjennom skoleåret. Klassen ledes av en lærer som er klassestyrer.

Klassebegrepet har betydning i minst fire retninger: ressursmessig, sosialt, pedagogisk og organisatorisk. I tillegg har grunnskoleloven en rekke regler om klasseorganisering i fådelte skoler som i hovedsak er begrunnet i et ønske om å legge forholdene til rette for en sterkt desentralisert grunnskole: Fådelingsreglene muliggjør skoledrift der det ikke er elevgrunnlag for fulldelt skole. Samtidig som elevene sikres skole der de bor, begrenses dermed også omfanget av skoleskyssen.

En skole kan i hovedtrekk beskrives som en organisasjon som består av elever, undervisningspersonale og andre tilsatte. Undervisningspersonalet gir opplæring til elevene, til vanlig under pedagogisk og administrativ ledelse av en rektor, som også representerer kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver. Skolen er underlagt instruksjonsmyndighet fra vedkommende kommune eller fylkeskommune. Den ligger til vanlig i en eller flere bygninger som ligger samlet i umiddelbar nærhet av hverandre.

En rekke bestemmelser i opplæringslovgivningen knytter seg - direkte og indirekte - til klasse- og skoleenhetene i grunnskole og videregående opplæring i skole. Reglene om opplæringens organisering har stor betydning for ressursinnsatsen i form av lærerårsverk pr. elev. Utvalget har derfor valgt å drøfte disse forholdene samlet.

Bestemmelsene på dette området tar blant annet sikte på å sikre at opplæringsvirksomheten foregår i hensiktsmessige pedagogiske og sosiale grupper der elever og lærere sikres en god arbeidssituasjon og et godt læringsmiljø. De skal også bidra - sammen med andre bestemmelser - til at ressursinnsatsen blir sikret på et minimumsnivå.

Der annet ikke er sagt, vil fremstilingen her dreie seg om opplæring i grunnskolen og videregående opplæring i skole. De særlige spørsmål som gjelder organisering og ressurstilførsel til spesialundervisning, vil likevel bli behandlet i kap. 19.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Klassestørrelse og klasseinndeling

Etter gsl. § 5 nr. 1 er maksimal klassestørrelse 28 elever for 1.-6. klasse og 30 elever for 7.-9. klasse når alle elevene i klassen tilhører samme alderstrinn. Det er ikke adgang til å gå utover maksimum.

Det er imidlertid også anledning til å aldersblande elever i en grunnskoleklasse etter § 5 nr. 1. I en slik klasse vil det være elever av ulik alder og følgelig også tilhørende ulike klassetrinn. Ved aldersblanding gjelder følgende maksimumsstørrelser: Er det fire alderstrinn eller mer i klassen, er maksimal klassestørrelse 12 elever. Er det tre alderstrinn i klassen, er maksimal klassestørrelse 18 elever. Er det to alderstrinn i klassen er maksimal klassestørrelse 24 elever.

Når skolen bare har ett alderstrinn i hver klasse kalles skolen fulldelt. Har skolen en eller flere klasser som består av elever fra ulike alderstrinn, kalles skolen fådelt.

Er det mellom 20 og 60 elever på hvert alderstrinn, bør skolen ha klasser på alle 9 klassetrinn, jf. gsl. § 2 nr. 2.

Det er noe usikkert hvorvidt fådelingsreglene knytter seg til alle klassetrinn i grunnskolen eller bare til barnetrinnet. Gsl. § 5 hadde opprinnelig et nr. 3 med denne ordlyd: «På ungdomssteget skal det berre vere eitt årskull i klassen. Departementet gjev nærmare reglar for klasseskipnaden.» Denne bestemmelsen falt bort ved en endring av grunnskoleloven i 1975. I Ot.prp. nr. 64 (1973-74) begrunner departementet forslaget slik: «Departementet meiner at det ikkje lenger er grunn til å ha særreglar for klassestorleiken på ungdomssteget (noverande nr. 3) ...» Selv om det ikke framgår klart av denne uttalelsen, er det grunn til å anta at det ved dette ble åpnet for fådeling også på ungdomssteget. Praksis i dag er at slik blanding finner sted, om enn i vesentlig mindre grad enn på barnetrinnet.

Lvgo. § 9 b gir departementet hjemmel til å gi nærmere forskrifter om maksimum elevtall i klasser og grupper i videregående opplæring. Dette er gjort i rundskriv F-61-94: Det kan være maksimalt 30 elever i klassen i allmenne fag og maksimalt 15 elever i klassen på studieretningsfag i yrkesfaglige studieretninger.

Lov om videregående opplæring gir ikke regler om aldersblanding.

22.2.2 Forholdet klassestørrelse-ressursinnsats

Siden opplæringen forutsetningsvis skal ivaretas av kvalifisert lærer, jf. gsl. § § 17 og 18 og lvgo. § § 17, 18 og 20, innebærer reglene om klassestørrelse et krav om et minimum av årsverk pr. elev til undervisning i klassen. Maksimumstallene er altså både et utrykk for gruppestørrelse - de angir hvor stor elevgruppen kan være - og en minimumsnorm for årsverk pr. elev til undervisning - det skal være minst en lærer pr. 28 elever på barnetrinnet pr. time, osv.

Som det blant annet vil fremgå av drøftelsen om 6-åringene, er et slikt sammenfall mellom regulering av gruppestørrelse og av årsverk pr. elev imidlertid ingen selvfølge.

22.2.3 Særlig om klasseorganisering

Klassen er i dag en pedagogisk, sosial, organisatorisk og ressursmessig grunnenhet for opplæring i grunnskolen og i videregående opplæring i skole.

Reglene i gsl. § 5 nr. 1 og lvgo. § 9 b omhandler som nevnt elevtall i klassene. Loven fastslår ikke eksplisitt at opplæringen skal organiseres med utgangspunkt i klasser, men andre deler av regelverket ser ut til å bygge på en slik forutsetning, jf. f.eks. gsl. § 33 og § 8 nr. 1.

Det er åpnet for å organisere den ordinære opplæringen på ulike måter etter regler gitt med hjemmel i gsl. og lvgo. Etter forskrift for grunnskolen § 1-3 kan således «Undervisninga ... gjevast i klasse, i større eller mindre einingar enn klasse og individuelt (jf. M 87 kap. 8)». Men selv om det ikke er nevnt eksplisitt, er det grunn til å anta at annen organisering enn klassen må være faglig/pedagogisk begrunnet. Klassen er altså grunnenheten som kan fravikes i enkelte bestemte situasjoner.

Etter lvgo. § 3 fjerde ledd kan teoriopplæring for lærlinger og kortere kurs «organiseres på ulike måter». Og rundskriv F-61/94 for videregående opplæring sier:

«De ovennevnte bestemmelser (om maksimaltall) er ikke til hinder for at nåværende praksis med klasser/grupper utover maksimalrammene for bestemte formål, kan videreføres. Dette skal være begrunnet i en faglig/pedagogisk vurdering ved den enkelte skole. Det forutsettes at timer som frigjøres ved slik sammenslåing av klasser, nyttes for de samme elevene til gruppedeling og andre faglig/pedagogiske differensieringstiltak ut fra en faglig, pedagogisk og sikkerhetsmessig vurdering.»

22.2.4 Skolen

Er grunnskolen udelt, går alle elevene ved skolen i samme klasse og kan tilhøre 1.-9. klasses alderstrinn. Skolen kan da ha maksimalt 12 elever, jf. gsl. § 5 nr 1.

Er grunnskolen todelt, er elevene fordelt på to klasser etter alderstrinn, f. eks. en klasse med 1. - 6. alderstrinn og en klasse med 7. - 9. alderstrinn. Skolen kan da ha maksimum 30 elever.

Er grunnskolen tredelt, er elevene fordelt på tre klasser etter alderstrinn. Skolen kan da ha maksimum 50 elever.

Er grunnskolen firedelt, er elevene fordelt på fire klasser etter alderstrinn. Skolen kan da ha maksimum 84 elever.

Er grunnskolen fulldelt, bør det ikke være mer enn 450 elever ved skolen, jf. gsl. § 2 nr. 2. Etter lovens ordlyd er dette helt klart en rent veiledende norm. I Ot.prp. nr. 64 (1973-74) foreslo riktignok departementet en maksimal skolestørrelse på 600. Stortingskomiteen foreslo imidlertid i Innst. O. nr. 74 (1974-75) 450 som maksimum. Den viste til tilsvarende bestemmelser for videregående skole og uttalte:

«Nemnda meiner at ein til vanleg heller ikkje bør planleggje og skipe grunnskolar med meir enn 450 elevar.»

Resultatet ble imidlertid ikke at statlig myndighet fikk kompetanse til å avgjøre når den angitte maksimalstørrelse kan fravikes. Det er da kommunen selv som avgjør om den har tilstrekkelig grunn til å fravike den veiledende normen.

Lov om videregående opplæring har ikke regler om skolestørrelse.

22.3 Utvalgets vurderinger

22.3.1 Klassen

Ved at den enkelte elev plasseres i en klasse sammen med andre elever, skapes gode muligheter for trygghet, identitetsutvikling og ulike former for læring knyttet til mellommenneskelige forhold, så som samhandling, omsorg, fellesskap, tilhørighet over tid, gjensidig hjelp og støtte, konkurranse osv.

Dagens klasseinndeling i grunnskolen skjer med utgangspunkt i aldersmessige forhold. Sosiale, økonomiske og evnemessige forhold har i utgangspunktet ikke betydning. Klassen blir dermed en enhet på tvers av forhold som ellers ofte skiller mennesker. Slik skapes en arena tidlig i livet med gode muligheter for menneskelig vekst, økt toleranse, forståelse m.m.

Selv om også evnemessige forhold teller med ved opptak til kurs i videregående opplæring, vil en rekke av de positive sosiale trekk en finner i klassen i grunnskolen, også gjenfinnes i videregående opplæring.

Klassen er gjenkjennelig på tvers av generasjoner og er videreført til tross for de endringer store deler av opplæringen har gått igjennom. Slik blir klassen en viktig faktor også når en ser på forholdet mellom skolen og samfunnet for øvrig - som tradisjonsbærer.

Klasseundervisning har lange tradisjoner. Pedagogisk utdanning, skolerom og utstyr, alternative arbeidsformer, læreplaner, klasselærerfunksjonen, skolemateriell m.m. tar i stor grad utgangspunkt i klassen. Det vesentlige av opplæringen i skolen har skjedd, og skjer, i klassen.

Store deler av regelverket for grunnskolen og videregående opplæring har klassebegrepet som utgangspunkt. Faste klasseenheter gir trygghet for elevene, samtidig som visse rettigheter for foreldrene er knyttet til klassebegrepet.

Gjennom klasseundervisning og klassestyrerfunksjonen skapes det en mulighet for at skolen og undervisningspersonalet kan oppnå tilfredsstillende kjennskap til den enkelte elev. Dette er en forutsetning blant annet for å gi retten til tilpasset opplæring et reelt innhold, ikke minst på de tidlige klassetrinn, men også videre utover i skoleløpet. Det vises for øvrig til kap. 27, der det foreslås at klassestyrerfunksjonen i grunnskolen og i videregående opplæring videreføres og lovfestes.

Med de endringer samfunnet, og dermed også skolen, har gjennomgått, har behovet for kompetanse knyttet til ulike arbeidsmåter og organiseringsformer økt. Elevene må utvikle kompetanse for å fungere i ulike organiseringer og lære seg ulike arbeidsmåter, og ulike organiseringsformer kan gi bedret læringseffekt, bedret ressursdisponering m.m.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå å beholde klassen som utgangspunkt for organisering av opplæringen. Det vil videre bli foreslått å gi lovregler som åpner for at opplæringen kan organiseres på andre måter der det etter faglige grunner er ønskelig. Bruken av ulike arbeidsmåter styres etter utvalgets vurderinger best gjennom læreplanene, jf. kap. 21. Utvalget vil videre foreslå å lovfeste den enkelte elevs rett til å tilhøre en klasse med en klassestyrer, se også kap. 27.

22.3.2 Særlig om klassestørrelser og om årsverk til undervisning pr. elev

De aller fleste klasser er i dag mindre enn lovens maksima. Pr. 01.09.1993 var den gjennomsnittlige grunnskoleklasse på ungdomstrinnet 24,6 elever og på barnetrinnet 19,9 elever i fulldelte skoler. Gjennomsnittlig klassestørrelse i fådelte skoler på barnetrinnet var 13,3 elever. Tilsvarende tall for videregående opplæring var 24,3 elever i klassen i allmenmfag, 12,6 i yrkesfag.

Antall elever pr. årsverk i ordinære grunnskoler (administrasjon og spesialskoler ikke inkludert) var 11,2 pr. 01.09.1993. Tilsvarende tall for videregående opplæring var samtidig 8,0 elever pr. årsverk.

Gjeldende regelverk for grunnskolen om maksimums klassestørrelser, undervisningstimetall og skoleårets lengde, definerer et rettslig bindende minste antall årsverk til undervisning pr. elev i grunnskolen. Grovt skissert er f.eks. gjennomsnittlig minimums timeverk til undervisning pr. elev for en ungdomsskoleelev i en klasse med 30 elever og en lærer 30 timer i uken i 37 uker = 37 timer pr. elev årlig (à 45 minutter).

For videregående opplæring er departementet gitt hjemmel i lvgo. § 9 a til å fastsette retningslinjer for bruk av lærertimer til undervisning. Med lærertimetallet for en klasse forstås summen av klassens obligatoriske undervisningstimetall, timer til gruppedeling, differensieringstiltak, andre faglig-pedagogiske oppgaver og timer til deling av hensyn til det fysiske arbeidsmiljøet og elevenes sikkerhet. Retningslinjer er gitt i rundskriv F-28/95: Minste lærertimetall for drift av videregående skoler. Spørsmålet om disse retningslinjenes rettslige karakter har vært forelagt Justisdepartementets lovavdeling, som antar at retningslinjene er veiledende, ikke rettslig bindende.

Sammen med reglene om maksimums klassestørrelse i videregående opplæring i skole, angir retningslinjene for minste lærertimetall indirekte et gjennomsnittlig minste årsverk til undervisning pr. elev i videregående opplæring.

Medlemmene Folkestad og Wøien mener at retningslinjene for minste lærertimetall pr. klasse i videregående skole er ment å skulle angi den minste forsvarlige ressurs i form av lærerårsverk som den enkelte klasse trenger, uavhengig av antall elever i klassen. Etter deres oppfatning er det derfor misvisende å omtale disse reglene som om deres hovedfunksjon er å sikre en minimumsressurs pr. elev.

Utvalgetlegger til grunn at det relativt store avviket mellom lovens minimumstall og det faktiske gjennomsnittstall når det gjelder elever pr. årsverk i grunnskolen, skyldes for det første at regelverket om klassestørrelser bare sikrer klassen et tallfestet minimums årsverk til undervisning. Ytterligere ressurser til f. eks. klassedeling, valgfag, vikarer, morsmålsopplæring, tilpasset opplæring og spesialundervisning tilføres utover dette.

Videre vil gjennomsnittlig samlet årsverk pr. elev måtte bli relativt høyt når klassen er beregningsenhet og gjennomsnitts klassestørrelse som nevnt foran er relativt lav, noe som blant annet skyldes skolestrukturen med et sterkt desentralt tilbud.

I tillegg vil forholdstallet elev-lærer være avhengig av leseplikten til lærerne. Jo mindre plikt til undervisning den enkelte lærer har etter avtale, dvs. leseplikt, desto flere lærere må tilsettes for å oppfylle elevenes timetall. En redusert leseplikt gir altså et høyere gjennomsnittlig samlet årsverk pr. elev.

Avviket indikerer også at det er rom for ulikheter mellom de ressurser som tilføres den enkelte klasse, og derigjennom indirekte den enkelte elev. Dette skyldes også ulikheter i kommunenes ressurser og prioriteringer.

Faste klassedelingstall tjener til å sikre elevene mot å bli undervist i uhensiktsmessig store grupper. Maksimumstall kan på den annen side sies å legitimere at opplæringen ligger innenfor lovens grenser når maksimum ikke er overskredet, selv om det i en gitt situasjon ikke kan sies å være forsvarlig å ha så mange elever i en klasse. Klassen kan f.eks. ha et særlig stort innslag av utfordringer knyttet til elever med behov for morsmålsopplæring eller spesialundervisning, sosiale eller emosjonelle problemer m.m.

Dette forklarer også noe av dagens store avvik mellom lovens maksimumstall og den faktiske gjennomsnittlige klassestørrelse: Også i dag finner kommunene det i en rekke tilfeller ikke ønskelig med så store klasser som maksimumsstørrelsen åpner for.

Dagens ordning mangler i enkelte tilfeller nødvendig fleksibilitet. I dag må klassene enten deles når det er en elev mer enn gjeldende maksimum, eller så må en elev overføres til annen skole. Dette gjelder både den faste organiseringen og legges til grunn også i en rekke tilfeller for elever som kommer til i skoleåret. Overføring vil kunne føre til store ulemper for enkeltelever ved at særlige sosiale og pedagogiske forhold ikke kan ivaretas. Klassedeling kan også være svært ugunstig for en godt fungerende klasse, og føre til en vesentlig merutgift uten at læringsgevinsten for elevene nødvendigvis øker tilsvarende. I enkelte tilfeller vil klassedelingstallene altså kunne begrense kommunenes og fylkeskommunenes muligheter for å organisere elevene på det som fremstår som den beste og mest hensiktsmessige måte.

Utvalget har vurdert ulike metoder for å sikre et minste årsverk pr. elev. Det kunne f.eks. lovfestes at kommunene og fylkeskommunene skal ha tilsatt undervisningspersonale etter en lovfestet brøkdel årsverk personale pr. elev. En slik modell ville imidlertid etter utvalgets oppfatning ikke sikre den enkelte elev en ressurstilgang i samme grad som dagens ordning med klassen som ressursallokeringsenhet gjør.

Det kan også tenkes en modell som styrer ressurser til den enkelte skole med utgangspunkt i en fast faktor knyttet til skoletype og en variabel faktor knyttet til antall elever, dvs. rammefinansiering av den enkelte skole ved et fast tilskudd og en elevvariabel størrelse. Slik elevtallsbasert finansiering finner vi f.eks. i folkehøgskolen. Denne modellen ville sikre ressurser til den enkelte skole, men problemene knyttet til sikring av gjennomsnittsressurs til den enkelte elev vil være de samme som i modellen over. Samtidig ville arbeidet med beregning av faktorer være av et slikt omfang at det ville ligge utenfor dette utvalgs rammer.

For å bidra til å sikre likeverdig opplæring og at de nasjonale mål for opplæringen kan nås, vil utvalgets flertall for det første foreslå en bestemmelse om at all undervisning skal foregå i forsvarlige enheter. Til en slik standard bør det knyttes mer spesifiserte skjønnskriterier. Dermed gis det også bedre mulighet for tilsyn og kontroll med innsatsen i opplæring som ligger innenfor de fastsatte maksima (se nedenfor).

Standarden «forsvarlighet» foreslås knyttet til en vurdering av om undervisningsenhetenes størrelse er egnet til å kunne gjennomføre opplæringen i tråd med de nasjonale mål for opplæringen. Det må også være mulig for klassestyreren og det øvrige undervisningspersonale å holde nær kontakt med den enkelte elev, og enhetenes størrelse må være slik at den enkelte elev har grunnlag for å føle trygghet og stabilitet. Dette foreslås presisert i lovens ordlyd.

For å sikre nasjonal styring med at opplæringen ikke foregår i uhensiktsmessig store enheter, vil utvalgets flertall foreslå mer absolutte yttergrenser for forsvarlighetsskjønnet. Dette bør skje ved å videreføre klassedelingstall etter omtrent samme mønster som i dag. Gjennom koblingen mot klassedelingstall vil elevene på denne måten som i dag være sikret et minimum av lærerressurser til undervisning.

Medlemmene Folkestad og Wøien vil i tillegg til å lovbestemme klassedelingstallet foreslå at departementet gis rett til å fastsette et minste lærertimetall pr. klasse for de ulike skoleslag, trinn og studieretninger gjennom forskrifter. Dette vil sikre en minimum personalressurs i form av lærerårsverk pr. klasse og vil fungere som en garantert minstestandard for tilpasning av undervisningen til den enkelte elevs behov.

Disse medlemmer mener videre at dagens klasser er for store. Reglene om klassedeling burde derfor endres, og maksimumst elevtall i klasser og grupper reduseres, blant annet ut fra den forsvarlighetsstandard som utvalget foreslår. Ikke minst gjelder dette grunnskolens ungdomstrinn. Også innenfor utvalgets mandat og kostnadsrammer, burde det være rom for å redusere klassedelingstallet på ungdomstrinnet til 28.

Utvalgets flertall vil videre foreslå innført en hjemmel til å fravike klassedelingstallene for den faste organisering i bestemte tilfeller der det foreligger særlige grunner for avvik. Utvalgets flertall vil påpeke at klassen i slike tilfeller ordinært bør få tilført en ekstraressurs. Utvalgets flertall vil også presisere at det etter forslaget er tale om en unntaksbestemmelse; hovedregelen skal fortsatt være at klassene ikke skal være større enn de lovbestemte maksima.

Utvalgets flertall vil peke på at grunnskoleloven fra begynnelsen av inneholdt en lignende regel i § 5 nr. 4 med ordlyden: «Med samtykke frå departementet kan det gjerast avvik frå reglane om klasseskipnad og elevtal.» Dermed var fleksibilitet mulig.

For å kunne styre bruken av en adgang for kommuner og fylkeskommuner til å overskride de lovbestemte normer for maksimum klassestørrelse for den faste organisering, foreslår utvalgets flertall å gi departementet hjemmel til å overprøve kommunale og fylkeskommunale vedtak om slike klasser, eventuelt sette vilkår for gjennomføringen av vedtaket. Slik kompetanse kan departementet i sin tur f.eks. delegere til Statens utdanningskontor. Overprøving vil kunne skje på eget tiltak eller etter klage fra elevene i den berørte klassen. Slik klage fra elevene bør behandles etter forvaltningslovens regler om klage.

Det er etter gjeldende rett usikkert hva som skal skje når elever som følge av flytting el.l., i løpet av skoleåret kommer til en klasse som alt har lovens maksimumstall. En deling i løpet av skoleåret kan som nevnt være uheldig for klassen og de sosialpedagogiske forhold, og i tillegg er det kostbart og vil representere en uforutsigbar kostnad i forhold til de kommunale og fylkeskommunale budsjetter og andre planer.

Utvalget mener at en klasse ordinært ikke skal måtte deles i en slik situasjon. Utvalget vil derfor presisere i loven at reglene om klassedelingstall er regler for den faste organisering av klassene ved skoleårets start. Det vil således ordinært ikke være grunnlag for å kunne kreve klassedeling for elever som kommer til etter at skoleåret tar til, og som ikke var kjente for kommunen eller fylkeskommunen. Den konkrete situasjon må imidlertid ses i sammenheng med den grunnleggende norm om opplæring i forsvarlige enheter.

Medlemmene Folkestad og Wøien viser til at elever som hovedregel skal ha rett til å velge å gå på den skolen som ligger nærmest hjemmet, også når eleven flytter i skoleåret, jf. kap. 20 ovenfor. I det sistnevnte tilfellet bør det gis anledning til å gå utover klassedelingstallet i resten av det skoleåret den ekstra eleven kommer inn i en fra før full klasse.

En forutsetning for en slik ordning bør likevel være at det følger ekstra ressurser med en slik elev tilsvarende ressursene pr. elev i den aktuelle klassen. Disse medlemmene kan imidlertid ikke støtte at man gis anledning til å planlegge med klasser som går utover klassedelingstallet. En slik ordning vil bryte med prinsippet om at klassedelingstallet skal oppfatte som en minimumsrettighet. Den nødvendige fleksibiliteten bør bygges inn ved at kommuner og fylkeskommuner legger ressursbruken noe høyere enn på det lovbestemte minimum.

Når det gjelder elever på yrkesfaglige studieretninger, peker utvalgets flertall på at de også i dag kunne få undervisningen i grupper på inntil 30 når de undervises i allmenne fag, men i klasser på høyst 15 når de har studieretningsfag.

Undervisningen i studieretningsfag skal integrere praksis og teori i hverandre, og av hensyn til arbeidsmiljø, sikkerhet og behovet for instruktørtetthet er da gruppene mindre. Imidlertid er studieretningsfagene en mangeartet gruppe, dels kan opplæringen legges opp på ulike måter, f.eks. ved å kjøre ren yrkesteori én periode, for deretter å ha ren praksis. I slike tilfeller kan det være vanskelig å se saklig grunnlag for en gruppestørrelse på 15 ved ren yrkesteori, tilsvarende kan det tenkes fag som er av en slik karakter at 15 ikke er nødvendig for forsvarlig opplæring, men at undervisningen like gjerne som i allmennfag kan foregå i grupper med 30.

Utvalgets flertall vil derfor foreslå å lovfeste et klassedelingstall på 15 i studieretningsfag på yrkesfaglige studieretninger, men også klasser fra studieretningsfag foreslås å kunne slås sammen i større grupper for deler av opplæringen når dette er forsvarlig, etter samme reglene som for videregående opplæring og grunnskole forøvrig.

Medlemmene Folkestad og Wøien peker på at erfaringer etter innføringen av Reform 94 har vist at en praksis med å slå sammen klasser på yrkesfaglige studieretninger i allmenne fag er uheldig fordi den gjør det svært vanskelig å oppfylle målet om å yrkesrette undervisningen i slike fag. Disse medlemmene støtter forslaget om å lovfeste klassedelingstallet i videregående skole, men mener at det bør fastsettes til 28 på allmennfaglige og 14 på yrkesfaglige studieretninger.

Etter flertallets oppfatning vil innføring av en forsvarlighetsnorm ikke føre til vesentlige nye krav om reduserte klassestørrelser, og dermed merkostnader, når dagens regler om klassedelingstall samtidig videreføres. Forslaget om å kunne gå utover de faste klassedelingstallene i bestemte tilfeller vil gi innsparinger, selv om noe av innsparingen reduseres ved at en tilfører den berørte klassen en ekstraressurs. Utvalgets flertall mener derfor at de foreslåtte bestemmelsene samlet sett ihvertfall ikke vil gi merkostnader for kommuneforvaltningen sammenlignet med dagens bestemmelser.

22.3.3 Særuttalelse fra Hildrum, Hjortland, Hove, Loe, Skard og Sørensen til klassedelingstall og forsvarlighetsnorm.

Disse medlemmer vil vise til at utvalgets lovforslag inneholder en rekke bestemmelser som regulerer alle de vesentlige sider av opplæringen . Den enkelte elev har en lovfestet rett til tilpasset og likeverdig opplæring, og det er lovfestet særskilte bestemmeler om rett til spesialundervisning. Det er særskilte bestemmelser om opplæringens innhold og omfang i tid, undervisningspersonalets kompetanse, om læremidler, om brukermedvirkning og skolevalg mv.

Disse medlemmer vil peke på at fastsettelse av en hensiktsmessig og forsvarlig klassestørrelse vil inngå som en naturlig og nødvendig del av kommunens og privatskolens vurdering ved sammensetning av klassene. I slike vurderinger vil faktorer som elevenes alder,elevsammensetning, lærerressurser, undervisningsmetoder, fag mv. gi store forskjeller med hensyn til hvor store klassene bør være for å gi elevene et best mulig utbytte av undervisningen. Konklusjonen om hva som er er forsvarlig klassestørrelse vil derfor variere betydelig. I mange tilfeller vil det være riktig å dele store klasser når elevtallet øker. I andre tilfeller kan det imidlertid være bedre å øke klassestørrelsene, f.eks. for å opprettholde et sosialt nettverk, eller for å opprettholde ressursinnsatsen pr. klasse framfor å spre ressursene på flere klasser.

Disse vurderingene må gjøres innenfor de rammer som for øvrig er fastsatt gjennom opplæringslovgivningen, og som inneholder en rekke bestemmelser om elevenes rettigheter og kommunenes og undervisningspersonalets plikter. Maksimaltall som foreslått i § 8-3 utgjør en unødig binding av organiseringen av undervisningen, og vil heller ikke kunne fastsettes slik at de i alle tilfeller sikrer forsvarlige klassestørrelser. Slike standardiserte regler vil kunne ha den utilsiktede virkningen at de reduserer oppmerksomheten og kravene til en konkret vurdering av hvordan undervisningen bør organiseres. Det er gjennom det øvrige regelverket lagt tilstrekkelige rettslige rammer om disse vurderingene, og det er disse som bør være utgangspunktet for rettstvister om hvorvidt opplæringen er forsvarlig. Disse medlemmene er enige i forslagene om rett til å tilhøre en klasse og at hver klasse skal ha en klassestyrer.

Disse medlemmer vil peke på at bortfall av regler om bestemte klassedelingstall vil stillle større krav til kommunen og den lokale ledelse i skolen, som vil få et større ansvar for å organisere undervisningen ut fra forholdene på den enkelte skole. Et utvidet lokalt ansvar øker mulighetene for en hensiktsmessig utnyttelse av personalet, og vil stimulere skoleledelsen til å få et mer aktivt lederansvar. Det er allerede utviklet en del rapporterings- og evalueringsordninger i skoleverket, og dette er et element i styringen som utvalget understreker at bør utvikles videre. Skoleledelsen bør gjennom diagnostiske prøver og annen løpende tilbakemelding fra klassestyrer, ha informasjon som gjør det mulig å vurdere den samlede lærerinnsats og klassestørrelse.

Dersom klassedelingstallene likevel videreføres, vil disse medlemer advare mot å kombinere disse med en lovfestet forsvarlighetsnorm, slik § 8-2 tredje ledd innebærer. I tråd med det som er sagt over, vil vi vise til at spørsmålet om forsvarlighet i slike tilfeller vil måtte vurderes ut fra de bestemmelser som for øvrig gjelder. En lovfestet forsvarlighetsnorm vil stå i et uklart forhold til lovverket forøvrig, og skape usikkerhet om det rettslige grunnlaget ved praktisering av loven.

Dersom det besluttes å videreføre lovbestemte klassedelingstall, bør det heller ikke gis en særregel som gir statlig myndighet (departementet eller utdanningsdirektøren i fylket) adgang til å gripe inn av eget tiltak når det etter en konkret vurdering treffes vedtak om å overskride normene for maksimal klassestørrelse. Slike forhold kan mest hensiktsmessig tas opp med kommunen eller privatskolen som en del av statlig tilsynsvirksomhet. Den generelle hjemmelen i § 15-1 gir for øvrig statlig myndighet hjemmel til å pålegge skoleeierne å opprette klart uforsvarlige forhold. Etter omstendighetene kan en overskridelse av klassedelingstallene innebære så stor grad av uforsvarlighet at utdanningsdirektøren kan vedta pålegg om endring av forholdene.

§ 8-3 tredje ledd bør derfor endres slik at den bare åpner adgang for elevene til å klage over klassestørrelsen.

22.3.4 Skolen

Grunnskoleloven inneholder i dag en veiledende bestemmelse om maksimal skolestørrelse for fulldelte grunnskoler. Noen tilsvarende bestemmelse finnes ikke for videregående skoler.

Utvalgets flertaller ikke kjent med at fraværet av bindende regler på dette området har ført til en utbygging av store grunnskoler i et slikt omfang at rettstilstanden bør endres. Tvert om har skolestørrelsen generelt vært avtagende de senere tiår: Pr. 01.09.1992 var det ca. 3350 grunnskoler, inkludert 1500 fådelte grunnskoler, derav igjen ca. 200 udelte skoler. Det er i dag få grunnskoler med mer enn 400 elever. Mens slike skoler i 1977 utgjorde 10,8 % av det totale antall grunnskoler, var prosentandelen i 1990 nede i 2,7 % (kilde: Statistisk sentralbyrå).

Til en viss grad vil utviklingen i slike størrelser selvsagt være avhengig av skiftende konjunkturer. Gjennomsnittstall gir også rom for betydelige lokale variasjoner. Men utvalgets flertall har likevel kommet til at det ikke er påvist tilstrekkelig sterke grunner til å fravike dagens utgangspunkt om en viss frihet for kommuner og fylkeskommuner til selv å treffe bestemmelse om skolestørrelse.

Videre foreslår utvalgets flertall å oppheve dagens bestemmelser om maksimal størrelse på fådelte skoler. Som følge av forslagene om regulering av klassedelingstall (se ovenfor) vil elevene i fådelte klasser i alle fall være sikret høyere minimumsressurser enn elever i fulldelte klasser.

Forslaget må dessuten ses i sammenheng med utvalgets forslag (se punkt 22.3.5 nedenfor) om å åpne for aldersblanding ved alle skoler. Hvis dette forslaget blir vedtatt, vil det være inkonsekvent å opprettholde særlige regler om størrelsen av de rene fådeltskolene.

Forslaget vil dessuten sette kommuner og fylkeskommuner bedre i stand til å opprettholde et skolemønster der spesielt barneskolene ligger nærmest mulig brukerne.

Utvalget nevner til slutt at lovbestemmelser av rent veiledende karakter, slik som dagens bestemmelse i grunnskoleloven om at en skole ikke «bør» ha mer enn 450 elever, må sies å være prinsipielt uheldig. Utvalget vil derfor unnlate å foreslå noen ny, veiledende bestemmelse i loven om maksimal størrelse på fulldelte grunnskoler.

Medlemmene Folkestad, Hove, Solberg, Wøien og Aagesen vil peke på at fravær av bindende regler om skolestørrelse, i perioden 1985 - 1995, ikke har ført til bygging av store grunnskoler. Det er imidlertid grunn til å tro at dette har nær sammenheng med et synkende elevtall i en lengre periode. Når det gjelder videregående skoler, var det klare føringer på hva som ble ansett som rimelige skolestørrelser da dette skoleslaget ble innført. I den senere tid har vi sett en økende tendens til sammenslåing av videregående skoler til svært store enheter, hvor de største har rundt 2000 elever. Disse medlemmene mener denne utviklingen er svært uheldig fordi den kan skape stor avstand mellom skolens ledelse og de som skal ledes, kanskje særlig elevene.

I grunnskolen må en forvente et sterkt økende arealbehov i grunnskolen i de nærmeste årene på grunn av betydelig større elevkull, 10-årig grunnskole og skolefritidsordningen. I denne situasjonen er det fare for at kommunene igjen vil planlegge med betydelig større grunnskoler, og slike planer finnes allerede i noen av de større kommunene. For å unngå uforsvarlig store grunnskoler og for å stoppe utviklingen av for store videregående skoler foreslår disse medlemmer å lovfeste en maksimumsstørrelse for grunnskoler på 450 elever og for videregående skoler 750 elever.

Disse medlemmer mener dessuten at den siste tids utvikling i kommuner og fylkeskommuner gjør det nødvendig å gi en nærmere definisjon av offentlige grunnskoler og videregående skoler som institusjoner adskilt fra andre kommunale og fylkeskommunale driftsenheter.

Av hensyn til skolens mål og elevenes sikkerhet og arbeidssituasjon mener disse medlemmer dessuten at den enkelte skole bør ha en begrenset geografisk utstrekning. En skole bør utgjøre et samlet bygningsanlegg hvor det er gangavstand mellom de ulike delene av anlegget slik at elevene kan bevege seg mellom dem i løpet av et vanlig friminutt. Bestemmelsene bør likevel utformes slik at departementet kan gi dispensasjoner i særskilte tilfeller.

22.3.5 Aldersblanding i grunnskolen

Ved fådeling etter reglene i gsl. § 5 nr. 1 vil klassene bestå av elever fra flere aldersgrupper. Reglene om disse spørsmål er tradisjonelt begrunnet i ønsket om åpne for en organisering av undervisningen som er tilstrekkelig fleksibel til å gjøre det mulig å opprettholde skoler også i områder der befolkningsunderlaget ikke gir grunnlag for rasjonell drift av skoler med fulldelte klasser. Slik kan kommunene opprettholde et desentralisert skolemønster med skoler nær brukerne.

Det er i dag ikke gitt regler om hvilke alderstrinn som kan eller skal være ved samme skole eller klasse. I utgangspunktet er det altså mulig med enn rekke ulike kombinasjoner av alderstrinn og klassetrinn. Men i praksis er aldersblanding mest vanlig på de laveste klassetrinnene.

Aldersblanding kan også ha positive faglige sider. Om aldersblanding som metode i fulldelte skoler sies det f.eks. i M 87 s. 51-52:

«Ved sammensetning av elevgrupper på tvers av årstrinn kan elever med ulik alder bli kjent med hverandre, de kan lære av hverandre, inspirere hverandre og ta ansvar for hverandre. Eldre elever kan hjelpe yngre, både med teoretiske og praktiske oppgaver, og de små elevene kan føle seg tryggere i forholdet til de større.»

I de senere år har det i tråd med dette også blitt gjennomført forsøk med aldersblandede klasser i skoler med fulldeling, særlig på småskoletrinnet. Slike forsøk har primært vært begrunnet i pedagogiske forhold, men aldersblanding kan etter utvalgets oppfatning i tillegg være gunstig av økonomiske eller administrative årsaker. Forsøk med aldersblanding i ordinære grunnskoler har vært gjennomført i medhold av den tidligere § 7 nr. 9 i gsl. Denne bestemmelsen er nå erstattet av bestemmelsene i lov 26.06.1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning.

Resultatene av noen av forsøkene med aldersblanding er dokumentert blant annet i Møreforsknings rapport 9103 Institusjon, tradisjon og profesjon, sluttrapport fra vurdering av forsøk med pedagogisk tilbud til 6-åringer (ca. 40 kommuner) og i Møreforsknings rapport 9106 Og 6-åringene blir 1.-klassinger.

Så vel forsøk med aldersblandede grupper i ordinær fulldelt skole som lang og omfattende erfaring fra ordinære fådelte skoler kan tyde på at elever etter omstendigetene kan ha et minst like godt utbytte av å være i en aldersblandet gruppe som i en aldersdelt gruppe. Aldersblandete grupper kan også gi lærerne mulighet for faglige tilnærminger som ikke er mulig i aldersdelte grupper. Aldersblanding synes også å fremme gode sosiale samhandlingsmønstre mellom barn og kan dermed blant annet motvirke mobbing.

Et annet argument for ikke å stenge for aldersblanding i fulldelte skoler er at dette kan gjøre det mulig å drive skoler på et overkommelig utgiftsnivå ved tradisjonelt fulldelte skoler med lite elevgrunnlag, samtidig som det faglige nivå og trivselen for elevene ikke nødvendigvis reduseres. Dermed åpnes det ytterligere for at kommunene kan opprettholde en fortsatt desentralisert skolestruktur, som dagens fådelingsregler også legger grunnlag for.

En generell adgang til aldersblanding stiller kommunesektoren overfor en rekke utfordringer. Å unngå uheldig organisering, f.eks. i form av lite faglig underbygde «rest-klasser» ved ordinære fulldelte skoler, med de problemer dette kan skape i forhold til elevsosialisering, fellesprogresjon m.m., vil være en slik utfordring.

Utvalgets flertall vil på denne bakgrunn foreslå å videreføre og utvide muligheten for aldersblandede klasser i grunnskolen. Utvalget vil imidlertid gjøre oppmerksom på at den foreslåtte norm om forsvarlig klassestørrelse mv. naturligvis vil gjelde også for aldersblandede klasser. I tillegg vil reglene om redusert klassestørrelse ved fådeling sikre elevene i aldersblandede klasser en høyere gjennomsnittlig undervisningsressurs enn elevene i fulldelte klasser.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen går imot å åpne for permanent organisering av aldersblandede klasser i fulldelte skoler. Det er svært lite forskning på dette området. Den forskning det er henvist til er ikke relevant i forhold til forslaget.

Aldersblanding som oppvekstideal er kjent fra langt tilbake, og verdien av denne typen organisering er først og fremst knyttet til aktiviteter i frie situasjoner der barn/elever har stor frihet til selv å bestemme hva de skal holde på med, f.eks. i lek. Når det gjelder aldersblanding som undervisningsmetode, finnes det lite konkret forskning eller erfaringsmateriale. Forskning som har vært drevet på fådelte skoler med aldersblanding, tyder på at individualisering er en viktigere karakteristikk av undervisningen ved slike skoler enn at man benytter metoder spesielt relatert til aldersblanding.

Flertallet har selv vist til at begrunnelsen for å opprette fådelte skoler er ønsket om å bevare en desentralisert skolestruktur, og ikke at aldersblanding som permanent organisering er et gode i seg selv. Aldersspredning i en klasse fører til større spredning i modnings- og læringsnivå. Dette reflekteres i bestemmelser om at slike klasser trenger større personalressurser enn vanlige klasser.

Dagens bestemmelser om aldershomogene klasser i fulldelte grunnskoler setter ingen begrensninger i forhold til å utnytte fordelene med aldersblanding som pedagogisk metode. Dette gjøres ved å organisere i særskilte emner eller prosjekter på tvers av klasse- og alderstrinn. Denne metodefriheten som den enkelte skole har, kan gjerne nedfelles i lov.

Sett på bakgrunn av fremstøt fra ulike kommuner for å sette i gang med aldersblanding i fulldelte skoler den siste tiden er disse medlemmer ikke i tvil om at ønsket om redusert ressursinnsats i grunnskolen vil være et hovedmotiv for slik organisering dersom loven skulle åpne for det.

22.4 Særlig om 6-åringene

I Innst. O. nr. 36 (1993-94) uttaler flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen blant annet:

«Komiteens flertall, Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Ventreparti, mener at for 6-årsgruppe skal 18 barn være et normtall for forholdet mellom barn og pedagog.»

«Komiteens flertall Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig folkeparti, vil avvente departementets lovframlegg med alternativer for antall barn per pedagog på de ulike årstrinnene i grunnskolen.»

Utvalget antar at det normtall på 18 barn pr. pedagog som komiteens flertall går inn for, er ment å gi uttrykk for et minimum for årsverk til undervisning pr. elev for den nye førsteklasse i grunnskolen, ikke for et klassedelingstall for dette klassetrinnet. Etter komitéflertallets syn skal en klasse for 6-åringer, som i relasjon til gjeldende regler for barnetrinnet kan bestå av inntil 28 barn, altså tildeles minst én lærer pr. 18 barn pr. time. Dette vil si at det til en klasse med 18 barn skal knyttes en ressurs på 1 lærer pr. time, mens det til en klasse på f. eks. 22 barn bindes 1,3 lærer i gjennomsnitt pr. time.

Ved fastsetting av gruppestørrelser på det nye første klassetrinnet må kommunene ta hensyn til at klassene som hovedregel skal kunne viderføres i resten av grunnskolen uten at klassene må deles på andre klassetrinn. Dette taler for å gi kommunen frihet til å dele 6-åringene i klassegrupper etter de samme regler som for grunnskolen for øvrig.

Utvalget foreslår at de samme regler for klasse og klassedeling gjøres gjeldende for 6-åringene som for resten av grunnskolen. I tråd med de nevnte uttalelser fra stortingskomiteens flertall foreslås det imidlertid å lovfeste et minste årsverk til undervisning pr. elev, som svarer til ett lærerårsverk pr. 18 barn.

Ved aldersblanding der de nye førsteklassingene er med, sikres en ekstraressurs ved de generelt reduserte delingstallene for aldersblandede klasser.

22.5 Særuttalelse til kapitlet fra Folkestad og Wøien

Disse medlemmer vil generelt til kapittel 22 uttale at de finner det uholdbart at elevenes rett til et likeverdig og godt skoletilbud ikke blir foreslått sikret gjennom et minimum antall lærerårsverk pr. klasse. Flertallets ensidige fokusering på personalressurser pr. elev avleder oppmerksomheten fra at ressursene i skolen i overveiende grad blir fordelt og organisert gjennom klasseenheten.

Muligheten for å drive tilpasset undervisning på en skole er i avgjørende grad avhengig av at klassene, uavhengig av antall elever i klassen, blir tildelt et minimum av ressurser i tillegg til det som går med til undervisningstimetallet. De foreslåtte bestemmelsene om klassedelingstall og forsvarlighetsnorm for klassestørrelse vil på ingen måte ivareta behovet for å sikre en forsvarlig minste pedagogisk personalressurs pr. klasse.

Disse medlemmer er dessuten skeptiske til at elevenes rett til et likeverdig og godt skoletilbud i så stor grad foreslås regulert gjennom rettslige standarder som er generelt og rundt formulert, og som bærer mer preg av å være målsettinger enn standarder. Slike standarder betyr at myndigheten, og dens skolefaglige kompetansemiljø, overlater til rettsapparatet å vurdere hva som i praksis skal legges i begreper som «enhetsskole» og «likeverdig opplæring».

Opplæringsplikten og opplæringsretten til barn og unge representerer så fundamentale rettigheter og plikter for den enkelte at en i reguleringen bør ta særlig sikte på å beskytte elever og foresatte gjennom klare standardkrav om minstenivå for basisressursene i en klasse. Bestemmelsene om slike minimumsressurser og minimumsstandarder bør formuleres så klart som mulig i lov eller forskrift. Vi mener dette er viktigere hensyn enn kommunenes og fylkeskommunenes ønske om et fleksibelt regelverk.

23 Opplæringens omfang i tid

23.1 Innledning

Reglene om opplæringens omfang i tid har som hovedformål å sikre tilstrekkelig tid til opplæringen av den enkelte elev. Enkelte regler om tidsbruk har videre som hensikt å sikre elevene mot en for byrdefull arbeidstid, sikre ferie m.m. I det følgende skal utvalget gi en framstilling og vurdering av reglene om slike spørsmål.

Enkelte særlige spørsmål om spesialundervisningens omfang i tid vil likevel bli behandlet i kap. 19. Fremstillingen avgrenses også mot visse spørsmål knyttet til privat opplæring, som vil bli behandlet i kap. 34.

Forholdet til opplæringsplikten for den enkelte elev behandles også i kap. 18 om rett og plikt til opplæring. Også forholdet til opplæringsretten når en elev ikke ønsker kristendomsundervisning drøftes i kap. 18.

23.2 Gjeldende rett

23.2.1 Skoleløpet

Etter gsl. § 13 nr. 3 varer opplæringsplikten i grunnskolen til eleven «har gått niande skoleåret». Fremstillingen i Ot.prp. nr. 59 (1966-67), som ligger til grunn for bestemmelsen, tyder på at bestemmelsen tar sikte på plikt til å gjennomføre ni skoleår i grunnskolen, ikke på f.eks. gjennomført niende klassetrinn i grunnskolen uavhengig av hvor mange år som trengs.

I særlige tilfeller kan eleven bli utskrevet tidligere, men ikke før åtte år på skolen er fullført, jf. § 13 nr. 3. Alvorlig funksjonshemmede kan bli fritatt for all opplæringsplikt, men kan ikke fratas retten til opplæring. Om forholdet til opplæringsplikten, se ellers i kap. 18.

Stortinget har vedtatt å endre gsl. § § 13 nr. 2 og 2 nr. 1 slik at skolestart for grunnskolen senkes fra 7 til 6 år og grunnskolen utvides fra 9 til 10 år. Ikrafttreden er fastsatt til 01.07.97.

Etter lvgo. § 8 omfatter retten til videregående opplæring tre års heltids videregående opplæring. Elever med særlige behov kan få videregående opplæring i inntil fem år. For elever som får fagopplæring som videregående opplæring, skal samlet tid i skole og lærebedrift normalt ikke overstige fire år, jf. lfa. § 1 b.

23.2.2 Undervisningstimen

Med hjemmel i gsl. § 12 fastsetter grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 2 første ledd undervisningstimens lengde for elever i grunnskolen til 45 minutter.

For videregående opplæring er tilsvarende hjemmel gitt i § 10, men departementet har ikke gitt regler om timenes lengde.

Både for grunnskole og videregående opplæring bestemmer tariffavtale mellom staten og de tilsattes organisasjoner at lærerens undervisningsplikt er 45 minutter av en arbeidsenhet på 60 minutter inklusive pausetid for elever og lærere. Dette gjelder imidlertid ikke undervisningstid for noen få særskilte fag som har undervisningstimer på 50 og 55 minutter.

23.2.3 Minste undervisningstimetall

Etter gsl. § 6 nr. 2 fastsetter departementet minste uketimetall for grunnskolen i samsvar med Stortingets budsjettvedtak. Bestemmelsen fikk sin nåværende form i en periode da Stortinget hyppig endret minstetimetallet. Før endringen var timetallet fastslått i loven direkte.

Uketimetallet er det antall undervisningstimer det enkelte klassetrinn skal ha pr. uke i et skoleår med 37 uker, jf. § 6 nr. 1. Uketimetallet blir gitt for barnetrinnet under ett og for ungdomstrinnet under ett. Fordeling fra denne rammen til det enkelte klassetrinn skjer dels ved timefordelingsplan fastsatt av departementet, dels lokalt ved fastsettelse av timetall for det enkelte klassetrinn i den enkelte kommune.

Med hjemmel i § 6 nr. 2 har departementet i rundskriv F-19/92 av 13.02.1992 fastsatt at minste uketimetall for barnetrinnet er 147 uketimer og for ungdomstrinnet 90 uketimer. For elever med samisk i fagkretsen er minste uketimetall 150 uketimer på barnetrinnet.

Det ordinære minste uketimetall er etter dette 237 uketimer for grunnskolen. Dette gir en samlet minste timeramme for grunnskolen på (237 × 37) 8769 undervisningstimer. Den enkelte elev skal altså ha undervisning i 8769 undervisningstimer à 45 minutter i løpet av 9 år.

I forbindelse med inngåelse av ny arbeidstidsavtale for det pedagogiske personalet i skole bestemte departementet at undervisningstimene skal fordeles på 38 uker, jf. F-3070. Dette førte til at elevenes ukentlige undervisningstid ble redusert.

Etter grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 4 regnes idrettsdager, ekskursjoner, konfirmantundervisning i skoletiden og leirskoleopphold, og andre godkjente undervisningsformer, som undervisningstid.

For videregående opplæring gir lvgo. § 10 departementet hjemmel til å gi regler om undervisningstiden for elevene i det enkelte kurs og tidsrammen for det enkelte fag, kurs eller lærefag. Regler om tidsrammen er fastsatt som antall årstimer for det enkelte fag i de ulike læreplanene. Etter § 10 a inngår prøver og eksamener i elevenes undervisningstid.

23.2.4 Skoleårets lengde og undervisningstimetallets fordeling på skoleåret (skoleruta)

Skoleruta er betegnelsen på en skjematisk oversikt over skole- og fridager i skoleåret. At skoleruta ikke følger kalenderåret skyldes at skolestart er lagt til sensommeren.

Ifølge gsl. § 6 nr. 1 skal den årlige undervisningstiden for elevene som nevnt være minst 37 uker. Bestemmelsen ble vedtatt ved lov 20.07.1991. Tidligere gav loven departementet kompetanse til å gi forskrifter «om den årlege undervisningstida for elevane».

I dag angir grunnskoleloven altså ikke hvem som fastsetter årlig undervisningstid utover det lovfestede minimum. Etter en samlet vurdering av loven antar departementet at det selv har slik kompetanse. Det er imidlertid også mulig å tenke seg at kommunene kan øke undervisningstiden, og at gsl. § 6 nr. 1 tar sikte på å sikre en minste undervisningstid nasjonalt. Forarbeidene gir ingen klar løsning på spørsmålet, men peker nærmest i retning av at det er tale om sikring av et nasjonalt minstenivå.

Etter lvgo. § 10 a kan departementet gi regler om undervisningstiden for elevene i videregående opplæring.

Ifølge rundskriv F-3070 omfatter skoleåret for elever i grunnskole og videregående opplæring i skole 190 dager med undervisning. For grunnskolen har departementet ved dette gått fra en ukeramme til en dagsramme, mens en for videregående opplæring har hjemmel til dette i § 10 a.

Dette reiser spørsmål knyttet til organisering av skoleruta for de tre første klassetrinn, der elevene ved enkelte skoler ikke går på skolen hver dag. Om dette forhold bestemmer grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 3 andre avsnitt: «For 1.-3. klassesteg bør undervisningstimane bytast på minst fire dagar i veka.» For disse elevene vil undervisningen altså kunne strekke seg over (190 dager / 5 dagers uke =) 38 uker, men ikke nødvendigvis 190 dager. Departementet opplyser at 190-dagersrammen ikke tar sikte på å innsnevre kommunenes frihet til å organisere skoleruta for småskoletrinnet.

Etter dette strekker undervisningen for elevene seg altså over 38 uker (190 arbeidsdager / 5 dagers uke). Dette gir elevene inntil 14 uker fri årlig. Fritiden kan da fordeles på f.eks. 1 uke høstferie, 2 uker juleferie, 1 uke vinterferie, 1-2 uker påskeferie og 8-9 uker sommerferie (nasjonale helligdager ikke fratrukket).

Fordelingen mellom skoledager og fridager skjer ved at det settes opp en skolerute. Etter grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 1 fastsetter den enkelte kommune skoleruta for grunnskolene med utgangspunkt i et forslag fra Statens utdanningskontor i vedkommende fylke. Etter lvgo. § 9 c fastsetter den enkelte videregående skole selv skoleruta innenfor den ramme som gis av fylkeskommunen.

I rundskriv F-116/90 har departementet gitt utfyllende regler om skoleruta:

1. «Rammer - generelt

   Følgende rammer må legges til grunn ved fastsetting av skolerute for grunnskolen og den videregående skolen:

   • antall undervisningsdager i skoleåret

   • datoer for eksamensavvikling

   • avtaler om tilsattes lønns- og arbeidsvilkår.

2. Myndighet - Grunnskolen

   Det er skolestyret i den enkelte kommune som fastsetter skoleruta for kommunen, jf. grunnskoleloven § § 6 og 7 med forskrifter.

3. Myndighet - Den videregående skolen

   Det er skoleutvalget ved den enkelte videregående skolen som fastsetter skoleruta for skolen innenfor den ramme fylkesskolestyret setter, jf. lov om videregående opplæring § 10.

4. Koordinering

   Skoledirektøren og fylkesskolestyret skal sammen sende ut forslag til en samordnet skolerute for fylket. Forslaget skal ta hensyn til familier med barn og unge i begge skoleslag, og til en best mulig utnyttelse av skoleåret.

5. Skyss

   Forslag til samordnet skolerute for fylket og fastsetting av skolerute i den enkelte kommune og ved den enkelte skole må skje i forståelse med fylkeskommunen som skyssansvarlig.

6. Skoleslutt

   Skoleslutt for skoleårene 92/93 og 93/94 legges til 23. juni, pga. igangsatt planlegging, jf. tidligere rundskriv».

Friheten til å fastlegge skolerute er siden søkt innsnevret, jf. rundskriv F-3070, der det heter:

«Skoleruta, som omfatter både elevane sine skoledagar og lærarane sine arbeidsdagar, skal leggjast innanfor ei ramme på 45 fortløpande veker, og på ein slik måte at elevane sine arbeidsveker ikkje vert stykkja opp av enkeltfridagar.»

Bakgrunnen for det sistnevnte rundskrivet var en ny arbeidstidsavtale mellom staten og de tilsattes organisasjoner. Departementets hjemmel til å innskrenke den lovbestemte frihet for den enkelte kommune og videregående skole til å fastlegge skoleruta er ikke nevnt i rundskrivet.

Ikke all undervisning i grunnskolen foregår i faste timeenheter. Dette kan være tilfellet ved periodelesing, fagintegrerte opplegg o.l. I slike tilfeller skal rektor se til at undervisningstiden sammenlagt for året omtrent tilsvarer minstetimetallet etter fag- og timefordelingsplanen, jf. grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 2 annet ledd.

Eksamensdatoer fastsettes av departementet med hjemmel i gsl. § 13 nr. 6 og lvgo. § 6.

23.2.5 Undervisningstimenes fordeling på skoledagen, pauser og hva som er å regne som undervisningstid

Med hjemmel i gsl. § 6 nr. 3 kan departementet gi nærmere regler om den daglige undervisningstiden. Det er gjort i grunnskoleforskriften § 1-2 nr. 2, 3 og 4.

I nr. 2 heter det at skoledagen kan deles inn i kortere eller lengre arbeidsperioder og pauser.

Forskriftens nr. 3 angir at undervisningen bør foregå mellom kl. 08.00 og kl. 15.30, og at daglig undervisningstid ikke bør overstige 6 undervisningstimer. Dette gjelder likevel ikke ved prosjektarbeid o.l. For småskoletrinnet bør timene fordeles på minst fire ukedager.

Nr. 4 fastslår at idrettsdager, ekskursjoner, konfirmantundervisning i skoletiden og dager på leirskole skal regnes som undervisningstid. Timer til konfirmantundervisning skal tas fra alle klassens fag.

Etter lvgo. § 10 a kan departementet gi regler om grensen for den samlede undervisningstid pr. dag. Slike regler er ikke gitt.

23.3 Utvalgets vurderinger

23.3.1 Generelt

Regelverket regulerer opplæringens omfang i tid gjennom normer for antall år i opplæring, skoleårets lengde, antall undervisningstimer og timenes lengde. Videre reguleres undervisningstidens fordeling på dager og uker i skoleåret og hvem som fastsetter skoleruta.

Utvalget foreslår at dagens rettstilstand i det vesentlige blir videreført. Retten og plikten til 10 års grunnskoleopplæring og retten til tre års videregående opplæring må fortsatt fastslås i lovs form, jf. for øvrig kap. 18 om rett og plikt til opplæring.

23.3.2 Skoleårets omfang - antall undervisningstimer

For fortsatt å sikre en nasjonal minstestandard på undervisningens omfang for den enkelte vil utvalget foreslå å lovfeste minste undervisningstid for opplæring i grunnskolen. Lovfestet rett til et minste undervisningstilbud for den enkelte elev vil være med på å sikre lik rett til utdanning for alle.

Endringer i undervisningstimetallet kan ha store konsekvenser både for elevene og deres foreldre og for økonomien i kommunene. Utvalget finner det derfor hensiktsmessig å ha bestemmelsene om minste undervisningstid i grunnskolen i lovs form. Etter flertallets syn bør lovfestingen skje ved at samlet minste antall undervisningstimer for henholdsvis barnetrinnet og ungdomstrinnet tas inn i loven. Antall timer på det enkelte klassetrinn bør derimot fortsatt fastsettes i forskrift om læreplan, jf. nærmere i kap. 21.

Utvalgets flertall foreslår å legge det minste antall undervisningstimer etter gjeldende rett til grunn for lovfestingen. Utvidelser av disse timetall vil ha store økonomiske konsekvenser. Forslag i den retning vil derfor ligge utenfor utvalgets mandat.

Om undervisningens omfang for 6-åringene heter det i Innst. O. nr. 36 (1993-94) om denne lovreformen:

«Et flertall, Arbeiderpartiet og Senterpartiet, vil videre slutte seg til forslaget om et gjennomsnittlig timetall for 6-åringene på 20 elevtimer pr. uke.»

Med dette antas det at komitéflertallet har ment undervisning som tilsvarer 20 undervisningstimer à 45 minutters varighet ukentlig for det nye første klassetrinnet. Utvalgets flertall legger dette til grunn for sitt forslag om regulering av det samlede omfang av undervisningen på barnetrinnet.

Når det gjelder videregående opplæring, vil utvalgets flertall peke på den store variasjonsbredde i tilbudet av kurs og fag. Flertallet foreslår derfor å videreføre departementets hjemmel til å fastsette omfanget av videregående opplæring, se også kap. 21 om opplæringens innhold.

Utvalgets medlemmer Folkestad og Wøien vil peke på at undervisningens minste omfang i tid er beregnet ut fra et år på 37 uker, mens den faktiske undervisning nå skal strekke seg over 38 uker. Dermed har undervisningstimetallet pr. uke for elevene blitt redusert. En slik ordning er i beste fall lite hensiktsmessig. Etter disse medlemmers syn må undervisningstimetallet økes slik at det minst kommer på samme nivå pr. uke som før utvidelsen til 38 uker.

På grunn av behovet for den nevnte økning i undervisningstimetallet, mener disse medlemmene at det er mest hensiktsmessig å videreføre dagens ordning ved at det gis hjemmel for departementet til å fastsette det minste årlige undervisningstimetallet for de ulike skoleslag, trinn og studieretninger på grunnlag av den årlige budsjettbehandling i Stortinget.

Dagens grunnskolelov regulerer ikke kommunenes adgang til å pålegge elevene et høyere timetall enn lovens minimum. Det følger imidlertid av bestemmelsen i gsl. § 6 nr. 2 at lovens timetall er minimumstall. Det har videre vært antatt at kommunene kan gjøre dette, og en rekke kommuner har da også vedtatt et høyere timetall. For å klargjøre komunenes adgang til å vedta et høyere antall undervisningstimer enn lovens minimumtimetall, foreslår utvalget at det inntas en hjemmel i loven som gir kommunene adgang til å fastsette forskrift om dette. Konsekvensene av dette vil være at elevenes plikt til opplæring utvides tilsvarende., se for øvrig kap. 18 om elevenes rettigheter og plikter i forbindelse med opplæringens omfang i tid.

23.3.3 Undervisningstimens lengde

Undervisningstimens lengde er et viktig ressursmål, som må lovfestes for å gi lovregulering av minste undervisningsvolum ved hjelp av antall undervisningstimer et presist innhold. Utvalget finner det lite hensiktsmessig å operere med ulike grunnenheter for tidsberegning i likeartede virksomheter. I tråd med hovedregelen i gjeldende rett vil utvalgets flertall derfor foreslå å lovfeste at en undervisningstime i lovens forstand er lik 45 minutter. For de særskilte videregående fagene som har en annen beregningsenhet, vil det etter dette være nødvendig å foreta en teknisk tilpasning.

Utvalget understreker at dette ikke innebærer at all undervisning i praksis må organiseres i bolker à 45 minutter. Lovfesting av antall minutter pr. undervisningstime er nødvendig utelukkende for å gjøre det mulig å beregne hvilken tid som nærmere bestemt ligger i krav om et visst antall undervisningstimer. Bestemmelsen vil altså ikke legge bindinger på hvordan opplæringen i det enkelte tilfelle organiseres i tid. Friheten for den enkelte skole til å organisere undervisningsdagen vil altså ikke bli redusert ved dette forslaget.

Utvalgets medlemmer Loe og Skard er meget betenkt over å ha lovbestemmelser om minste antall under-visningstimer (§ 2-2). Det synes uklart hvilke krav dette kan utløse (bl.a. sett i sammenheng med lovutkastets kap. 5 og § 10-8), og hvilke administrative konsekvenser det kan få (hvem skal holde greie på hvor mange undervisningstimer den enkelte elev fikk?). Disse medlemmene oppfatter imidlertid den foreslåtte lovformulering mer som en forpliktelse som staten pålegger kommunene enn som et rettskrav for elevene.

I alle fall ville disse medlemmene foretrukket om loven hadde brukt vanlige klokketimer. Utviklingen i pedagogisk teori og praksis i skolen, med blant annet periodeundervisning og ukeplaner, viser at det tidligere undervisningstimebegrepet på 45 minutter mer og mer blir en hemsko for å gjennomføre en effektiv og rasjonell undervisning.

Det er ingen ting til hinder for at elevenes totale skoletid i grunnskolen og videregående opplæring kan utrykkes i vanlige klokketimer. Det enkelte fags tidsangivelse i en fag- og timefordelingsplan for grunnskolen kan med fordel utrykkes i antall minutter. I videregående skole er det heller ingen ting til hinder for at de ulike fag kvantifiseres i klokketimer eller minutter.

Det at undervisningstimer defineres i 45 minutters enheter og annet arbeid i skolen defineres i 60 minutters enheter, fører også til en unødvendig komplisering ved omregning av tid fra en type arbeid til en annen.

Lovteksten kunne derfor med fordel endres. I § 2-2, første ledd måtte i så fall alle undervisningstimene regnes om til klokketimer, slik at f.eks. 6.179 undervisningstimer ble 4.634 timer og 3.330 undervisningstimer ble 2.497 timer. Da måtte også § 2-2, annet ledd endres tilsvarende.

23.3.4 Skoleruta

Departementet fastsetter datoer for eksamener og avgangsprøver under hensyn til blant annet opptak til videre utdanning og til at det vesentlige av skoleåret skal være gjennomført før eksamen og avgangsprøver avholdes. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å lovfeste departementets rett til å fastsette tidspunkt for eksamener i videregående opplæring og for nasjonale avgangsprøver i grunnskolen med bindende virkning for kommuner og elever. Tiden for skoleårets start vil være mer eller mindre gitt ut fra de øvrige reglene om skoleårets lengde, eksamen og avgangsprøver, og vil derfor ikke bli foreslått spesielt lovregulert.

For å sikre et mest mulig enhetlig opplæringstilbud nasjonalt foreslår utvalget å lovfeste antall undervisningsdager og en ramme for hvor mange uker undervisningsdagene kan fordeles på med utgangspunkt i dagens ordning med 190 undervisningsdager innenfor en ramme på 45 fortløpende uker.

Dagens adgang til å samle særlig småskoleklassene til færre, men lengre skoledager er lite i samsvar med dagens vektlegging av skolen som oppvekst- og omsorgsarena, jf. i denne sammenheng også arbeidet med heldagsskoleordninger og 6-åringstilbud. Utvalget antar også at flertallet av barn og foreldre vil ha behov for og være best tjent med et daglig tilbud. Dette bør etter utvalgets syn telle tungt i forhold til den kommunale frihet og ønskene til et mindretall av elevene.

På den annen side kan det i seg selv være et gode å åpne for tilpasning under hensyn til lokale geografiske og andre forhold, som kan være svært varierende. Også for enkelte barn vil en skoleuke med færre skoledager kunne være et gode. Utvalget har derfor blitt stående ved at dagens adgang til å samle undervisningen på færre skoledager bør føres videre, men bare for 1.-4. klassetrinn. På høyere klassetrinn må de sosiale og pedagogiske hensyn bak skolen som felles arena for alle barn slå igjennom overfor de behov for lokale tilpasninger som unntaksvis måtte bestå.

Utvalget foreslår at ansvaret for den endelige fastlegging av skoleruta i hovedtrekk blir fastlagt i samsvar med dagens ordning. Imidlertid bør primærkompetansen for videregående opplæring legges til fylkeskommunen som skoleeier. I samsvar med den vanlige ordning etter kommuneloven vil fylkestinget imidlertid kunne delegere hele eller deler av denne myndigheten til den enkelte videregående skole fylkeskommunen driver. Hvis denne adgang blir benyttet, vil utvalgets forslag på dette punkt ikke føre til endringer i forhold til dagens praksis.

23.3.5 Rammer for daglig skoletid, pauser og hva som er å regne som undervisningstid

Skoleelever omfattes ikke av arbeidsmiljølovens regler, se nærmere i kap. 25. For å sikre viktige sider av elevenes arbeidsmiljø kan det derfor være behov for å fastsette visse regler om elevenes arbeidsdag. Utvalget vil foreslå å gi departementet myndighet til å gi forskrifter om rammer for daglig skoletid og pauser.

Når det gjelder spørsmålet om hva som er å regne som opplæring, vil departementet etter utvalgets forslag ha myndighet til å fastsette dette i forskrift om opplæringens innhold, jf. kap. 21. Utvalget vil derfor ikke foreslå å videreføre en særskilt hjemmel for dette.

24 Læremidler og annet utstyr i opplæringen

24.1 Innledning

Utvalget vurderer i dette kapitlet krav til utstyr i opplæringen, herunder lærebøker og andre læremidler. Vurderingene omfatter også dagens godkjenningsordning for lærebøker.

Fremstillingen avgrenses mot spørsmål som er knyttet til spesialundervisning og privatskolene. Disse spørsmålene blir behandlet i henholdsvis kap. 19 og 34. Fremstillingen gjelder heller ikke utstyr i lærebedrifter.

24.2 Gjeldende rett

24.2.1 Grunnskolen

Etter gsl. § 10 nr. 1 skal kommunen sørge for at alle skoler har nødvendig innbo og læremidler. Etter gsl. § 10 nr. 3 skal kommunen sørge at elevene får gratis «lære- og lesebøker, skrive- og teiknesaker og anna undervisningsmateriale». Bestemmelsen ivaretar en viktig side av prinsippet om gratis opplæring i grunnskolen, jf. nærmere i kap. 18.

I motsetning til andre læremidler skal lærebøker som benyttes i grunnskolen, være godkjent av departementet, jf. gsl. § 39. Lærebokverk i andre fag enn norsk skal foreligge samtidig og til samme pris i begge målformer, jf. § 39 nr.1 annet ledd. Departementet kan gjøre unntak fra kravet om begge målformer. Etter gsl. § 40 nr. 2 skal lesebøkene ha tilstrekkelig tekst på begge målformer til at elevene kan lære både bokmål og nynorsk.

Ved forskrift for godkjenning av lærebøker for grunnskole og videregående skole av 13.01.1984 § 1 er kompetansen til å godkjenne ordinære lærebøker delegert til Nasjonalt læremiddelsenter, mens Norsk språkråd godkjenner ordlister. Forskriften unntar valgfagbøker - med unntak av lærebøker i det andre fremmedspråk i grunnskolen - fra kravet om godkjenning. Dette synes å stå i strid med gsl. § 39, som ikke hjemler unntak fra godkjenningskravet.

Lærebøker i kristendomskunnskap skal gjennomgå særskilt gransking, jf. forskriften § 4.

Grunnskoleforskriften § 1-7 definerer læremidler og gir regler for bruk av læremidler som ikke trenger godkjenning etter gsl. § 39. Den fastsetter også at hvert undervisningsrom bør være utstyrt med de læremidler som blir brukt ofte i undervisningen.

24.2.2 Videregående opplæring

Etter lvgo. § 12 skal fylkeskommunen sørge for at den videregående skolen har tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler. I motsetning til grunnskolelovens krav om at skolen selv skal ha det nødvendige materiell, kan det for videregående skoler være tilstrekkelig å disponere utstyret eller læremidlet utenfor skolen (se Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 23).

Med hjemmel i lvgo. § 38 fjerde ledd er det gitt forskrifter om godkjenning av lærebøker. Forskriftene er de samme som for grunnskolen, se ovenfor, men i motsetning til for grunnskolen følger godkjenningskravet av forskriften selv, ikke av loven. Forskriftens unntak for valgfagbøker er derfor ikke rettslig problematisk for videregående skoles vedkommende.

De samme krav til lærebøker på begge målformer gjelder for videregående skole som for grunnskolen. Imidlertid er kravet for videregående skoles vedkommende utvidet til å gjelde alle læremidler, jf. § 38 annet ledd.

Etter lvgo. § 38 tredje ledd skal Stortinget hvert år bevilge tilskudd til utgivelse av lærebøker. Videre skal staten «medvirke til å fremme rasjonell produksjon og bruk av læremidler», jf. § 38 første ledd.

24.3 Utvalgets vurderinger

24.3.1 Krav om nødvendig utstyr, inventar og læremidler

Hoveddelen av utgiftene til skolen er bundet til lønnskostnader. Siden denne posten i stor grad ligger fast, vil øvrige budsjettposter i skolen - herunder til utstyr, inventar og læremidler - kunne bli særlig utsatt for innsparinger.

Utvalget ser det som vesentlig for elevenes læringssituasjon at skolene har nødvendige læremidler, inventar og utstyr tilpasset arbeidsformene i det enkelte fag. Dagens lovfestede krav til skolens læremidler, inventar og utstyr foreslås derfor i hovedsak videreført.

Det bør imidlertid åpnes for at også grunnskoler kan finne hensiktsmessige løsninger basert på tilgjengelig utstyr i nærmiljøet. Loven bør derfor åpne for at grunnskolene - i likhet med de videregående skoler - kan oppfylle disse krav ved å disponere læremidler og utstyr som er plassert utenfor skolen, f.eks. i lokale bedrifter. Utvalget understreker i denne forbindelse at dette ikke åpner for noen reduksjon i elevenes tilgang til læremidler og utstyr.

Videre foreslås det at grunnskoleelevene fortsatt skal gis eller på annen måte holdes med nødvendige læremidler og utstyr til eget bruk, slik det i dag følger av gsl. § 10 nr. 3. Elevene i videregående opplæring vil fortsatt måtte stå for anskaffelse av læremidler og utstyr til eget bruk. Se i denne forbindelse også utvalgets vurderinger av retten til gratis opplæring i kap. 18.

Utvalgets flertall finner ikke grunn til å foreslå videreføring av departementets forskriftskompetanse etter gsl. § 12 nr.1 a. Behovet for utstyr, inventar og læremidler vil variere både over tid og for den enkelte skole, klasse og elev. Det er derfor ikke hensiktsmessig med mer detaljert rettslig regulering enn den som framgår av utvalgets lovutkast.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen vil understreke den store betydningen læremidler og annet utstyr har for elevenes læringsutbytte og for et likeverdig skoletilbud. Disse medlemmer vil særlig framheve situasjonen når det gjelder informasjonsteknologi. På dette området utvikler det seg store forskjeller fra kommune til kommune og fra skole til skole. Vi mener at departementet bør ha mulighet for å gripe inn dersom skolene mangler læremidler og utstyr. Departementet bør ha forskriftskompetanse på dette området for både grunnskolen og videregående opplæring.

Utvalget viser for øvrig til utredningen om krav til inventar, læremidler og annet utstyr til spesialundervisning ( kap. 19 punkt 19.5.14) og til utvalgets forslag om at alle elever skal ha rett til en tilpasset arbeidsplass ( kap. 25).

24.3.2 Særlig om tilgang til læremidler på begge målformer

Utvalget foreslår å videreføre den særskilte regulering i gsl. § 40 nr. 2 av målformer i lesebøker for grunnskolen. Etter utvalgets oppfatning er et tilstrekkelig tilfang av barnas sidemål i norskfagets lesebøker nødvendig dersom grunnskoleelevene skal få den nødvendige øvelse i begge målformer.

Videre antar utvalget at dagens krav om at andre lærebøker skal utgis på både bokmål og nynorsk og til samme pris, bør videreføres. Slike krav bidrar til å sikre reell likestilling mellom de to målformer ved at lærebokutvalget er like stort og lærebøkene like tilgjengelige enten elevene har bokmål eller nynorsk som opplæringsmål.

I enkelte fag vil et slikt krav imidlertid føre for langt. Det gjelder særlig fag som har liten oppslutning, og som dermed vil gi grunnlag for et svært lite marked. Med sikte på å kunne imøtekomme sterke behov av denne karakter foreslår utvalget at departementet fortsatt skal ha kompetanse til i særlige tilfeller å gjøre unntak fra kravet om begge målformer. Utvalget vil derimot ikke foreslå en slik generell unntakshjemmel som departementet i dag har etter lvgo. § 38 annet ledd og gsl. § 39 nr. 1 annet ledd.

Videre foreslår utvalgets flertall at kravet om begge målformer begrenses til lærebøker. Dette innebærer en innskrenkning i forhold til dagens ordning etter lvgo. § 38 annet ledd, som i utgangspunktet også omfatter læremidler. Et krav om tilgjengelighet på begge målformer også for alle andre former for læremidler er etter flertallets syn for kostbart i forhold til den betydning et slikt krav har for likestilling mellom målformene.

Medlemmene Folkestad og Wøien mener at blant annet av hensyn til økt bruk av informasjonsteknologi, må alle læremidler i utgangspunktet omfattes av kravet om begge målformer, men departementet bør kunne unnta visse læremidler.

Utvalget presiserer at kravet om begge målformer skal gjelde overfor skoleeier. Dersom kravet om godkjenning av lærebøker oppheves, se nedenfor, vil det være lite hensiktsmessig å legge plikten direkte på forlagene. Uten et godkjenningskrav vil spørsmålet om en bok skal benyttes som lærebok, bli avgjort av skoleeier.

Når det gjelder foreldrenes rett til å velge målform for sine barns lærebøker etter gsl. 39 nr. 2, vises det til kap. 31, der utvalget foreslår at denne retten videreføres.

24.3.3 Særlig om godkjenning av lærebøker

Så vel grunnskoleloven som forskrifter etter lov om videregående opplæring krever at lærebøker som nyttes i skolen, skal være godkjent av departementet. Andre læremidler, f.eks. edb-baserte opplæringsverktøy, må ikke godkjennes.

Godkjenningsordningen for lærebøker i grunnskolen ble opprettet i 1889, hovedsakelig for å sikre at innholdet i kristendomsbøkene var i samsvar med de kristne lærekravene. I dag er ordningen ment som et bidrag til å sikre at lærebøkene er i tråd med læreplanens mål for skoleslaget og for det enkelte fag, at de pedagogisk er tilpasset alderstrinnet, og at innholdet er i tråd med skolens mål om likestilling mellom kjønnene.

Utvalget har vurdert om det er behov for å opprettholde en ordning for statlig godkjenning av lærebøker, eller om kommuner, fylkeskommuner og skoler skal kunne velge lærebøker fritt. Utvalget har også vurdert om formålet med dagens ordning kan ivaretas ved andre styringsmidler.

Gjennom nasjonal godkjenning av lærebøker får sentrale myndigheter oversikt over utformingen av lærebøkene og kan styre innhold og pedagogisk utforming. Godkjenningsordningen kan således gi et bidrag til å sikre et felles lærestoff for elevene over hele landet.

Videre kan et godkjenningskrav bidra til at bøkene blir mer gjennomarbeidet. Godkjenningsordningen tvinger også forlagene til å ta alle sider ved de nasjonale læreplanene alvorlig.

På den annen side kan en godkjenningsordning virke forsinkende - og dermed også fordyrende - på bokproduksjonen.

Videre gir godkjenningsordningen en spore til større grad av standardisering og ensretting av lærebøkenes profil enn ønskelig på bakgrunn læreplanenes forutsetning om metodisk variasjon og dermed reelle valgmuligheter i forhold til lærebøkenes metodiske tilnærming. Særlig gjelder dette i forbindelse med lokal tilpasning og tilpasset opplæring. En godkjenningsordning kan lett virke begrensende på den frihet og det ansvar som læreplanene legger til den enkelte skole og den enkelte lærer.

Gjennom sin tendens i retning av ensretting av lærebøkenes profil har godkjenningsordningen også en side til den grunnleggende ytringsfrihet i samfunnet. Den forhåndssensur som ordningen innebærer, kan neppe sies å være i strid med sensurforbudet etter Grunnloven § 100, første punktum (»Trykkefrihet bør finne sted«). Godkjenningskravet gjelder jo i prinsippet bare for bruk i skolen, ikke for publisering i og for seg. Men skolebokmarkedets store betydning for forlagenes økonomi innebærer selvsagt at sammenhengen mellom kravet om godkjenning og det grunnleggende hensyn til ytringsfrihet realøkonomisk er større enn som så.

Uten hensyn til om sensurforbudet er overskredet i og for seg, kan det dessuten være grunn til å se godkjenningskravet i lys av det behov for å sikre pluralisme i samfunnet som ligger bak grunnlovsbestemmelsen. I en rapport om «Nye trusler mot ytringsfriheten i Norden - diagnose og forslag» som i 1994 ble lagt fram for Kulturministeren, heter det om disse spørsmål blant annet (s. 13):

«Konkret kunne Utvalget tenke seg å problematisere en særnorsk ordning fra ytringsfrihetsperspektiv: kravet om at norske skolebøker skal godkjennes av departementet. Faren for at bøkene blir ulidelig politisk korrekte langs et titall av dimensjoner, presset inn i formen av pedagoger i den gode saks øredøvende tjeneste, er uheldig. Indirekte fremmes her en ensartet holdningsstrøm vi helst så fjernet. Da bedre å risikere at holdninger og perspektiver kommer fram som stritter mot våre reflekser. Det ligger ingen insinuasjon her [om] at disse pedagoger bevisst sensurerer, eller at deres virke til nå har hindret gode bøker å komme ut. Men Utvalget ser det som en viktig signalsak nå som den bastante kulturelle homogenitet i Norden er slutt at denne godkjenningsordning fjernes fra departementet. Ergo: Utvalget ber departementet oppheve ordningen med godkjennelse av norske skolebøker i et bevisst forsøk på å overføre ansvar fra en statlig institusjon der slik virksomhet burde være fremmed, til det sivile samfunn, forfattere, opinion og skoler. Valget av skolebøker bør overlates til den enkelte skole og deres medarbeidere, samt til foreldrene, og også etter hvert til barna selv.»

Selv om ordningen ikke er en kvalitetsvurdering, blir godkjenningen av mange lærere oppfattet som et betryggende faglig og pedagogisk kvalitetsstempel. Imidlertid gir læreplanene lærerne et ansvar for å realisere planens mål. Dette ansvaret ligger ikke på lærebokforfattere og lærebokforlag. Styringen bør derfor konsentreres om læreplanene, snarere enn om lærebøkene.

Det er også vanskelig å innpasse godkjenningsordningen i et styringssystem som har målstyring som et av sine grunnprinsipper.

Bortfall av kravet om lærebokgodkjenning vil ikke føre til at kvaliteteten på lærebøkene ikke lenger vil være gjenstand for styring. I lærebokmarkedet vil høy kvalitet på lærebøkene være et av de viktigste konkurranseparametrer. Det er heller ikke trolig at forlagene ville få omsatt bøker som er i strid med hovedtrekk i skolens mål og verdigrunnlag. Det er grunn til å tro at kundene ikke vil akseptere for eksempel sexistiske eller rasistiske elementer i lærebøkene, eller bøker som bryter med læreplanene.

Det forutsettes også at det fortsatt vil bli gitt statlige tilskudd til utvikling og utgivelse av lærebøker for videregående opplæring. I statsbudsjettet for 1995 er det satt av ca. 70 millioner kroner til dette formål. Utvalget foreslår at denne støtten sikres gjennom en videreføring av lvgo. § 38 tredje ledd. Denne bestemmelsen fastsetter at Stortinget hvert år bevilger en sum til utgivelse av lærebøker i videregående skole.

På denne bakgrunn finner utvalgets flertall ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå kravet om statlig godkjenning av lærebøker videreført.

Medlemmene Folkestad, Skard og Wøien mener at dersom oppheving av godkjenningsordningen har som konsekvens at en ikke lenger kan forplikte forlagene til å utgi språklige parallellutgaver av lærebøker, kan disse medlemmer ikke støtte forslaget om å oppheve godkjenningsordningen. En forpliktelse for skoleeier til å sørge for parallellutgaver, vil ha liten betydning dersom slike bøker ikke finnes.

Departementet bør imidlertid på bakgrunn av flertallets forslag ha hjemmel til å gi forskrifter om alternative ordninger for å sikre kvaliteten i lærebøkene. Slike forskrifter kan gi forlagene plikt til å innhente og publisere sakkyndig uttalelse om lærebøkenes pedagogiske og faglige innhold sett i forhold til læreplanen, herunder om særskilt vurdering av lærebøker i kristendomskunnskap og av ivaretakelsen av likestilling mellom kjønnene. Slike uttalelser vil gi skoleeierne eller den enkelte skole bedre grunnlag for valg av lærebøker.

Nasjonalt læremiddelsenter vil kunne utvikle systemer for kvalitetsvurdering og gi retningslinjer og veiledninger, rettet mot så vel forlag og konsulenter som lokale beslutningstakere og undervisningspersonale. Videre kan det være aktuelt for Læremiddelsenteret å tilby kritikker av aktuelle læremidler med sikte på publisering i aviser og tidsskrifter.

I en annen retning er det viktig at lærerutdanningen legger vekt på vurdering av læremidler, slik at undervisningspersonalet er i stand til å vurdere hvilke læremidler som er best egnet i vedkommende kommune, fylkeskommune, privatskole mv. Dette vil bidra til en mer kritisk holdning til de læremidler som frembys for salg, og dermed på sikt bidra til bedre kvalitet både på lærebøker og andre læremidler.

25 Skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø

25.1 Innledning

Utvalget gir i dette kapittel en redegjørelse for den alminnelige lovgivning om planlegging, bygninger, helse og arbeidsmiljø og vurderer behovet for særskilt regulering i opplæringslovgivningen.

Punkt 25.4 gir en særskilt behandling av spørsmålet om å foreslå særskilte lovregler mot mobbing.

Med unntak av privatskolelovens henvisning til helselovgivningen (se punkt 25.3.5), avgrenses vurderingene i dette kapittel mot spørsmål knyttet til private skoler, som behandles i kap. 34.

25.2 Gjeldende rett

25.2.1 Plan- og bygningslovgivning

25.2.1.1 Generell lovgivning

Etter plan- og bygningsloven 14.06.1985 nr. 77 § 19-1 første ledd skal fylkeskommunen sørge for løpende fylkesplanlegging. Fylkesplanen skal godkjennes av Kongen, jf. § 19-4 tredje ledd.

I § 19-4 tredje ledd annet punktum angis fylkesplanens innhold:

«Fylkesplanen består av mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket og et samordnet handlingsprogram for de statlige og fylkeskommunale sektorers virksomhet som angir hvordan målene skal oppfylles.»

Plikten til å sørge for fylkesplanlegging omfatter således den fylkeskommunale opplæringsvirksomhet, herunder videregående opplæring.

Kommunen skal utarbeide kommuneplan som i sin kortsiktige del skal omfatte et samordnet handlingsprogram for virksomheten de nærmeste år, jf. § 20-1 annet ledd.

Plan- og bygningsloven gir også bestemmelser om oppføring av bygg, herunder anlegg for offentlige og private skoler. I § 74 nr. 1 første punktum heter det:

«Bygning med oppholdsrom for mennesker skal ha forsvarlig planløsning, herunder tilfredsstillende lysforhold, isolasjon, oppvarming, ventilasjon og brannsikring.»

Byggeforskrift av 27.05.1987 nr. 458 er fastsatt med hjemmel i plan- og bygningsloven. Forskriftene gir blant annet regler om brannvern i skoler, om romhøyde, dagslys og utsyn i undervisningsrom, og om funksjonshemmedes atkomst til publikumsbygg. Ifølge veiledninger til byggeforskriften skal skoler i denne sammenheng regnes som publikumsbygg.

Prinsippbestemmelsen om kommunal og fylkeskommunal planlegging i lov om kommuner og fylkeskommer av 25.09.1992 nr. 107 § 5 har ikke selvstendig rettslig betydning ved siden av de generelle regler i plan- og bygningsloven og i kommuneloven § 44 om økonomiplan.

25.2.1.2 Grunnskolelovgivningen

Etter gsl. § 10 nr. 1 skal kommunen sørge for tjenlige grunnskoler. Grunnskoleforskriften § 1-7 setter visse krav til planlegging og utforming av skoleanlegg. Etter bestemmelsen skal dette skje i samråd med brukerne, og det skal bli tatt hensyn til funksjonhemmedes særlige behov. Forebygging av ulykker i skolen skal stå sentralt i planleggingen. Videre fastsetter grunnskoleforskriften § 1-7 nr. 3 at alle elever skal ha en tilpasset arbeidsplass.

Grunnskoleforskriften § 4-1 pålegger kommunen plikter i forbindelse med planleggingen av skolevirksomheten. Planen skal vise til aktuelle tiltak for å sikre en tidsriktig skole, både fysisk, økonomisk, pedagogisk og sosialt.

Grunnskolene skal ha bibliotek med ansvarsperson, jf. gsl. § 10 nr. 2 annet ledd, se nærmere i kap. 27.

Etter gsl. § 10 nr. 4 er det alkoholforbud i skoler og i anlegg som inneholder skole. Videre gir § 10 nr. 4 en bestemmelse om at skoleanlegg bør brukes til kulturelle og sosiale formål utenom skoletiden.

25.2.1.3 Lovgivning om videregående opplæring

Etter lov om videregående opplæring § 12 skal fylkeskommunen sørge for lokaler for den videregående skole. Skolene skal herunder ha tilgang til bibliotektjeneste, se nærmere i kap. 27.

Forskrift av 18.08.1978 nr. 2 om Skolereglement om en del av elevenes rettigheter og plikter punkt B.8.b bestemmer at reglementet ved videregående skoler skal inneholde «forbud mot nyting av alkohol eller andre rusmidler på skolens område og i nærheten av skolen og i forbindelse med arrangementer i og utenfor skolen under skolens ledelse eller ansvar». Om skolereglement, se nærmere i kap. 30.

Lov om videregående opplæring § 4 tredje ledd regulerer hvilke hensyn som skal tas ved planlegging og utbygging av den videregående opplæring, se kap. 36.

25.2.1.4 Bruk av skoleanlegg i voksenopplæringen

Etter voksenopplæringsloven § 21 skal undervisningslokaler der driftsutgiftene dekkes av det offentlige, stilles til rådighet, uten utgifter for arrangørene, ved voksenopplæring med tilskudd etter loven. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet gitt forskrift 28.02.1992 nr. 342 om bruk av offentlige undervisningslokaler.

Selv om det ikke framgår klart av lovens ordlyd, følger det av lovforarbeidene at bestemmelsen i § 21 bare omfatter opplæringsvirksomhet som studieforbundene har ansvaret for, jf. Ot.prp. nr. 35 (1991-92). Bestemmelsen omfatter dermed ikke arbeidsmarkedskursene (vol. § 23).

25.2.2 Helselovgivningen

Lov 11.06.1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene kap. 4 a gir regler om miljørettet helsevern, som etter § 4 a-1 første ledd «omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen», herunder biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer.

Departementet kan gi forskrifter om miljørettet helsevern, herunder hygieniske forhold i bygninger, jf. § 4 a-1 annet ledd. Sosialdepartementets forskrift av 29.04.1977 gir regler om de hygieniske forhold i bygninger og på områder som nyttes til - eller i forbindelse med - skolegang. Forskriften inneholder blant annet regler om utlufting, oppvarming og belysning. Ifølge rundskriv fra Sosialdepartementet av 16.05.1977 gjelder forskriften både grunnskoler og skoler som faller inn under lov om videregående opplæring.

Nye forskrifter til § 4 a-1 annet ledd er under utarbeidelse, se høringsbrev av 20.03.1995 fra Sosialdepartementet. Utkastet til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. inneholder blant annet krav om godkjenning av utbygging av og endringer i virksomhet som omfattes av forskriften. Videre inneholder utkastet bestemmelser om renhold, luftkvalitet, belysning og røyking i skolens inne- og uteområder.

Forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen - direkte eller indirekte - eller som er i strid med forskriftene, kan kreves rettet av kommunen, jf. § 4 a-6. Dersom ikke pålegget følges opp, kan det ilegges tvangsmulkt, jf. § 4 a-7.

Etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3 skal kommunens helsetjeneste blant annet omfatte helsetjenester i skole. Med hjemmel i § 1-3 fjerde ledd er det gitt forskrift av 23.11.1983 om helsetjenester i skoler. Forskriften gjelder forebyggende helsearbeid for barn og ungdom i skolealder som følger undervisning i skoler som omfattes av lov om grunnskole og lov om videregående opplæring. Kommunen skal sørge for helsetjenester med dette formål i slike skoler.

Opplæringslovgivningen gir ikke særskilte regler om helsetjenesten i skolene. Gsl. § § 11 første og annet ledd og 10 nr. 4 annet punktum og psl. § 6 gir uttrykkelige henvisninger til helselovgivningen. Etter gsl. § 11 tredje ledd kan imidlertid departementet gi forskrifter om helsetilsyn og medisinsk hjelp for elever som mottar spesialundervisning. Det er ikke gitt slike forskrifter.

Lov 09.03.1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader § 6 (»røykeloven«) gjelder også for skoler. Loven påbyr blant annet røykfri luft i arbeidslokaler hvor to eller flere personer er samlet.

25.2.3 Arbeidsmiljølovgivningen

25.2.3.1 Arbeidsmiljøloven

Lov 04.02.1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. regulerer blant annet skolepersonalets arbeidsmiljø, se særlig § § 7-13. Undervisningspersonalet er imidlertid unntatt fra lovens regler om arbeidstid, jf. aml. § 41 første ledd bokstav c.

I utgangspunktet gjelder arbeidsmiljøloven derimot ikke for elevene.

Lovens generelle krav til arbeidsmiljøet uttrykkes i § 7 nr. 1:

«Arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt ut forsvarlig ut fra både en enkeltvis og samlet vurdering av de faktorer i arbeidsmiljøet som kan ha innvirkning på arbeidstakers fysiske og psykiske helse og velferd.»

I § 8 nr. 1 bokstav a stilles det krav til arbeidsplassens dimensjonering, mens § 8 nr. 1 bokstav c og i bestemmer at arbeidsplassen skal holdes ved like, være ren og ryddig og ha et forsvarlig inneklima.

Så langt det er mulig og rimelig, skal arbeidsplassen innrettes slik at yrkeshemmede kan arbeide i virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1. Dette kravet gjelder uavhengig av om virksomheten allerede har tilsatte med begrenset førlighet og arbeidsevne. Etter § 13 nr. 2 stilles det strengere krav i tilfeller der allerede tilsatte arbeidstakere blir yrkeshemmet. I slike tilfeller skal arbeidsgiveren «så langt det er mulig, iverksette de nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal få eller beholde et høvelig arbeid«.

I henhold til arbeidsmiljøloven § 16 a er det gitt forskrifter som pålegger alle virksomheter som omfattes av loven, å ha et internkontrollsystem.

Det er arbeidsgiveren som er ansvarlig for at lovens krav blir oppfylt, jf. arbeidsmiljøloven § 14. Arbeidstakerne har imidlertid medvirkningsplikt (§ 16). I virksomhet som sysselsetter mer enn 50 personer, skal det være arbeidsmiljøutvalg med representanter for arbeidsgiveren, arbeidstakerne og verne- og helsepersonalet, jf. § 23. Slikt utvalg skal også opprettes i virksomheter med fra 20 til 50 arbeidstakere når en av partene krever det.

Etter forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg av 29.04.1977 § 5 nr. 9 skal representanter for elevene tilkalles når arbeidsmiljøutvalget behandler saker som særlig gjelder elevene. Elevrepresentantene har tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett.

Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at loven med tilhørende forskrifter blir overholdt, jf. arbeidsmiljøloven § 74. Arbeidstilsynet kan gi nødvendige pålegg, jf. lovens § 77, og kan ilegge f.eks. fylkeskommunen eller kommunen tvangsmulkt når en frist for oppfyllelse av pålegg oversittes, jf. § 78.

Etter arbeidsmiljøloven § 19 skal Arbeidstilsynets samtykke innhentes ved oppføring av bygninger som er meldepliktige etter plan- og bygningsloven av 14.06.1985 nr. 77 og skal brukes i virksomhet omfattet av arbeidsmiljøloven. Det samme gjelder bygningsmessige endringer som vil føre til vesentlige endringer i arbeidsmiljøet.

Arbeidsmiljøloven § 34 og 35 gir regler om forbud mot arbeid for personer under 15 år eller som fortsatt er skolepliktige. Blant annet kan nevnte personer ikke benyttes til arbeid som kan være skadelige for deres skolegang. Etter forskrift av 22.09.1977 om arbeid av grunnskoleelever som har fylt 13 år, skal arbeidsgiveren blant annet påse at arbeidstiden ikke legges slik at den vil være til skade for skolegangen.

Overtredelse av arbeidsmiljølovens regler kan føre til straff i form av bøter eller fengsel eller begge deler, jf. lovens kap. XIV.

Lærlinger i lærebedrift regnes som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven, jf. lov om fagopplæring i arbeidslivet § 17. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidsmiljø får anvendelse for elever som på annen måte utplasseres i virksomhet i opplæringsøyemed, jf. forskrift av 14.05.1993.

I rundskriv F-75/90 av 12.07.1990 har Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet gitt forskrifter om bruk av maskinelt utstyr i opplæringen i grunnskolen. Forskriftene skal legges til grunn for de sikkerhetsmessige krav som må oppfylles etter arbeidsmiljøloven og regler gitt med hjemmel i denne loven.

25.2.3.2 Opplæringslovgivningen

Mens arbeidsmiljøloven har som målsetting å sikre et godt arbeidsmiljø for arbeidstakerne, har enkelte bestemmelser i opplæringslovgivningen et videre siktemål.

Grunnskoleloven § 16 første ledd og lov om videregående opplæring § 15 første ledd omfatter alle som er knyttet til skolen, herunder elevene. Bestemmelsene er tilnærmet likelydende og må antas å ha samme innhold. I lov om videregående opplæring § 15 første ledd heter det:

«Det skal legges vinn på å skape et godt arbeidsmiljø for og gode samarbeidsformer mellom alle som er knyttet til skolen som elever, lærere og annet personale.»

Bestemmelsenes ordlyd gir ikke veiledning om det med arbeidsmiljø siktes til både psykisk og fysisk miljø. Spørsmålet er heller ikke drøftet i forarbeidene. På bakgrunn av ordlydens generelle karakter legger utvalget imidlertid til grunn at både de psykiske og fysiske sider av arbeidsmiljøet omfattes.

I grunnskoleforskriften § 2-2 er det gitt nærmere regler om arbeidsmiljøet m.m. i grunnskolen. Forskriften gir blant annet bestemmelser om ordensregler, elevaktiviteter, løsning av konfliktsituasjoner, hjelp til elever som vantrives, forbud mot krenkende atferd overfor elever og forbud mot kroppslig refsing. Videre pålegger forskriften § 2-3 skolen blant annet å «saman med heimen arbeide for eit arbeidsmiljø som hindrar skadar på elevane i skoletida og på skolevegen». I § 2-3 er det ellers regler om sikringstiltak, herunder om skolepatruljer og tilsyn ved svømming og bading. Etter grunnskoleforskriften § 1-7 nr. 3 skal hver elev ha en tilpasset arbeidsplass.

Etter grunnskoleloven § 22 nr. 1 skal personalet hjelpe til å skape et godt skolemiljø. Loven inneholder også bestemmelser om elever som deltar i arbeidslivet, jf. § 15, som pålegger arbeidsgiver å tilpasse arbeidstiden til elevens skolegang.

25.3 Utvalgets vurderinger

25.3.1 Arbeidsmiljøet

Godt fysisk og psykisk arbeidsmiljø er vesentlig for elevenes muligheter for læring og utvikling og for deres trivsel og sikkerhet. Krav til arbeidsmiljøet vil blant annet bidra til å sikre likeverdig opplæring og kvaliteten i opplæringen. Slike krav kan enten gis som særregler eller ved å gjøre arbeidsmiljøloven helt eller delvis anvendelig for elevene.

Arbeidsmiljølovutvalget har nylig kommet fram til at elevenes representasjon i arbeidsmiljøutvalget ikke bør utvides (NOU 1992: 20, s. 214). For øvrig gir ikke utvalget noen vurdering av arbeidsmiljølovens anvendelse for elevene.

Det ligger utenfor utvalgets muligheter å gi en tilfredsstillende vurdering av de spørsmål som gjelder arbeidsmiljølovgivningens anvendelse på elever. Utvalget vil derfor foreslå at spørsmålet om å gi arbeidsmiljøloven anvendelse for elever eller om å ta særregler om arbeidsmiljø inn i opplæringslovgivningen blir utredet særskilt.

Utvalget foreslår dessuten at innholdet i de bestemmelsene om arbeidsmiljøet som i dag finnes i grunnskoleloven og lov om videregående opplæring, i hovedsak blir videreført inntil resultatene av en slik utredning foreligger. Slike bestemmelser er nødvendige for tilsynsmyndighetens kompetanse i forbindelse med elevenes arbeidsmiljø (se kap. 35). Det foreslås således at bestemmelsen om gode samarbeidsformer mellom lærer og elev i gsl. § 1 videreføres, se også kap. 13 om formålsbestemmelser. En tilsvarende bestemmelse foreslås for videregående opplæring.

Videre foreslås det at elevenes rett til tilpasset arbeidsplass lovfestes og gjøres gjeldende for både grunnskoler og videregående skoler, se også punkt 19.4.13 i kap. 19. Utvalget ser det som avgjørende for retten til likeverdig - herunder tilpasset - opplæring at også de fysiske forhold på skolen er tilpasset den enkelte elevs behov.

Det vises i denne sammenheng også til utvalgets forslag om å gi departementet myndighet til å gi forskrifter om rammer for daglig skoletid og pauser. Se kap. 23 punkt 23.3.5.

Utvalget foreslår videre at også grunnskoleforskriftens pålegg om at skolen skal arbeide for sikring mot skader blant elevene tas inn i lovens formålsbestemmelse og gjøres gjeldende for både grunnskole og videregående skole. I lovutkastet legges ansvaret direkte til alle som er knyttet til skolen. Det forutsettes imidlertid at kommunen og fylkeskommunen legger forholdene til rette slik at de tilsatte kan oppfylle sitt ansvar.

Det bør videre gis nærmere bestemmelser om elevenes sikkerhet under opplæringen. Sikkerhetsforanstaltninger blant annet i svømmeopplæring, ved bruk av farlige maskiner og i forbindelse med friluftsliv kan være avgjørende for elevenes liv og helse. På bakgrunn av utvalgets forslag om at opplæringens nærmere innhold skal reguleres i forskrifter, er det imidlertid lite hensiktsmessig å ta slike bestemmelser inn i loven. Det foreslås derfor at departementet gis kompetanse til å gi nærmere forskrifter om elevenes sikkerhet.

I tilknytning til sikring mot skader i skolen vises det også til det ansvar for skoleeier, skoleledelse og annet personale som kan inntre etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

Regulering av arbeidsmiljøet i arbeidslivet utenfor skolen bør i sin helhet henvises til arbeidsmiljølovens system. Utvalget foreslår således at dagens regler i grunnskoleloven § 15 om arbeidsgiverens plikt til å tilpasse arbeidstiden til elevens skolegang blir opphevet. De tilsvarende bestemmelser i arbeidsmiljøloven med forskrifter vil være tilstrekkelige.

Når det gjelder bestemmelser om ordensregler, herunder forbud mot refsing, vises det til kap. 30 og til utvalgets vurdering i punkt 25.4 av spørsmål knyttet til mobbing.

25.3.2 Andre krav til skoleanlegg og til planlegging av skolevirksomhet

Som vist i punkt 23.2.1 ovenfor gir plan- og bygningsloven en rekke bestemmelser for kommunal og fylkeskommunal planlegging. Videre inneholder loven og forskriftene etter loven regler som får anvendelse for alle bygninger, også fylkeskommunale, kommunale og private skolebygg. I tillegg kommer de generelle krav til kommunal og fylkeskommunal planlegging i kommuneloven.

Også arbeidsmiljølovgivningen og forskrifter til kommunehelsetjenesteloven setter krav til skoleanleggene.

Etter utvalgets oppfatning gir den nevnte lovgivning under ett en tilstrekkelig regulering av de spørsmål om skoleanlegg og planlegging av skolevirksomheten for øvrig som utvalget her tar sikte på. Lovgivningen inneholder også bestemmelser som ivaretar hensynet til funksjonshemmede elever. Utvalget vil derfor ikke foreslå ytterligere bestemmelser om bygninger og planlegging.

25.3.3 Bruk av skoleanlegg etter skoletid

Utvalgets flertall finner heller ikke at særlige forhold i tilstrekkelig grad kan begrunne en særskilt regulering av alkoholbruk i anlegg med grunnskoler. Det forutsettes at den enkelte kommune vil regulere alkoholbruken i slike anlegg på en forsvarlig måte, både som skoleeier og som godkjenningsinstans i henhold til de alminnelige bestemmelser i lov 02.06.1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v (alkoholloven). Det vises til alkoholloven § 4-1 som krever kommunal - eller i visse tilfeller statlig - bevilling for skjenking av alkohol.

Medlemmene Folkestad, Jahr, Solberg, Sørensen, Wøien og Aagesen kan ikke støtte forslaget om å oppheve særbestemmelsen om alkoholforbud i grunnskolens lokaler. I en tid der rusmiddelmisbruk, herunder alkoholmisbruk, er et stort og økende samfunnsproblem er det et signal i feil retning å åpne for muligheten for at skoleanleggene skal kunne åpnes for alkoholservering.

Grunnskolens formål er blant annet å oppdra elevene og utvikle deres åndelige og kroppslige evner. I dette oppdrager- og utviklerperspektivet er alkoholforbudet et viktig virkemiddel. Det gir en fast norm med tydelig signaleffekt, både overfor de barn og unge som møter alkoholmisbrukets baksider i andre sammenhenger i sine liv, og i forhold til den normoppløsning noen barn og unge møter i tilknytning til alkoholspørsmålet.

Skolen er ofte et viktig møtested i lokalsamfunnet, også utenfor skoletid. Det er da viktig å hegne om de alkoholfrie aktiviteter som i dag er lagt til grunnskolene, så som korps, kor, idrettslag, speidere, barne- og fritidsklubber m.m. og skjerme disse mot aktiviteter som også innebærer alkoholskjenking.

Erfaring viser at økt tilgjengelighet til alkohol gir økt forbruk av alkohol. Det pekes i denne sammenheng på den uttalte nasjonale politiske målsetning om et redusert totalkonsum av alkohol, bla. i tråd med Verdens helseorganisasjons mål. Videre synes det å være lite sammenheng mellom utvalgets forslag om å åpne for større grad av lokal avgjørelse om alkoholskjenking, og den brede aksept i samfunnet for at en sentralt i stadig større omfang fastsetter forbud mot røyking. Også på denne bakgrunn er det riktig å ikke åpne for alkoholservering i grunnskolens anlegg.

Disse medlemmer foreslår derfor at alkoholforbudet i grunnskolen videreføres i loven.

Regulering av alkoholnytelse i videregående skoler henvises til den alminnelige alkohollovgivningen og ordensreglement for den enkelte skole, se kap. 30.

Videre foreslår utvalget at dagens bestemmelse i gsl. § 10 nr. 4 om at skoleanleggene bør brukes til kulturell og sosiale formål etter skoletid, blir opphevet. En slik anbefaling i lovs form kan gi feilaktig inntrykk av at det foreligger en rettslig forpliktelse.

25.3.4 Særlig om skoleanlegg i voksenopplæringen

Som det framgår av utvalgets vurdering i kap. 36, skal kommunen og fylkeskommunen fremdeles være ansvarlig for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Dette gjelder også når studieforbundene utfører opplæringen på vegne av kommune eller fylkeskommune.

På denne bakgrunn antar utvalget at det ikke er behov for regulering av studieforbundenes bruk av skoleanlegg til slik opplæring i den felles loven for grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Som det framgår i kap. 40 om voksenopplæringsloven for øvrig, foreslår ikke utvalget endringer i denne lovens regulering av studieforbundenes bruk av skoleanlegg.

25.3.5 Henvisninger til den alminnelige helselovgivning

Grunnskolelovens og privatskolelovens henvisning til helselovgivningen er uten rettslig betydning. Utvalget vil derfor anta at det er mer hensiktsmessig å plassere opplysninger av denne karakter i en veiledning enn i lov eller forskrift. En slik lovfestet henvisning kan skape unødig usikkerhet om henvisningen likevel har rettslig betydning og kan gi inntrykk av at den nevnte lovgivningen har større betydning enn annen relevant lovgivning som det ikke er uttrykkelig vist til. Utvalget vil derfor foreslå at de lovfestede henvisninger til helselovgivningen oppheves.

Videre ser utvalget ikke tilstrekkelig grunn til å ha særregler om helsetjeneste for elever som mottar spesialundervisning. Forskriftshjemmelen i gsl. § 11 tredje ledd foreslås derfor opphevet.

25.4 Særlig om mobbing

Som nevnt i redegjørelsen for utvalgets mandat (del 2 ovenfor) er utvalget bedt om å vurdere særskilte bestemmelser om mobbing som tilsvarer bestemmelser i den svenske skollagen (SFS 1985:1100) kapittel 1, § 2 tredje ledd siste punktum og § 9 annet ledd siste punktum. I disse bestemmelsene - som har samme ordlyd - heter det:

«Særskilt skall den som verkar inom skolen bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling.»

Ovennevnte bestemmelser ble fremmet i Prop. 1992/93:220 med følgende begrunnelse:

«Enligt 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen skall var och en som verkar inom skolen främja aktningen för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. I den allmänna motiveringen til bestämmelsen som återfinns i propositionen (1990/91:18) om ansvaret för skolan anges att aktningen för varje människas egenvärde måste räknas till skolans viktiga fostransmål Skolan måste på alla sätt söka främja att människor av olika ursprung och bakgrund i vårt land innefattas i samhällsgemenskapen. Att kraftfullt motverka alle former av mobbning samt uttryck för rasism och främlingsfientlighet är exempel på vad detta mål mer konkret innebär.

Regeringen förordar nu att 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen utformas så, att det av lagen klart framgår att den som verkar inom skolan skall bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra elever eller personal i skolan för ulika former av kränkande behandling, inte minst mobbning. Motsvarande tillägg bör även tas inn i 1 kap. 9 § och gälla det offentliga skolväsendet för vuxna.

Alla i skolan har rätt att känna sig trygga och kunna gå til skolan utan rädsla för förföljelser eller trakasserier av något slag. De vuxna i skolan har därfor ett stort ansvar för att vara uppmärksamma på ansatser til mobbning och lyhörda för sådana signaler som kan tyda på dåliga kamratrelationer i skolan eller på att en enskild elev inte mår bra. De verksamma i skolan bör således gripa in och vidta lämpliga åtgärder vid tecken på vantrivsel eller mobbning i skolan. En avvaktande attityd kan förvärra problemen och innebära en mycket svår situation för mobbningsoffret. Den kan också tolkas som en tyst sanktion av mobbarnes beteende.

Det finns emellertid en rad exempel på åtgärder som har visat sig framgångsrika i kampen mot mobbning. Det viktigaste är självklart att skapa en öppen och tillitsfull atmosfär i skolan, där eleven får möta en trygg gemenskap och blir bemött med respekt för sin person. Varje skola bör också ha ett åtgärdsprogram mot mobbning och därmed en handlingsberedskap, om problem skulle uppstå. Ett klart uttalande i skollagen kan bli ytterligare incitament för skolorna att utarbeta sådana åtgärdsprogram. Det kan också bli ett stöd för tillsynen.

Regeringen vill dock starkt understryka att denna nya bestämmelse i skollagen inte får uppfattas som om skolan skulle vara en plats, där annan lagstiftning, som rör våld och trakasserier, inte skulle gälla. Tvärtom är det en markering av skolans särskilda ansvar för att vara uppmärksam på tendenser till ett icke acceptabelt beteende. I detta ansvar bör också ingå att skolan inte skall sluta sig i en missriktad ambition att «lösa sina egna problem», utan aktivt bör samarbeta med exempelvis polis och socialtjänst, i syfte att göra klart att samhällets övriga lagar och regelsystem gäller också i skolan.»

Mobbing i skolen er et alvorlig problem, som må motarbeides med mange typer virkemidler. Departementet har i det vesentlige nyttet virkemidler knyttet til veiledning og informasjon. Dette er etter utvalgets oppfatning gode virkemidler som riktig brukt - sammen med virkemidler knyttet til grunn- og etterutdanning - vil kunne gi god effekt.

På samme måte som den svenske regjeringen mener utvalget også at noe mer presise bestemmelser enn i dag, se punkt 25.2.3.2, vil kunne bidra til arbeidet med å motvirke mobbing. Det foreslås derfor en lovbestemmelse som i hovedsak tilsvarer den svenske skoleloven § 2 tredje ledd siste punktum. Bestemmelsen foreslås plassert i lovens formålsparagrafer.

Det understrekes at forslaget ikke innebærer endringer i forbudet mot fysisk maktanvendelse etter straffelovgivningen, se nærmere i kap. 30.

Forslaget begrenses til å gjelde krenkende ord og handlinger overfor elever. Tilsatte og lærlinger vil være tilstrekkelig beskyttet av arbeidsmiljølovens bestemmelser.

26 Skyss og innlosjering

26.1 Innledning

Svært mange elever i grunnskole og videregående opplæring er avhengige av skyss for å komme seg til og fra det sted der de får opplæring. Det samme gjelder barn som får spesialpedagogisk hjelp i førskolealder og voksne med rett til spesialundervisning på grunnskolens område. En del elever er også avhengige av innlosjering i nærheten av skolen.

Pr. 01.09.1992 var det f.eks. 102 153 grunnskoleelever mellom 7 og 15 år som fikk skoleskyss hele året (jf. beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (1993-94), Tabell B: Kriteriedata 1994 - Kommunene, s. 142, jf. s. 122).

Statens utdanningskontor i Finnmark opplyser at det innlosjeres grunnskoleelever i to kommunale og tre statlige ordninger i til sammen fire kommuner i fylket. Innlosjeringen antas ikke å omfatte mer enn 60-70 elever. Utvalget har ikke oversikt over eventuell innlosjering i andre fylker. En samlet oversikt bør antakelig utarbeides før den endelige lovregulering av spørsmål om innlosjering blir foretatt.

Reglene om skyss og innlosjering finnes i grunnskoleloven med forskrifter, og i lov 09.05.1986 nr. 19 om organisering av velferd for elever og studenter (velferdsloven). Det er videre gitt enkelte veiledninger i rundskriv fra departementet.

Skyss og innlosjering er ofte kostbart. På den annen side er det viktig at elevene kan komme seg raskt og trygt til og fra opplæringen. I motsatt fall vil prinsippet om lik rett til utdanning fort komme i fare. Men det oppstår jevnlig konflikter i dette spenningsfeltet mellom økonomi og individuelle behov.

Fylkeskommunene er generelt ansvarlige for offentlig transport, mens kommunene generelt er ansvarlige for grunnskoleopplæringen. I enkelte situasjoner kan kommunene og fylkeskommunene ha motstridende interesser. Således kan kommunene redusere sine skolebudsjetter ved å slå sammen småskoler til større sentrale skoler. Men slik omlegging betyr som oftest at flere elever får mer enn 4 km skolevei, slik at behovet for skyss og innlosjering øker. Deler av innsparingen for kommunene skyves da over på fylkeskommunene som økt utgift. Samfunnsøkonomisk er derfor gevinsten ved sentralisering ikke lik kommunenes innsparing.

6-åringene i den nye 1.-klassen vil generelt være enda mindre trafikkmodne enn dagens yngste elever. I tillegg vil en stor del av 6-åringene også være i skolefritidsordninger og dermed i et heldagstilbud, slik at de vil komme til å ferdes i trafikken i de mest trafikkbelastede deler av døgnet (morgen og ettermiddag).

I og med at den nye 1.-klassen er vedtatt innført som obligatorisk opplæring, må det organiseres skyss for disse elevene. Departementet opplyser at Transportøkonomisk Institutt (TØI) har fått i oppdrag å utrede ulike skyssalternativer for 6-åringene, med vekt på kostnadsanalyser og kriterier for trafikksikkerhetsvurdering.

26.2 Gjeldende rett

26.2.1 Grunnskolen

Reglene om skyss er gitt i gsl. § 4 og grunnskoleforskriften § 1-1. Alle elever med mer enn 4 km skolevei har rett til skyss, jf. gsl. § 4 nr. 1. De 4 km må knyttes til alminnelig farbar vei mellom hjem og skole og regnes i praksis ofte fra hjemmets dør til skolens port.

Elever som må benytte ferge eller annen båt, har rett til skyss uansett avstand mellom skole og hjem.

Funksjonshemmede elever har rett til skyss uansett veilengde «om det er turvande», gsl. § 4 nr. 2. Det må antas at funksjonshemmede elever har slik rett til nødvendig skyss også når de i perioder oppholder seg utenfor hjemmet, f.eks. i avlastningsbolig o.l.

I særlige tilfeller kan en elev få skyss selv om skoleveien er under 4 km, jf. § 4 nr. 1. Hva som er særlige tilfeller, må vurderes konkret. Vurderingene er ofte knyttet til elevenes sikkerhet på skoleveien, men også subjektive forhold antas å kunne utløse slik rett, f.eks. om eleven midlertidig trenger skyss på grunn av benbrudd e.l.

Reglene gjelder tilsvarende for umyndige elever i et frivillig tiende skoleår i grunnskolen og for elever under skolepliktig alder som får spesialpedagogisk hjelp, jf. forskriften § 1-1 nr.3.

Når det blir ventetid i forbindelse med skyssen, må kommunen sørge for tilsyn med dem som må vente, jf. gsl. § 4 nr. 1. Videre må kommunen sørge for følge for elever som ikke kan reise på egen hånd. Dette kan f.eks. dreie seg om enkelte av de minste elevene eller elever som på grunn av funksjonshemning e.l. ikke kan klare seg alene i forbindelse med skyssen.

For elever som bor vanskelig til i forhold til skolen, eller som har så lang vei at det ikke er forsvarlig å bruke daglig skyss, skal kommunen ordne med innlosjering, jf. gsl. § 4 nr. 3 og forskriften § 1-1 nr. 2. Kommunen er også ansvarlig for tilsyn med slike elever.

Når det er tvil om skyss eller overnatting er det rette, bør kommunen la foreldrene bestemme, jf. forskriften § 1-1 nr. 2. Overnattingsstedet skal være godkjent av kommunen (nr. 4).

Videre gir gsl. § 4 nr.3 funksjonshemmede elever en ubetinget rett til innlosjering. Loven angir ikke hvem som i denne sammenheng skal anses som funksjonshemmet.

Forskriften § 1-1 nr. 1 stiller for øvrig krav om at skyssen skal være trygg, at elevene bør tas opp ved faste stoppesteder og at det skal være leskur eller venterom ved stoppestedet der det er påkrevd.

26.2.2 Særlig om førskolebarn med rett til spesialpedagogisk hjelp

Retten til skyss omfatter som nevnt også barn under skolepliktig alder med rett til spesialpedagogisk hjelp. Etter forskriften § 1-3 nr. 3 har de «same rett» til skyss som elever i grunnskolen. Dette innebærer blant annet at funksjonshemmede førskolebarn har rett til skyss uavhengig av veilengde «om det er turvande», jf. gsl. § 4 nr. 2.

I rundskriv F-58/90 har departementet, i samråd med daværende Sosialdepartement og Familie- og forbrukerdepartement, gitt nærmere retningslinjer om de økonomiske ansvarsforhold ved skyss i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp m.m. for barn før opplæringspliktig alder:

«1. Skoleverket hefter for skyss av barn og eventuelt ledsager i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp når vedtak om slik hjelp er fattet i skolestyret. 2. Trygdekontoret dekker nødvendige utgifter til skyss i forbindelse med undersøkelse eller behandling som dekkes av folketrygden. Stønad fra folketrygden bortfaller imidlertid i den utstrekning slik stønad ytes for offentlig regning etter annen lovgivning Merknad:Logopedisk/audiopedagogisk behandling/opplæring utenfor helseinstitusjon av barn før opplæringspliktig alder hører som hovedregel inn under skolens ansvarsområde. Slik behandling vil derfor til vanlig falle utenfor trygdens stønadsområde med den virkning at skyssutgifter til behandling heller ikke dekkes av trygdekontoret. 3. I helseinstitusjon godkjent i medhold av lov om sykehus, lov om psykisk helsevern eller lov om folketrygd, hvor det også gis undervisning/opplæring i skoleverkets regi og for skoleverkets regning, anses behandlingen/omsorgen som det primære. De daglige skyssutgifter for barn og eventuelt ledsager til og fra slik institusjon vil da bli å dekke av helseinstitusjonen. 4. Som hovedregel får ikke førskolebarn som har barnehageplass dekket skyssutgifter når spesialpedagogisk hjelp gis i barnehagen. Førskolebarn følges/skysses vanligvis til barnehage av en voksen uansett. Har imidlertid barnet en funksjonshemning som gjør denne skyssen særlig byrdefull, skal kommunen dekke utgiftene til skyss de dagene den spesialpedagogiske hjelpen gis. Også ellers kan kommunen dekke skyssutgiftene, men i så fall etter egen selvstendig vurdering. 5. I de tilfeller skolestyret fatter vedtak om undervisningsopplegg i hjemmet, må eventuelle skyssmidler for læreren dekkes av de kommunale skolemyndighetene.»

Når barnet har barnehageplass, jf. punkt 4 i rundskrivet, vil den spesialpedagogiske hjelpen kunne bli gitt der uten at foreldrene blir påført ekstrautgifter til skyss. Blir hjelpen gitt utenfor hjem eller barnehage, vil kommunen, for å gi retten til spesialpedagogisk hjelp et reelt innhold og ikke f.eks. være betinget av foreldrenes evne til å skysse, ordinært være skyssansvarlig.

I rundskrivet tolker altså departementet uttrykket «same rett» i forskriften § 1-1 nr. 3 som identisk med «rett til skyss når det er nødvendig for at barnet skal kunne nyttiggjøre seg sin rett uten ekstrautgifter».

26.2.3 Videregående opplæring, herunder fagopplæring

Retten til skyss for elever i videregående opplæring følger av velferdsloven § 3:

«For elever i videregående skole som må nytte daglig skyss til skolen, skal fylkeskommunen sørge for fri skoleskyss eller gi full skyssgodtgjørelse hvis veilengden fra hjem til skole er minst 6 km en vei. Departementet kan i særskilte tilfeller dispensere fra retten til fri skoleskyss, når andre ordninger ivaretar dette hensynet. For elever med varig eller midlertidig funksjonshemning skal fylkeskommunen om nødvendig sørge for fri skyss eller gi full skyssgodtgjørelse uten hensyn til veilengden. Departementet gir utfyllende forskrift om skoleskyss og skyssgodtgjørelse For elever i videregående skole som bor slik til eller har så lang vei at de ikke kan nytte daglig skyss til skolen, skal skolen hjelpe til med å skaffe husvære. Dersom det er nødvendig å bygge elevheim, er dette en oppgave for skoleeier. For elever i videregående skoler for ekstern spesialundervisning, og som bor i elevheim eller internat, skal utgiftene til reiser, opphold m.m. dekkes av elevenes bostedsfylke.»

Bestemmelsen trådte i kraft 01.08.1994. Departementet har ikke gitt utfyllende forskrifter. Det arbeides imidlertid med et slikt forslag.

Hovedregelen er at det skal gis skyss hvis avstanden mellom hjem og skole overstiger 6 km I motsetning til i grunnskolen er det ikke gitt rett til skyss ved farlig skolevei e.l.

Departementet kan dispensere fra fylkeskommunenes plikt til å tilby fri skyss «når andre ordninger ivaretar dette hensynet». Forarbeidene (Ot.prp. nr. 32 (1993-94), s. 1 flg., og Innst. O. nr. 49 (1993-94), s. 1 flg.) tyder på at fylkeskommuner som har laget gode generelle rabattordninger som også elever i videregående opplæring kan nyte godt av i og utenfor skoletiden, etter denne bestemmelsen med departementets samtykke kan la være å gi fri skoleskyss. Det skal ikke være adgang til å pålegge elevene andre typer egenandeler e.l. i forbindelse med skoleskyssen.

Den lovregulerte retten til skyss er begrenset til opplæring i skole. Lærlinger med fagopplæring i bedrift har ikke lovfestet rett til skyss. For enkelte fag er skyssbestemmelser for lærlinger imidlertid tatt inn i overenskomst.

Velferdsloven § 3 annet ledd inneholder videre en bestemmelse om at videregående skoler må hjelpe elever med boligbehov, og om nødvendig bygge elevhjem.

Tredje ledd gir elever med videregående opplæring i spesialskoler rett til skyss, opphold m.m. dekket av elevenes hjemfylke.

26.2.4 Voksenopplæring

Etter voksenopplæringsloven § § 4 og 5 har voksne som etter sakkyndig vurdering har et særlig behov for spesialundervisning på grunnskolens område, rett til slik opplæring. Bestemmelsene om denne retten ble overført fra grunnskoleloven til voksenopplæringsloven fra og med 01.01.1983.

Da retten til voksenopplæring var hjemlet i grunnskoleloven, ble også disse elevene omfattet av skyssbestemmelsene der. Vedtaket 1982 (Besl. O. nr. 4 (1982-83)) om å overføre disse reglene til voksenopplæringsloven ble gjennomført uten at spørsmålene knyttet til skyss ble lovregulert, og voksenopplæringsloven har ikke egne regler om skyss. Departementet har imidlertid gitt nærmere retningslinjer i rundskriv F-26/90.

26.2.5 Private skoler

Etter privatskoleloven § 10 får elever ved private grunnskoler og videregående skoler som mottar statstilskudd, skyss eller tilskudd til skyss etter samme regler som for tilsvarende offentlige skoler. Funksjonshemmede elever har rett til skyss om det er nødvendig uavhengig av veilengden. Departementet kan gi forskrifter.

Dette er gjort ved forskrift til privatskoleloven 02.05.1986 nr. 1009. Her heter det:

«Elever som bor mer enn 4 km fra privat grunnskole får benytte eksisterende skysstilbud, eventuelt tilskudd til transport etter gjeldende offentlige satser for kollektivtransport, innenfor kommunens grenser. Elever ved private videregående skoler har rett til skyss etter de regler som følger av lov om videregående opplæring § 13. Funksjonshemmede elever: Loven gir disse rett til skyss uten hensyn til veilengden.»

Det følger av dette at retten til grunnskoleskyss er begrenset til skyss til kommunegrensen når den privatskolen eleven går på, ligger utenfor elevens hjemkommune. Regelen gir ikke svar på om tilsvarende gjelder for privat videregående opplæring innen fylkeskommunens grenser.

I rundskriv F-75/93 har departementet gitt retningslinjer for skoleskyss for funksjonshemmede elever ved private godkjente grunnskoler. Her heter det blant annet:

«For funksjonshemmede elever ved privat grunnskole skal fylkeskommunen sørge for daglig skoleskyss, om nødvendig uten hensyn til avstand mellom bosted og skole. For funksjonshemmede elever i private grunnskoler gjelder ordningen om skoleskyss dessuten ut over hjemkommunens/bostedskommunens grenser. Midlertidig funksjonshemmede elever betraktes som funksjonshemmede i relasjon til regelverket om skoleskyss. Behov for nødvendig skoleskyss for funksjonshemmede elever skal fylkeskommunen vurdere i hvert enkelt tilfelle.»

Privatskoleloven inneholder ikke regler om innlosjering. Elever ved private godkjente skoler har da ikke rett til innlosjering.

26.3 Særlig om det finansielle ansvar for skyssen i grunnskolen

Det finansielle ansvar for grunnskoleskyssen er beskrevet i rundskriv N-4/85 fra Samferdselsdepartemenet i samråd med KUF. I forbindelse med overgangen til nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner ble alt ansvar for skyss lagt til fylkeskommunen med sikte på en best mulig samordning av skyssen, jf. Ot.prp. nr. 48 (1984 -85).

I samråd med kommunen har fylkeskommunen hovedansvaret for å organisere og finansiere skyssen, jf. gsl. § 4 nr. 1. Når eleven får skyss på grunn av farlig skolevei (under 4 km.), skal kommunen organisere skyssen og er finansielt ansvarlig. For funksjonshemmede elever skal fylkeskommunen uansett veilengde sørge for skyss og finansiere den fullt ut, jf. § 4 nr. 2.

Fylkeskommunen dekker skyssutgiftene utover gjeldende persontakst. Persontakster fastsettes av samferdselsmyndighetene og dekkes av den enkelte kommune for den enkelte reisende. Det er med andre ord en delt finansiering mellom fylkeskommunen og kommunene i fylket.

Fylkeskommunens ansvar omfatter transport mellom hjem og skole, herunder elevskyss mellom hjem og skole utenom ordinært start- og avslutningstidspunkt for flertallet av skolens elever («midtskyss»), jf. Samferdselsdepartementets rundskriv N-1/90.

Kommunen er økonomisk ansvarlig for overnattingsmuligheter etter gsl. § 4 nr. 3, jf. grunnskoleforskriften § 1-1 nr 2.

For elever i elevhjem ved spesialskoler skal den som driver skolen, dekke utgiftene til reiser, opphold m.m. «i samsvar med den utgiftsfordelinga som er fastsett i lov eller reglement», jf. gsl. § 4 nr. 4. Dette betyr trolig at den som er finansielt ansvarlig for opplæringen etter loven, også er finansielt ansvarlig for skyssen, jf. f.eks. gsl. § 37 nr. 3 og lvgo. § 35 tredje ledd.

Etter avtale kan skyss som elevene har rett til, i visse tilfeller ivaretas av foreldrene, som i så fall har krav på å få utgiftene godtgjort, jf. forskriften § 1-1 nr. 1.

I tillegg til transport mellom skole og hjem kan elevene ha behov for skyss i skoletiden, f.eks. mellom skole og svømmehall. Det er ikke gitt særlige regler om slik skyss, slik at skoleeieren vil være ansvarlig for organisering og finansiering. Gratisprinsippet i gsl. § 37 nr. 4 må antas å avskjære muligheten til å kreve egenandel i slike tilfeller.

26.4 Utvalgets vurderinger

26.4.1 Grunnskolen

26.4.1.1 Spørsmålet om å gradere retten til skyss etter elevenes alder

Et hovedformål med regelverket om skyss er å sørge for lik rett til opplæring i samsvar med prinsippet om gratis opplæring. Det er likevel klart at formålet med dagens regelverk ikke har vært å sikre gratis skyss for alle, men å begrense denne retten til elever med skolevei over en viss grense. Med bakgrunn i at elevene normalt både går fortere og blir mer trafikkmodne med alderen, synes det åpenbart at skyssgrensene burde vært differensiert etter alder.

Samtidig vil utvalget understreke at fastsettelse av differensierte skyssgrenser ikke ensidig kan skje ut fra en vurdering av egenskapene til elevene etter alder. Endringer av skyssgrenser vil kunne medføre merkostnader for kommuner og fylkeskommuner. Slike beregninger innebærer utredninger av et større omfang en utvalget har ansett det hensiktsmessig å igangsette innenfor rammene av sitt arbeid.

I departementets veiledning om tidsbruk knyttet til reise- og ventetid ved skyss heter det (N-4/85):

«Ved praktiseringen av grunnskoleloven har Kirke- og undervisningsdepartementet anbefalt følgende når det gjelder «akseptabel» tid underveis (reisetid + gangtid + ventetid en vei):

For 1. - 3. klasse: inntil 45 minutter For 4. - 6. klasse: inntil 60 minutter For 7. - 9. klasse: inntil 75 minutter

Reisetiden etter dette omfatter også en gjennomsnittlig ventetid på ca. 10-12 minutter på bussholdeplass.»

Ved tilskudd til skyss fra staten til kommunen ble det tidligere lagt en tidsvurdering til grunn for beregningen, jf. Wilhelm Matheson i Norsk skolerett (1987), punkt 2.2.1:

«Kirke- og undervisningsdepartementet praktiserte i så måte tilskuddsordningen etter den tidsom gikk med til skoleveien og ikke etter den faktiske avstanden eleven skulle tilbakelegge. Departementets «tidsskjema» resulterte i et differensiert tilskuddssystem og dermed i praksis også en viss differensiering av den enkelte elevs rett til skoleskyss. Etter «regelsettet» antok man at en småklasseelev (1.-3. klasse) brukte 20 minutter på å gå 1 km, en 4.-6 klassing 15 minutter og en ungdomsskoleelev 12 minutter. Departementet la til grunn at det ikke burde være mer enn 1 times gangtid mellom hjem og skole. Dette gav kilometersgrenser på henholdsvis 3, 4 og 5 km - alt etter elevens alder. Om vinteren med vanskelige føreforhold, aksepterte man en overskridelse av gangtiden med 10-15 % for ungdomsskoleelevers vedkommende.»

Utvalget vil oppfordre departementet til å utrede nærmere en differensiering av skyssgrensene etter alder, på grunnlag av den typen vurdering som er gjengitt over og kostnadsberegninger.

26.4.1.2 Nærmere om retten til skyss

Et hovedspørsmål er ellers hvordan retten til skyss skal reguleres. Gjeldende rett setter en fast grense for skyss på 4 km. Grensen er supplert med rettslige standarder om skyssansvar for kommunen i de særlige tilfellene som er nevnt ovenfor.

Tallfestede regler er lite fleksible og kan gi lite hensiktsmessige svar i enkelttilfeller. Rettslige standarder vil normalt være bedre egnet til å regulere særlig komplekse forhold, f.eks. i deler av spesialundervisningen.

På den annen side vil tallfestede regler gi klare og enhetlige resultater uten mulighet for store lokale variasjoner. Retten til skyss er et vesentlig ledd i systemet for gratis opplæring for alle. Regler om rett til skyss når skoleveien overstiger en fast grense, vil gjøre vurderingen av det ordinære skyssbehovet enkel (barn går stort sett i samme tempo, en time er en time, osv.). Utvalget vil derfor foreslå å lovfeste retten til skyss i tråd med dagens ordning. Dette innebærer at alle elever i grunnskolen vil ha rett til skyss når det er mer enn 4 km mellom hjem og skole.

Kilometergrensen sier i første rekke noe om hvem som skal skysses. Den tar derimot ikke sikte på å gi noe absolutt krav om transport fra dør til dør. Elevene må som utgangspunkt akseptere å gå fram til nærmeste stoppested eller trafikk-knutepunkt slik at skyssen kan organiseres på mest mulig rasjonell måte.

Hva som er akseptabel gangvei til nærmeste stoppested eller trafikk-knutepunkt, må vurderes i det enkelte tilfelle. I første rekke må en ta hensyn til elevens alder og trafikksikkerheten for eleven. På den annen side kan det vanskelig tenkes at f.eks. gangvei over 2 km til og fra stoppested vil være akseptabelt selv for de eldste elevene.

Ved uenighet om beregningen av skyssavstand vil rettssikkerheten for elevene være ivaretatt ved at vedtak om tildeling eller avslag på skyss kan påklages til departementet, jf. kap. 16.

Når staten pålegger plikt til å gå på skole, jf. kap. 18, er det videre rimelig at staten sørger for at elevenes sikkerhet blir ivaretatt både i skolen og på skoleveien. Dette gjøres i dag blant annet ved bestemmelsene om rett til skyss «i særlige tilfeller» (om trygghet i skolesituasjonen mv. vises ellers til blant annet kap. 25). På denne bakgrunn bør retten til skyss når skoleveien overstiger 4 km suppleres i tråd med dagens regler om rett til skyss i særlige tilfeller.

Utvalget foreslår lovfestet en standard om rett til skyss ved farlig skolevei uten hensyn til veiens lengde. Ved vurderingen av fare skal det legges vekt på skoleveiens beskaffenhet, om det finnes fortau eller gangvei, trafikktetthet, klimatiske forhold, om eleven til vanlig går alene eller har følge, og andre forhold av betydning for elevens sikkerhet. Videre skal det legges vekt på subjektive forhold ved den enkelte elev som tilsier at skyss er nødvendig.

Det er mangeartede spørsmål som knytter seg til vurderingen av sikker skolevei og trafikkevne. I tilfelle uenighet om standardens innhold i det enkelte tilfelle vil rettsstillingen kunne presiseres gjennom bruk av retten til å påklage enkeltvedtak om skyss til staten (se nærmere i kap. 16).

Utvalget vil foreslå å videreføre retten til fri skyss når båt må benyttes. Men elevene må akseptere å gå til og fra fergestedet når det ikke fremstår som urimelig, jf. ovenfor om gangavstand til nærmeste stoppested eller trafikk-knutepunkt..

Skyssen må gå i rimelig tid før og etter skoletid, også når elevene slutter til ulik tid. Utvalget vil derfor foreslå lovfestet at skyssen skal tilrettelegges slik at det ikke blir lang ventetid, og at det skal være nødvendig tilsyn i ventetiden. For elever i grunnskolen foreslår utvalget fortsatt lovfestet at kommunen skal sørge for reisefølge når eleven ikke kan reise alene.

Utvalget understreker at skyssen må skje i samsvar med de regler om sikkerhet mv. ved offentlig persontransport som ellers gjelder.

Utvalget vil også foreslå å videreføre funksjonshemmedes rett til skyss eller innlosjering uavhengig av avstand når funksjonshemningen er av en slik karakter at skyss eller losji er nødvendig. Ved vurderingen av behovet for skyss eller innlosjering skal elevenes og de foresattes vurderinger telle tungt. Av hensyn til de særlige behov for denne elevgruppen må den som er ansvarlig for skyssen, også sørge for nødvendig tilsyn i ventetiden og sørge for reisefølge når eleven ikke kan reise alene.

Når valget av annen kommunal skole enn den skolen eleven sogner til fører til at skyssen blir mer kostbar, bør foreldrene etter utvalgets oppfatning dekke merutgiftene, jf. kap. 20.

26.4.1.3 Nærmere om innlosjering

Også dagens regler om innlosjering som alternativ til daglig skyss i særlige tilfeller og om kommunens tilsynsplikt ved innlosjering foreslås videreført.

Innlosjering er et omfattende tiltak for eleven og hjemmet. Utvalget vil derfor foreslå en lovbestemmelse om at foreldrene avgjør om eleven skal skysses eller innlosjeres i tvilstilfeller, der det nok kan skysses, men der skyssen er byrdefull og losji er et alternativ.

Etter utvalgets syn bør 6-åringer, som fra 1997 skal gå i grunnskolen, ikke innlosjeres borte fra hjemmet. Kommunene bør derfor finne måter å organisere tilbudet til 6-åringene på som gjør at innlosjering kan unngås.

26.4.2 Særlig om skyss av førskolebarn med rett til spesialpedagogisk hjelp

Det overordnede mål for den rettslige regulering på dette området er å sørge for at førskolebarn får realisert sin rett til spesialpedagogisk hjelp uten at det fører til vesentlige ekstrautgifter eller urimelige praktiske ulemper for familien. For denne gruppen vil mange av de samme hensyn gjøre seg gjeldende som for grunnskolebarn med funksjonshemning. Retten til skyss bør følgelig være tilsvarende for denne gruppen.

Utvalget vil etter dette foreslå å videreføre retten til nødvendig skyss for førskolebarn med rett til spesialpedagogisk hjelp. Se for øvrig kap 19, punkt 19.4.7 der utvalget tilrår en nærmere utredning av spørsmålet om å flytte bestemmelsene knyttet til rett til spesialpedagogisk hjelp for førskolebarn til barnehageloven.

26.4.3 Videregående opplæring

26.4.3.1 Skoleelever

Skyss- og losjiordningen for videregående opplæring er nylig vedtatt i Stortinget. Utvalget foreslår derfor at reglene om skyss og losji for elever i videregående opplæring i skole med noen mindre tilpasninger blir videreført i tråd med dagens regulering i velferdsloven.

Som nevnt i punkt 26.2.3 gir disse reglene elever med funksjonshemning rett til nødvendig skyss uavhengig av veilengde. Bestemmelsene regulerer imidlertid ikke spørsmålet om tilsyn og reisefølge selv om mange elever åpenbart har behov for dette også etter grunnskolealder. Utvalget anbefaler derfor at dette spørsmålet blir vurdert nærmere av departementet.

Etter utvalgets oppfatning tilsier hensynet til prinsippet om lik rett til utdanning at departementet bør vurdere de ulike hensyn svært nøye før det i særskilte tilfeller dispenserer fra retten til fri skoleskyss, jf. nærmere i punkt 26.2.3 ovenfor. Utvalget kan heller ikke se noe nødvendig motsetningsforhold mellom rett til fri skyss for elever og ordninger for rabattert adgang til kollektivtransport for all ungdom.

Elever med opplæring delvis i bedrift og delvis i skole bør ha rett til skyss til og fra skole etter de alminnelige regler om slik skyss.

Medlemmene Folkestad, Hildrum, Wøien og Aagesen mener at retten til fri skyss i videregående opplæring skal være absolutt, det vil si at departemetet ikke skal kunne bestemme at en rabattordning kan erstatte fri skyss.

26.4.3.2 Lærlinger

At lærlinger ikke har lovfestet rett til skyss, er tradisjonelt begrunnet i at de får lønn. Til dette kommer at lærlingene er fordelt på en lang rekke arbeidssteder, at enkelte ofte skifter arbeidssted, og at lærebedriften ikke sjelden sørger for skyss (eventuelt som følge av overenskomst).

Utvalget vil imidlertid peke på at halve tiden i bedrift er å anse som opplæring, mens den resterende tiden skal være lønnet (for å skape et noenlunde brukbart system har man imidlertid valgt å fordele lønnen over hele tiden i bedrift). På denne bakgrunn ville det etter utvalgets syn være rimelig med en viss skyssgodtgjørelse også for lærlingene. En slik ordning ville også bidra til å utjevne forskjellen mellom teoretisk og yrkesrettet opplæring.

Et forslag om innføring av rett til skyss for lærlinger vil imidlertid føre til merkostnader for fylkeskommunene og ligger derfor utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil begrense seg til å anbefale at departementet nærmere vurderer tanken om skyssordning også for lærlingene.

26.4.4 Voksenopplæring

Voksne med rett til spesialundervisning på grunnskolens område vil ofte kunne ha samme skyssbehov som elever i grunnskolen. Rett til skyss i slike tilfeller følger imidlertid ikke av voksenopplæringsloven.

Det må imidlertid antas at vedtaket om å overføre reglene om rett til spesialundervisning for voksne til voksenopplæringsloven ikke tok sikte på å innskrenke den rett til skyss som denne gruppen tidligere hadde. Utvalget kan heller ikke se gode reelle grunner til forskjellsbehandling på dette området og foreslår derfor at rett til skyss for voksne med rett til spesialundervisning nedfelles utvetydig i loven.

26.4.5 Private skoler

Utvalget foreslår å videreføre dagens regler om rett til skyss for elever i videregående skoler med statstilskudd og godkjente private grunnskoler.

Dette innebærer at privatskoleelevenes rett til skyss fortsatt vil være begrenset til skyss innenfor hjemkommunen (grunnskoler) eller hjemfylket (videregående opplæring), jf. nærmere i punkt 26.2.5 ovenfor. Det vil si at når avstanden mellom hjem og skole overstiger skyssgrensen, har eleven rett til skyss, men bare for den del av skoleveien som går fram til kommunegrensen eller fylkeskommunegrensen i den kommune eller i det fylke eleven bor.

Skulle privatskoleelevenes rett til skyss være mer omfattende, ville retten til valg av privatskole kunne påføre kommuner og fylkeskommuner vesentlige merkostnader.

Privatskoleelever som har behov for skyss på grunn av funksjonshemning, skal etter utvalgets oppfatning som nå ha rett til slik nødvendig skyss uten hensyn til avstand mellom bosted og skole, også utover hjemkommunens/bostedskommunens grenser. Dermed videreføres funksjonshemmedes muligheter til å velge private alternativer på linje med andres.

26.4.6 Særlig om det finansielle ansvar for skyssen

Som vist i punkt 26.3 ovenfor er dagens ordning for delt finansielt ansvar mellom kommunene og fylkeskommunene til dels komplisert. På visse punkter kan den også gi mulighet for å velte utgifter over fra kommunen til fylkeskommunen på en slik måte at det samlede opplegg ikke blir økonomisk og samfunnsmessig optimalt.

Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å utrede ordninger som vil være åpenbart bedre enn dagens, og som lar seg realisere innenfor utvalgets mandat. Det foreslår derfor at dagens ordning i hovedtrekk blir videreført.

Ettersom dagens ordning er så vidt komplisert, jf. ovenfor, bør likevel departementet gis myndighet til med bindende virkning å avgjøre tvist mellom kommune og fylkeskommune om organisering og finansiering av skyss. Utvalget foreslår en lovbestemmelse i samsvar med dette.

27 Krav om stillinger, funksjoner og tjenester

27.1 Innledning

Gjennom lov, forskrifter og tariffavtaler er kommunesektoren pålagt å ha forskjellige stillinger, funksjoner og tjenester i skoleverket.

De lovfestede pålegg om opprettelse av administrative stillinger er redusert i forbindelse med tilpasningen av særlovgivningen til ny kommunelov. Tariffavtaler mellom staten og arbeidstakerorganisasjonene inneholder imidlertid bestemmelser om opprettelse av forskjellige stillinger/funksjoner ved den enkelte skole.

Ved den nevnte tilpasningen til særlovgivningen var det bare de tidligere lovpålagte stillingene skolesjef, skoleinspektør og fylkesskolesjef som ble deregulert. Dette er stillinger på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. På skolenivå ble de eneste lovfestede stillingene, rektor og undervisningsstillinger, videreført som lovpålagte stillinger.

Utvalget skal nedenfor vurdere hvilke pålegg om stillinger, funksjoner og tjenester som er nødvendige ut fra hensynet til nasjonale og individuelle interesser og til lokal ressursdisponering. Videre vurderer utvalget om slike pålegg skal gis i lov eller forskrift, eller om reguleringen bør overlates til tariffavtaler eller kommunal/fylkeskommunal styring.

Utvalgets vurderinger avgrenses i forhold til krav om stillinger, tjenester og funksjoner i privatskoler, som blir behandlet i kap. 34. Det samme gjelder funksjonen som elevrådskontakt i grunnskolen, se kap. 20.

Utvalget vil i dette kapitlet heller ikke vurdere departementets eventuelle instrukser for personalet i skolen. Slike instrukser vil bli vurdert i forbindelse med utvalgets utredning om den arbeidsrettslige styringrett, se kap. 29.

Voksenopplæringen gis ingen særskilt drøftelse. Det vises til at det, med unntak av enkelte tariffbestemmelser om beregning av ledelsesressurs og departementets forskriftskompetanse i vol. § 9 annet ledd, ikke gjelder særskilte krav om stillinger, funksjoner eller tjenester innen voksenopplæringen. Vol. § 9 annet ledd behandles i kap. 29 om undervisningspersonalets arbeidsrettslige stilling.

Endelig avgrenses det mot pedagogisk-psykologisk tjeneste for elever og lærlinger. Denne tjenesten vurderes i kap. 19, der utvalget foreslår at kravet om slik tjeneste i hovedsak videreføres.

27.2 Generelt om noen arbeidsrettslige forhold, herunder kollektive forhandlinger og tariffavtaler

Personalet i videregående skoler er fylkeskommunalt tilsatte, jf. lvgo. § 22. Tilsvarende er personalet i grunnskolen tilsatt i kommunen. Noen få grunnskoler og videregående skoler er imidlertid statlige. I slike skoler er staten arbeidsgiver.

For andre kommunale arbeidstakergrupper enn lærere og skoleledere er kommuner og fylkeskommuner forhandlingspart overfor arbeidstakerorganisasjonene. Forhandlinger for slike grupper reguleres av lov 05.05.1927 nr.1 om arbeidstvister og lov 19.12.1952 nr. 7 om lønnsnemnd i arbeidstvister.

Selv om kommunen og fylkeskommunen er arbeidsgiver for skolens personale, er det staten som forhandler med arbeidstakernes organisasjonener om lønns- og arbeidsvilkår for lærere og skoleledere. Det er inngått en rekke tariffavtaler om blant annet disponering av arbeidstiden, ressurser til stillinger og funksjoner, opprettelse av stillinger, lønn, tilsettingsvilkår og oppsigelsesvern. Staten hevder at tariffavtalene er bindende for kommunesektoren, noe som er bestridt av Kommunenes Sentralforbund.

Ved kongelig resolusjon 05.09.1958 og 08.03.1960 er tjenestetvistloven (Lov om offentlige tjenestetvister 18.07.1958) gjort gjeldende for ovennevnte forhandlinger mellom stat og lærere.

I tjenestetvistloven § 11 fastsettes hvordan begrepet tariffavtale skal forstås i denne lovens forstand:

«Ved tariffavtale forstår denne lov en skriftlig avtale mellom staten på den ene side og en hovedsammenslutning, tjenestemannsorganisasjon eller annen organisasjon som nevnt i § 3 på den annen side om lønns- og arbeidsvilkår.»

Slike tariffavtaler kan sies opp med tre måneders varsel, dersom ikke annet er avtalt, jf. tjenestetvistloven § 12 annet ledd. Dersom ikke tariffavtalene bestemmer noe annet, er de ufravikelige. Dette rettslige prinsippet, som er ulovfestet på tjenestetvistlovens område, rammer både avtaler som er til gunst, og avtaler som er til ugunst for arbeidstakeren. Ufravikelighet i betydningen forbud mot å gi bedre tilbud er imidlertid i liten grad brukt i tariffavtaler om stillinger, tjenester og funksjoner i skoleverket.

Staten og de forhandlingsberettigede organisasjonene har gjensidig plikt til å oppta forhandlinger om spørsmål som omfattes av tariffavtalebegrepet, dersom den annen part krever det, jf. tjenestetvistloven § 2.

Dersom partene ikke blir enige om tariffavtale gjennom forhandlinger, kan partene i fellesskap kreve megling, jf. tjenestetvistloven § 14 første ledd. Blir tvisten ikke løst ved megling, kan partene sammen bringe saken inn for Rikslønnsnemnda, jf. lovens § 26. Unntatt fra megling er tvister som etter sin art kan bringes inn for Statens lønnsutvalg, og tvister om opprettelse av særavtale etter at hovedtariffavtale er inngått, jf. lovens § 14 annet ledd.

Tvist om opprettelse eller endring av særavtale kan hver av partene bringe inn for en særskilt nemnd til avgjørelse, jf. tjenestetvistloven § 27. Nemndas avgjørelse har samme virkning som en tariffavtale. Den vesentlige delen av avtaleverket mellom staten og skoleledernes og undervisningspersonalets fagorganisasjoner er særavtaler og er således ikke gjenstand for arbeidskamp, men blir avgjort med bindende virkning for staten, fagorganisasjonene og eventuelt kommunesektoren av den oppnevnte nemnd. Nemnda er sammensatt av representanter for partene, og et nøytralt medlem.

Visse spørsmål, herunder stillingers plassering i lønnstrinn, kan hver av partene bringe inn for Statens lønnsutvalg, jf. tjenestetvistloven § 29. Utvalgets avgjørelser er bindende for partene, uavhengig av om spørsmålet gjelder bestemmelser i hovedtariffavtale eller særavtale.

Adgangen til å søke konflikten løst ved streik, lockout eller annen arbeidskamp er også på andre måter begrenset, jf. tjenestetvistloven § 20.

27.3 Gjeldende rett om stillinger, funksjoner og tjenester i skolen

27.3.1 Skoleledelsen i grunnskolen

Grunnskoler med fulldelte barnetrinn eller med ungdomstrinn skal ha rektor, jf. gsl. § 17 nr. 4 første ledd. Lovens krav om rektor gjelder således ikke skoler som bare har et fådelt barnetrinn. Etter lov 21.03.1995 om barnehager § 16 (loven har pr. 03.07.95 ikke trådt i kraft) kan rektor være styrer for barnehage når skolen og barnehagen er organisert som en virksomhet. Det er for øvrig uklart i hvilken grad rektor for en skole med rektorkrav kan være rektor for en annen skole som ikke er underkastet krav om rektor.

Grunnskoleloven har ikke bestemmelser om innholdet i rektorstillinger. Departementet har imidlertid gitt bestemmelser om rektors oppgaver i grunnskoleforskriften § 10-2.

Dersom 2/3 av de tilsatte og foreldrene og kommunen samtykker, kan rektors plikter og ansvar overtas av undervisningspersonalet (såkalt alternativ ledelse), jf. § 17 nr. 4 tredje ledd og grunnskoleforskriften § 3-1 nr. 3.

Tariffavtaler sier at kommunen skal avsette en tidsressurs til administrative og pedagogiske lederoppgaver i hver enkelt grunnskole. Ressursen beregnes som prosentdel av hel stilling og varierer i hovedsak med antall elever og hvilke klassetrinn en skole har. (Trykksak F-3000, s. 38: Lønn- og leseplikt for lærere m.fl. og bistillingsgodtgjøring og særlige tillegg mv. ved skoler under Utdannings- og forskningsdepartementets skoleavdelinger og avdeling for voksenopplæring og folkeopplysning.). Når lederressursen er 75 % eller mer av en full stilling, skal ressursen deles ved at det opprettes en stilling som undervisningsinspektør. Når ressurstildelingen er 150 % eller mer, skal det opprettes ytterligere en stilling som undervisningsinspektør. Avtalen gir en veiledende norm for forholdstallet ved ressursfordelingen mellom rektor og undervisningspektør(ene).

27.3.2 Skoleledelsen i videregående skole

I lvgo. § 28, første punktum heter det:

«Rektor er den pedagogiske og administrative leder av skolen.»

Rektorkravet gjelder således for alle videregående skoler, uansett størrelse. Rektorstillingens ansvar og plikter kan ikke overtas av lærerne, slik som etter gsl. § 17 nr. 4 tredje ledd.

Også for videregående skoler regulerer tariffavtalene hvilken tidsressurs som skal settes av til rektor og undervisningsinspektør (F-3000, s. 51). I skoler med mer enn 167 elevplasser skal det være undervisningsinspektør. Når skolen har mer enn 450 elevplasser, skal det være to undervisningsinspektører. Når skolen har mer enn 800 elevplasser, skal den ha en tilleggsressurs til administrasjon. Ved skoler med mindre enn 900 elever kan denne legges til eksisterende administrasjon, eventuelt kan det opprettes stilling som undervisningsinspektør III. Har skolen mer enn 900 elevplasser, skal det opprettes en tredje stilling for undervisningsinspektør.

Avtalene inneholder videre en grenseoppgang mellom hva som i denne sammenheng regnes som egen skole, og hva som er filialskole (F-3000, s.53).

I henhold til tariffavtale skal det settes av ressurs til studieinspektør ved videregående skoler med over 31 elever (F-3000, s. 52). Videre fastsetter tariffavtalene at det ved videregående skoler skal være en hovedlærerstilling for hver 160. undervisningstime pr. uke (F-3000, s. 67). Etter tariffavtalene skal hovedlærer tildeles en ressurs til utførelse av sine særskilte oppgaver.

27.3.3 Andre stillinger/funksjoner i grunnskolen, herunder undervisningsstillinger

Etter gsl. § 27 nr. 1 skal kommunen se til at «undervisningspersonalet er samansett så formålstenleg for fagkrinsen som råd er». Bestemmelsen er begrunnet i Ot.prp. nr. 59 (1966-67), s. 56:

«Departementet har funne det turvande å presisere trongen til allsidig samansat fagleg personale i 9-årskolen.»

Grunnskoleloven inneholder for øvrig ikke krav om undervisningsstillinger utover de forpliktelser som eventuelt kan utledes av opplæringsretten eller krav til klassestørrelser og undervisningstidens omfang.

Departementet er imidlertid gitt hjemmel til å fastsette hvilke stillinger og tjenester, utover lovens krav, det skal være i grunnskolen, jf. gsl. § 17 nr. 5. Grunnskoleforskriften § 3-1 nr. 1 første ledd pålegger kommunen å tilsette nødvendig personale til undervisning og andre tjenester.

Etter grunnskoleforskriften § 7-1 nr. 2 skal sosialpedagogisk tjeneste høre med blant undervisningspersonalets oppgaver. Tjenestens formål gis i § 7-1 nr. 1:

«Formålet med den sosialpedagogiske tenesta er å hjelpe elevane med å finne seg til rette, til å løyse vanskar dei har i høve til skolen og å orientere dei om videregåande opplæring og yrke. Foreldra og eventuelt offentlege organ med særleg kompetanse må takast med i eit samarbeid.»

Forskriftene gir foreldrene rett til å rådføre seg med og søke hjelp hos skoleadministrasjonen eller en som har sosialpedagogisk tjeneste som særoppgave, i spørsmål som gjelder elevenes forhold til skolen, jf. § 7-1 nr. 3. Forskriften inneholder også regler om sosialpedagogisk tjeneste som særoppgave, jf. § 7-1 nr. 4 - 7.

Tariffavtalene inneholder bestemmelser om at kommunene skal sette av ressurs til sosiallærer-/rådgivningstjeneste i grunnskolens ungdomstrinn (7.-9. klassetrinn). Størrelsen på ressursen måles i undervisningstimer og er fastsatt på bakgrunn av antall elever ved skolen.

Grunnskoleforskriften § 7-4 regulerer klassestyrerens oppgaver. Forskriften må antas å bygge på den forutsetningen at det skal være en klassestyrer for hver klasse i grunnskolen.

27.3.4 Andre stillinger/funksjoner i videregående opplæring, herunder undervisningsstillinger

Departementet er gitt hjemmel til å fastsette hvilke pedagogiske stillinger og funksjoner det skal være i den videregående skole, jf. lvgo. § 17. Et pålegg om at klassen skal ha en klassestyrer, må antas å følge forutsetningsvis av departementets instruks for klassestyrer av juni 1977.

Etter lvgo. § 11 fjerde ledd skal opplæringstilbudet i den videregående skole omfatte de nødvendige sosialpedagogiske tiltak.

Fylkeskommunen skal ifølge tariffavtale sette av ressurser til rådgiverfunksjonen i videregående skole. Som for grunnskolen er ressursene beregnet ut fra antall elever ved skolen og fastsatt i antall undervisningstimer. Departementet har gitt instruks for rådgivere i videregående skoler, jf. instruks av juni 1977.

27.3.5 Tjenester i grunnskolen

Grunnskoleloven gir pålegg om pedagogisk-psykologisk tjeneste (§ 9), pedagogisk veiledningstjeneste (§ 7 nr. 6) og bibliotektjeneste (§ 10 nr. 2 annet ledd). Videre har departementet hjemmel til å gi pålegg om opprettelse av andre tjenester, jf. gsl. § 17 nr. 5. Departementet kan i henhold til gsl. § 12 nr. 1, bokstav a gi nærmere forskrifter om tjenestene.

Kommunen skal videre sørge for utbygging av en pedagogisk veiledningstjeneste, jf. gsl. § 7 nr. 6. Etter grunnskoleforskriften § 7-2, nr. 2 skal tjenesten blant annet styrke det pedagogiske utviklingsarbeidet i skolene, arbeide med etterutdanning, gi råd til lærerne faglig og metodisk og formidle og samordne praktisk-pedagogiske tiltak.Tjenesten kan organiseres for kommunen alene eller felles med andre kommuner, jf. § 7-2 nr.1 første ledd.

Gsl. § 10 nr. 2 pålegger kommunen å ha en som er ansvarlig for bibliotektjenesten ved den enkelte skole. Nærmere forskrifter om skolebibliotektjenesten er gitt i grunnskoleforskriften § 7-5.

27.3.6 Tjenester i videregående opplæring

Videregående skoler skal ha tilgang til bibliotektjeneste, jf. lvgo. § 12. Denne lovbestemmelsen ble endret ved lov 28.05.1993 nr. 51.

Plikten til å ha bibliotektjeneste kan oppfylles ved å ha eget skolebibliotek eller ved samarbeid med annet bibliotek ( Se Ot.pr. nr. 14 (1985-86), s. 32).

Etter lvgo. § 11 a skal fylkeskommunen opprette en oppfølgingstjeneste for dem som ikke benytter seg av retten til videregående opplæring, og som heller ikke er i arbeid. Departementet har i henhold til § 11 a annet ledd gitt forskrift av 12.04.94 om fylkeskommunal oppfølgingstjeneste.

27.3.7 Annen relevant rettslig regulering

Departementet er gitt hjemmel til å gi forskrifter om personalets oppgaver i både grunnskole og videregående skole, herunder undervisningspersonalet og rektor, jf. gsl. § 12 og lvgo. § 20 fjerde ledd. For grunnskolen er slike instrukser gitt i grunnskoleforskriften kap. 10. Også for videregående skole er det gitt en rekke instrukser for personalet. I tillegg til de stillinger som er nevnt ovenfor, er det også gitt instruks for samlingsstyrer og kursinspektører i videregående skole.

Etter grunnskoleforskriften § 3-1 nr. 2 kan det til lærerstillinger knyttes særskilte tjenester på åremål, f.eks. pedagogisk rettledningstjeneste, elevrådsarbeid og skolebibliotektjeneste.

Faglærere i både grunnskolen og videregående skole er pålagt visse plikter i forbindelse med avvikling av eksamen, jf. grunnskoleforskriften § 9-5 og forskrift av 03.08.1987 om karakterer, eksamen og vitnemål mv. i den videregående skole § 14.

Tariffavtalene inneholder bestemmelser om reduksjon av leseplikten for undervisningspersonale som er klassestyrer, elevrådskontakt og rådgiver.

27.4 Utvalgets vurderinger om stillinger og funksjoner i skolen

27.4.1 Generelt

Utvalgets vurderinger har særlig tatt utgangspunkt i St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren. I stortingsmeldingen gir Regjeringen - etter å ha understreket at de nasjonale mål må ivaretas - følgende anbefaling (s. 30-31):

«På den annen side må det ikke settes opp unødvendige hindringer for skolene. Mulighetene for å finne lokale løsninger som kan gi bedre opplæring, må stimuleres. Skolens kreativitet og entusiasme når det gjelder god ressursutnyttelse og hensiktsmessige organiserings- og styringsordninger, må ikke kveles i utgangspunktet av et tilstivnet og unødig detaljert avtale- og regelverk.»

Videre heter det (s. 28-29):

«Det som er et problem med dagens ordning når det gjelder binding av ressurser til faglig og pedagogisk virksomhet, er et vell av detaljerte avtaler som binder den enkelte skole i et rigid mønster. Selv om det er mulig at enkelte skoler ikke utnytter den disponible frihet god nok, er mulighetene til å finne gode lokale løsninger for bedre ressursutnytting og bedre læringsmuligheter for elevene i betydelig grad hindret av disse detaljbestemmelsene. Det bør tilstrebes å finne fram til et system der detaljstyring av skolens ressursbruk til faglig og pedagogisk arbeid reduseres samtidig som en i lov og forskrifter beholder og utvikler nødvendige bindinger for å ivareta de nasjonale utdanningsmålene.»

Kirke- og undervisningskomiteen var i hovedsak enig i stortingsmeldingens analyse av styringsproblemene i utdanningssektoren (Innst. S. nr. 186 (1990-91)). Komiteen gav imidlertid ikke særskilte kommentarer til avtaleverkets betydning for organisering av skolen.

Utvalget har videre lagt vekt på vurderingene omkring stillingskrav og ressursbindinger i innstillingen «Lærernes forhandlingsområde - gjennomgang av innhold og ansvar » som ble lagt fram for Regjeringen av en interdepartemental arbeidsgruppe i april 1991 (»Grøholtutvalget«).

Grøholtutvalget var et utvalg sammensatt av representanter fra diverse departementer. Utvalgets hovedoppgave var å vurdere om forhandlingene for det pedagogiske personalet i skolen burde overføres fra staten til KS. Utvalget konkluderte med å anbefale slik overføring. Regjeringen har senere konkludert med at forhandlingene inntil videre skal beholdes på statens hånd.

Det vises for øvrig til opplæringslovutvalgets generelle vurderinger av forholdet mellom lov og tariffavtaler i kap. 7 punkt 7.3. Utvalget vurderer der lov- og forskriftsregulering som et i utgangspunktet noe mer egnet styringsmiddel på områder hvor nasjonale og individuelle interesser tilsier nasjonal styring av opplæringsvirksomheten.

27.4.2 Skoleledelsen

I arbeidet med tilpasning av særlovgivningen til den nye kommuneloven ble det lagt til grunn at særlovsbestemmelser som påla kommuner og fylkeskommuner å opprette bestemte stillinger av mer administrativ art, skulle oppheves, se Ot.prp. nr. 59 (1992-93), s. 6. Resultatet for skolesektoren var at krav om skolesjef ble opphevet ved lov 11.06.1993 nr. 85. De lovfestede krav om rektor ble derimot beholdt.

Om rektorstillingen heter det i ovennevnte proposisjon (s. 49):

«Departementet ser ikkje nokon motsetnad mellom det å behalde rektor ved den einskilde skolen og å tilpasse skolen til ny kommunelov slik som einskilde høyringsinstanser, mellom anna Kommunenes Sentralforbund, hevdar. Skoleverksemda må vere leidd. Av omsyn til den nære samanhengen mellom fag og administrasjon på skolenivået bør ikkje funksjonen som fagleg leiar og administrativ leiar skiljast. Skal rektor fungere godt som fagleg leiar med hovudansvar for resultata i skolen, må det sikrast at rektor kan faget. Dette kan mellom anna gjerast ved å stille formelle kompetansekrav til stillinga. Kommunane kan som før velje å tilsetje ein eller fleire rektorar i kommuneadministrasjonen for skolar der det ikkje ligg føre krav om eigen rektor etter grunnskolelova.»

Utvalget legger til grunn de vurderinger og lovendringer som ble foretatt i ovennevnte lovarbeid. Rektorstillingen foreslås således videreført som lovpålagt pedagogisk, faglig og administrativ leder i skolen.

Krav om rektor gjelder i dag for alle skoler med unntak av fådelte grunnskoler uten ungdomstrinn og skoler med alternativ ledelse, jf. lvgo. § 28 og gsl. § 17 nr. 4 første ledd. Det skal være en rektor for hver av skolene.

Utvalget har vurdert om det bør gis en generell adgang til å ha en rektor som leder for flere skoler. Sammen med lovfestet krav om forsvarlig ledelse for skolene (se punkt 27.4.4) vil det kunne åpne for en hensiktsmessig lokal organisering og ressursbruk, samtidig som den totale ressurs som brukes til ledelse ved den enkelte skole, sikres.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår utvalget at dagens rektorkrav i hovedsak videreføres. Det skal således fremdeles være krav om rektor for hver enkelt videregående skole. Videre skal alle grunnskoler over en viss størrelse ha rektor. Skoler som omfattes av rektorkravet, skal ikke kunne dele en rektor.

Utvalgets flertall vil videre åpne for at rektor ved grunnskoler med rektorkrav også kan lede skoler i kommunen som ikke omfattes av rektorkravet, dersom slike ordninger oppfyller kravet om forsvarlig ledelse. Det vil gi anledning til å fylle opp rektorstillinger ved små skoler med lederoppgaver, dersom det er ønskelig og forsvarlig. Samtidig vil det gi kommunen anledning til å organisere en mer rasjonell ledelse for skolene i kommunen. Dermed vil en slik adgang kunne bidra til å forhindre sammenslåing av små skoler.

Den lovtekniske utformingen av rektorkravets begrensninger i forhold til små skoler må imidlertid endres. Det vises til flertallets forslag i kap. 22 om å oppheve begrensningene i adgangen til aldersblanding. Dette forslaget innebærer at rektorkravet ikke lenger kan knyttes til hvordan skolen er delt.

Rektorkravet gjelder i dag ikke for fådelte skoler på barnetrinnet. I henhold til gsl. § 5 kan fådelte skoler ha opptil 90 elever. Utvalgets flertall vil derfor foreslå at rektorkravet ikke gjelder for skoler som bare har barnetrinn (1.-7. klassetrinn), og som samtidig har mindre enn 90 elever. Ved slike skoler skal kommunen stå fritt til å organisere skoleledelsen, f.eks. med en rektor for flere skoler eller annen type leder. Kommunens frihet vil imidlertid i praksis ofte være begrenset av kompetansekravene for undervisningsstillinger. Det vises til at en leder ved små skoler må ta sin del av undervisningen.

Medlemmene Folkestad og Wøien kan ikke støtte at rektor på en skole med pålagt rektor også skal kunne være rektor ved en skole hvor det ikke er noe slikt krav. Det vises til at det vil representere en kvalitetsreduksjon i forhold til dagens situasjon hvor det i tillegg til lovens krav er egen rektor på alle fem- og firedelte skoler og på de aller fleste tredelte. Disse medlemmene kan heller ikke støtte tilpasning av bestemmelsene til aldersblanding i fulldelte skoler, jf. disse medlemmers synspunkter i kap. 22.

Utvalgets flertall har videre vurdert om rektorfunksjonen bør gis en nærmere beskrivelse i loven. En slik beskrivelse vil imidlertid bryte med kommunelovtilpasningens prinsipper om kommunal frihet til å organisere virksomheten, herunder til å organisere rektorstillingen. Utvalgets flertall vil derfor begrense seg til å foreslå at loven fastslår at rektor er skolens faglige, pedagogiske og administrative leder. Det innebærer krav til rektors faglige og pedagogiske kompetanse, se kap. 28. Medlemmene Folkestad og Wøien viser til sine generelle merknader i punkt 27.4.8.

Kommunen eller fylkeskommunen har instruksjonsmyndighet overfor rektor. Denne instruksjonsmyndigheten kan delegeres til f.eks. et styre for skolen. Så lenge ikke annet er fastsatt i kraft av instruksjonsmyndighet eller i lov, forskrift eller eventuelt tariffavtale, forutsetter utvalget at rektor kan delegere sine oppgaver til annet personale ved skolen.

27.4.3 Særlig om lærerstyrte skoler

Utvalget har vurdert dagens generelle adgang til å la rektoroppgavene overtas av lærere, jf. gsl. § 17 nr. 4 tredje ledd. Ordningen er begrunnet i Ot.prp. nr. 63 (1986-87), s. 3:

«I meir enn 10 år har det, med samtykke frå departementet og med heimel i lovreglar om forsøk, vore einskilde skolar som har delt administrasjonsressursen på nokre av lærarane i staden for rektor. Dette har ofte ført til betre samarbeid mellom lærarane og mellom skolen og heimane.»

Utvalgets flertall mener imidlertid at ordningen bryter med de vurderinger som ligger til grunn for utvalgets forslag om å videreføre rektorkravet. Med en slik kollektiv ledelse vil den enkelte leder kunne få for liten tid til å konsentrere seg om lederoppgavene. Det vil samtidig være knyttet en del praktiske vansker til en slik ordning, særlig i forbindelse med foreldrenes kontakt med skoleledelsen. Videre vil ordningen kunne skape uklare ansvarsforhold, både i forhold til elevene og i forhold til arbeidsgiverrollen. Utvalgets flertall vil derfor foreslå at ordningen fjernes. Det vises i denne forbindelse til at kommunen uansett kan bringe lærerne inn i skolens ledelse som medlemmer av styre for skolen eller i mellomlederfunksjon.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen kan ikke se at det foreligger evaluering av denne type skoleledelse som tyder på at det eksisterer problemer knyttet til ordningen. Skoler med alternativ ledelse preges ofte av stort engasjement fra lærernes side. Dessuten er alle berørte parter, elevene, personalet og kommunene, med på å treffe avgjørelse om en slik ordning skal iverksettes. Disse medlemmene mener derfor at unntaksbestemmelsen bør videreføres.

27.4.4 Andre stillinger i skoleledelsen

Utover krav om rektor pålegger ikke lov eller forskrift opprettelse av stillinger i skoleledelsen. Tariffavtalene inneholder imidlertid bestemmelser om opprettelse av stillinger som undervisningsinspektør i grunnskole og videregående skole og stilling som hovedlærer og studieinspektør i videregående skole. Videre har departementet med hjemmel i gsl. § 12 og lvgo. § 20 fjerde ledd gitt en rekke instrukser for stillinger i skoleledelsen.

Undervisningsinspektøren skal bistå rektor med den daglige ledelsen av skolen og er rektors stedfortreder. I videregående skoler er undervisningsinspektørene pålagt en rekke særskilte oppgaver gjennom departementets instruks. Undervisningsinspektørene i videregående skoler har blant annet som oppgave å arrangere prøver, skaffe vikarer og veilede nytilsatte lærere. Etter grunnskoleforskriften § 3-2, jf. lærerutdanningsloven § 9, skal undervisningsinspektører i grunnskolen ha utdanning for generell undervisningsstilling i grunnskolen, og tre års erfaring fra arbeid i skolen. For undervisningsinspektører i videregående skoler er det ikke gitt særskilte kompetansekrav.

Studieinspektøren har som oppgave å hjelpe rektor i arbeidet med skolens undervisningstilbud, jf. departementets instruks for studieinspektører i videregående skole av juni 1977. Studieinspektørens særskilte oppgaver er blant annet å utarbeide forslag til fordeling av elevene på klasser og grupper og å tilrettelegge timeplanleggingen. Det gjelder ikke særskilte kompetansekrav for studieinspektører.

Hovedlæreren har faglige og pedagogiske samordningsoppgaver ved skolen, jf. departementets instruks for hovedlærer av juni 1977. Det er ikke gitt særskilte kompetansekrav for hovedlærer. Hovedlærer er ikke en administrativ lederstilling på linje med rektor, undervisningsinspektør og studieinspektør, men en funksjonsstilling i samme kategori som rådgiver.

I praksis er de fleste ovennevnte stillinger også tillagt undervisningsoppgaver. I praksis gjelder derfor ofte de samme kompetansekrav som ved tilsetting i undervisningsstilling.

Utvalget antar at kravene om undervisningsinspektører, studieinspektører og hovedlærer ikke bare er begrunnet i hensynet til tilstrekkelig administrasjonsressurs, men også i et ønske om å sikre tilfredsstillende faglig kompetanse i den administrative og pedagogiske ledelsen av den enkelte skole. Det er særlig tydelig for grunnskolens vedkommende der forskriftene setter krav om tre års arbeidserfaring fra skoleverket for personer som skal tillsettes som undervisningsinspektører.

Krav om særskilte stillinger i skoleledelsen, utover kravet om rektor, kan imidlertid etter flertallets oppfatning hindre en hensiktsmessig organisering, både av den enkelte skole og av skolevirksomheten i kommunen eller fylkeskommunen. De enkelte skolers, kommuners og fylkeskommuners behov for kompetanse i skoleledelsen og den mest hensiktsmessige organisering av ledelsesoppgaver må antas å variere. Blant annet antas det at mange større skoler kan ha behov for annen administrativ eller økonomisk erfaring enn den skolebaserte. Da kan krav om særskilte stillinger være et hinder for en hensiktsmessig avlastning av rektor.

Utvalget viser også til innstillingen fra «Grøholtutvalget», se ovenfor, der det heter (s. 34):

«Omfanget av lederstillinger ved den enkelte skole (kriterietall for administrativ resssurs) bør ut av avtaleverket. Det er behov for en omdefinering og oppvurdering av lederrollen. Fjerning av den binding som administrasjonsressursen representerer vil gi den enkelte rektor større frihet til å finne hensiktsmessige løsninger og vil samtidig gi et klart større ansvar. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør i fortsetningen sørge for at den enkelte skole blir tilfredsstillende administrert gjennom regelverket.»

Etter en avveining av hensynet til sikring av pedagogisk ledelseskompetanse og behovet for lokal tilpasning finner ikke utvalgets flertall grunnlag for nasjonale krav om opprettelse av stillinger i skoleledelsen utover rektor. Utvalgets flertall vil således foreslå at kommuner og fylkeskommuner gis frihet til å bestemme opprettelsen av slike stillinger innenfor de rammer som framgår av det øvrige regelverket, f.eks. opplæringsretten. Fordi spørsmål om opprettelse av stillinger i skoleledelsen i dag regnes som tariffgjenstand i forhandlingene mellom staten og lærerorganisasjonene, må kommunenes kompetanse på dette området lovfestes, se også punkt 27.6.

Utvalgets flertall mener imidlertid det er viktig at skolen blir forsvarlig ledet, både pedagogisk og administrativt. Flertallet foreslår derfor at skoleeier forpliktes til å bruke en viss ressurs til pedagogisk, faglig og administrativ ledelse av den enkelte skole. En slik ressurs kan tenkes sikret gjennom lovfesting eller forskrifter eller gjennom opprettholdelse av dagens tariffbestemmelser.

Krav om ledelsesressurs må begrunnes i et ønske om å sikre nasjonale interesser og individuelle rettigheter for elevene. Et flertall i utvalget mener at slike interesser sikres bedre gjennom lovregulering enn i tariffavtaler, jf. utvalgets generelle vurderinger i kap. 7 punkt 27.3.

Behovet for ledelsesressurs vil kunne variere både over tid og fra skole til skole. Videre vil oppfattelsen av hva som er lederoppgaver, variere. Det vil således være vanskelig og lite ønskelig å gi en klar definisjon av de oppgaver ressursen skal brukes til.

Utvalgets flertall foreslår derfor at krav til ledelsesressurs lovfestes som en rettslig standard der det stilles krav om at den enkelte skole skal være forsvarlig ledet, både pedagogisk, faglig og administrativt.

Utvalget regner i denne sammenheng ikke rådgivningsfunksjonen, klassestyrerfunksjonen og elevrådkontakten som en del av ledelsesressursen. Nevnte funksjoner vil bli behandlet særskilt nedenfor.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen viser til sin generelle merknad i punkt 27.4.8.

27.4.5 Undervisningsstillinger

Som utvalget foreslår et annet sted i utredningen, må personer som tilsettes i undervisningsstillinger i skolen, som hovedregel oppfylle visse kompetansekrav (se kap. 28). I denne sammenheng avgrenses det mot assistenter som bistår undervisningspersonale i undervisningen, og personale som yter bistand til elever utenom undervisningen, f.eks. knyttet til sosialpedagogiske tiltak.

Med unntak av det generelle kravet i grunnskoleloven § 27 om at personalet skal være sammensatt så hensiktsmessig for fagkretsen som mulig, inneholder ikke dagens opplæringslovgivning med forskrifter direkte krav om opprettelse av undervisningsstillinger.

Krav om et visst antall undervisningsstillinger vil imidlertid følge av bestemmelser om rett til opplæring og av maksimaltall for antall elever pr. klasse. At skolen skal ha pedagogisk personale, vil også følge av en rekke andre bestemmelser i opplæringslovgivningen. Blant annet er det fastsatt undervisningstid i henhold til grunnskoleloven § 6 og lov om videregående opplæring § 10. I undervisningstiden må det forutsettes at det foregår pedagogisk arbeid, noe som igjen forutsetter tilsetting av pedagogisk personale. Det vises også til grunnskoleforskriften § 1-3 annet ledd om at en lærer skal ha ansvar for hver undervisningsgruppe.

Utvalget foreslår i kap. 23 lovfestede krav til undervisningstid i grunnskolen. Videre foreslås hjemmel for departementet til å fastsette forskrifter om undervisningstiden i videregående skole. Det vil således fremdeles fremgå av lov og forskrifter at det skal tilsettes personale til pedagogisk arbeid i skolen. Videre vil utvalget et annet sted i utredningen foreslå å videreføre retten til grunnskole og videregående opplæring (se kap. 18). Det vises også til flertallets forslag om lovfestede maksimaltall for antall elever pr. klasse (se kap. 22), med de krav til antall undervisningsstillinger som det fører med seg.

Utvalgets flertall finner ikke grunn til å foreslå ytterligere lovfesting av krav om pedagogisk personale. Det vises i denne forbindelse også til utvalgets forslag om lovfesting av hvilke forhold det skal legges vekt på ved tilsetting, jf. kap. 28. Dette forslaget vil i hovedsak innebære det samme som dagens generelle krav til sammensetningen av lærerstaben.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen mener at hjemmelen i loven for departementet til å regulere innholdet i undervisningsstillingene må videreføres for å sikre nasjonalt likeverd. Disse medlemmene viser til sine generelle merknader i punkt 27.4.8.

27.4.6 Rådgivningsfunksjonen

I dag er rådgivningsfunksjonen i grunnskolen og videregående skole regulert i lov, forskrift og tariffavtale. Ressurser til funksjonen er nærmere regulert i tariffavtale. For videregående skole gjelder det videre et generelt lovfestet krav om sosialpedagogiske tiltak, mens det for grunnskolen er fastsatt i forskrift at alle lærere har plikt til sosialpedagogisk tjeneste.

I utvalgets grunnlagsdokumenter er betydningen av rådgivningsfunksjonen fremhevet, både for grunnskolens og videregående skoles vedkommende. I St.meld. nr. 40 (1992-93) uttaler regjeringen således (s. 41):

«I overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring er det viktig med god rådgivningstjeneste og nært samarbeid mellom skoleslagene og foreldrene. Rådgivningstjenesten i begge skoleslag har et særlig ansvar for orientering om de alternativene som elevene stilles overfor ved valg av retning i videre utdanning.»

I forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen uttaler kirke-, utdannings- og forskningskomiteen (Innst. O. nr. 36 (1993-94) s. 14):

«Det må arbeides med en god overgang mellom grunnskolen og videregående opplæring. Komiteen mener rådgivningen i ungdomsskolen må styrkes.»

Regjeringen har også pekt på at Reform 94 stiller større krav til rådgivning om utdanning og yrkesvalg i videregående skole (St.meld. nr. 33 (1991-92), s. 45).

Utvalget slutter seg til ovennevnte vurderinger og foreslår at rådgivning til elevene opprettholdes som en pålagt funksjon i både grunnskolen og videregående skole.

Utvalget finner det imidlertid ikke naturlig at ovennevnte pålegg overlates til tariffavtalene. Slike avtaler vil ikke innebære en tilstrekkelig sikring av de nasjonale og individuelle interesser.

Det foreslås et lovfestet krav om en særskilt rådgivningsfunksjon i grunnskoler og videregående skoler. Hva som er tilstrekkelig bruk av ressurs til og organisering av en slik rådgivningstjeneste, vil imidlertid variere. Kravet foreslås derfor lovfestet som et pålegg om å gi elevene nødvendige rådgivning om utdanning, yrkesvalg og yrkesmuligheter og sosiale spørsmål.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan denne fleksibilitet skal sikres mot detaljstyring gjennom tariffavtaler mellom staten og lærerorganisasjonene, viser utvalgets flertall til punkt 27.6 nedenfor.

Det vises for øvrig til punkt 27.4.7 nedenfor der rettslig regulering av klassestyrerens særlige sosialpedagogiske oppgaver foreslås opprettholdt.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen viser til sin generelle særuttalelse i punkt 27.4.8.

27.4.7 Klassestyrerfunksjonen

Grunnskoleforskriften § 7-4 forutsetter at det skal være klassestyreren som skal ha særskilte oppgaver i forhold til en enkelt klasse. For videregående skole er krav om klassestyrer forutsatt i instruks for klassestyrer av juni 1977.

Utvalget mener det er behov for at en av klassens lærere har et samlet ansvar for klassens undervisningsopplegg og for særlig kontakt med den enkelte elev og dennes foreldre. En slik funksjon vil bidra til en bedre oppfølging av den enkelte elevs situasjon.

Utvalget vil derfor foreslå at dagens krav om klassestyrer i både grunnskolen og videregående skole videreføres og lovfestes. Funksjonen bør imidlertid etter flertallets oppfatning kunne tilpasses den enkelte klasses behov og den enkelte lærers forutsetninger og bør derfor ikke være gjenstand for detaljregulering. Utvalgets forslag om lovfesting av klassestyrerfunksjonens innhold begrenses således til hovedoppgaver. Som hovedoppgave regnes her blant annet klassestyrers særlige ansvar for kontakt med foreldrene. Utvalgets flertall foreslår at departementets forskriftshjemmel oppheves.

Det vises ellers til kap. 20, der utvalget foreslår lovfestet at klassestyrer fortsatt skal ha et særlig ansvar for klasserådets arbeid i grunnskolen.

27.4.8 Særuttalelse fra Folkestad, Wøien og Aagesen

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen mener følgende stillinger og funksjoner bør lovfestes: rektor, undervisnings-/studieinspektør, lærer, rådgiver og klassestyrer. I tillegg bør staten fortsatt ha den kompetanse som ligger i gsl. § 17 nr.5 og lvgo. § 17 til å gi pålegg om opprettelse av stillinger, funksjoner og tjenester i skolen. Hjemmelen må også omfatte rett for departementet til å gi nærmere forskrifter om tjenestens innhold, herunder instrukser. Disse medlemmer mener at en felles stillingsstruktur i skoleverket med nasjonale krav til skolefaglig kompetanse er en nødvendig forutsetning for enhetsskolen og kvaliteten i det likeverdige skoletilbudet.

Styringsretten er i norsk arbeidsliv avgrenset mot tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår og må utøves innenfor rammen av dem. Disse medlemmer tar avstand fra at omfanget av skolefaglige lederstillinger ved den enkelte skole (f.eks. kriterietall for ledelsesressurs) tas ut av lovverket (punkt 27.4.4 om andre stillinger i skoleledelsen), og uttalelser om at lokal «... fleksibilitet skal sikres mot nasjonal styring gjennom tariffavtaler mellom staten og lærerorganisasjonene», slik dette f.eks. er uttalt i punkt 27.4.6 om rådgiverfunksjonen.

Kommunene og fylkeskommunene har etter kommuneloven og tilpasningen av skolelovene stor frihet til å organisere kommunens/fylkeskommunens skoleadministrasjon over skolenivået. De tariffavtaler som i dag regulerer ledelsesressurs og ressurs til funksjoner ved den enkelte skole, er minimumsressurser som den enkelte kommune/fylkeskommune kan øke. Disse forhold gir den nødvendige fleksibilitet og frihet til lokal tilpasning uten å komme i konflikt med nasjonale mål om likeverd.

Disse medlemmer kan ikke akseptere legale skranker som avskjærer retten til å inngå tariffavtaler med staten om f.eks. tidsrerssurs og andre arbeidsvilkår for dem som skal utføre ulike tjenester i skolen. Dette gjelder både tidsressurs til pedagogiske og administrative lederoppgaver, og andre funksjoner og tjenester ved den enkelte skole. Disse oppgavene vil fremdeles ligge der, og skolens pedagogiske personale skal utføre dem. Det kan ikke lovfestes bestemmelser som reduserer hevdvunne faglige rettigheter, og som i praksis fratar arbeidstakerorganisasjonene retten til å forhandle med staten om medlemmenes arbeidsvilkår.

Disse medlemmer må derfor reservere seg mot utvalget av henvisninger, store deler av vurderingene og de konklusjoner som flertallet gjør under punkt 27.4 ovenfor. Disse medlemmer viser ellers til særskilte uttalelser under noen av avsnittene.

27.5 Utvalgets vurdering av tjenester i skolen

27.5.1 Bibliotektjeneste

Allerede i forrige århundre ble det bevilget midler til boksamlinger i skolen. Ved bibliotekloven av 1947 ble det en plikt å ha skolebibliotek ved alle folkeskoler. Pålegget om skolebibliotek i grunnskolen ble overført fra biblioteklovgivningen til grunnskoleloven ved lov 20.12.1985 nr. 108. Ved samme lov ble det for første gang lovfestet et krav om bibliotektjeneste for videregående skole.

I dag er det krav om bibliotek i alle grunnskoler, jf. gsl. § 10 nr. 2. For videregående skoler er det imidlertid tilstrekkelig at skolen har tilgang til bibliotektjeneste, enten gjennom eget bibliotek eller gjennom samarbeid med et annet bibliotek.

Utvalgets ser det som avgjørende for å lære elevene gode arbeidsmetoder, herunder oppøve selvstendighet, at skolen har tilgang til andre bøker enn pensumbøkene. Bibliotektjenesten er viktig både som pedagogisk verktøy, som et knutepunkt for samling og formidling av oppdatert informasjon og kunnskap og som kulturbærer. Biblioteket har i dag en mye videre funksjon enn å låne ut bøker som tas med hjem. I tilknytning til undervisningsopplegget kan elevene gå til biblioteket for å søke relevant lærestoff. De kan sitte der og arbeide, eller ta med seg materiell for den aktuelle arbeidsperioden.

I grunnskolen er tilgang til bibliotektjenester i skoleanlegget avgjørende for at de sentralt fastsatte læreplanenes og fagplanenes mål om prosjektbasert undervisning og ansvar for egen læring skal kunne gjennomføres.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at dagens lovfestede krav om bibliotektjenester videreføres. Utvalgets flertall vil imidlertid ikke foreslå at det åpnes for en mer detaljert regulering av bibliotektjenesten gjennom forskrifter. Det vises til at bibliotekenes organisering, omfang og innhold nødvendigvis må variere etter skolens størrelse og lokale forhold.

I tråd med flertallets vurderinger foreslås det også at kravet om at en av personalet i grunnskolen skal være ansvarlig for bibliotektjenesten (gsl. § 10 nr. 2 annet ledd første punktum) oppheves.

Medlemmene Folkestad og Wøien viser til at behovet for bibliotek/mediatek i eller i tilknytning til skoleanlegget er av avgjørende betydning for å kunne praktisere de arbeidsmetoder som læreplanene forutsetter. Dette gjelder både i grunnskolen og i videregående skole. For å sikre kvaliteten må departementet ha adgang til å gi forskrifter.

27.5.2 Pedagogisk veiledningstjeneste

Kommunen er pålagt å ha en pedagogisk veiledningstjeneste for undervisningspersonalet i grunnskolen. Tilsvarende krav gjelder ikke fylkeskommunen i forhold til de videregående skolene. Lov om videregående opplæring inneholder imidlertid en anbefaling om å ha slik tjeneste, jf. lvgo. § 32, se også forskrift av 19.03.1979 om den pedagogiske veiledningstjenesten i fylkeskommunen.

Som utvalget har pekt på annet sted i utredningen, er undervisningspersonalets kompetanse av vesentlig betydning for kvaliteten i opplæringen. I kap. 28 foreslår utvalgets flertall på denne bakgrunn at kommunens, fylkeskommunens og statens plikt til å medvirke til etterutdanning opprettholdes.

Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å lovfeste rammer for hvordan skoleeier skal organisere etterutdanningen. Utvalget kjenner ikke til at slike rammer er gitt for annen kommunal eller fylkeskommunal virksomhet. Det er heller ikke nasjonale eller individuelle hensyn som tilsier en særordning for skolesektoren. Det foreslås derfor at dagens lovfestede krav om en pedagogisk veiledningstjeneste oppheves.

27.5.3 Oppfølgingstjenesten

Den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten ble lovfestet i forbindelse med innføringen av retten til videregående opplæring, se lov 28.05.1993 nr.51.

Stortingsmelding nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet og Ot.prp. nr. 31 (1992-93), som ligger til grunn for ovennevnte lovendring, er begge grunnslagsdokumenter i utvalgets mandat.

Utvalget finner derfor ikke grunn til å vurdere oppfølgingstjenesten og foreslår at dagens lovfesting opprettholdes.

27.6 Utvalgets vurdering av departementets forskriftskompetanse - lovfesting av kommunal frihet til å opprette stillinger, funksjoner og tjenester

Departementet har i dag en vidtgående kompetanse til å gi pålegg om opprettelse av stillinger, funksjoner og tjenester i skoleverket, jf. gsl. § 17 nr. 5 og lvgo. § 17.

Utvalgets flertall har ovenfor tatt stilling til hvilke funksjoner, stilllinger og tjenester som skal være gjenstand for nasjonale krav. Der flertallet går inn for at slike krav beholdes foreslås det at kravet lovfestes. Det skal etter flertallets oppfatning ikke være adgang til å stille ytterligere nasjonale krav på dette området.

På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall at departementets hjemmel til å gi pålegg om stillinger, tjenester og funksjoner oppheves.

Utvalgets flertall kan videre ikke se at det er behov for eller er hensiktsmessig med en mer detaljert regulering av tjenester og funksjoner enn det som framgår av utvalgets lovforslag. Det foreslås således ingen generell hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om tjenestenes og funksjonenes innhold. Departementets forskriftshjemmel begrenses således til oppfølgingstjenesten (se punkt 27.5.3).

Som nevnt i punkt 27.1 ovenfor vil departementets kompetanse til å gi instruks for stillinger bli vurdert i tilknytning til den arbeidsrettslige styringsrett, se kap. 29.

Utvalgets flertall foreslår ovenfor i punkt 27.4.4 at kommunal og fylkeskommunal frihet til å opprette stillinger i skoleledelsen lovfestes. For å klargjøre kommunens kompetanse også på andre områder som er drøftet i dette kapittel, foreslår utvalgets flertall en kommunal kompetanse til generelt å kunne opprette stillinger, funksjoner og tjenester innenfor de rammer som følger av lov eller forskrift blir lovfestet. Dette fører til at eventuelle tariffbestemmelser som er fremkommet eller fremkommer etter forhandlinger mellom staten og fagorganisasjonene, må vike for kommunale og fylkeskommunale bestemmelser på dette området. Forslaget omfatter imidlertid ikke fordeling av arbeidstiden for den enkelte arbeidstaker, herunder dagens tariffavtaler om leseplikter. Forslaget omfatter heller ikke fastsettelse av kompensasjonsordninger - herunder lønn - for den enkelte arbeidstaker.

Kommunens plikter til å opprette stillinger, tjenester og funksjoner vil etter dette fremgå av loven alene.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen er grunnleggende uenig i flertallets vurderinger i punkt 27.6 og viser til sin generelle merknad i punkt 27.4.8.

28 Kompetansekrav for undervisningspersonale og skoleledere

28.1 Innledning

Utvalget gjennomgår nedenfor kompetansekravene for undervisningspersonale og ledere i grunnskolen og den videregående opplæring, herunder den opplæring som er spesielt organisert for voksne. Det avgrenses imidlertid mot kompetansekrav for personale tilknyttet spesialundervisning og personalet i private skoler. Slike kompetansekrav gjennomgås i henholdsvis kap. 19 og 34.

Videre vises det til utredningen om undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling i kap. 29, der krav til tilsetting - herunder kompetansekrav - ved leirskoler vurderes. Det vises også til utvalgets vurdering av kompetansekrav for lærebedriftenes faglige leder i kap. 32.

Utvalget gir først en framstilling av dagens lærerutdanning (punkt 28.2), gjeldende rett om kompetansekravene (punkt 28.3) og andre styringsvirkemidler (punkt 28.4). I punkt 28.2 gis det også en vurdering av lovreguleringen av lærerutdanningens innhold og organisering. Utvalgets øvrige vurderinger følger i punktene 28.5, 28.6 og 28.7.

28.2 Lærerutdanningen, herunder om ny lov om universiteter og høgskoler

28.2.1 Innledning

Lærerutdanningen består av ulike utdanningsveier: førskolelærerutdanningen, allmennlærerutdanningen, faglærerutdanning, utdanning av yrkesfaglærere og lærerutdanning ved universitetene. De skiller seg fra hverandre blant annet ved innsikting mot arbeid i ulike deler av utdanningssystemet og ved ulik vekt på faglig bredde eller faglig fordypning. I 1992 ble det utdannet 3034 lærerkandidater av ulike slag.

Lærerutdanningen omfatter i dag de tre utdanningsnivåene lærer, adjunkt og lektor, jf. lærerutdanningsloven § 3.

De statlige høgskolene har etter lærerutdanningsloven § 20 som oppgave å utdanne lærere ved å tilby:

• førskolelærerutdanning

• allmennlærerutdanning

• faglærerutdanning

• praktisk pedagogisk utdanning for lærere i yrkesfag og for studenter som har faglig utdanning fra universitet eller annen institusjon.

Med virkning fra 01.08.1994 ble de 98 tidligere regionale høgskolene - herunder alle de 24 pedagogiske høgskolene - omorganisert til 26 nye høgskoler. De pedagogiske høgskolene er således opphørt som selvstendige høgskoler og utgjør i dag en del av de nye statlige høgskolene.

En rekke universitetsutdanninger og andre utdanninger gir lærerkompetanse. En forutsetning er imidlertid at utdanningen består av pedagogisk utdanning, jf. lærerutdanningsloven § 11 nr. 1.

Statens lærerkurs gir tilbud om etterutdanning og yrkesteoretisk utdanning.

28.2.2 Generelt om behovet for en nasjonal lærerutdanning

I St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren, uttales følgende om grunnutdanningen av lærere og opplæring av skoleledere (s. 28):

«Grunnutdanningen av lærere og skolering av skoleledere, inklusive fastsetting av generelle kompetansekrav, vil fortsatt være et nasjonalt ansvar og et viktig nasjonalt styringsinstrument. Ansvaret for å dimensjonere kapasiteten ved lærerutdanningsinstusjonene slik at landet har en best mulig dekning av kvalifiserte lærere, må være våre nasjonale myndigheters ansvar. Det må også være statens ansvar å sørge for at lærerutdanningens innhold er best mulig tilpasset de nasjonale kunnskaps-, ferdighets- og holdningmål som er satt for utdanningssystemet. Med skoleledernes enda mer sentrale stilling som representant for overordnede myndigheter, bør et spesielt element av ledelse inn i grunnutdanningen for lærere.»

Videre uttaler flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i forbindelse med vedtakelsen av lov om universiteter og høgskoler (Innst. O. nr. 40 (1994-95) s. 27):

«Komiteens flertall, alle unntatt representanten Christiansen, mener at det er viktig å ha en sterk nasjonal styring med lærerutdanningen og innholdet i denne. For stor frihet her kan åpne for ikke bare ulik organisering av denne utdanningen, men også gi forskjeller i innhold av vesentlig omfang. I neste omgang kan dette få betydning for prinsippet om likeverdig utdanning. Konsekvensene kan vli en svekkelse av enhetsskolen som har vært et sentralt element i hele vårt lands utdanningspolitikk, og som flertallet ser som en viktig oppgave å verne.»

På denne bakgrunn foreslo komiteen at bestemmelsene om lærerutdanningens organisering og innhold i lærerutdanningsloven § § 19, 20, 21, 22 og 24 ble opprettholdt inntil spørsmålet om lærerutdanningens innhold og organisering er vurdert av dette utvalget.

Utvalget legger til grunn at statlig lærerutdanning fortsatt skal være et hovedelement i den nasjonale styring av opplæringssektoren. I punkt 28.2.5 nedenfor vurderes det om de gjenstående bestemmelsene i lærerutdanningsloven om innholdet i og organiseringen av lærerutdanningen skal videreføres i en ny opplæringslovgivning.

28.2.3 Dagens organisering og styring av lærerutdanningen

Grunnutdanningen for lærere er gjenstand for nasjonal styring gjennom lov og rammeplaner fastsatt av departementet.

Etterutdanningen av lærere og skolelederopplæringen er i hovedsak styrt ved hjelp av andre typer virkemidler enn rettslig regulering.

I lærerutdanningsloven § 2 heter det om formålet med lærerutdanningen:

«1. Utdanninga skal gje den faglege og pedagogiske kunnskap og praktiske opplæring som trengst for planlegging, gjennomføring og vurdering av undervisning og oppseding etter ulike føresetnader hos elevane og i samsvar med målet for den skole utdanninga sikter mot. 2. Utdanninga skal fremje den personlege utviklinga hos studentane, vekkje interesse for pedagogisk utviklingsarbeid, og gje grunnlag for forståing av samanhengen mellom lærargjerninga og skolens funksjon i samfunnet.»

Oppgaver for høgskolene i forbindelse med lærerutdanningen er fastsatt i lærerutdanningsloven § § 19 og 20.

I lærerutdanningsloven § § 21 og 22 er det gitt nærmere regler om innholdet i lærerutdanningen. Blant annet skal lærerutdanningen inneholde pedagogisk teori og praksis og praktisk opplæring i skolen. For utfylling av det lovfestede innholdet i lærerutdanningen er departementet gitt hjemmel til å gi rammeplaner for førskolelærer-, allmennlærer- og faglærerutdanningen og for praktisk pedagogisk utdanning, jf. lærerutdanningsloven § 21. Departementet har fastsatt rammeplaner for allmennlærerutdanningen, førskolelærerutdanningen og praktisk pedagogisk utdanning og for for en rekke faglærerutdanninger.

Lærerutdanningsloven § 24 gir regler om vurdering og vitnemål, herunder vurdering av skikkethet for læreryrket.

28.2.4 Lov om universiteter og høgskoler

Lov om universiteter og høgskoler omfatter statlig styring av universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de statlige høgskolene.

I lovens § 46 er departementet gitt hjemmel til å bestemme hvilke fag, emner o.l. som blant annet yrkesutdanninger skal inneholde. Departementet gis også hjemmel til å fastsette nasjonale rammeplaner for den enkelte yrkesutdanning eller enkeltfag som inngår i yrkesutdanningen. Lærerutdanningen regnes i denne sammenheng som yrkesutdanning, se Ot.prp. nr. 85 (1993/94) s. 72.

Adgangen til nasjonal styring av blant annet lærerutdanningen utdypes nærmere i proposisjonen:

«Etter forslaget til ny lov om høgre utdanning vil det ligge til de sentrale myndigheter å fastsette nasjonale standardkrav m.h.t. fagsammensetning, faglig bredde og fordypning, normert studietid m.m. for grader, yrkesutdanninger og andre utdanningsprogram som institusjonene under loven skal tilby.»

Departementet er således gitt kompetanse til å fastsette rammene for det faglige innholdet i lærerutdanningen. Det antas således at lov om universiteter og høgskoler gir departementet samme kompetanse til å styre lærerutdanningen som lærerutdanningsloven § 21.

28.2.5 Spørsmål om særskilt lovfesting av lærerutdanningens innhold og organisering.

Bestemmelsene om lærerutdanningens formål, oppbygning og innhold i lærerutdanningsloven § § 2, 3, 19 - 22 og 24 ble ikke opphevet ved lov om universiteter og høgskoler. Utvalget har vurdert om bestemmelsene bør videreføres i en ny opplæringslovgivning, eventuelt om bestemmelsene bør opprettholdes i lærerutdanningsloven.

Fastleggingen av det nærmere innhold i lærerutdanningen har sterk tilknytning til lovfestingen av utdanningsnivået for lærer. Utvalget vil derfor foreslå at dagens bestemmelse i lærerutdanningsloven § § 21 nr.1-4 legges inn i utdanningskravet for lærere, se nærmere nedenfor i punkt 28.5. Videre foreslår utvalget i punkt 28.5.3.4 nedenfor et lovfestet krav om ett års praktisk-pedagogisk utdanning for både førskolelærer, allmennlærer, faglærer, adjunkt og lektor.

Hovedinnholdet i lærerutdanningen vil dermed fortsatt være lovregulert. Det øvrige innholdet i lærerutdanningen kan etter utvalgets oppfatning mest hensiktsmessig fastsettes av departementet. Lov om universiteter og høgskoler antas å gi tilstrekkelig kompetanse i denne forbindelse.

Det vises for øvrig til vurderingene nedenfor i punkt 28.7 om den særskilte skikkethetsvurderingen etter lærerutdanningsloven § 24 nr. 3.

Det foreslås ikke noe ytterligere lovfesting av lærerutdanningens innhold og organisering. Det vises i denne forbindelse til de alminnelige reguleringer i lov om universiteter og høgskoler, som må antas å være hensiktsmessige også for høgskolenes lærerutdanning.

28.3 Den någjeldende rettslige regulering av kompetansekrav for undervisningspersonalet

28.3.1 Generelt om lærerutdanningsloven

Lov 08.06.1973 nr. 49 om lærerutdanning inneholder utdanningskrav for undervisningspersonell i hele skoleverket, herunder bestemmelser om utdanningsnivåene lærer, adjunkt og lektor (kap. III og IV, jf. kap. II).

Loven fastsetter formålet med (§ 2) og oppbygningen av (§ 3) lærerutdanningen. Videre pålegger loven stat, fylkeskommune og kommune å medvirke til at undervisningspersonalet og skolelederne får anledning til etterutdanning (§ 4).

Lærerutdanningsloven knyttes til grunnskoleloven, lov om videregående opplæring, privatskoleloven og folkehøgskoleloven gjennom henvisning i lovens § 1 nr.1. Tilsvarende er det henvisninger til lærerutdanningsloven i de nevnte lover og i forskriftene til voksenopplæringsloven § 9.

28.3.2 Utdanningsnivåene

Kompetansekravene for undervisningspersonalet har sitt utgangspunkt i utdanningsnivåene lærer, adjunkt og lektor, jf. lærerutdanningsloven § 5 nr. 1. Innholdet i de enkelte utdanningsnivåene er fastsatt i lærerutdanningsloven § § 6-8 og i forskrift 09.06.1987 om lærer-, adjunkt- og lektorutdanning som omfattes av § 1 nr.1 i lov om lærerutdanning (kompetanseforskriften). Kompetanseforskriften er under endring. Forskriften skal blant annet tilpasses utvidelsen av allmennlærerutdanningen og den praktisk pedagogiske utdanningen.

I lærerutdanningslovens forstand har en lærer utdanning som allmennlærer, førskolelærer eller faglærer som svarer til minst tre års vanlig studietid, jf. lærerutdanningsloven § 6 nr. 1. Faglærer kan også ha annen likeverdig godkjent utdanning, eventuelt med tillegg av praksis, jf. lovens § 6 nr. 2 og kompetanseforskriften § § 13 flg. I lovens § § 21 og 22 og i departementets rammeplaner er det nærmere innholdet i allmennlærer-, førskolelærer- og faglærerutdanningen fastsatt. I tillegg fastsetter kompetanseforskriften de nærmere utdannings- og praksiskrav for faglærere, herunder utdanningskrav for morsmålslærere.

Departementet kan gi godkjenning som lærer på grunnlag av likeverdig utdanning fra utlandet, jf. lovens § 6 nr. 3.

Lærerutdanningsloven § 7 inneholder utdanningskravene for adjunkt. Adjunktutdanningen kan være lærerutdanning med tillegg av ett års godkjent videreutdanning, jf. lovens § 7 nr.2. Videre kan adjunktbenevnelsen, i henhold til lovens § 7 nr.1, oppnås ved eksamen av lavere grad fra universitet eller høgskole med fagkrets som er godkjent for arbeid i skolen og med godkjent pedagogisk utdanning, sml. lovens § 11. Kompetanseforskriften § 28 fastsetter hvilke utdanninger som oppfyller kravene i § 7 nr.1. Blant annet er cand.mag.-graden godkjent som utdanning i henhold til § 7 nr.1.

Adjunktutdanning kan også være annen likeverdig godkjent utdanning, eventuelt med tillegg av praksis, jf. lovens § 7 nr.3. Godkjenning kan også gis på grunnlag av likeverdig utdanning fra utlandet, jf. § 7 nr. 4.

Etter lærerutdanningsloven § 8 nr.1 kan utdanning som lektor bestå i eksamen av høyere grad fra universitet eller høgskole med fagkrets som er godkjent for arbeid i skolen. I tillegg kreves det godkjent pedagogisk utdanning, sml. lovens § 11. Departementet har i kompetanseforskriften § 31 fastsatt hvilke grader og eksamener som skal omfattes av § 8 nr. 1.

Lektorutdanningen kan imidlertid også være adjunktutdanning med tillegg av hovedfagsutdanning eller godkjent videreutdanning ved universitet o.l., jf. lovens § 8 nr. 2. Videre kan en lærer bli lektor ved å gjennomføre godkjent videreutdanning på hovedfagsnivå svarende til tre års studium, jf. lovens § 8 nr. 3. I likhet med lærer- og adjunktstatus kan også lektorstatus oppnås ved å få godkjent en likeverdig utdanning fra inn- eller utland.

Uavhengig av hva som er fastsatt i lærerutdanningsloven § § 6-8, skal både lærer-, adjunkt- og lektorutdanning omfatte minst et halvt års godkjent pedagogisk utdanning, jf. lovens § 11 nr. 1.

Godkjenningskompetansen i forhold til utdanningsnivåene er tillagt departementet, jf. lærerutdanningsloven § 12 . Departementet er også gitt hjemmel til å dispensere fra lovens utdanningskrav, jf. § 12 nr. 1 bokstav d. Dispensasjonshjemmelen kan benyttes når særlige hensyn gjør det nødvendig eller ønskelig, og etter at departementet har innhentet uttalelse fra Lærerutdanningsrådet.

28.3.3 Kompetansekrav i de enkelte skoleslag og for de enkelte klassetrinn

Med unntak av midlertidig tilsatte og vikarer må alle som tilsettes til undervisning eller annet pedagogisk arbeid i videregående skole, være lærer, adjunkt eller lektor, jf. lærerutdanningsloven § 15, jf. § 5 nr. 1.

I tillegg inneholder kompetanseforskriften krav om relevant utdanning m.m. ved tilsetting i videregående skole, jf. forskriftens § § 34 og 36. For yrkesrettede utdanninger kan ordlyden i § 36 tyde på at forskriften bare setter krav om relevant kompetanse for de som er faglærere, slik at allmennlærere, førskolelærere, adjunkter og lektorer kan tilsettes fritt. Utvalget antar imidlertid at dette ikke har vært meningen. Kravet om relevant kompetanse må antas å gjelde for alle yrkeslærere.

For allmennfaglig studieretning og for undervisning i felles allmenne fag på andre studieretninger stilles det krav om faglig fordypning på minst et år i de fag vedkommende skal undervise. Allmennlærere kan ikke tilsettes til å undervise i nevnte fag, jf. forskriftens § 34.

Med henvisning til dispensasjonshjemmelen i lærerutdanningsloven § 12 nr. 1 bokstav d har departementet åpnet for tilsetting på vilkår innen den yrkesfaglige delen av videregående opplæring, jf. kompetanseforskriftens § 37. Bestemmelsen tillater at lærere i yrkesfag som mangler pedagogisk utdanning, men ellers fyller de faglige kravene, og søkere som ikke har fullført yrkesteoretisk utdanning, tilsettes i oppsigelig stilling på vilkår av at utdanningen fullføres innen en frist som til vanlig ikke overstiger tre år.

Allmennlærerutdanning er den eneste utdanning som kvalifiserer til pedagogisk arbeid på alle trinn i grunnskolen. Både for faglærere, adjunkter og lektorer - som ikke også er allmennlærere - er adgangen til tilsetting i grunnskolen begrenset til nærmere bestemte utdanninger og fag, jf. lærerutdanningsloven § 13 annet ledd første punktum og kompetanseforskriften § § 32 og 33. Denne adgangen er særlig begrenset for barnetrinnet, der faglærere, adjunkter og lektorer bare kan tilsettes for ordinær undervisning i fagene musikk, formingsfag, kroppsøving, ernæring, helse- og miljøfag (husstell/heimkunnskap), og bare dersom de har fordypning i det aktuelle fag, jf. forskriften § 32.

Førskolelærere kan bare tilsettes på barnetrinnet, og bare når spesielle hensyn gjør det nødvendig.

For midlertidig tilsatte eller vikarer gjelder det ingen kompetansekrav, jf. lærerutdanningsloven § 12 nr. 2. Adgangen til midlertidig tilsetting er imidlertid begrenset. Etter grunnskoleloven § 17 nr. 2 kan midlertidig tilsetting bare benyttes «når det trengst». Bestemmelsens adgang til midlertid tilsetting må antas å omfatte de tilfeller der det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene.

Rettsvilkårsavtalen for tilsatte i videregående skole fastsetter at midlertidig stilling kan nyttes når det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene, se avtalens § 2. Det er imidlertid uklart i hvilken grad avtalebestemmelsen er gyldig sett i lys av arbeidsmiljølovens regler om midlertidig tilsetting i aml. § 58 A.

Lærerutdanningsloven § 5 nr. 2 gir en særskilt kompetanseregel for timelærere. Til vanlig skal slike lærere ha samme kompetanse som annet undervisningspersonale. For undervisning i særskilte emner kan det imidlertid tilsettes timelærer med spesialutdanning i emnet.

28.3.4 Skoleledere

For skoleledere stilles det krav om tre års erfaring fra «arbeid i skoleverket» i tillegg til lærer-, adjunkt- eller lektorutdanningen, jf. lærerutdanningsloven § 9 nr.1. I lovens forarbeider er det forutsatt at nevnte praksis skal ha vært undervisning eller administrativt arbeid (Ot.prp. nr. 36 (1972-73) s.115). I en uttalelse fra sivilombudsmannen av 15.08.1979 (ombudsmannens årsmelding for 1979/80, s. 18) heter det:

«Lovens ordlyd «arbeid i skoleverket» er det videre nærliggende å oppfatte slik at dette forutsetter også tilknytning til skolemyndighetene gjennom tilsetting eller tilskudd, eller ved organisering av virksomheten».

Videre antar ombudsmannen at tilsetting av rektorer uten særlig erfaring fra skolevirksomhet er i strid med bestemmelsens formål.

Den som skal tilsettes som skoleleder, må for øvrig oppfylle kravene for tilsetting i de forskjellige skoleslagene i lærerutdanningsloven § § 13-15.

I grunnskolen omfatter kompetansekravene for skoleledere rektor og undervisningsinspektør, jf. grunnskoleforskriften § 3-2. I videregående skole gjelder kompetansekravene bare for rektor.

28.3.5 Nærmere om godkjenning av utenlandske utdanninger

Med hjemmel i lærerutdanningsloven § 12 nr. 1 har departementet gitt forskrift av 09.03.1987 om godkjenning av lærarutdanning frå utlandet og forskrift av 09.05.1979 om tilleggsprøver for lærarar med utdanning frå utlandet. Forskriftene skiller mellom utdanning fra nordiske land og fra utlandet forøvrig.

Når det gjelder godkjenning av undervisningspersonell med utdanning fra andre EØS-land, er Norge gjennom EØS-avtalen forpliktet av rådsdirektiv 89/48/EØF. Direktivet er omtalt i rundskriv F-7/94 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Formålet med direktivet er å bidra til fri flyt av arbeidskraft. Gjennom direktivet blir EØS-borgere sikret adgang til lovregulerte yrker på samme vilkår som vertslandets borgere. Når det gjelder tilfeller der utdanningens innhold og lengde avviker for mye i forhold til norsk utdanning, kan departementet stille andre og supplerende krav til søkeren. Kravet om obligatorisk tilleggsprøve i ovennevnte forskrifter gjelder ikke for søkere med utdanning fra EØS-land. Imidlertid tillater direktivet at tilsettingsmyndighetene stiller krav som er relevante for utøvelse av yrket, herunder at søkeren behersker norsk, har kjennskap til norske samfunns- og skoleforhold og for øvrig har en relevant utdanning.

28.3.6 Kompetansekrav for undervisningspersonale i grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt tilrettelagt for voksne.

Etter lov om voksenopplæring § 9 første ledd kan departementet fastsette nærmere regler for kompetanse hos medarbeidere i voksenopplæringen. Slike regler er gitt i forskrift av 24. august 1981 nr. 4942.

Lærerutdanningsloven gir hjemmel til å fastsette særskilte krav om pedagogisk utdanning for undervisningspersonell og ledere i voksenopplæringen, jf. lovens § 11 nr. 2.

For undervisningspersonale i grunnskoleopplæring og videregående opplæring arrangert av offentlige utdanningsinstitusjoner er det fastsatt at de utdanningskrav som følger av lov 08.06.1973 nr. 49 om lærerutdanning, vanligvis skal gjelde, jf. forskriftens punkt 1.2.1. Dette gjelder også når regulær førstegangsutdanning foregår som avviksordning etter voksenopplæringsloven § 8. Krav til kompetanse hos lærere og andre medarbeidere i alternative tilbud etter § 7 fastsettes av departementet ved godkjenning av tilbudet.

Det følger av forskriftens punkt 1.2.4 at personer som ikke har godkjent lærerkompetanse for noe bestemt skoleslag, fag eller utdanningsretning, men som på annen måte kan dokumentere særlige kvalifikasjoner for voksenopplæring i ett eller flere emner, kan bli godkjent som kvalifisert til stilling som lærer for et begrenset tidsrom og/eller innenfor et nærmere fastsatt fagområde.

28.3.7 Annen rettslig regulering i tilknytning til undervisningspersonalets kompetanse

Etter grunnskoleloven § 27 nr. 1 er kommunen pålagt å sørge for «at undervisningspersonalet er samansett så formålstenleg for fagkrinsen som råd er,...». Videre skal kommunen medvirke til at undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver i skolen får anledning til å holde kunnskapene sine ved like og til faglig oppdatering. En plikt til å medvirke til etterutdanning følger også av lærerutdanningsloven § 4, som også pålegger en slik plikt overfor stat og fylkeskommune.

Utlysing av stillinger i grunnskolen for adjunkt og lektor skal nevne de fag det kreves undervisningskompetanse i, jf. gsl. § 20 nr. 2.

Undervisningspersonalet i grunnskolen har plikt til å undervise på det opplæringstrinn og i de fag som de har kompetanse til, jf. gsl. § 22 nr.2. Imidlertid kan undervisningspersonale som ikke hører til Den norske kirke eller Den Evangelisk Lutherske Frikirke ikke pålegges å undervise i kristendomkunnskap, jf. gsl. § 18 nr.3. For videregående opplærings vedkommende er det overlatt til skolens ledelse å bestemme hvilket trinn, kurs og fag personalet skal undervise på, jf. lvgo. § 20.

Etter grunnskoleforskriften § 10-4 utvides grunnskolelærernes undervisningsoppgave til også å omfatte «andre fag og område når rektor etter samråd med læraren finn det forsvarlig og omsynet til undervisninga gjer det nødvendig».

Grunnskoleforskriften § § 10-2 og 10-3 pålegger rektorer og undervisningsinspektører å delta i lederopplæringstiltak.

Etter gsl. § 22 nr. 3 og lvgo. § 20 tredje ledd har personalet plikt til å veilede lærerstudenter under studentenes praksis i skolen. For grunnskolepersonalets del betinger loven en fastsatt godtgjørelse, jf. gsl. § 22 nr. 3. Ved beslutningen om hvilken grunnskolelærer som skal stå for praktikantopplæringen, skal rektor ved studentens lærested ha rett til å uttale seg, jf. gsl. § 21. Dersom kommunen og vedkommende rektor ikke blir enige, skal Statens utdanningskontor ta avgjørelsen. Lovfestede regler om lærestedets innflytelse og lærernes godtgjørelse er ikke gitt for videregående skoles vedkommende.

28.4 Bruk av andre styringsmidler

I tillegg til den rettslige regulering benytter staten også andre styringsvirkemidler i den nasjonale styringen av undervisningspersonalets kompetanse. Virkemidlene er nasjonalt koordinert opplæring av skoleledere og undervisningspersonell, samt veiledninger.

Ledelsesutvikling i skolen (LUIS) er et nasjonalt program som organiserer opplærings- og veiledningstiltak for skoleledere. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet leder og koordinerer LUIS-arbeidet på landsbasis og fordeler statlige midler til gjennomføringen. Statens utdanningskontorer har oppgaver på fylkesnivå.

Statens lærerkurs er direkte underlagt departementet som et eget kontor med forvaltningsoppgaver knyttet til etter- og videreutdanning av lærere. Statens lærerkurs er departementets sentrale enhet når det gjelder iverksetting av etter- og videreutdanningstiltak på spesielle områder som departementet ønsker å styre. Departementet fordeler midler til ulike tiltak etter forslag fra kurskontoret, som gir videre melding om tildeling og følger opp overfor dem som har søkt om kursmidler. Det bevilges også andre tilskudd til etterutdanning direkte over departementets budsjett.

Departementet har i rundskriv F-62/92 gitt «Oversikt over aktuell lærerutdanning og praksis for fag/fagområder i videregående skoler». Rundskrivet er en praktisk veileder når den tilsettende myndighet skal vurdere om søkerne har den rette utdanning for det fag de skal tilsettes for å undervise i.

28.5 Utvalgets vurdering av dagens kompetansekrav - forslag til endringer

28.5.1 Generelt

Det vises innledningsvis til kap. 11 der utvalget går inn for at nåværende krav til kompetanse for undervisningspersonale og skoleledere i hovedsak videreføres.

Nasjonale kompetansekrav for undervisningspersonale er med på å sikre både kvalitet og likeverdighet i undervisningstilbudet. Samtidig kan kompetansekrav begrense mulighetene for fleksibel planlegging og utnyttelse av de samlede ressurser. Manglende fleksibilitet kan både være fordyrende og stenge for fornufting utnyttelse av relevant kompetanse.

Kompetansekravene skal sikre nasjonal likhet på et høyt nivå. Samtidig må det antas at høy kompetanse gjør undervisningspersonalet bedre i stand til å tilpasse undervisningen til elevenes evner og forutsetninger. Den gode lærer er en lærer som har overskudd og innsikt til å kunne ta vare på alle elevene i klassen.

Kompetansekravene skal videre sikre at undervisningspersonalet har relevant kompetanse for det fag eller det alderstrinn vedkommende skal undervise. Kravene skal bidra til at det hele tiden er den best kvalifiserte søker som ansettes i undervisnings- og lederstillinger i skolen. Dette forusetter imidlertid at kompetansereguleringen åpner for en viss grad av fleksibilitet, bl.a. i forhold til søkernes realkompetanse. Videre er det nødvendig med et tilstrekkelig mangfold i lærerutdanningen slik at skolens forskjellige og varierende behov kan dekkes.

For vurderingene nedenfor legger utvalget til grunn at kompetansekravene skal gjelde ved tilsetting i undervisnings- og skolelederstilling. Disse kravene skal således ikke være til absolutt hinder for at stillingers innhold endres etter tilsetting. En slik fleksibilitet kan i visse tilfeller gå på bekostning av undervisningspersonalets fagspesifikke kompetanse, men anses likevel nødvendig av hensyn til en rasjonell disponering av personalressursene.

Utvalget vurderer ikke kompetansekrav for annet skolepersonale enn undervisningspersonale og skoleledere. Vurderingene og forslagene nedenfor omfatter således ikke assistenter som bistår undervisningspersonale i undervisningen, og personale som yter bistand til elever utenom undervisningen, f.eks. knyttet til sosialpedagogiske tiltak. Bruk av slike assistenter vil blant annet kunne være aktuelt i forbindelse med opplæring av funksjonshemmede elever.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen viser til sin generelle merknad i kap. 27 punkt 27.4.8. Det er disse medlemmenes syn at det bør stilles kompetansekrav til alle skolefaglige stillinger og funksjoner dersom ikke kompetansekravet framgår ved at stillingen eller funksjonen er kombinert med en undervisningsstilling.

28.5.2 Krav om relevant kompetanse

28.5.2.1 Grunnskolen

Opplæringsløpet i grunnskolen går fra det mer allmenne til det mer faglig spesialiserte. På småskoletrinnet konsentreres undervisningen om større emner, mens det skjer en gradvis større fordypning og klarere fagdeling opp gjennom mellomtrinnet og ungdomstrinnet. Kompetansebehovet i de ulike deler av grunnskolen er derfor forskjellig. På småskoletrinnet er det størst behov for lærere med bred faglig kompetanse, mens behovet for lærere med faglig fordypning i de fag de skal undervise i, øker gradvis med stigende klassetrinn. I tillegg er skolens oppdragerfunksjon en viktig del av virksomheten på alle trinn i grunnskolen. Lærernes oppgaver omfatter både undervisning og oppdragelse.

Etter dagens bestemmelser kan undervisningspersonale uten allmennlærerutdanning bare i begrenset grad undervise på småskoletrinnet og mellomtrinnet, se lærerutdanningsloven § 13 annet ledd og kompetanseforskriften § 32. Lov og forskrifter begrenser imidlertid ikke adgangen for allmennlærere uten faglig fordypning til å undervise på ungdomstrinnet. Allmennlærere kan således undervise i hele grunnskolen.

Gjennom en fornuftig ansettelsespraksis kan kommunen likevel sikre seg relevant kompetanse på ungdomstrinnet. Ved små skoler kan det imidlertid være vanskelig å tilby undervisnings-personalet fulle stillinger med oppgaver bare på ungdomstrinnet. Etter dagens regler kan den eneste løsningen være å ansette allmennlærere også for undervisning på ungdomstrinnet, selv om allmennlæreren ikke har den nødvendige faglige fordypning.

Utvalget ser fordeler ved at allmenn undervisningskompetanse prioriteres på småskoletrinnet (1.-4. klassetrinn). Allmennlærernes kompetanse er generelt den som er best tilpasset den emnemessige organiseringen av undervisningen på småskoletrinnet. Blant annet er det allmennlærerne som best kan ivareta funksjonen som klasselærer.

For å kunne møte utfordringene i forbindelse med 6-årsreformen bør imidlertid allmennlæreren ha kompetanse innenfor barnehagepedagogiske arbeidsmåter, noe som også vil imøtekomme premissene fra Innst. O. nr. 36 (1993/94). Etter utvalgets oppfatning bør allmennlærere ha opplæring i pedagogisk arbeid med 6-10-åringer som del av sin grunnutdanning, eller som videreutdanning med vekt på førskolepedagogiske arbeidsmåter. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå lovfesting av et slikt krav. En eventuell lovfesting bør vurderes etter at den forestående revisjon av rammeplanen for allmennlærerutdanningen er gjennomført (se Ot.prp. nr. 21 (1993-94), s. 19).

Dagens adgang for andre enn allmennlærere til å undervise i enkelte fag på småskoletrinnet (1.-4. trinn) foreslås videreført.

På mellomtrinnet (5.-7. klassetrinn) møter elevene flere nye fag, og undervisningen blir i større grad fagdelt. Undervisningen på dette trinnet må gi både nødvendig faglig fordypning og elevene hjelp til å se sammenhenger og til å skaffe seg oversikt og innsikt i det de lærer, ut fra det modningsnivået elevene har. Den faglige fordypningen tilsier etter utvalgets oppfatning at det som et supplement til allmennlæreren også åpnes for tilsetting av faglærere, adjunkter og lektorer i denne delen av grunnskolen, når læreren har relevant faglig fordypning tilsvarende minst et halvt års studietid. Ved økt bruk av faglærere på mellomtrinnet vil kravene til klassestyrer som koordinator for klassens øvrige lærere øke.

Den faglige spesialiseringen øker ytterligere på ungdomstrinnet (8.-10. klassetrinn). Elevene skal på ungdomstrinnet tilegne seg en dypere faglig forståelse. Etter utvalgets oppfatning bør lærere som skal gi elevene en slik forståelse ha faglig utdanning som er relevant for undervisningen i det enkelte fag på ungdomstrinnet. Det foreslås derfor at lærere på ungdomstrinnet - med unntak av lærere i lokalt fastsatte valgfag - skal ha faglig fordypning som svarer til minst et halvt års studietid som er relevant for minst ett av de fag de tilsettes for å undervise i. Variasjonsbredden i det lokalt fastsatte valgfagstilbudet gjør det praktisk vanskelig å sette krav til faglig fordypning i slike fag. Likeledes vil det være praktisk vanskelig å kreve relevans for alle fag stillingen skal omfatte, særlig ved små skoler. Det vises i denne sammenheng til at hensynene bak kravet til relevant utdanning også vil bli ivaretatt gjennom kravet om at den best kvalifiserte søker skal tilsettes, og ved at fagkretsen oppgis ved utlysing av undervisningsstillingene.

Ovennevnte forslag for ungdomsskolen må antas å ikke føre til vesentlige økonomiske konsekvenser, se kap. 42 om økonomiske konsekvenser.

Spørsmålet om adgangen til å tilsette førskolelærerere i undervisningsstilling i grunnskolen drøftes under punkt 28.5.4.

28.5.2.2 Videregående opplæring

Enkelte av kompetanseforskriftenes krav både kan og bør ligge fast, og de bør derfor lovfestes.

Etter kompetanseforskriftenes § § 34 og 36 kreves det at undervisningspersonale som tilsettes i videregående skole, har en utdanning som er relevant for det fag de skal undervise i. I allmenne fag kreves det at den relevante utdanningen for faget skal være minst ett år. Allmennlærere må ha adjunktutdanning med minst ett års fordypning i de fag vedkommende skal undervise i. Allmennlærere som ikke i tillegg er adjunkt, kan således etter gjeldende regulering ikke tilsettes i oppsigelig eller fast undervisningsstilling i videregående skole.

Gjeldende lovbestemmelser om kompetansekravene for videregående skole kan gi inntrykk av at både allmennlærere, førskolelærere, faglærere, adjunkter og lektorer er kompetente for pedagogiske arbeid i skolen. I henhold til forskriftene er imidlertid arbeidet i videregående skole forbeholdt faglærere, adjunkter og lektorer med relevant utdanning. Etter utvalgets oppfatning er kravet om relevant faglig fordypning hos undervisningspersonalet avgjørende for å sikre et høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå blant elevene. Det foreslås derfor lovfesting av dagens forskriftsregel om at bare faglærere, lektorer og adjunkter med faglig fordypning som er relevant for det fag de skal undervise i, kan tilsettes i videregående skole.

28.5.2.3 Nærmere om kompetansekravene for medarbeidere i opplæring spesielt organisert for voksne

I dette punktet vil utvalget drøfte kompetansekrav for medarbeidere i grunnskoleopplæring og videregående opplæring som er spesielt organisert for voksne. Drøftelsen omfatter ikke kompetansekrav for undervisningspersonalet i ordinær grunnskole eller ordinær videregående skole som er tillagt oppgaver i voksenopplæringen. For slikt personale gjelder de alminnelige kompetansekrav for de respektive skoleslag.

Etter dagens lovgivning er departementet gitt hjemmel til å fastsette kompetansekravene for all voksenopplæring, jf. lovens § 9 og lærerutdanningsloven § 11 nr. 2. Bestemmelsen er kommentert i Ot.prp. nr. 7 (1975-76), s. 78-79, der Regjeringen begrunner hvorfor det ikke er hensiktsmessig å lovregulere kompetansekravene for opplæring som er spesielt organisert for voksne:

«Departementets ønske om en fleksibel ordning på disse områder skyldes at kompetansekriterier, pedagogisk utdanning og arbeidssituasjonen for medarbeiderne i voksenopplæringen har nøye sammenheng med utviklingsarbeidet mer generelt. Lovbestemmelser på disse områder basert på tidbestemte oppfatninger, vil lett kunne hemme dette utviklingsarbeidet.»

Videre legger proposisjonen til grunn at kompetansekravene skal være tilsvarende som i paralleller i det offentlige utdanningssystem, så langt dette passer.

Utvalgets flertall slutter seg til ovennevnte vurderinger og vil ikke foreslå lovfestede kompetansekrav for medarbeidere i grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Utvalgets flertall har videre vurdert om departementets forskriftskompetanse bør opprettholdes.

I likhet med annen voksenopplæring er behovet for fleksibilitet fremtredende. Dette behovet kan søkes dekket gjennom en opprettholdelse av forskriftskompetanse for departementet, eller ved at kommune og fylkeskommune kan tilsette på fritt grunnlag.

Når det gjelder det konkrete behov knyttet til hver enkelt stilling, må det antas at den tilsettende myndighet er nærmest til å vurdere hvilken kompetanse som er best egnet. Hensynet til landets kompetansebehov på lang sikt ivaretas imidlertid best av nasjonale myndigheter.

Det kunne tenkes at kompetansen sikres gjennom de alminnelige markedsprinsipper. Dersom tilbudet ikke er godt nok, vil tilbudet bli utkonkurrert. Når tilbudet kommer fra kommunen og fylkeskommunen, er det imidlertid lite sannsynlig at slike markedsprinsipper vil virke kvalitetssikrende. For de fleste potensielle studenter er det få tilbud å velge mellom og bare en tilbyder. Samtidig er det ikke gitt at det vil vurderes som negativt i den kommunale eller fylkeskommunale ledelsen at søkningen til voksenopplæringstilbudene går ned.

Utvalgets flertall vil legge avgjørende vekt på behovet for å sikre kvalitet i opplæringen for voksne i offentlige tiltak. Dette behovet er særlig sterkt i førstegangsutdanning av voksne, herunder norskopplæring for fremmedspråklige, som kan være avgjørende for de voksnes mulighet til å fungere i samfunnet. Hensynet til maksimal fleksibilitet i tilsettingskriteriene må her vike for en adgang til å fastsette nasjonale minstekrav.

Utvalgets flertall vil på denne bakgrunn foreslå at departementets hjemmel til å gi forskrifter om kompetansekrav for undervisningspersonale i grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne opprettholdes.

Medlemmene Folkestad og Wøien foreslår at kompetansekrav for grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne lovfestes. De nye læreplanene i videregående opplæring og de kommende læreplanene i forbindelse med grunnskolerefomen gjelder for alle målgrupper. For å sikre høy kvalitet må det stilles ensartede krav til kompetanse for de som underviser uavhengig av hvem som får undervisningen. Kompetansekravene må dessuten ikke variere etter hvem som arrangerer kurset.

Disse forhold tilsier en lovfesting av kompetansekrav for grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Ved alternative tilbud om førstegangsutdanning for voksne og som et avvik fra regulær førstegangsutdanning skal det stilles samme krav til undervisningskompetanse som på tilsvarende nivå innen regulær førstegangsutdanning.

28.5.3 Lovfesting av utdanningsnivåer

28.5.3.1 Generelt

Undervisningspersonalets lønn følger utdanningsnivå og praksis, ikke skoleslag eller klassetrinn eller arbeidets art for øvrig. Gjennom tariffavtalene mellom staten og lærerorganisasjonene er undervisningspersonalets lønnsnivå knyttet til utdanningsnivåene lærer/faglærer, adjunkt, adjunkt med opprykk, lektor og lektor med opprykk. Betegnelsene adjunkt med opprykk og lektor med opprykk figurerer verken i lærerutdanningsloven eller i kompetanseforskriftene. Disse kategoriene er lønnskoder oppstått som resultat av forhandlinger. Innplassering i nevnte lønnskoder skjer imidlertid på samme måte som for kategoriene lærer, adjunkt og lektor - det vil si på grunnlag av krav til utdanning og/eller praksis.

Utenom forholdet til lønnssystemet har utdanningsnivåene bare rettslig betydning som knutepunkt mellom den enkelte søkers utdannelse og praksis, på den ene side, og kompetansekravene for de enkelte skoleslag, opplæringsretninger og klassetrinn på den annen side. Alternativet til lovfesting av utdanningsnivåene er å knytte dagens utdanningskrav direkte til kompetansekravene for de enkelte deler av skoleverket, uten å gå veien om utdanningsnivåene.

Dagens forskriftsverk og godkjenningspraksis er knyttet til de lovfestede utdanningsnivåene. Utvalget antar at nivåene fortsatt gir en hensiktsmessig sortering av de enkelte utdanninger under de enkelte skoleslag, opplæringsretninger og klassetrinn. Ordningen med lovfestede utdanningsnivåer er godt innarbeidet i kompetansesystemet og har en sentral og viktig funksjon i lønnssystemet for undervisningspersonalet. Ved at lønnen følger kompetansenivået, blir den enkelte lærer motivert til å øke sin kompetanse gjennom ytterligere utdanning eller praksis utenfor skolen. Dette illustreres av følgende statistikk for kompetanseutviklingen i skolen for perioden 1980 - 1990:

NAVFs utredningsinstitutts undersøkelse av høgskolekandidater 10 år etter eksamen (i Rapport 2/90) viser at vel halvparten av kandidatene hadde tatt videre- og etterutdanning av mer enn 4 måneders varighet i løpet av disse 10 årene. Allmennlærerne hadde høyest andel (65 %) av dem som hadde tatt slik etterutdanning. De tar særlig fag på lavere grads nivå, pedagogikk og enkelte humanistiske fag. Videreutdanning i realfag, biologi og miljøfag er mer sjelden, og få går videre til høyere grads nivå.

På denne bakgrunn vil utvalget foreslå at lovfesting av de tre utdanningsnivåene lærer, adjunkt og lektor videreføres i den nye opplæringslovgivningen, og at departementet gis hjemmel til å konkretisere utdanningsnivåene gjennom forskrifter.

Innenfor utdanningsnivået lærer sorteres utdanningskravene inn under faglærer, allmennlærer og førskolelærer. Selv om denne inndelingen ikke har tilknytning til lønnssystemet, har den en viktig og innarbeidet funksjon i forskriftsverk og godkjenningspraksis. Utvalget finner derfor ikke grunn til å fjerne denne lovfestede oppdelingen av lærerutdanningene. Det vises i denne forbindelse også til utvalgets vurderinger i punkt 28.2.

28.5.3.2 Særlig om lektorgodkjenning på grunnlag av likeverdig utdanning og praksis

I dag gis faglærer- og adjunktstatus på bakgrunn av både utdanning og praksis, se lærerutdanningsloven § § 6 nr. 2 og 7 nr. 3 og kompetanseforskriftene. For lektornivået må utdanningen alene være likeverdig med de utdanningskrav loven for øvrig foreskriver, se § 8 nr. 4.

Imidlertid har det i de praktisk-estetiske fag utviklet seg en forvaltningspraksis der «faglig virksomhet» tas med i vurderingen av om lektorgodkjenning skal gis, jf. «Kriterier for kompetansevurdering i formingsfag, yrkesfag og musikkfag», vedtatt av Lærerutdanningsrådet 21.-22.10.91. Vedtaket åpner for at en kombinasjon av formell utdanning og praksis kan kvalifisere til lektorstatus, og er begrunnet i at fagene ikke har utdanningstilbud på hovedfagsnivå. Selv om vedtaket ikke er bindende for departementets godkjenningskompetanse, blir ovennevnte kriterier i praksis fulgt.

Selv om behovet for ovennevnte praksis er redusert ved at både formingsfag og musikkfag har fått utdanning på hovedfagsnivå, er det fremdeles profesjoner innenfor kunstfagene som er avhengige av at praksis vektlegges i vurderingen av om lektorstatus skal gis.

Utvalget foreslår derfor en lovendring med sikte på å gi nødvendig hjemmel for godkjenning på grunnlag av utdanning med tillegg av praksis i fag knyttet til kunstnerisk virksomhet der det ikke er tilbud om den nødvendige utdanning ved norske utdanningsinstitusjoner.

Utvalget finner derimot ikke grunn til å foreslå generell adgang til lektorgodkjenning på grunnlag av praksis. Det vil være i strid med det alminnelige prinsipp om at lektorkompetanse gis ved utdanning på høyt faglig nivå hvor kandidatene som ledd i hovedfagsstudiet utfører et større arbeid av vitenskapelig karakter.

28.5.3.3 Særlig om allmennlærerutdanningen

Allmennlærerutdanningen er i dag en fireårig utdanning, jf. departementets rammeplan av 10.07.1992. Lærerutdanningsloven krever minst tre års utdanning for allmennlærere. Utvalget foreslår at loven endres slik at det blir bedre samsvar mellom loven og gjeldende rammeplan. I denne sammenheng foreslås det også enkelte endringer i lovens regler om adjunktutdanning.

28.5.3.4 Krav om ett års praktisk-pedagogisk utdanning

Etter lærerutdanningsloven § 11 nr. 1 må alle utdanningsnivåene omfatte minst et halvt års pedagogisk utdanning godkjent av departementet. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 36 (1972-73) kommenterer departementet et forslag om krav om ett års praktisk-pedagogisk utdanning:

«Departementet er i prinsippet samd i dette og ser det som ei oppgåve å leggje tilhøva til rette for minst ett års pedagogisk utdanning for alt undervisningspersonale snarest mogleg. Førebels bør likevel ikkje minimumskravet reint generelt setjast til meir enn 1/2 års pedagogisk utdanning...»

Også stortingskomiteen (Innst. O. nr. 66 (1972-73) er inne på tanken å lovfeste minst ett års pedagogisk utdanning. Den

«finn likevel å måtte halde på det framlegget departementet gjer, men ... vil be departementet om å leggje tilhøva til rette for eit års pedagogisk utdanning for alt undervisningspersonale så snart som mogeleg».

Dagens godkjente pedagogiske utdanning utgjør ett års studietid, enten den er inkludert i lærerutdanningen eller tas separat, jf. Rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning ved universitet og vitenskapelige høgskoler og Rammeplan for ettårig praktisk- pedagogisk utdannelse for yrkeslærere. Rammeplanene er godkjent av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet henholdsvis 10.07.1992 og 06. 1994.

For å bringe loven bedre i samsvar med dagens ordning foreslår utvalget at kravet til pedagogisk utdanning for undervisningspersonale settes til ett års studietid, og at det framgår av loven at utdanningen skal være praktisk-pedagogisk. Departementet gis hjemmel til å gi nærmere forskrifter. Forskriftene skal være utfyllende og kan ikke sette krav om lengre studietid enn loven.

28.5.4 Særlig om førskolelærere

Etter dagens lovgivning er adgangen til å tilsette førskolelærere i grunnskolen meget begrenset, se lærerutdanningsloven § § 13 annet ledd og 10 annet ledd og punktene 28.3.2 og 28.3.5 ovenfor.

Stortingets vedtak om at 6-åringer skal begynne i skolen, har imidlertid aktualisert spørsmålet om førskolelærere skal gis større adgang til å arbeide på grunnskolens barnetrinn. I Innst. O. nr. 36 (1993-94) fra kirke-, utdannings-, og forskningskomiteen heter det:

«Komiteens flertall ... viser ... til at tilbudet for 6-åringer skal baseres på en overgangspedagogikk med særlig vekt på førskolepedagogiske arbeidsformer. Etter flertallets oppfatning er det helt naturlig at det både for 6-åringene og for den øvrige småskolen kan ansettes personale med både førskolelærerkompetanse og allmennlærerkompetanse.»

Innstillingen bygger blant annet på St.meld. nr. 40 (1992-1993), der Regjeringen anbefaler å åpne for en kombinasjon av førskolelærere og allmennlærere på småskoletrinnet. I denne forbindelse viser Regjeringen til et forsøk med pedagogisk tilbud til 6-åringene. Forsøket ble gjennomført i perioden 1986-90 og omfattet på det meste 42 kommuner og årlig ca. 1500 6-åringer. Det ble prøvd ut et pedagogisk tilbud gjennom samarbeid mellom barnehage og skole. Tilbudet var lokalisert til ca. 100 barnehager og ca. 100 skoler.

Konklusjonen fra forsøket var at samarbeid mellom førskolelærere og allmennlærere hadde en klart positiv effekt, herunder at et godt samarbeid mellom barnehage og skole gav lærergruppene på småskoletrinnet ny innsikt og bedre arbeidsmetoder.

I ovennevnte stortingsmelding gir Regjeringen uttrykk for at en senket skolestart bør få konsekvenser for innholdet i grunnutdanningen for både førskolelærere og allmennlærere. Det fremheves at det i dag er førskolelærerne som har best kunnskap om 6-åringene og deres måte å lære på, mens det er allmennlærerne som har best kunnskap om systematisk norsk- og matematikkopplæring. Grunnutdanningen må sikre at disse to gruppene får en felles innføring i småskolepedagogikk.

Førskolelærerne har i dag ansvaret for 6-åringene i barnehagen. Sammen med allmennlærerne har førskolelærerne også ansvar for pedagogisk tilbud til 6-åringene i skolens lokaler. Når 6-åringstrinnet flyttes fra barnehage til skole er det etter utvalgets oppfatning naturlig at førskolelærernes kompetanse følger med og utgjør en del av den totale undervisningskompetanse i 1. klasse.

I tråd med ovennevnte uttalelser fra stortingskomiteens flertall finner utvalget grunn til å foreslå at førskolelærerne skal ha undervisningskompetanse også på andre deler av barnetrinnet. Førskolelærerne vil også kunne gi nyttige impulser til skolen som helhet og til lærerkolleger med annen utdanningsbakgrunn.

Det vises også til at det ved mindre skoler kan være vanskelig å få fylt en førskolelærerstilling med oppgaver begrenset til ett klassetrinn. Dette kan skape problemer for rekrutteringen av førskolelærere til slike skoler.

Det antas at en felles læreplan vil bidra til å dempe eventuelle problemer som skyldes ulik utdanningsbakgrunn for allmennlærere og førskolelærere.

Utvalget ser imidlertid at en åpning for førskolelærere - som nødvendigvis bare kan gjelde for de første delene av barnetrinnet - kan tenkes å vanskeliggjøre en tilfredsstillende gjennomføring av klasselærerordningen. Når klasselærere som er førskolelærere slutter underveis på barnetrinnet, vil noen flere elever enn i dag få mindre kontinuitet i ordningen. Etter utvalgets syn vil imidlertid slike ulemper bli oppveid av fordelene ved adgang til å tilsette førskolelærere. Uansett er det ikke gitt at maksimal kontinuitet i klasselærerordningen alltid vil være positiv. Mange klasser og lærere vil kunne ha fordel av et skifte av klasselærer midtveis i barnetrinnet.

På grunnlag av ovennevnte vil utvalget foreslå adgang til å tilsette førskolelærere til undervisning på klassetrinnene 1-4. Adgangen bør tre i kraft fra og med iverksetting av 6-årsreformen.

Det bør imidlertid stilles krav om særskilt kompetanse for førskolelærer som skal undervise i småskolen. I løpet av småskoletrinnet skal barn lære å lese og skrive. For de aller fleste elever er dette den mest skjellsettende læringen på dette trinnet. Begynnerundervisningen er helt avgjørende for elevenes videre skolegang. Førskolelærerutdanningen omfatter ikke lese- og skriveopplæring.

For ikke å svekke elevenes undervisningstilbud må det derfor stilles særskilt krav om at førskolelærere som skal undervise på hele småskoletrinnet, har kompetanse for lese-, skrive- og tallopplæring som tilsvarer allmennlærerens. I denne forbindelse bør førskolelærerne etter utvalgets oppfatning gis mulighet for ett års videreutdanning. Dette er også i samsvar med merknadene fra stortingskomiteens flertall i Innst. O. nr. 36 (1993/94), s. 12.

Innholdet i videreutdanningen bør konsentreres om begynnerundervisning i skolen, spesielt den første lese-, skrive- og tallinnlæringen. Elementer i utdanningen kan hentes både fra grunnutdanningen for allmennlærere og fra videreutdanningsprogrammet i småskolepedagogikk. Studieplanen for videreutdanningen bør baseres på og tilpasses førskolelærernes grunnutdanning, både når det gjelder barns generelle utvikling og språkutvikling. Utviklingsperspektivet i førskolelærerutdanningen bør videreføres.

Dersom mange førskolelærere ønsker slik videreutdanning, kan det øke behovet for undervisningskapasitet. Eventuelle merkostnader ved dette vil imidlertid ikke være direkte konsekvens av utvalgets forslag. Dimensjoneringen av slik utdanning vil som tidligere være et budsjettspørsmål.

Utvalgets flertall finner for øvrig ikke grunn til å videreføre dagens unntakshjemmel i lærerutdanningsloven § 13, som tillater tilsetting av førskolelærere også på mellomtrinnet (i dag 4-6 trinn) «når særlege omsyn gjer det ønskjeleg». Det vises til at behovet for en slik regel vil bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom flertallets forslag om at også personale som ikke oppfyller kompetansekravene, på visse vilkår skal kunne gi spesialundervisning, se kap. 19.

Medlemmene Folkestad og Wøien er ikke enig i at personalet som ikke oppfyller kompetansekravene på visse vilkår skal kunne gi spesialundervisning og viser til sin merknad i kap. 19. Disse medlemmene mener derfor at det fortsatt er behov for en særskilt unntakshjemmel som tillater tilsetting av førskolelærere på mellomtrinnet.

28.5.5 Særlig om skoleledere

Alle videregående skoler og grunnskoler med ungdomstrinn eller med fulldelt barnetrinn skal ha en rektor som øverste administrative og faglige leder. For øvrig stiller lovverket kommunesektoren fritt til å opprette og definere lederstillinger i skoleverket.

Opprettelse av stillinger for undervisningsinspektører ved de enkelte skoler er regulert av tariffavtaler. Det samme gjelder studieinspektør- og hovedlærerstillinger i den videregående skolen.

Utvalget foreslår i kap. 27 å videreføre kravet om rektor som den enkelte skoles administrative, pedagogiske og faglige leder. Forslaget bygger blant annet på Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov. I proposisjonen heter det (s. 49):

«Skal rektor fungere godt som faglig leiar med hovudansvar for resultata i skolen, må det sikrast at rektor kan faget. Dette kan mellom anna gjerast ved å stille formelle kompetansekrav til stillingen.»

På bakgrunn av rektors funksjon som faglig leder er det etter utvalgets oppfatning nødvendig at tilsatte i slike stillinger har den nødvendige bakgrunn fra skolen. Rektor skal således fortsatt ha både utdanning som kvalifiserer til undervisningsstilling i skolen, og praksis i form av skolevirksomhet. Med skolevirksomhet menes i denne sammenheng undervisning eller administrativt arbeid i skolen. Ved tilsetting bør det også legges vekt på lederopplæring i form av etterutdanning eller kompetansegivende videreutdanning spesielt rettet mot skolelederfunksjonen.

Utvalget foreslår derfor ingen endringer i de generelle kravene til praksis eller utdanning for tilsettinger i rektorstilling.

Utvalget vil videre foreslå å videreføre kravet om at rektor skal være kvalifisert for tilsetting i undervisningsstilling i det skoleslag, eventuelt de klassetrinn, hun skal være rektor for. Det vises til at rektor vanligvis har undervisning som en del av sin stilling. Videre er det viktig at rektor som faglig leder for skolen har relevant faglig bakgrunn, jf. også ovennevnte uttalelse i Ot.prp. nr. 59 (1992-93). Forslaget vil også åpne for at førskolelærere kan være rektorer i grunnskolen dersom de oppfyller ett av kompetansekravene for undervisning ved skolen.

Det vises for øvrig til lov 21.03.1995 om barnehager § 16 tredje ledd (loven har pr. 03.07.95 ikke trådt i kraft), som tillater rektor å være styrer for barnehage når skole og barnehage er organisert som én virksomhet. Dette kan imidlertid ikke innebære at rektor må ha førskolelærerutdanning, jf. lovens § 16 annet ledd.

Utvalgets flertall foreslår i kap. 27 at kommunen og fylkeskommunen skal ha frihet til å vurdere hvilke administrative stillinger utover rektorstillingen som er nødvendige. Flertallet finner det naturlig at kommunene og fylkeskommunene gis en tilsvarende frihet til å fastsette kompetansekrav for dem som skal fylle slike stillinger. Behovet for kompetanse i skoleadministrasjonen vil variere. Det kan for eksempel tenkes at det ved enkelte større skoler kan være hensiktsmessig å tilsette en økonom eller en person med rent administrativ bakgrunn i skoleledelsen.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen er uenig i dette og mener det i tillegg til kompetansekrav for rektor og undervisningspersonale bør fastsettes særskilte kompetansekrav for undervisnings-/studieinspektør og rådgiver.

28.5.6 Særlig om midlertidig tilsatte og vikarer

Lærerutdanningsloven § 12 nr. 2 og grunnskoleloven § 17 nr. 2 åpner i dag for at personer som ikke oppfyller kompetansekravene, kan tilsettes i vikariater og midlertidige stillinger i grunnskolen (se punkt 28.3.3). Det må forutsettes at det da ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene.

Ovennevnte bestemmelser gir et svakere stillingsvern enn reglene om midlertidig tilsetting i arbeidsmiljøloven, se loven § 58 A.

Etter utvalgets oppfatning er ovennevnte bestemmelser i lærerutdanningsloven og grunnskoleloven nødvendige for å sikre elevene opplæring også i de situasjoner hvor det ikke melder seg kvalifiserte søkere. Det er i slike situasjoner bedre at den best egnede av de ukvalifiserte søkerne tilsettes, enn at elevene står uten opplæring. Videre må hensynet til elevenes opplæring i slike tilfeller gå foran den tilsattes behov for stillingsvern. Dette tilsier at kvalifisert søker må kunne tilsettes i stillingen når en slik søker melder seg. Det vises i denne forbindelse også til Høyesteretts avgjørelse fra tilsvarende situasjon innen helsevesenet (se Rt. 1985 s. 1141). Avgjørelsen kan sammenfattes slik at det, bl.a. ut fra hensynet til pasientene, var adgang til midlertidig tilsetting hvor stillingen ikke kunne besettes med kvalifisert søker, forutsatt at tilsetting ble begrenset til det som var strengt nødvendig, og at det foreliggende behov var saklig begrunnet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det gis en særskilt bestemmelse om adgang til midlertidig tilsetting i grunnskolen og i videregående skole når det ikke er søkere som oppfyller de lov- eller forskriftsfestede kompetansekravene. For stillinger med varighet mer enn seks måneder vil det etter utvalgets forslag i kap. 29 punkt 29.3.3.3 kreves offentlig utlysing av stillingen.

Av hensyn til den midlertidig tilsatte og for å sikre at det med jevne mellomrom arbeides med å skaffe kvalifisert personale, bør tilsettingen gis varighet ut skoleåret. Før utløpet av skoleåret, må således stillingen normalt utlyses på ny. Dersom det heller ikke denne gangen melder seg kvalifiserte søkere, kan det igjen tilsettes midlertidig.

Skoleårets utløp lovfestes i denne forbindelse til 31. juli. Det vises i denne forbindelse til at dette er dagens overgangsdato i gsl. § 19 nr. 2.

En utvidet adgang til å tilsette midlertidig i forhold til hva som følger av arbeidsmiljøloven, øker imidlertid behovet for særskilt lovregulering av disse arbeidstakernes stilling. Særlig gjelder det arbeidstakere som har vært tilsatt midlertidig over en lengre periode. Utvalgets flertall vil derfor foreslå at det innføres en bestemmelse etter mønster fra lov 04.03.1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. § 10 nr 1 om at tjenestemann, som har vært tilsatt midlertidig i mer enn fire år har samme oppsigelsesvern som fast tilsatt tjenestemann. I denne forbindelse legger flertallet således større vekt på hensynet til den enkelte arbeidstaker enn på de hensyn som begrunner kompetansekravene for undervisningspersonale. Undervisningspersonale som har vært tilsatt i fire år, må også antas å ha tilegnet seg betydelig realkompetanse. Det må dessuten kreves sammenhengende fire års tilsetting hos samme arbeidsgiver

Medlemmene Berg, Folkestad, Jahr, Skard, Wøien og Aagesen viser til utvalgets vektlegging av kompetansekravene i øvrige deler av kapitlet. På et område med lovfestet krav til utdanning kan en ikke samtidig fastsette bestemmelser som i realiteten sidestiller praksis med fire års universitets- eller høgskoleutdanning.

Utvalget ser ikke grunn til å videreføre dagens regel om at ukvalifiserte kan tilsettes i vikariater. For slike stillinger bør i utgangspunktet de alminnelige kompetansekravene komme til anvendelse. På samme måte som for faste stillinger kan vikarer tilsettes midlertidig ved mangel på kvaliserte søkere. Imidlertid må det for vikariaters vedkommende tillates at det settes en tidligere sluttdato enn 31. juli i de tilfeller vikariatet utløper før denne dato.

Utvalget vurderer i kap. 29 punkt 29.3.3.6 adgangen til midlertidig tilsetting og tilsetting i vikariater forøvrig. Utvalget foreslår der at de allminnelige reglene i arbeidsmiljøloven skal gjelde.

28.5.7 Særlig om øvingslærere

Som nevnt i punkt 28.3.7 ovenfor er undervisningspersonale i både grunnskolen og i videregående skole pålagt et veiledningsansvar overfor lærerstudenter som har praksis i skolen.

Utvalget foreslår i punkt 28.5.3 ovenfor at kravet om pedagogisk praksis for alle som skal undervise i skolen videreføres. Det vil derfor fremdeles være nødvendig at grunnskoler og videregående skoler tar imot praksisstudenter.

Det antas at praksisplass i de fleste tilfeller vil bli opprettet gjennom avtale mellom den enkelte høgskole eller universitet og grunnskole eller videregående skole. Det vil i denne forbindelse også bli avtalt hvem av undervisningspersonalet som skal forestå praksisopplæringen (øvingslærer). Videre forutsettes det at det også inngås arbeidsavtale direkte mellom høgskolen og den enkelte øvingslærer. Slike avtaler er nødvendige for å sikre faglig-pedagogisk sammenheng mellom teori og praksis i lærerutdanningen.

Utvalget mener likevel at praksistiden er en så sentral del av lærerutdanningen at gjennomføringen av den bør gis hjemmel i loven. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel til å pålegge kommunene og fylkeskommunene å ta imot praksisstudenter i forskrift eller ved enkeltvedtak. Departementet skal også kunne fastsette forskrifter eller gjøre enkeltvedtak om utvelgelsen av øvingslæreren.

28.5.8 Særlig om aldersblandede klasser

Det er i dag adgang til aldersblanding i små grunnskoler, jf. grunnskoleloven § 5 nr. 1. Utvalgets flertall foreslår i kap. 22 at adgangen til aldersblanding i grunnskolen gjøres generell.

Både dagens ordning og utvalgets forslag innebærer at klassen kan bestå av elever fra både småskole og mellomtrinn. Ved enkelte skoler kan også elever fra ungdomstrinnet være i samme klasse som elever fra barnetrinnet. Den inndeling av kompetansekravene som utvalget foreslår (se punkt 28.5.2.1) er ikke tilpasset slik aldersblanding.

Utvalget finner det imidlertid vanskelig å foreta en slik tilpasning i forhold til de enkelte kompetansekravene. Kompetansebehovet må vurderes konkret i forhold til den enkelte klasses sammensetning og den konkrete organiseringen av undervisningen. De som tilsettes må imidlertid uansett oppfylle kompetansekravene for minst en av de grupper klassetrinn som er representert i klassen. Utvalget foreslår at ovennevnte nedfelles i en lovbestemmelse om at kompetansekravene gjelder for aldersblandede klasser så langt de passer.

28.5.9 Særlig om timelærere

Til undervisning i særskilte emner kan det i dag tilsettes timelærere som har spesialutdanning i emnet, jf. lærerutdanningsloven § 5 nr. 2. Ordningen er imidlertid ikke lenger i bruk i skoleverket. Det vises også til forslaget om hjemmel for departementet til å fastsette særskilte kompetansekrav i punkt 28.6, noe som vil dekke det samme behovet som ovennevnte lovbestemmelse. På denne bakgrunn foreslår utvalget at den særskilte reguleringen av kompetansekrav for timelærere oppheves.

28.5.10 Ansvar for etterutdanning

Kommunen, fylkeskommunen og staten er i dag pålagt en plikt til å medvirke til at undervisningspersonale og skoleledere får anledning til etterutdanning, jf. lærerutdanningsloven § 4 og grunnskoleloven § 27 nr. 2 annet ledd.

Etter flertallets oppfatning er etterutdanning i form av faglig vedlikehold og faglig oppdatering viktig for en høy kompetanse i lærer- og lederstaben, og hos personale som er engasjert i opplæring av lærlinger. Det er like stort behov for etterutdanning innen private som offentlige skoler. Dagens lovbestemmelser om ansvar for etterutdanning kan i denne sammenheng virke for svakt formulert.

Et skjerpet ansvar for etterutdanning vil imidlertid kunne føre til økte utgifter for kommunesektoren. Mandatet forutsetter at utvalgets forslag samlet sett ikke skal føre til merkostnader for staten eller kommunesektoren. Utvalgets flertall finner derfor ikke grunn til å foreslå materielle lovendringer om ansvaret for etterutdanningen.

Medlemmet Skard mener at bestemmelsen i lovutkastet om etterutdanning er unødvendig og bør utgå. Både det statlige avtaleverk og den kommunale Hovedavtalen inneholder bestemmelser som ivaretar behovet for etterutdanning. Spørsmålet er prinsipielt et forhold som bør reguleres i avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og ikke knyttes opp til noe lovverk.

Utvalget foreslår at dagens bestemmelse i lærerutdanningsloven § 4 nr. 2 om adgang til å gi permisjon oppheves. Etter utvalgets syn vil de alminnelige regler om permisjonsadgang være tilstrekkelige (jf. nærmere i kap. 29).

28.5.11 Lovfesting av prinsippet om tilsetting av den best kvalifiserte søker

Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at det er den best kvalifiserte søker som skal velges ved tilsetting i offentlige stillinger. Den som tilsettes, må imidlertid oppfylle lov- eller forskriftsfestede krav, f.eks. kompetansekrav.

Av hensyn til elevenes opplæring og skolens kvalitet er det av stor betydning at det hele tiden er den beste blant de kvalifiserte søkerne som tilsettes.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om tilsetting av den best kvalifiserte søker lovfestes. Det fastsettes i denne forbindelse at det ved valg mellom flere søkere til samme stilling skal legges vekt på utdanning og praksis, hvilket undervisningsbehov tilsettingen skal ta sikte på å dekke, og søkerens egnethet for stillingen for øvrig.

28.6 Departementets kompetanse

28.6.1 Forskriftskompetanse og kompetanse til å dispensere fra lovens regler

Lærerutdanningsloven gir departementet stor frihet til å fastsette de nærmere kompetansekravene for undervisningspersonalet. Kompetansen er benyttet til både å gi forskrifter om innholdet i de enkelte utdanningsnivåene og om hvem på de enkelte utdanningsnivåer som kan arbeide i de forskjellige skoleslag og klassetrinn.

Utdanning skifter innhold, samtidig som skolens kompetansebehov varierer. Hvilke utdanninger som kan fylle skolens behov for undervisningskompetanse, må derfor vurderes fortløpende. Utvalget ser det derfor som hensiktsmessig at departementet beholder kompetanse til å fastsette forskrifter om kompetansekravene for undervisningspersonalet.

I samsvar med Regjeringens retningslinjer i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner, s. 248, bør forskiftskompetansen imidlertid i større grad enn i dag presiseres og knyttes til den enkelte bestemmelse i lovutkastet.

Departementet bør ha kompetanse til å gi nærmere forskrifter om innholdet i utdanningsnivåene og om tilleggsprøve for utenlandske søkere som ikke bygger sin søknad på utdanning og/eller praksis fra land som er omfattet av EØS-avtalen. Videre bør departementet kunne gi forskrifter om i hvilke fag på barnetrinnet (1.-4.) andre enn allmennlærere og førskolelærere kan undervise. Departementet bør også kunne gi nærmere forskrifter om kravene til faglig fordypning på grunnskolens mellom- og ungdomstrinn og i videregående skole og om kravene til kompetanse i lese-, skrive- og tallopplæring for førskolelærerne på småskoletrinnet.

I tillegg vises det til utvalgets forslag i kap. 29 om at departementet skal kunne gi forskrifter om kompetansekrav for personalet ved faste leirskolesteder.

Forskriftshjemlene vil i ovennevnte tilfeller være knyttet til bestemmelser som vanskelig kan gis et mer presist innhold av hensyn til behovet for fleksibilitet, men hvor det likevel er et behov for nærmere regler.

Departementets dispensasjonskompetanse etter lærerutdanningsloven § 12 nr. 1 bokstav d antas i dag å være benyttet til også å gi forskrifter som setter til side øvrige bestemmelser i denne loven. Se således kompetanseforskriftenes § 37, der det gjøres unntak fra lovens kompetansekrav for lærere i yrkesfag.

Etter utvalgets oppfatning bør utgangspunktet være at Stortinget fastsetter det generelle nivået for kompetansekravene. Departementet har anledning til ved behov å foreslå de nødvendige lovendringer for Stortinget. Dessuten ligger det atskillig fleksibilitet allerede i dagens lov og i utvalgets lovutkast, gjennom adgang til å tilsette personer som ikke fyller kompetansekravene i midlertidige stillinger, anledning til å godkjenne samlet utdanning og praksis og adgangen til å tilsette personer med spesialutdanning som timelærere i særskilte emner.

For særlige opplæringsbehov eller i andre særlige tilfeller kan det imidlertid være hensiktsmessig at departementet fastsetter forskrifter som avviker fra lovens krav. Det vises til utvalgets forslag i forbindelse med opplæring spesielt organisert for voksne (se punkt 28.5.2.3) og spesialundervisning (se kap. 19). Også i andre tilfeller kan avvikende forskrifter bidra til en bedre sikring av kompetansebehovet. Dette kan gjelde samisk opplæring, morsmålsopplæring og når det er mangel på relevant kompetanse innen yrkesopplæringen.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at departementet skal ha adgang til å gjøre unntak fra lovens kompetansekrav for undervisningsstillinger når det foreligger særlige grunner. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til at departementet ved siden av dette skal ha hjemmel til å gjøre unntak i enkelttilfeller.

28.6.2 Godkjenning

Lærerutdanningsloven inneholder en rekke godkjenningsbestemmelser knyttet til utdanningsnivåene. Lovreguleringen på dette området er lite oversiktlig og inneholder en del bestemmelser som må anses som overflødige.

Etter utvalgets oppfatning kan departementet gjennom forskrifter (se punkt 28.6.1 ovenfor) i tilstrekkelig grad fastlegge det nærmere innhold i utdanningsnivåene. Det er derfor ikke nødvendig at loven stiller opp krav om godkjenning i tillegg til forskriftens bestemmelser. Den nødvendige fleksibilitet kan oppnås gjennom å opprettholde departementets kompetanse til å godkjenne likeverdig utdanning og praksis.

Utvalget foreslår således opphevelse av alle godkjenningsbestemmelser knyttet til utdanningsnivåene, med unntak av departementets hjemmel til å godkjenne utdanning og praksis som er likeverdig med utdanningsnivåenes innhold forøvrig, herunder likeverdig utdanning fra utlandet (se blant annet punkt 28.5.3.2).

28.6.3 Særlig om lærerutdanningsrådet

Lovreguleringen om Lærerutdanningsrådet ble opphevet ved lov om universiteter og høgskoler. Dette innebærer at departementet gis større frihet til å organisere den nødvendige sakkyndige kompetanse.

Dersom Lærerutdanningsrådet nedlegges, antar utvalget at dette vil kunne få betydning for utøvelsen av departementets forskriftskompetanse. Det at forskriftsutkast gjennomgås eller initieres av et uavhengig faglig råd, bidrar til å sikre at forskriftene i størst mulig grad er basert på hensynet til kompetansesituasjonen i skolen.

Utvalget vil således understreke betydningen av at departementet, dersom Lærerutdanningsrådet ikke skal opprettholdes, benytter seg av lignende uavhengig sakkunnskap i sitt arbeid med kompetansekrav for undervisningspersonale og skoleledere. I det minste må bestemmelser om slike forhold uten unntak fastsettes ved forskrift på grunnlag av åpen høring mv. etter reglene i forvaltningsloven kap. VII.

28.7 Skikkethetsvurderingen

Ved slutten av lærerutdanningen skal de pedagogiske høgskolene ta endelig stilling til om kandidaten er skikket for læreryrket, jf. lærerutdanningsloven § 24 nr. 3. Den som finnes skikket, gis lærervitnemål, mens de øvrige får vitnemål for den del av studiet som de har fullført. Utvalget antar at kravet om særskilt skikkethetsvurdering gjelder for all lærerutdanning, også den praktisk-pedagogiske utdanningen for lærere i yrkesfag og for studenter som har faglig utdanning fra universitet eller andre institusjoner, se lærerutdanningsloven § 20 nr.1 bokstav d.

Slik ordningen fungerer i dag, er det svært få som blir funnet uskikket. I perioden 1987-1992 var det ti saker ved de pedagogiske høgskolene hvor skikkethet ble vurdert. Det er ukjent hvilket utfall sakene fikk. I samme periode ble det uteksaminert 9000 lærerhøgskolekandidater (jf. «Skikkethetsvurdering i lærerutdanningen - Stavanger lærerhøgskole 1993»).

Kriteriene og prosedyrene for skikkethetsvurderingen er vurdert av en arbeidsgruppe nedsatt av Lærerutdanningsrådet. Arbeidsgruppen leverte sin innstilling i september 1994. I innstillingen foreslås tiltak som kan styrke skikkethetsvurderingen i lærerutdanningen. Arbeidsgruppen ble ikke bedt om å vurdere behovet for en særskilt skikkethetsvurdering ved slutten av studiet.

Utvalget foreslår at den særskilte skikkethetsvurderingen oppheves. Etter utvalgets oppfatning kan det ikke skilles mellom faglige vurdering og skikkethetsvurdering. Begge deler må inngå i den vurderingen som danner grunnlag for godkjenning (eller sertifisering) for læreryrket. Lærerutdanningsinstitusjonene vil derfor ha det sentrale ansvaret for vurderingen.

Behovet for en skikkethetsvurdering henger også sammen med tilsettingsprosedyrer og -vilkår og med oppsigelsesvernet. Tilfredsstillende tilsettingsprosedyrer vil i en del tilfeller kunne stoppe lærere som er uskikket for yrket. Det er videre en viss adgang til å fjerne uskikkede lærere ved avskjed eller oppsigelse. Se i denne sammenheng kap. 29, der utvalget foreslår at oppsigelsesadgangen utvides.

Alle som skal undervise i faste eller oppsigelige stillinger i skolen, må ha godkjent pedagogisk utdanning, jf. lærerutdanningsloven § 11 nr. 1. Denne utdanningen omfatter blant annet pedagogisk praksis ute i skolen, hvor kandidatenes egnethet for undervisningsoppgaver blir vurdert. I allmennlærerutdanningen er den pedagogiske praksis spredt over flere trinn i studiet. Det må antas at kandidater som ikke er skikket for pedagogiske oppgaver i skolen, som regel heller ikke vil bestå praksisdelen av lærerutdanningen.

Utvalget viser også til adgangen til å bortvise studenter fra lærerutdanningen, jf. lov om universiteter og høgskoler § 42.

Etter utvalgets oppfatning vil adgangen til å vurdere lærerkandidatenes skikkethet bli vurdert i tilstrekkelig grad gjennom den obligatoriske pedagogiske praksis, tilfredstillende tilsettingsprosedyrer, oppsigelses-/avskjedsadgang og adgangen til bortvisning fra utdanningsinstitusjonene. Det vises i denne forbindelse til punkt 28.5.3.4 ovenfor, der kravet til pedagogisk utdanning foreslås opprettholdt og utvidet.

29 Undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling

29.1 Innledning

Utvalget gjennomgår og vurderer i det følgende den arbeidsrettslige stilling til undervisningspersonale og skoleledere, herunder personalets plikter og forholdet til arbeidsgivers styringsrett. Vurderingen tar særlig sikte på forholdet til den rettslige regulering som gjelder kommunale tjenestemenn for øvrig, og om det i denne forbindelse er behov for særskilt regulering for skolepersonalet.

I redegjørelsen for gjeldende rett i punkt 29.2 gis det en samlet framstilling av reglene i opplæringslovgivningen, øvrig lovgivning og tariffavtaler om undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling. Så langt det er nødvendig for utvalgets vurderinger, gis det også en framstilling av alminnelige regler i arbeidsmiljølovgivningen som i dag ikke gjelder for undervisningspersonale og skoleledere.

Enkelte grunnskoler og videregående skoler eies og drives av staten. Tilsatte ved slike skoler er omfattet av lov 04.03.1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven), jf. § 1. Utvalget finner det ikke nødvendig særskilt å drøfte den arbeidsrettslige stilling for tilsatte ved statlige skoler. Vurderinger og forslag som primært tar sikte på tilsatte i kommunale og fylkeskommunale skoler, vil ha tilsvarende anvendelse for statstilsatte i tilsvarende stillinger. Men forslag om å oppheve någjeldende særregler for undervisningspersonale mv. vil bety at det blir tjenestemannsloven som kommer til anvendelse, ikke arbeidsmiljøloven, slik som for kommunalt og fylkeskommunalt tilsatte.

Fremstillingen i dette kapitlet avgrenses mot regler som gjelder opprettelse av stillinger, tjenester og funksjoner, se kap. 27. Som utgangspunkt gjelder det samme for bestemmelser om innholdet i tjenester og funksjoner. Men grensen mellom stillingsinnhold og de sider av personalets plikter som omtales i det følgende, er ikke alltid skarp.

Videre avgrenses det mot kompetansekrav for undervisningspersonale og skoleledere og særskilte forhold vedrørende personalets arbeidsrettslige stilling i private skoler, se henholdsvis kap. 28 og 34.

Fremstillingen omfatter i hovedsak ikke medarbeidere i opplæring spesielt organisert for voksne etter voksenopplæringsloven. Utvalget begrenser seg til å vurdere departementets kompetanse til å pålegge lærere i skoleverket oppgaver i voksenopplæringen, jf. vol. § 9 annet ledd (se punktene 29.2.4.4 og 29.3.4). Med unntak av medarbeidere i arbeidsmarkedsopplæringen - som omfattes av tariffavtalen av 14.06.1984 om rettsvilkår for personalet i undervisningsstillinger og lederstillinger i den videregående skolen (rettsvilkårsavtalen) - er det ingen særskilt regulering av den arbeidsrettslige stillingen for medarbeidere i opplæring spesielt organisert for voksne. Slike medarbeidere er således omfattet av de alminnelige arbeidsrettsreglene. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i denne tilstanden.

Professor Henning Jakhellns utredninger i vedlegg 2 og 3 har tjent som utgangspunkt for utvalgets vurderinger i dette kapitlet. Utredningene omfatter bakgrunnen for dagens regler om undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling og de arbeidsrettslige regler som i dag er relevante på dette området.

Det presiseres for ordens skyld at innholdet i disse utredningene helt ut er professor Jakhellns eget ansvar. Utvalget har ikke tatt standpunkt verken til helheten eller til enkeltdeler i de to aktuelle tekstene.

29.2 Gjeldende rett

29.2.1 Generelt

Tilsatte i skoleverket har status som arbeidstakere og er omfattet av de vanlige arbeidsrettslige regler, med mindre særregler foreligger. Også for undervisningspersonalets og skoleledernes vedkommende er utgangspunktet således at reglene i arbeidsmiljøloven (aml.) får anvendelse så langt det ikke er gjort unntak. Tilsvarende gjelder for annen arbeidsrettslig lovgivning.

Dette utgangspunktet må imidlertid tåle vesentlige modifikasjoner fordi både opplæringslovgivningen og annen lovgivning i atskillig utstrekning fastsetter særregler. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid får således ikke anvendelse på arbeid i undervisningsinstitusjoner når det gjelder dem som utfører undervisningsarbeid, jf. aml. § 41 første ledd litra c).

Drift av skole vil være en virksomhet, jf. aml. § 2 nr. 1, slik at både offentlige og private skoler omfattes av begrepet. Slike institusjoner har en ordnet og noenlunde fast drift, som ikke er av helt kortvarig eller ubetydelig karakter. Skulle en privatperson engasjere en lærer til privat undervisning, f.eks. i et privat hjem, vil det derimot ikke foreligge noen virksomhet, og arbeidsmiljølovens regler får ikke anvendelse.

I opplæringslovgivningen benyttes uttrykket «undervisningspersonale» for å angi hvilke tilsatte som omfattes av de spesielle regler som denne lovgivningen fastsetter. Begrepet benyttes til dels synonymt med begrepet lærer, jf. f.eks. grunnskoleloven § 17. Hvilke stillinger som omfattes av disse begrepene er i utgangspunktet et spørsmål om tolkning av de enkelte lovregler. Hvor det ikke er holdepunkter for noe annet, må det imidlertid kunne legges til grunn at det er tale om stillinger hvor de tilsatte har plikt til å undervise en eller flere elever. Om personale med andre oppgaver omfattes av disse bestemmelsene, er i utgangspunktet også et tolkningsspørsmål, men det kan være fastsatt særskilte regler.

De lovbestemmelser som i dag regulerer undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling, finnes dels i de særlige lover som gjelder for de enkelte skoleslag, dels i de alminnelige regler i arbeidsmiljøloven av 04.02.1977 nr. 4, dels i tjenestemannsloven av 04.03.1983 nr. 4 (for statlige stillinger) og dels i annen lovgivning som regulerer arbeidstakernes rettigheter og plikter, f.eks. ferieloven av 29.04.1988 nr. 21.

Lovgivningen er derfor noe uoversiktlig. Hvor det finnes bestemmelser om et forhold både i opplæringslovgivningen og i arbeidsmiljølovens alminnelige bestemmelser, kan det også oppstå tvil om forholdet mellom regelsettene. Eksempelvis gir både arbeidsmiljøloven § 66 og grunnskoleloven § 24 nr. 2 materielle bestemmelser om avskjed. Det kan da reises spørsmål om grunnskoleloven regulerer dette spørsmålet uttømmende, eller om bestemmelsen må tolkes på bakgrunn av arbeidsmiljølovens regel. Likedan er retten til å fortsette i stillingen i slike tilfeller regulert ved arbeidsmiljøloven § 66 nr. 3, mens grunnskoleloven ikke har noen bestemmelse om dette. Også her oppstår spørsmålet om grunnskolelovens system er avgjørende, eller om også arbeidsmiljølovens regler får anvendelse.

Grunnskoleloven § 17 nr. 5 gir departementet hjemmel til å avgjøre hvilke stillinger og tjenester som skal etableres for andre gjøremål. Bestemmelsen angir at det for slike stillinger skal gjelde tilsvarende bestemmelser som for undervisningspersonalet, hvor ikke annet er sagt eller framgår av sammenhengen.

29.2.2 Arbeidsgiverforhold

I lov om videregående opplæring § 22 første ledd heter det at «personalet i videregående skoler som fylket driver, er fylkeskommunale tjenestemenn». Siden personalet er tilsatt i fylkeskommunens tjeneste, ville dette måtte legges til grunn også uten denne bestemmelsen.

Tilsvarende er kommunen arbeidsgiver for personalet i kommunale grunnskoler, uten at det er lovfestet.

29.2.3 Tilsetting

29.2.3.1 Tilsettingsmyndighet

Generelt har fylkeskommunen og kommunen tilsettingsmyndighet i kraft av sin arbeidsgiverposisjon. Grunnskoleloven § 21 nr. 1, 3 og 4 gir imidlertid enkelte særbestemmelser om tilsettingsmyndigheten.

Når en lærer skal forestå praktikantopplæring, har rektor ved høgskolen eller seminaret rett til å gi uttalelse, jf. § 21 nr. 1. Statens utdanningskontor skal ta avgjørelse dersom kommunen og vedkommende rektor ikke blir enige.

Etter § 21 nr. 3 kan en kommune gi lærer som er tilsatt på oppsigelse, fast tilsetting i samme stilling uten å utlyse stillingen på nytt. Er statens utdanningskontor uenig i vedtaket, skal saken forelegges departementet for avgjørelse.

Videre gir § 21 nr. 4 departementet hjemmel til å gi forskrifter om tilsetting i stillinger ved faste leirskolesteder, i interkommunale stillinger og i stillinger med tjeneste i både grunnskolen og videregående skole. Forskrifter for leirskolesteder er gitt i grunnskoleforskriften § § 1-5 og 3-1.

29.2.3.2 Utlysing av ledig stilling.

Grunnskoleloven § 20 gir bestemmelser om når ledig stilling skal utlyses, og gir også enkelte regler om hva utlysingen kan inneholde.

Etter grunnskoleloven § 20 nr. 1 skal ledige stillinger som omfattes av gsl. § 21 nr. 1, utlyses av kommunen. Henvisningen til § 21 nr. 1 må antas å gjelde bestemmelsen slik den lød før lovendring 11.06.1993 nr. 85:

«Retten til å tilsetje lærar, undervisningsinspektør eller rektor i det kommunale skoleverket har skolestyret.»

Etter § 20 nr. 1 skal utlysingsteksten inneholde vilkår for stillingen og angi søknadsfrist. Søknadsfristen skal være minst tre uker.

Videre skal stillinger for adjunkt eller lektor med undervisning på barne- og ungdomstrinnet, eller bare på ungdomstrinnet, eller både i grunnskole og videregående skole, utlyses slik at de fag som det kreves undervisningskompetanse i, er særskilt nevnt, jf. gsl. § 20 nr. 2.

29.2.3.3 Søkerliste, dokumentoffentlighet m.v.

Opplæringslovgivningen har ikke bestemmelser om søkerliste, dokumentoffentlighet mv. Bestemmelsene om disse spørsmålene i forvaltningsloven og offentlighetsloven med tilhørende forskrifter får anvendelse ved tilsetting i det offentlige skoleverket, uansett om det er tale om kommunale, fylkeskommunale eller statlige stillinger.

Etter offentlighetsloven § 6 nr. 4 er søkerliste tilgjengelig for «enhver», jf. § 2. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp. Den skal inneholde søkernes navn, alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune.

Vedtak om tilsetting i offentlig stilling er å regne som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. Søkernes adgang til dokumenter i tilsettingssaken er regulert ved forskrift av 21.11.1980 nr. 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning. Forskriften gjør unntak fra forvaltningsloven § 18 i sin helhet, mens begrensninger i søkernes dokumentinnsynsrett etter forskriften følger av forvaltningsloven § 19.

Etter forskriften § 2 har søkerne rett til å gjøre seg kjent med øvrige søkeres navn og alder og fullstendige opplysninger om deres utdanning og praksis i offentlig og privat virksomhet. Slike opplysninger kan forvaltningsorganet sammenfatte i en egen liste («utvidet søkerliste»).

Søkerne har rett til opplysninger om seg selv, men ikke om vurderinger som er gjort av eller gitt til tilsettingsorgan, innstillingsorgan m.v., eller av nåværende eller tidligere arbeidsgivere eller oppdragsgivere (§ 3). Etter § 5 har søkeren med tilsvarende begrensninger rett til å gjøre seg kjent med skriftlige referater fra intervju e.l.

Søkernes rett til å gjøre seg kjent med andre opplysninger om andre søkere enn de som framgår av den utvidede søkerliste, er begrenset til søknad med vedlegg fra søkere som er innstilt til eller tilsatt i stillingen, og dokumenter som inneholder faktiske opplysninger om disse, jf. forskriften § 4.

Likedan har søkerne rett til å gjøre seg kjent med hvem som er innstilt til stillingen, den rekkefølge de er innstilt i, og om det er dissens blant medlemmene av innstillingsmyndigheten, og i tilfelle hvor mange stemmer hver av de innstilte søkerne har fått. Den begrunnelse som er gitt av innstillingsmyndigheten, har søkerne ikke krav på å gjøre seg kjent med, bortsett fra de deler av innstillingen som måtte inneholde nye faktiske opplysninger eller anførsler av betydning (forskriften § 6).

29.2.3.4 Hensyn som kan tillegges vekt ved vurderingen av søkerne

Bortsett fra bestemmelsen i grunnskoleloven § 20 nr. 3 om at kommunen verken i utlysingen eller på annen måte kan kreve at søkerne skal gi opplysninger om hvorledes de ser på politiske og kulturelle spørsmål, gir ikke opplæringslovgivningen bestemmelser om hvilke hensyn som kan tillegges vekt ved vurderingen av søkerne.

Grunnskoleloven 20 nr. 3 angir ikke direkte at politiske eller kulturelle spørsmål ikke kan tillegges vekt. Det samme gjelder den alminnelige bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 55 A. Men begge bestemmelsene må forstås slik at de setter forbud mot å tillegge slike forhold vekt ved vurderingen av søkerne, med mindre det etter stillingens karakter vil være saklig å legge vekt på slike forhold, jf. blant annet Jakhelln: Oversikt over arbeidsretten (1993), s. 27.

Av likestillingsloven § 4 annet ledd følger det videre at det ved tilsetting ikke må gjøres forskjell på kvinner og menn i strid med § 3, som bare hjemler ulik behandling som i samsvar med lovens formål fremmer likestilling mellom kjønnene. I denne forbindelse vises det også til Hovedavtalen i staten av 17.03.1992 med tilpasning av del I for skoleverket av 22.12.1993. Hovedavtalen § 21 inneholder bestemmelser om likestilling, herunder kjønnskvotering.

Videre vises til Hovedavtalen i kommunene som i § 18 har bestemmelser om likestilling.

Unntaksvis kan det følge av stillingens karakter at det vil være saklig å legge vekt på kulturelle, politiske eller religiøse oppfatninger. For øvrig gjelder det alminnelige ulovfestede saklighetsprinsipp ved tilsetting i offentlig stilling, slik at det ved vurderingen av de enkelte søkere bare kan tas saklige hensyn. Vurderingen må også ligge innenfor de rammer som er trukket opp i utlysingsteksten.

29.2.3.5 Plikt til å si fra om man tar den tilbudte stilling, mv.

Etter grunnskoleloven § 21 nr. 2 må den som blir tilsatt innen åtte dager fra mottatt meddelelse skriftlig melde fra om han eller hun tar imot stillingen. Denne fristen kan kommunen forlenge. Etter gsl. § 23 nr. 2 er den som tar imot ny stilling, forpliktet til straks å si opp stilling som vedkommende ikke kan fortsette i når den nye stillingen er tiltrådt, og har også plikt til straks å tilbakekalle andre søknader på slike stillinger.

29.2.3.6 Tilsettingsbrev

Bestemmelser om skriftlig arbeidsavtale finnes i arbeidsmiljøloven § § 55 B flg., som også får anvendelse på undervisningspersonalet og skolelederne.Videre heter det i rettsvilkårsavtalen for personalet i undervisningsstillinger og lederstillinger i den videregående skolen av 14.06.1984 § 3:

«Den som blir tilsatt skal ha tilsettingsbrev. Tilsettingsbrevet skal minst angi:a) lovhjemmel for tilsettingen,b) hva slags stilling det gjelder, tilsettingsformen og tilsettingsvilkår,c) navnet på skolen vedkommende tilsettes ved, samt navnet på den eller de øvrige skoler vedkommende eventuelt skal tjenestegjøre ved,d) hvilket tidspunkt tilsettingen gjelder fra,e) vilkår knyttet til stillingen,svarfristen, jf. lov om videregående opplæring § 19, 3. ledd,g) for delstillinger - stillingens omfang i prosent.»

Bestemmelsen inneholder ikke mer enn det som følger av arbeidsmiljøloven, bortsett fra at den viser til den nå opphevede bestemmelsen om svarfrist i lvgo. § 19 og et krav om at lovhjemmel for tilsettingen skal angis.

Rettsvilkårsavtalen fører ikke til unntak fra de ovennevnte bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, som for så vidt er ufravikelige, jf. § § 5 og 55 C, som angir hva arbeidsavtalen minst skal omfatte.

29.2.3.7 Særlig om tidsbegrenset tilsetting, vikariater m.v.

Etter grunnskoleloven § 17 nr. 2 kan det «nyttast mellombels tilsette lærarar og vikarar ... når det trengst». Noen tilsvarende bestemmelse er ikke gitt i lov om videregående opplæring.

Ifølge rettsvilkårsavtalen av 1984 kan tidsbegrenset tilsetting bare anvendes i vikariat (§ 2 første ledd), dvs. tjenestegjøring for en annen i dennes fravær (§ 2 niende ledd), når det ikke er mulig å få stillingen besatt av person med godkjent utdanning, eller når arbeidet er av forbigående karakter og i samsvar med stillingsplanen (§ 2 tiende ledd).

Siden lovgivningen ikke har særregler for midlertidig tilsetting i videregående skole, må ovennevnte tariffbestemmelser stå tilbake i den grad de fastsetter dårligere vilkår enn det som følger av aml. § 58 A.

Etter lovrevisjonen 06.01.1995 er bestemmelsene om tidsbegrenset tilsetting fastsatt i arbeidsmiljøloven § 58 A, som blant annet opprettholder unntakene for «praksisarbeid eller vikariater», men for øvrig begrenser adgangen til å inngå arbeidsavtaler av tidsbegrenset varighet til tilfeller hvor «arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften».

For statens vedkommende er bestemmelser om tidsbegrenset tilsetting gitt i tjenestemannsloven § 3 nr. 2, som detaljert angir når slik tilsetting kan finne sted. Bestemmelsen er nærmere presisert i forskrift av 11.11.1983.

Da grunnskoleloven ble gitt (1969), var det ingen motsetning mellom grunnskoleloven § 17 nr. 2 og arbeidervernloven § 41 nr. 1 annet ledd. Etter 1977 oppstod imidlertid spørsmålet om forholdet mellom arbeidsmiljølovens regler om adgang til tidsbegrenset tilsetting og bestemmelsen i grunnskoleloven. Dels er det spørsmål om grunnskoleloven må anses for særskilt å regulere adgangen til tidsbegrenset tilsetting, uavhengig av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det kan også reises spørsmål om uttrykket «vikarar» i grunnskoleloven har et annet innhold enn uttrykket «vikariater» i arbeidsmiljøloven.

Spørsmålet om forståelsen av grunnskoleloven § 17 nr. 2 og forholdet til arbeidsmiljølovens bestemmelser har vært bragt inn for domstolene ved flere anledninger, uten at det kan sies at spørsmålet har fått noen endelig avklaring. Se også kap. 28 punkt 28.3.3.

29.2.4 Undervisningspersonalets og skoleledernes plikter.

29.2.4.1 Generelt

Opplæringslovgivningen gir flere bestemmelser om de plikter som hviler på undervisningspersonale og skoleledere. Bestemmelser er dels av generell karakter, dels angir de temmelig spesifiserte forpliktelser. I det alt vesentlige er det samsvar mellom de regler som følger av grunnskoleloven og av loven om videregående opplæring.

Innenfor de grenser som følger av lovgivningen, kan kommunen (herunder skoleledelsen) pålegge undervisningspersonalet plikter i kraft av den arbeidsrettslige styringsretten.

29.2.4.2 Grunnskolen

Etter grunnskoleloven § 22 nr. 5 skal personalet rette seg etter de lover som gjelder for skolen, og de bestemmelser som er gitt i skoleplaner, reglement og instrukser. Etter grunnskoleloven § 22 nr. 1 har personalet, enkeltvis og samlet, ansvar for at skolen blir drevet i samsvar med de mål som er satt for skolen, og det skal medvirke til å skape et godt skolesamfunn.

Videre heter det i grunnskoleloven § 22 nr. 2 at lærerne er forpliktet til å undervise på de læresteg og i de fag som de har kompetanse til. Etter § 18 nr. 3 må undervisning i kristendomskunnskap skje i samsvar med den evangelisk-lutherske lære. Undervisningspersonalet er også forpliktet til å møte til etterutdannelse, planlegging, samråding m.m. utenom undervisningstiden, i samsvar med regler fastsatt i reglement og instruks, jf. § 22 nr. 4.

Etter grunnskoleloven § 22 nr. 3 har personalet mot fastsatt godtgjørelse plikt til å rettlede praktikanter fra pedagogisk høgskole, seminar eller andre utdanningsinstitusjoner dersom disse får sin praksistid ved skolen. Etter § 22 nr. 6 er lærerne forpliktet til å melde fra til rektor om elever som de mener trenger spesialundervisning.

Etter lovens § 17 nr. 3 kan kommunen sette en lærer til å føre tilsyn med undervisningsrom, innbo og læremidler.

Etter grunnskoleforskriften § 3-1 nr. 2 kan det til lærerstilling legges særskilte tjenester på åremål som del av stillingen, f.eks. pedagogisk veiledningstjeneste, elevrådsarbeid og skolebibliotektjeneste.

Grunnskoleloven § 12 nr. 1 b gir departementet hjemmel til å gi «normalinstrukser» for personalet i skolen. Slike «instrukser» er gitt i grunnskoleforskriften kapittel X. Forskriftene inneholder generell instruks for skolepersonale (§ 10-1) og instruks for rektor (§ 10-2), undervisningsinspektør (§ 10-3) og undervisningspersonale (§ 10-4).

Tariffavtaler inngått mellom staten og lærerorganisasjonene inneholder bestemmelser om personalets undervisningsplikt, arbeidstid mv. for øvrig.

29.2.4.3 Videregående opplæring

Etter lov om videregående opplæring § 20 første ledd har personalet, enkeltvis, samlet og i samarbeid med elevene, ansvar for at opplæringen skjer i samsvar med læreplanens generelle og spesielle deler. Videre skal undervisningspersonalet undervise på de trinn og i de fag og kurs som skolens ledelse fastsetter, jf. § 20 annet ledd. Undervisningspersonalet har også plikt til å møte til planlegging og drøftelser utenom undervisningstiden og til å utføre andre oppgaver som henger sammen med skolens virksomhet.

Etter lvgo. § 20 tredje ledd har undervisningspersonalet i videregående skoler plikt til å være veiledere for studenter ved pedagogiske høgskoler og pedagogiske seminarer, dersom de får sin praksistid ved skolen.

Etter § 20 fjerde ledd kan departementet gi forskrifter med «reglement og instrukser» for rektor, undervisningsstillinger og andre pedagogiske stillinger og funksjoner i videregående skoler. Departementet har gitt forskrift om instruks for lærer, filialskoleleder, rektor, inspektør, studieinspektør, kursinspektør, hovedlærer, rådgiver, klassestyrer og samlingsstyrer.

I tariffavtalen er det tatt inn bestemmelser om personalets undervisningsplikt, arbeidstid mv. for øvrig.

29.2.4.4 Voksenopplæringen

Etter voksenopplæringsloven § 9 annet ledd kan departementet gi forskrift om at lærerstillinger i offentlige utdanningsinstitusjoner, herunder grunnskoler og videregående skoler, kan tillegges oppgaver i voksenopplæringen. Forskrift 24.08.1981 fastsetter at personale med administrative tjenesteplikter også har plikt til å administrere voksenopplæring, jf. forskriften punkt 2.1. Videre heter det:

«2.2 I forbindelse med tilsetting av personale i ledige stillinger i offentlige utdanningsinstitusjoner, kan det fastsettes at den som tilsettes, helt eller delvis skal arbeide med voksenpedagogiske oppgaver. Slike stillinger kan opprettes som hel- eller deltidsstilling, og det kan fastsettes at hele arbeidstiden eller deler av den skal legges til ettermiddag eller kveld. 2.3 Tilsatte i stillinger i offentlige utdanningsinstitusjoner kan oppfylle lese- og andre tjenesteplikter ved å medvirke i voksenpedagogisk arbeid, selv om de ikke er pålagt slikt arbeid i medhold av punkt 2.1.»

29.2.5 Reservasjonsrett

Det generelle arbeidsrettslige utgangspunktet er at en arbeidstaker ikke har adgang til å reservere seg mot å utføre arbeidsoppgaver som omfattes av stillingen, med mindre begrensninger følger av arbeidsavtale eller annet rettsgrunnlag. Undervisningspersonalet vil derfor som hovedregel ikke kunne reservere seg mot å undervise i et fag på det grunnlag at faget, undervisningsopplegget eller andre forhold ved faget strider mot vedkommendes livssyn, politiske oppfatning osv.

Særskilt hjemmel for slik reservasjonsrett er imidlertid fastsatt i grunnskoleloven § 18 nr. 3 annet ledd, som fastsetter at en lærer som ikke hører til Den norske kirke eller Den Evangelisk Lutherske Frikirke, ikke er forpliktet til å undervise i faget kristendomskunnskap selv om vedkommende har kompetanse til det.

29.2.6 Permisjon

Etter lov om videregående opplæring § 21 kan fylkeskommunen gi en lærer eller annen tjenestemann permisjon etter regler som gis av departementet. Fylkeskommunen kan overlate til skolen å gi permisjon for en kortere tid.

Videre fastsetter lærerutdanningsloven § 4 nr. 2 at det kan gis permisjon for etterutdanning på nærmere vilkår fastsatt av departementet.

Rettsvilkårsavtalen av 1984 § 2 femte ledd slår fast:

«Undervisningspersonale tilsatt fast eller på oppsigelse kan etter søknad få stillingen midlertidig redusert inntil halv stilling for inntil tre år. Ved innvilgelse av midlertidig redusert stilling skal det fastsettes når permisjonen opphører.»

Fellesbestemmelsene i hovedtariffavtalen for staten, med tilpasning for skoleverket, inneholder også regler om permisjon. Det samme gjelder avtaleverket for kommunene og fylkeskommunene.

Det følger for øvrig av alminnelige arbeidsrettslige regler at en arbeidsgiver i kraft av styringsretten kan gi en arbeidstaker permisjon dersom arbeidstakeren søker om det.

29.2.7 Stillingsvernet

29.2.7.1 Oppsigelsesfrister

Etter grunnskoleloven § 23 nr. 1 kan den tilsatte si opp stillingen med tre måneders varsel, om ikke annet er avtalt. Etter grunnskoleloven § 24 nr. 1 kan en kommune si opp ikke fast tilsatt tjenestemenn som omfattes av gsl. § 21 nr. 1 med tre måneders varsel.

Rettsvilkårsavtalen av 1984 § 4 første ledd sier at fast tilsatt undervisningspersonale kan si opp sin stilling med tre måneders varsel. For oppsigelig undervisningspersonale gjelder i det første tjenesteåret en gjensidig oppsigelsesfrist på en måned. Fra og med annet tjenesteår gjelder en gjensidig oppsigelsesfrist på tre måneder, jf. § 4 annet ledd.

Oppsigelsesfristens lengde for undervisningspersonalet og skolelederne avviker fra arbeidsmiljølovens regler. Etter arbeidsmiljøloven § 58 nr. 1 gjelder en gjensidig oppsigelsesfrist på én måned hvor annet ikke er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale. Før oppsigelse har funnet sted, kan avtale om kortere oppsigelsesfrist bare inngås mellom arbeidsgiver og arbeidstakerens tillitsvalgte ved virksomhet som er bundet av tariffavtale. For arbeidstakere med minst fem års sammenhengende tilsetting i samme virksomhet gjelder lengre oppsigelsesfrister, jf. aml. § 58 nr. 2 og 3, se også § 58 nr. 7. Oppsigelsesfristens beregning er regulert i § 58 nr. 4, og regler om beregningen av tilsettingstiden er fastsatt i § 58 nr. 5. For tilsatte med prøvetid gjelder 14 dagers oppsigelsesfrist, hvor annet ikke er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale. Oppsigelsesfristens lengde for permitterte arbeidstakere er regulert i § 58 nr. 8.

29.2.7.2 Oppsigelse - formkrav

Særskilte bestemmelser om formkrav ved oppsigelse er ikke fastsatt i opplæringslovgivningen. De alminnelige regler i arbeidsmiljøloven § 57 vil således få anvendelse. I tillegg kommer forvaltningslovens regler om blant annet grunngivning av vedtak (§ § 24 og 25).

29.2.7.3 Oppsigelsesgrunner

Så vel etter det alminnelige saklighetskrav i forvaltningsretten som etter den generelle hovedregel i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 vil en oppsigelse fra arbeidsgivers side måtte ha saklig grunn i forhold til den arbeidstaker som sies opp. Dette utgangspunktet må også legges til grunn i forhold til undervisningspersonale og skoleledere. Saklighetskravet er etter arbeidsmiljøloven § 5 ufravikelig og vil således få anvendelse selv om noe annet måtte være fastsatt i tariffavtale, reglement eller arbeidsavtale.

Saklighetskravet ved oppsigelse fra arbeidsgivers side ble opprinnelig fastsatt ved arbeidervernloven av 19.06.1936 § 33 nr. 3. Det generelle arbeidsrettslige saklighetskrav er gjennom senere lov og rettspraksis i vesentlig grad utviklet videre, ikke minst ved bestemmelsene i arbeidsmiljøloven om rett til å fortsette i stillingen mens søksmål om oppsigelsens saklighet verserer for domstolene, jf. aml. § 61 nr. 4, og ved at rettsvirkningene av en usaklig oppsigelse ikke er begrenset til et erstatningskrav, men også kan føre til ugyldighet, jf. aml. § 62.

Kravene til arbeidsgiverens saksbehandling før oppsigelse finner sted er utviklet særlig gjennom rettspraksis. I Rt. 1991, s. 236, uttalte Høyesterett blant annet at det måtte stilles forholdsvis strenge krav til en stor arbeidsgiver som en kommune, som en regner med har profesjonell kompetanse.

For kommunale og fylkeskommunale institusjoner vil også forvaltningslovens saksbehandlingsregler få anvendelse idet et vedtak om oppsigelse anses som et enkeltvedtak, jf. fvl. § 2 annet ledd.

Videre har arbeidsgiver etter reglene i aml. § 60 nr. 2 plikt til å tilby arbeidstakeren «annet passende arbeid i virksomheten» hvor en oppsigelse skyldes driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringstiltak. Forarbeidene til arbeidsmiljøloven fremhever at «ikke enhver rasjonaliseringsgevinst berettiger til oppsigelse, og avveininger må nødvendigvis skje i forhold til den arbeidstaker som faktisk er sagt opp.»

Grunnskoleloven inneholder en særregel om hva som er lovlig grunn til oppsigelse. Etter grunnskoleloven § 24 nr. 1 første ledd kan en kommune si opp oppsigelige tjenestemenn «når ei stilling fell bort ved omskiping av krinsar, ved inndraging av klassar eller av andre tvingande grunnar». Andre oppsigelsesgrunner vil ikke være lovlige.

De tilfeller som er nevnt i grunnskoleloven § 24 nr. 1 som oppsigelsesgrunnlag, må kunne karakteriseres som driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringstiltak etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2, slik at oppsigelsesadgang vil foreligge både etter grunnskoleloven og etter arbeidsmiljøloven. Nedleggelse av en skole vil således være oppsigelsesgrunn etter så vel grunnskoleloven § 24 nr. 1 første ledd som etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2. Dette er lagt til grunn blant annet i dommen i NAD 1986, s. 919 Eidsivating, om nedleggelse av en fylkeskommunal førskole for hørselssvekkede.

Oppsigelsesadgangen kan heller ikke antas å være vesentlig mer begrenset etter grunnskoleloven enn etter arbeidsmiljøloven. Etter arbeidsmiljøloven vil, som nevnt, ikke enhver rasjonaliseringsgevinst berettige til en oppsigelse, og det må foretas en ulempeavveining overfor den eller de arbeidstakere det er spørsmål om å si opp. Begrensningen etter grunnskolelovens regel om oppsigelsesadgang i tilfeller hvor det foreligger «tvingande grunnar», synes i det vesentlige å ligge innenfor de begrensninger som også følger av arbeidsmiljøloven.

Rettsvilkårsavtalen § 4 gjentar arbeidsmiljølovens bestemmelse om oppsigelsesadgang etter § 60 nr. 1. I rettsvilkårsavtalen § 4 tredje ledd er det således bare fastsatt:

«Personale tilsatt på oppsigelse kan ikke sies opp uten at det er saklig begrunnet i virksomhetens, arbeidsgiverens eller arbeidstakerens forhold.»

Grunnskoleloven § 24 nr. 1 tredje ledd fastsetter at personale med kortest ansiennitet skal sies opp først dersom ikke særlige grunner foreligger.

29.2.7.4 Oppsigelse - overføring til annen skole i kommunen eller fylkeskommen.

Adgangen til å overføre en tilsatt til annen skole i kommunen eller fylkeskommunen har nær sammenheng med oppsigelsesadgangen.

Som nevnt vil en arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2 måtte tilby arbeidstakeren «annet passende arbeid i virksomheten» hvor en oppsigelse skyldes driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringstiltak. Arbeidsgiveren må også foreta «en avveining mellom virksomhetens behov og de ulemper oppsigelsen påfører den enkelte arbeidstaker». Videre er det, som nevnt, i lovforarbeidene fremhevet at

«ikke enhver rasjonaliseringsgevinst berettiger til oppsigelse, og avveininger må nødvendigvis skje i forhold til den arbeidstaker som faktisk er sagt opp.»

Det synes også å være på det rene at de vurderinger som arbeidsgiver her må foreta, fullt ut kan etterprøves av domstolene, jf. Rt. 1984, s. 1058.

Arbeidsgivers plikt til å tilby arbeidstakeren «annet passende arbeid i virksomheten» hvor en oppsigelse skyldes driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringstiltak følger nå, som nevnt, av arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2. En tilsvarende plikt ble imidlertid antatt å foreligge også før arbeidsmiljøloven, som en følge av saklighetskravet etter den tidligere arbeidervernloven § 43 (jf. aml. § 60 nr. 1).

Mens arbeidsmiljøloven knytter seg til arbeidsgivers plikt til å tilby annet passende arbeid hvor oppsigelse skyldes driftsinnskrenkninger, rasjonaliseringstiltak m.v., er grunnskolelovens regler bygd opp slik at de regulerer den tilsattes plikt til å overta annen stilling når oppsigelsesgrunnlag foreligger som angitt i grunnskoleloven § 24 nr. 1 første ledd.

I grunnskoleloven § 24 nr. 1 annet ledd er det således fastsatt:

«I slike høve kan kommunen like eins krevje at lærar eller rektor som er tilsett fast eller på oppseiing, tek teneste ved ein annan grunnskole i kommunen, når han får noko så nær dei same arbeidsvilkår. Rektor, og lærar med særoppgåver, har likevel ikkje krav på å få tilsvarande stilling. Løna må ikkje setjast ned.»

Videre er det i grunnskoleloven § 24 nr. 2 fastsatt:

«Ein lærar eller rektor i interkommunal stilling kan etter dei same reglar som er nemnde i nr. 1, førast over til stilling i berre ein av dei kommunar han arbeider.»

Kravet om at den andre stillingen skal ha «noko så nær dei same arbeidsvilkår», må antas å ikke være vesentlig ulikt arbeidsmiljølovens begrep «annet passende arbeid». Etter reglene i arbeidsmiljøloven må arbeidsgiver, hvor det av de nevnte grunner blir spørsmål om å si opp en lærer, primært vurdere om det finnes annen passende lærerstilling for vedkommende. Da vil spørsmålet om annen stilling for en lærer først være aktuelt hvor det ikke skulle være mulig å finne noen slik lærerstilling.

For øvrig er en det ulikhet mellom de to regelsettene vedrørende den tilsattes stilling. Etter arbeidsmiljøloven vil vedkommende lærer kunne velge mellom å akseptere eller avslå arbeidsgiverens tilbud om alternativ stilling. Dersom tilbudet blir avslått, vil oppsigelsen som hovedregel være saklig, forutsatt at tilbudet er i overensstemmelse med de krav som følger av arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2. Etter grunnskoleloven vil læreren derimot ha plikt til å godta overføringen til ny stilling. Men læreren kan velge å si opp sin stilling med tre måneders varsel om ikke annet er avtalt, jf. gsl. § 23 nr. 1. Dermed blir forskjellen mellom de to regelsettene neppe så vesentlig som det umiddelbart kan synes.

Rettsvilkårsavtalen gjentar det som følger av arbeidsmiljølovens regler, men legger dertil en plikt til å gå over i annen stilling, jf. § 4 fjerde ledd, der det heter:

«Dersom oppsigelsen skyldes at en skole blir innskrenket, omorganisert eller nedlagt, er oppsigelsen ikke saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har annet passende arbeid å tilby.»

Om overføring er det i rettsvilkårsavtalen § 4 femte ledd flg. videre sagt:

«Dersom en skole blir innskrenket, omorganisert eller nedlagt, kan de som er tilsatt fast i undervisningsstilling eller lederstilling ikke sies opp, men har plikt til å gå over i annen stilling. Overføringen skal så vidt mulig skje til stilling som krever de samme faglige kvalifikasjoner. Vedkommende beholder lønnstrinn og de øvrige økonomiske rettigheter som er opparbeidet på overføringstidspunktet, men følger for øvrig de vilkår som gjelder for den nye stillingen. Lærer som blir overtallig skal ha varsel tidligst mulig. Om mulig skal dette skje minst ett år før overtallighet inntrer. Arbeidsmiljøloven saksbehandlingsregler § 57, § 61, § 62 gjelder tilsvarende.»

Spørsmålet om plikt til å godta overføring til annen skole har også sammenheng med det som avtales når en lærer blir tilsatt. Arbeidsavtalen kan være utformet slik at læreren tilsettes ved en bestemt skole, men kan også være utformet slik at læreren tilsettes i kommunen med plikt til for tiden å gjøre tjeneste ved en angitt skole, eventuelt med plikt til å gjøre tjeneste ved den eller de skoler som kommunens skolemyndigheter til enhver tid fastsetter.

I sistnevnte tilfelle blir spørsmålet om grunnskoleloven § 24 nr. 1 annet ledd begrenser skolemyndighetenes adgang til å overføre en lærer til å gjøre tjeneste ved en annen skole i kommunen. Her synes saklig grunn å måtte være tilstrekkelig.

Det er ovenfor lagt til grunn at kommunen som arbeidsgiver må bedømmes som én virksomhet i relasjon til arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2 om forpliktelsen til å finne annet passende arbeid til den lærer som det er spørsmål om å si opp. Det må gjelde uten hensyn til om ansettelsen gjelder en bestemt skole eller kommunen under ett, jf. ovenfor. Tilsvarende må antas å gjelde for fylkeskommunene.

Spørsmålet er imidlertid ikke utvilsomt, sett på bakgrunn av avgjørelsen i Rt. 1992, s. 776, som imidlertid er knyttet til det opplegg for oppsigelser ved driftsinnskrenkninger som bankens ledelse la til grunn i forståelse med de tillitsvalgte.

29.2.7.5 Uoppsigelighet

Etter grunnskoleloven § 17 nr. 1 tredje ledd skal to tredjedeler av de hele stillingene være faste (uoppsigelige) og resten oppsigelige.

Rettsvilkårsavtalen fastslår at undervisningspersonalet i videregående skole skal bli fast tilsatt etter to års tjeneste i oppsigelig stilling, jf. § 2 syvende ledd, innenfor en ramme på 67 % av skolens samlede ressurser til administrasjon, undervisning og øvrige pedagogiske oppgaver. Avtalen synes å forutsette uoppsigelighet for fast tilsatte, jf. § 4 første ledd sammenholdt med § 4 annet ledd.

29.2.7.6 Avskjed

Bestemmelser om avskjed er gitt i grunnskoleloven § 24 nr. 3 første ledd. Det må antas at grunnskolelovens materielle regler, på tross av nokså ulike formuleringer, i det vesentligste tilsvarer bestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 66.

Regler om avskjed er også tatt med i rettsvilkårsavtalen av 1984 § 5:

«Innehaver av undervisningsstilling eller lederstilling kan avskjediges av tilsettingsmyndigheten etter reglene i arbeidsmiljøloven § 66, nr. 1 eller for embetsmenn, ved dom. I saker om avskjed kommer forvaltningsloven regler om saksbehandling og klage, samt arbeidsmiljøloven § 66 til anvendelse. Vedkommende skal dessuten gis anledning til å forklare seg både muntlig og skriftlig for tilsettingsmyndigheten, før vedtak om avskjed treffes. Så vel tilsettingsmyndigheten som den tilsatte kan kreve bevisopptak som nevnt i domstolsloven § 43, 2. ledd.»

Rettsvilkårsavtalens regler om avskjed reiser en rekke tolkningsspørsmål. Det må imidlertid anses som sikkert at de ikke er uttømmende, men må suppleres med de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven.

29.2.7.7 Suspensjon

Etter grunnskoleloven § 24 nr. 3 annet ledd kan kommunen straks sette den som har gjort seg skyldig i «grov misferd», ut av arbeidet inntil vedkommende kan gis avskjed eller blir fradømt stillingen. I mellomtiden skal lønn utbetales som vanlig.

Også rettsvilkårsavtalen av 1984 § 6 omtaler suspensjon. En forutsetning om hjemmel for suspensjon kan imidlertid også leses ut av lov om videregående opplæring § 22 annet ledd.

Rettsvilkårsavtalens § 6 sier om midlertidig fjernelse fra tjenesten:

«Dersom tjenestens tarv krever det, kan innehaver av undervisnings- eller lederstilling med øyeblikkelig virkning fjernes midlertidig fra sin stilling (suspenderes) av tilsettingsmyndigheten når det er grunn til å anta at vedkommende kan avskjediges etter § 5. Dersom tilsettingsmyndigheten kommer til at det ikke foreligger avskjedsgrunn, skal suspensjonen straks oppheves. Suspensjon skal videre oppheves dersom vedtak om avskjed ikke er truffet eller sak om fradømmelse av stillingen ikke er reist innen seks måneder. Er sak reist om fradømmelse av stillingen kan suspensjonen forlenges inntil saken er endelig avgjort. Inntil vedtak om avskjed er truffet, har vedkommende krav på stillingens lønn. I lønnen kan gjøres fradrag for eventuell inntekt som vedkommende har opptjent i annen stilling i stat eller kommune i suspensjonsperioden.»

Arbeidsmiljøloven gir ikke bestemmelser om suspensjon.

29.2.8 Undervisningspersonalets og skoleledernes rettigheter for øvrig

Etter grunnskoleloven § 19 nr. 1 skal personalets lønns- og arbeidsvilkår reguleres i tariffavtale. Likevel er det i § 19 gitt enkelte bestemmelser om slike vilkår.

Etter § 19 nr. 2 skal lærere som slutter ved slutten av vårsemesteret, ha lønn ut juli. Videre skal lærer som tiltrer ved begynnelsen av høstsemesteret, ha lønn fra 1. august.

I § 19 nr. 3 fastsettes regler om skyssgodtgjørelse for lærere som underviser ved mer enn en skole. Videre inneholder § 19 nr. 4 og 5 bestemmelser om henholdsvis flyttegodtgjørelse og lønn under sykdom.

Forøvrig inneholder tariffavtalene mellom staten og lærerorganisasjonene rettigheter for undervisningspersonalet og skolelederne utover de som er nevnt ovenfor. Blant annet omtaler avtalene personalets lønn og arbeidstid.

29.3 Utvalgets vurderinger

29.3.1 Generelt

Dagens opplæringslovgivning gir en rekke bestemmelser om undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling. Bestemmelsene skiller seg på en rekke punkter fra dem som gjelder for andre fylkeskommunalt og kommunalt tilsatte.

Samtidig omtaler tariffavtalene mellom staten og arbeidstakernes organisasjoner viktige sider av undervisningspersonalets og skoleledernes stillingsvern og arbeidstid. Også tariffbestemmelsene skiller seg på flere punkter fra det som ellers gjelder for kommunalt og fylkeskommunalt tilsatte.

Denne særskilte lovreguleringen er i hovedsak historisk betinget. Utvalget kan ikke se at undervisningspersonalets og skoleledernes situasjon i dag begrunner noen omfattende arbeidsrettslig særstilling. Utvalgets utgangspunkt er derfor at undervisningspersonalet og skolelederne bør være underkastet de arbeidsrettslige regler som gjelder for alle andre grupper av kommunalt og fylkeskommunalt tilsatte. Unntak vil bare bli foreslått dersom særlige forhold ved denne arbeidstakergruppens situasjon gir grunn til særskilt regulering.

29.3.2 Arbeidsgiverforhold

Som nevnt i punkt 29.2.2 ovenfor er fylkeskommunens status som arbeidsgiver for undervisningspersonalet og skolelederne lovfestet, jf. lvgo. § 22. Kommunens arbeidsgiverstatus for personalet i kommunale grunnskoler er ikke lovfestet.

Bestemmelsen i lvgo. § 22 synes å ha sammenheng med at det tidligere dels var gitt bestemmelser om undervisningspersonalets rettsstilling i de enkelte opplæringslovene, dels var tjenestemannslovens bestemmelser anvendt. Det kan for så vidt vises til bemerkningene i Ot.prp. 29 (1972-73), s. 73, jf. de tilsvarende bemerkninger i Ot.prp. 5 (1972-73), s. 72, som omtaler loven om realskoler og gymnas 12.o6.1964, loven om handelsgymnasier og yrkesskoler for handel- og kontorarbeid 06.07.1957, loven om yrkesskolene i håndverk og industri 01.03.1940, og resolusjoner av 1919 og 1921 når det gjelder de maritime skoler.

En klargjøring synes på denne bakgrunnen å ha vært ønskelig. Jf. også departementets uttalelse i den nevnte proposisjonen på s. 74, resp. 73, når det gjelder bestemmelser om tjenesteforhold, om at «lærere i gymnaset kommer som fylkeskommunale tjenestemenn i disse spørsmålene i samme stilling som lærerne i grunnskolen, som er kommunale tjenestemenn».

Bestemmelsen i lvgo. § 22 har ikke selvstendig rettslig betydning. Det samme resultatet ville uansett følge av tilsetting i fylkeskommunal tjeneste. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen oppheves.

I denne sammenheng kan det nevnes at den skriftlige arbeidsavtalen etter arbeidsmiljøloven § 55 C a skal angi «partenes identitet». Av den enkelte arbeidskontrakt skal det således fremgå hvem som er arbeidsgiver. Det er ikke tvilsomt at disse bestemmelsene får anvendelse også overfor undervisningspersonalet og skolelederne.

29.3.3 Tilsetting

29.3.3.1 Tilsettingsmyndighet

Utvalgets forslag om å oppheve dagens lovregler om fast tilsetting, se punkt 29.3.7 nedenfor, gjør det unødvendig å opprettholde gsl. § 21 nr. 3 om at lærer som er tilsatt på oppsigelse, kan gis fast tilsetting i samme stilling uten å utlyse stillingen på nytt.

Utvalget finner heller ikke grunn til å opprettholde departementets kompetanse etter gsl. § 21 nr. 4 til å gi forskrifter om tilsetting i interkommunale stillinger og i stillinger både i grunnskolen og i den videregående skolen. Kompetansen har hittil ikke vært benyttet, og aksept av interkommunalt samarbeid må også innebære tillit til at de samarbeidende kommuner og fylkeskommuner kommer til enighet om tilsetting i de nødvendige stillinger. Dessuten vil de alminnelige kompetansekrav i skoleverket gjelde også for tilsatte i interkommunale undervisningsstillinger.

Derimot vil utvalget foreslå å opprettholde departementets kompetanse etter gsl. § 21 nr. 4 til å gi forskrifter om kvalifikasjoner for personalet ved faste leirskolesteder. Leirskolene er, og skal fortsatt være, et ledd i den obligatoriske grunnskoleopplæringen. Det er derfor naturlig at det, som for den øvrige grunnskoleopplæringen, fastsettes kompetansekrav for personalet, men den store variasjonen i aktiviteter gjør det lite hensiktsmessig å lovfeste slike kompetansekrav. Det forutsettes i denne forbindelse at departementet vil være varsom med å fastsette svært detaljerte eller omfattende kompetansekrav.

Bestemmelsen i gsl. § 21 nr. 1 om fastsetting av øvingslærerfunksjon behandles i kap. 28 punkt 28.5.7.

29.3.3.2 Søkerliste, dokumentoffentlighet m.v.

Som nevnt i punkt 29.2.3.3 ovenfor er det ikke gitt særlige bestemmelser om dokumentoffentlighet mv. ved tilsetting av undervisningspersonale og skoleledere. Utvalget finner heller ikke forhold ved slik tilsetting som kan begrunne en særskilt regulering i opplæringslovgivningen. Det innebærer at de alminnelige reglene etter forvaltningsloven og offentlighetsloven fortsatt vil gjelde.

29.3.3.3 Utlysing av ledig stilling. Hensyn som kan tillegges vekt ved vurdering av søkere

Ved tilsetting i offentlige stillinger er siktemålet å få stillingen besatt av den søker som er best egnet for stillingen. For å oppnå dette er det nødvendig å legge forholdene til rette for å få det bredest mulige utvalg av søkere.

Det vil således følge av god forvaltningsskikk at ledig stilling som hovedregel skal utlyses offentlig. Et krav om offentlig utlysing vil dessuten motvirke press i retning av å besette stillinger etter intern kunngjøring eller på annen måte favorisere personer som fra før har tilknytning til den aktuelle delen av skoleverket.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at dagens lovfestede krav om at ledige undervisningsstillinger og rektorstillinger i grunnskolen skal utlyses offentlig, i hovedsak blir videreført. Utlysingskravet bør også gjøres gjeldende for videregående skole. I hovedsak vil løsningen dermed bli den samme som ved tilsetting i statsstillinger, jf. tjenestemannsloven § § 2 og 6 nr. 1.

Videre foreslår utvalget at utlysingskravet ikke skal gjelde for tilsetting for kortere tid enn seks måneder. En tilsvarende begrensning gjelder for utlysing etter tjenestemannsloven § 2, jf. § 6 nr. 1.

Etter forslaget skal det lovfestede utlysingskravet ikke gjelde for andre stillinger i skolen. Det vises i denne forbindelse til utvalgets forslag (se kap. 28) om at lov og forskriftsfestede kompetansekrav bare skal gjelde for rektor- og undervisningsstillinger. Særbestemmelser i lov om offentlig utlysing har derfor ikke samme begrunnelse når det gjelder andre stillinger. Men det betyr selvsagt ikke at offentlig utlysing av andre stillinger i kommuner og fylkeskommuner etter utvalgets mening ikke bør foretas.

Utlysingskravet skal heller ikke gjelde der arbeidsgiver skal tilby stillingen til arbeidstaker eller tidligere arbeidstaker i virksomheten i henhold til arbeidsmiljølovens regler om oppsigelsesvern (§ 60) og om fortrinnsrett til ny tilsetting (§ 67).

Dagens krav til innholdet i utlysingen i gsl. § 20 nr. 1 og nr. 2 foreslås opphevet. En ordentlig utarbeidet stillingsbeskrivelse med de krav som stilles til stillingen, vil i alle fall være nødvendig for at kunngjøringen skal oppnå sitt formål og motivere mulige søkere. Lovfesting av slike krav synes derfor unødvendig. Tilsvarende må det være åpenbart at det må settes en rimelig søknadsfrist.

Videre anser utvalget gsl. § 20 nr. 3 - om forbud mot å kreve opplysninger om politiske og kulturelle oppfatninger - som overflødig ved siden av de mer generelle bestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 55 A. Den sistnevnte bestemmelsen går også lenger i å verne søkerne enn gsl. § 20 nr. 3, som ikke nevner religiøse spørsmål. Utvalgets forslag vil også fjerne den tvil som i dag kan reises, om det er spesialbestemmelsen eller den mer omfattende bestemmelsen i arbeidsmiljøloven som kommer til anvendelse. Dagens bestemmelse i gsl. § 20 nr. 3 foreslås derfor ikke videreført i opplæringslovgivningen.

I denne sammenheng vises det ellers til kap. 28, der utvalget foreslår å lovfeste hvilke forhold det skal legges vekt på ved tilsetting.

29.3.3.4 Plikt til å si fra om en tar den tilbudte stillingen, m.v.

Gsl. § § 21 nr. 2 (om plikt til å ta stilling til tilbud om tilsetting innen åtte dager) og 23 nr. 2 (om plikt til å si opp annen stilling og trekke tilbake andre søknader) fører etter utvalgets oppfatning ikke til forpliktelser utover det som følger av alminnelig orden. Tilsvarende bestemmelser kan heller ikke ses å foreligge i annen arbeidsrettslig lovgivning.

Også uten lovhjemmel vil en kommune eller fylkeskommune som arbeidsgiver kunne fastsette en svarfrist av passende lengde i det enkelte tilfellet, eventuelt i tilsettingsreglement eller ved tariffavtale. De forpliktelser som følger av § 23 nr. 2, vil en søker også ellers i arbeidslivet være forpliktet til å overholde.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget at bestemmelsene i gsl. § § 21 nr. 2 og 23 nr. 2 ikke blir videreført i opplæringslovgivningen.

29.3.3.5 Tilsettingsbrev

Opplæringslovgivningen gir ikke bestemmelser om tilsettingsbrev. Undervisningspersonalet og skolelederne omfattes av arbeidsmiljøloven § 55 B om skriftlig arbeidsavtale.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå særlige lovregler om skriftlig arbeidskontrakt for undervisningspersonale og skoleledere.

29.3.3.6 Særlig om tidsbegrenset tilsetting og vikariater

Adgangen til midlertidig tilsetting ved mangel på søkere som oppfyller kompetansekravene, er vurdert i kap. 28 punkt 28.5.6. Utvalget foreslår der at dagens adgang til å tilsette i midlertidig stilling ved mangel på kvalifiserte søkere videreføres. Det foreslås i tillegg nærmere regler om den midlertidig tilsattes arbeidsrettslige stilling.

Det er vanskelig å se at det for skoleverkets vedkommende gjør seg gjeldende slike særlige hensyn at det på andre punkter er nødvendig med andre regler om tidsbegrenset tilsetting enn de som følger av arbeidsmiljøloven. Den sterke poengteringen av stillingsvernhensyn i forhold til den fleksibilitet som ligger i adgang til tidsbegrenset tilsetting, som kommunalkomiteens flertall la til grunn ved lovrevisjonen 06.01.1995, må i denne sammenheng også tillegges vekt. På dette punktet gikk kommunalkomiteens flertall lenger enn det som var foreslått i Ot.prp. nr. 50 (1993-94), og fikk følge av flertallet i Odels- og Lagtinget, jf. Innst. O. nr. 2 (1994-95), s. 28 flg., hvor flertallet blant annet uttalte (s. 29):

«Flertallet har selvsagt ... merket seg drøftelsene i proposisjonen omkring den fleksibilitet som midlertidige tilsettinger gir. ... Flertallet mener imidlertid trygghet og stabilitet for den enkelte arbeidstaker, i tråd med arbeidsmiljøloven formålsparagraf må gå foran disse hensyn.»

29.3.4 Undervisningpersonalets og skoleledernes plikter

I utredningen om opplæringens innhold ( kap. 21) foreslår utvalget at undervisningspersonalet skal ha lovfestet plikt til å undervise i samsvar med forskrifter om opplæringens innhold. Personalet kan også pålegges plikter etter den foreslåtte hjemmel til å gi forskrifter om elevvurdering. Rektor skal ha lovfestet plikt til å organisere skolen i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser om opplæringens innhold.

Videre foreslår utvalget å gi vedkommende lærere plikt til å vurdere om en elev har behov for spesialundervisning, og eventuelt melde fra om det ( kap. 19). Det foreslås også at undervisningspersonalet skal ha visse lovfestede plikter i forbindelse med klassestyrerfunksjonen ( kap. 20 og 27) og med målformer i grunnskolen ( kap. 31).

Etter flertallets oppfatning tilsier verken nasjonale hensyn eller hensynet til elevenes rettigheter ytterligere inngrep i arbeidsgiverens styringsrett gjennom lov eller forskrift. Andre bestemmelser om personalets plikter blir således ikke foreslått i flertallets utkast til ny opplæringslovgivning. Kommuner og fylkeskommuner vil dermed få større frihet til selv å fastsette de instrukser de finner nødvendig for å kunne gjennomføre sitt opplæringsansvar innenfor rammene av lov og forskrift. De plikter som er fastsatt i dagens opplæringslovgivning, kan også fastsettes i den enkelte arbeidskontrakt eller i kraft av den styringsrett som gjelder innenfor rammene av denne kontrakten.

Utvalget viser også til vurderingene i kap. 27. Der foreslår utvalgets flertall å oppheve departementets hjemmel til å gi forskrifter om opprettelse av stillinger, mens det lovfestede kravet om rektor foreslås opprettholdt. Opphevelse av lovbestemmelser om kompetanse for departementet til å gi forskrifter om stillingenes innhold vil være i samsvar med flertallets forslag i det nevnte kapitlet. Frihet for kommuner og fylkeskommuner til å opprette stillinger vil henge dårlig sammen med kompetanse for staten til å fastsette stillingenes innhold.

Medlemmene Folkestad, Wøien og Aagesen viser til sin særuttalelse i kap. 27 punkt 27.4.8.

Utvalget foreslår å oppheve departementets hjemmel etter voksenopplæringsloven § 9 annet ledd til å gi forskrifter om oppgaver innen voksenopplæringen for tilsatte ved grunnskoler og videregående skoler. Krav om deltakelse i voksenopplæring bør i sin helhet reguleres av den enkelte arbeidskontrakt eller eventuelt i tariffavtale.

Endelig foreslår utvalget å oppheve kommunens kompetanse etter gsl. § 17 nr. 3 til å sette en lærer til å føre tilsyn med undervisningsrom, innbo og læremidler. Slik kompetanse følger allerede av arbeidsgivers alminnelige styringsrett overfor undervisningspersonale, slik at en bestemmelse av denne karakter er unødvendig.

29.3.5 Særlig om rett til å reservere seg mot å undervise i kristendom

Som nevnt i punkt 29.2.5 gir gsl. § 18 nr. 3 annet ledd reservasjonsrett i forhold til undervisningsplikt i kristendomsfaget.

I NOU 1995: 9 Identitet og dialog (s. 50) foreslår et utvalg oppnevnt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at reservasjonsretten oppheves. Forslaget begrunnes i at skolens formålsparagraf gjelder for alle skolens fag, og at det derfor er problematisk at lærerne kan be seg fritatt for undervisning i kristendomskunnskap.

Dette utvalget har kommet til det motsatte standpunkt. På bakgrunn av kristendomsfagets innhold i dag er det lite naturlig å kreve at undervisningspersonale som ikke er medlem av Den norske kirke eller Den Evangelisk Lutherske Frikirke, underviser i faget. En slik undervisningsplikt ville bryte med religionsfriheten.

Utvalget foreslår på denne bakgrunnen å videreføre reservasjonsretten etter gsl. § 18 nr. 3 annet ledd.

29.3.6 Permisjon

Som nevnt i punkt 29.2.6 følger det av alminnelige arbeidsrettslige regler at arbeidsgiver kan gi arbeidstaker permisjon etter søknad.

Med unntak av departementets forskriftshjemmel og en begrensning i fylkeskommunens adgang til å delegere kompetansen til å gi permisjon har ikke bestemmelsene om permisjon i lærerutdanningsloven § 4 nr. 2 og i lov om videregående opplæring § 21 rettslig betydning ved siden av de alminnelige reglene.

Etter utvalgets oppfatning kan verken nasjonale hensyn eller hensynet til elevene begrunne særregler om retten til permisjon for skoleledere og undervisningspersonale. På denne bakgrunn foreslår utvalget at dagens lovbestemmelser om permisjon etter søknad ikke føres videre i den nye opplæringsloven.

29.3.7 Stillingsvernet

Grunnskoleloven inneholder en rekke bestemmelser som avviker fra arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern. Det gjelder regler om uoppsigelighet, oppsigelsesgrunner, vektlegging av ansiennitet ved oppsigelse, overføring til annen skole, avskjed, suspensjon og oppsigelsesfrister.

Reglene kan delvis begrunnes i undervisningspersonalets tradisjonelt utsatte stilling i lokalsamfunnet. Undervisningspersonalet er i særlig grad gjenstand for vurdering fra elevenes foreldre, som også kan utgjøre en aktiv pressgruppe i kommunen.

Med den utvikling som er skjedd når det gjelder oppsigelsesvernet, og i denne sammenheng også utviklingen når det gjelder saklighetskravet i forvaltningsretten, må undervisningspersonalet og skolelederne imidlertid etter flertallets oppfatning antas å ha tilstrekkelig stillingsvern også uten særreglene i grunnskoleloven.

Grunnskoleloven § 24 nr. 1 annet ledd og § 24 nr. 2 om overføring til annen skole avviker lite i forhold til arbeidsmiljølovens regler. Den eneste vesentlige ulikhet ligger i grunnskolelovens bestemmelse om at lønnen ikke må nedsettes ved overføring til annen stilling. Etter flertallets oppfatning er det imidlertid ikke tilstrekkelig grunn til å opprettholde en slik særbestemmelse om lønn. Den vanlige ordningen i arbeidslivet, der lønnsspørsmål fastsettes i tariffavtaler, bør gjelde også på opplæringslovgivningens område.

Utvalgets flertall foreslår således at de særlige regler om stillingsvern i grunnskoleloven ikke videreføres i en ny opplæringslovgivning. Dette forslaget forutsetter imidlertid at det gis overgangsbestemmelser som tar vare på de legitime interessene til personale som er tilsatt etter den tidligere ordningen (f.eks. personale i såkalt uoppsigelig stilling), se nærmere i kap. 38.

Det bør også klargjøres i loven at vedkommende fylkeskommune eller kommune i relasjon til arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2 om arbeidsgiverens plikt til å finne annet passende arbeid til arbeidstakere som det er spørsmål om å si opp er en virksomhet. Tilsvarende klargjøring bør foretas i forhold til oppsagte arbeidstakeres fortrinnsrett til ny stilling etter lovens § 67.

De vurderinger utvalgets flertall her har gitt uttrykk for vedrørende personale i grunnskolen, gjelder tilsvarende for personale i videregående opplæring, der særbestemmelser på stillingsvernets område ikke finnes i lov, men i tariffavtale (rettsvilkårsavtalen av 1984).

Medlemmene Folkestad og Wøien vil peke at den særskilte lov- og avtaleregulering av undervisningspersonalets arbeidsrettslige vilkår er delvis historisk betinget og delvis betinget i yrkesutøvelsens særskilte innhold. Undervisningspersonalet har gjennom lov og læreplaner fått fullmakt fra samfunnet til å bidra til oppfostring av barn og unge ved å formidle det verdi- og samfunnssyn som er nedfelt her. Lærerne må ved dette forholde seg til spørsmål og holdninger som er svært følsomme og personlige for mange av de foresatte. Derfor blir lærerne gjerne utsatt for kritikk og krav om omplassering eller oppsigelse. Det finnes mange eksempler på slike forhold.

Disse medlemmene viser til at dagens ordninger bør videreføres utfra de særlige forhold som gjør seg gjeldende i skolesektoren når det gjelder svingninger i elevtall og elevenes valg av fag- og studietilbud. Utfra nasjonale hensyn vil det være behov for å sikre kompetanse også under vekslende forhold i skolen.

Disse medlemmene foreslår derfor at særlige lovregler om stillingsvern opprettholdes for grunnskolen. Dagens regler i tariffavtale om rettsvilkår for personalet i videregående opplæring videreføres i lovs form.

29.3.8 Personalets rettigheter for øvrig

Lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonale og skoleledere kan fastsettes i tariffavtale, uten hensyn til om det er direkte fastsatt i opplæringslovgivningen. Dette følger i dag av tjenestetvistloven og vil gjelde også dersom arbeidstvistloven blir gjort gjeldende for undervisningspersonale og skoleledere i kommunale og fylkeskommunale skoler. Bestemmelsen i gsl. § 19 nr. 1 om at lønns- og arbeidsvilkår fastsettes i tariffavtale, synes det derfor etter flertallets oppfatning ikke nødvendig å opprettholde. Flertallet understreker at forslaget ikke innebærer stillingstaken til plassering av forhandlingsansvaret.

Videre finner utvalgets flertall ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå videreført særregler i opplæringslovgivningen om beregning av lønn m.v., som mer naturlig kan fastsettes i tariffavtale, ev. reglement eller instruks. Reglene i gsl. § 19 nr. 2 om lønn i skolenes sommerferie, nr. 3 om skyssgodtgjørelse, nr. 4 om flyttegodtgjørelse og nr. 5 om lønn under sykdom foreslås derfor opphevet.

Utvalgets medlemmer Folkestad og Wøien foreslår å opprettholde dagens rettstilstand når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår.

29.3.9 Særlig om tilsetting av personer som er dømt for sedelighetsforbrytelser

Etter lov 21.03.1995 om barnehager § 21 (loven har pr. 03.07.95 ikke trådt i kraft) må den som skal arbeide i barnehage, legge fram tilfredsstillende politiattest. Videre kan kommunen kreve politiattest av personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere forskrifter.

Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot barn, kan ikke tilsettes i barnehager.

Om bakgrunnen for disse bestemmelsene heter det i Ot.prp. nr. 68 (1993-94) om lov om barnehager blant annet:

«Barn har små muligheter, både fysisk og mentalt, til å forsvare seg mot overgrep fra voksne. Alle barn trenger derfor beskyttelse mot slike overgrep. Barn i barnehager må beskyttes mot overgrep fra personalet i barnehagen.»

Ifølge Innst. O. nr. 28 (1994-95), s. 14 skal politiattesten opplyse om alle typer seksuelle overgrep som har relevans for den tillit personer som arbeider med barn, må ha. Stortingskomiteen forutsetter at det i forskrifter fra departementet reguleres nærmere hvilke forhold som skal fremgå av politiattesten. Videre mener komiteen at utestengningen skal gjelde for livstid.

Også i skoleverket vil de tilsatte i betydelig grad arbeide med barn på lavere alderstrinn. Dessuten kan seksuelle overgrep forekomme også overfor barn og unge på høyere alderstrinn. Under enhver omstendighet synes det vesentlig å motvirke slike overgrep mot barn og ungdom.

Utvalget har vurdert om en bestemmelse tilsvarende barnehageloven § 21 bør tas inn i opplæringslovgivningen. De samme hensyn som begrunner bestemmelsen i barnehageloven, vil ihvertfall delvis gjøre seg gjeldende også i skolen. Behovet for fysisk håndtering av barna er imidlertid mindre i skolen enn i barnehagen, fordi barna er eldre. Dette kan bety at den direkte risikoen for overgrep kan være mindre i skolesituasjonen enn i barnehagen. På den annen side er det ingen grunn til å tro at seksuelle overgrep mot barn i skolen vil være mindre skadelig for dem det går ut over, enn det er for barn i barnehagealder.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at det ikke vil fremme forslag om en tilsvarende lovregel i opplæringslovgivningen som i barnehageloven. Et forslag om utvidelse av regelen til også å gjelde skolen, vil omfatte langt flere personer enn idag, og reiser dessuten en rekke til dels vanskelige spørsmål av prinsipiell karakter. Det bør derfor, etter utvalgets mening, foretas en grundigere vurdering av alle sider av spørsmålet om krav om politiattest ved ansettelse i skolen og eventuelt rettighetstap i den forbindelse. Et slikt utredningsarbeid ligger utenfor utvalgets mandat.

29.3.10 Særutalelse fra medlemmene Hildrum, Hove, Loe, Skard, Sverdrup og Sørensen

Som referert i kap. 1 er utvalget pålagt «å se på om forhold som er regulert i avtale mer hensiktsmessig burde vært regulert på annen måte, eventuelt om det burde vært undergitt kommunal eller fylkeskommunal styring». Utvalget har ikke gått gjennom de 220 avtalene mellom organisasjonene for undervisningspersonalet og staten. Utvalget har i kap. 7 punkt 7.3.3 nevnt at avtalene for skoleverket legger vesentlige bindinger på opplæringsvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner.

To forhold som gjør seg særlig gjeldende er den nåværende nære forbindelse mellom skolens innhold og spørsmål om endringer i lønns- og arbeidsvilkår, og videre den sterke bindingen på fordeling av arbeidet blant undervisningspersonalet. Dette er i realiteten to sider av samme sak, nedfelt i to forskjellige særavtaler.

I kap. 7 punkt 7.3.2 har utvalget omtalt det detaljerte avtalesystem for leseplikter som styrer arbeidsbelastning og arbeidstid for undervisningspersonalet. På grunn av at disse avtalene bygger på en komponent (faget) og ikke tar hensyn til en annen vesentlig komponent (klassestørrelse), der begge kan være svært variable i praktisk skolehverdag, får man til dels store forskjeller i arbeidsbelastning/arbeidstid mellom undervisningspersonale i ulike kommuner, skoler og til og med innen samme skole.

Hovedkomponenten disse avtalene bygger på er innhold i læreplaner, eller rettere vekting av fag. Undervisningsopplegg, metode og bruk av lokale læreplaner gjør i beste fall vekting av fag til en gjennomsnittsstørrelse der man vil få store variasjoner i arbeidsbelasstning fordi også andre vesentlig faktorer ikke er med i beregningen.

Viktige faktorer som ikke blir fanget opp av lesepliktavtalene, er klasse-/gruppestørrelse, læringsmiljøet i klassen, krevende klasser i forhold til krav om tilpasset opplæring, tilgang på utstyr/læremidler, lærertetthet (ressurstilgang) og bygningsmessige forhold.

For eksempel vil en lærer med norsk i en 9. klasse med 13 elever ikke ha samme arbeidsbelastning som norsklæreren ved naboskolen som har 26 elever i klassen. Det må også være til dels store forskjeller i arbeidstid for lærere i en kommune med klassegjennomsnitt på 14 elever i forhold til en kommune med klassegjennomsnitt på 24 elever.

Det at arbeidsbelastning/-tid blir ulik i dette systemet, er en sak; en annen er om ikke disse særavtalene påvirker kommunenes mulighet til å oppnå et av hovedelementene i loven, nemlig likeverdig opplæring. De sterke organisatoriske og økonomiske bindingene disse lesepliktavtalene skaper, er til dels en motsats til nettopp målet om likeverdig opplæring.

Undervisningspersonalet er unntatt fra arbeidsregler som arbeidsmiljøloven fastsetter for andre arbeidstakere. Derfor bør årsverkrammen for undervisningspersonalet lovreguleres i særloven. Videre bør sentrale avtaler regulere rammene for deling mellom undervisning og annet arbeid. Resten av reguleringen bør skje lokalt på kommune-/skolenivå med nødvendig innflytelse for partene etter reglene om medbestemmelse i hovedavtalen.

Dette kan gjøres ved å knytte et årsverk for undervisningspersonalet til et ordinært årsverk i offentlig sektor og videre bare fastslå at årsverket består av to komponenter: undervisning og annet arbeid. Videre fastlegging av arbeidstidsordning vil da være enten et forhandlingsspørsmål eller det vil ligge inn under arbeidsgivernes styringsrett.

Disse medlemmene viser til sitt forslag til lovutkast om arbeidstid (del X).

30 Om ordensreglement, bortvisning mv.

30.1 Innledning

For at et skolesamfunn skal fungere tilfredsstillende, vil det som regel være nødvendig å kunne fastsette regler for samværet på skolen og ha mulighet for å sanksjonere brudd på disse reglene. I de fleste skolelovene er det da også regler som gir skolene myndighet og plikt til å fastsette et slikt ordensreglement.

I dette kapitlet vil utvalget i punkt 30.2 gjennomgå de någjeldende bestemmelser om adgangen til å fastsette ordensreglement for grunnskoler, videregående skoler og privatskoler med tilskudd etter privatskoleloven. Utvalget vil i den forbindelse ta for seg spørsmålet om hjemmelen for å fastsette skolereglement for de enkelte skoleslagene, hva et slikt reglement skal og kan inneholde og saksbehandlingen i forbindelse med utarbeidelse og vedtakelse av ordensreglement. I punkt 30.2.5 vil utvalget drøfte behovet for lovbestemmelser om skolereglement i en ny opplæringslov.

Punkt 30.3 omhandler spørsmålet om hvilke disiplinærreaksjoner skolene kan anvende overfor brudd på ordensreglement. Utvalget vil særlig drøfte hvilke bestemmelser om bortvisning en ny opplæringslov bør inneholde.

Skolepersonalets adgang til maktanvendelse overfor elever vil bli behandlet i punkt 30.4. Dels vil det være en gjennomgang av generelle regler på dette området. Utvalget vil dessuten gi en oversikt over de særskilte regler om tvang og maktbruk overfor psykisk utviklingshemmede som er foreslått inntatt i sosialtjenesteloven. Avslutningsvis vil utvalget diskutere behovet for særskilte lovbestemmelser om dette, herunder om og eventuelt i hvilken utstrekning de foreslåtte bestemmelsene i sosialtjenesteloven også bør gjøres gjeldende for opplæringssektoren.

De spørsmål som blir tatt opp i dette kapitlet, vil et stykke på vei ha sammenheng med andre kapitler i utvalgets innstilling. Både for de beslutninger om disiplinærreaksjoner som må anses som enkeltvedtak, og for spørsmålet om ordensreglement er å betrakte som forskrifter, må fremstillingen leses i sammenheng med del IV om forvaltningslovens anvendelse. Når det gjelder skolens myndighet til å treffe bindende beslutninger om opplæringens innhold og gjennomføring, vil det være en forbindelse til kapitlet om elevenes rett og plikt til opplæring, se kap. 18. Ordensreglement vil blant annet ta sikte på å medvirke til et godt arbeidsmiljø på skolen gjennom regler for akseptable samværsformer i både undervisningstimene og friminuttene. Andre virkemidler og forpliktelser for å sikre arbeidsmiljøet i skolene er omtalt i kap. 25 om skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø.

Deler av opplæringssektoren vil ikke bli særskilt omtalt i dette kapitlet. Utvalget antar at de spørsmål som tas opp, bare i begrenset grad har relevans for den voksenopplæring som drives i regi av studieforbundene, og vil derfor ikke behandle dem særskilt i denne relasjonen.

Videre fastslår lfa. § 17 at lærlinger er å anse som arbeidstakere med de rettigheter og plikter som følger av lov og avtale. Det innbefatter også plikt til å følge de regler bedriften fastsetter av hensyn til forsvarlig gjennomføring av opplæringen og arbeidet og til arbeidstakeres og lærlingers sikkerhet. Bortsett fra en omtale av lfa. § 16 om heving av lærekontrakt i avsnittet om bortvisning vil utvalget derfor ikke behandle lærlingenes stilling særskilt. I den utstrekning vedkommende mottar opplæring på skole, vil det som i alminnelighet gjelder for elever i videregående opplæring, selvsagt også gjelde for lærlinger.

30.2 Om skolenes ordensreglement

30.2.1 Om hjemmelen for å fastsette ordensreglement

Alle barn i alderen 7-16 år har i utgangspunktet 9 års opplæringsplikt, jf. gsl. § 13. Det betyr at elevene har plikt til å gå 9 år i den offentlige grunnskolen med mindre de på annen måte får tilsvarende opplæring. Plikten innebærer ikke bare plikt til fysisk å være til stede på skolen i denne perioden, men også plikt til å følge den undervisning som blir gitt. Verken loven eller grunnskoleforskriften gir bestemmelser som eksplisitt slår fast elevenes plikt til å delta aktivt i opplæringen. Men selv uten slik bestemmelse må det antas at grunnskoleelever har en tilsvarende forpliktelse.

At elevene i videregående opplæring har plikt til å følge opplæringen, framgår uttrykkelig av lvgo. § 15 tredje og fjerde ledd, som også slår fast at eleven har plikt til å delta aktivt for å nå opplæringens mål. For lærlinger finnes en tilsvarende bestemmelse i lfa. § 12 annet ledd.

Det kan hevdes at det i opplæringsplikten ligger en plikt til å følge de anvisninger som skolen finner nødvendig for en forsvarlig gjennomføring av opplæringen og andre aktiviteter på skolen og, at det i seg selv gir tilstrekkelig hjemmel til å fastsette ordensreglement med bindende virkning for elevene. Når det ikke foreligger opplæringsplikt, som f.eks. videregående opplæring, kan et slikt resonnement ikke legges til grunn. Men her ville det være rimelig å hevde at aksept av skoleplass også innebærer en aksept av de ordensregler som gjelder på skolen.

I begge disse relasjonene er det imidlertid tvilsomt hvor langt en kan strekke en slik forpliktelse. Klart er det iallfall at skolens kompetanse ikke rekker lenger enn til å pålegge plikter som har klar sammenhengen med skolens virksomhet.

Såvel gsl. § 16 som lvgo. § 15 og privatskoleloven § 11 har imidlertid bestemmelser som gir offentlige og private grunnskoler og videregående skoler hjemmel til å fastsette ordensreglement. Bestemmelsene pålegger også alle skolene innenfor disse skoleslagene plikt til å utarbeide slikt reglement.

30.2.2 Innholdet i skolereglementet

Etter lvgo. § 15 og privatskoleloven § 11 skal reglementet ha regler om rettigheter og plikter for elevene, om elevenes atferd, om refsingstiltak som skal kunne benyttes, og om framgangsmåten ved behandling av slike saker. For de offentlige grunnskolenes vedkommende nøyer gsl. § 16 seg derimot med å bestemme at ordensreglementet kan ha regler om disse forholdene.

Etter gsl. § 16 og lvgo. § 15 har departementet hjemmel til å gi forskrifter om innholdet i reglementet for offentlige skoler. Noen tilsvarende adgang til å gi forskrifter om ordensreglement for private skoler finnes ikke.

Bestemmelser om innholdet i reglementet for offentlige skoler er fastsatt i grunnskoleforskriften § § 2-2 og 2-3 og i forskrift av 18.08.1978 nr. 2 for videregående skoler.

Ifølge grunnskoleforskriften § 2-2 nr.10 skal ordensreglementet ha regler om de refsingstiltak som skal kunne benyttes, og regler om at rektor i bortvisningssaker skal treffe beslutning etter å ha rådført seg med vedkommende elevs lærere. Videre inneholder forskriftene til dels detaljerte bestemmelser om hvilke regler for elevatferd, om refsing og om saksbehandlingen i refsingssaker som ordensreglement for offentlige grunnskoler og videregående skoler skal inneholde.

For øvrig er det opp til den enkelte skole å bestemme hvilke regler som skal tas inn i ordensreglementet. Reglene må imidlertid ligge innenfor rammene av opplæringslovgivningen og annen generell lovgivning. Typiske regler vil gjelde bruk av sykkel til og fra skolen, sykkelparkering, elevenes atferd i timene og i friminuttene, forbud mot å ta med seg farlige gjenstander på skolen, forbud mot mobbing mv.

Mer tvilsomt er det i hvilken utstrekning ordensreglementet vil kunne fastsette bindende regler for elevenes atferd i fritiden. Utgangspunktet må her være at skolen bare kan gi regler med virkning utenfor skolen så langt det kan begrunnes direkte i skolegangen. Ordensreglementet vil således kunne ha bestemmelser om elevenes atferd på vei til og fra skolen, men ikke om elevenes opptreden i fritiden for øvrig.

30.2.3 Vedtaksprosessen

Gsl. § 16 bestemmer at reglementet for offentlige grunnskoler skal godkjennes av kommunen. Etter grunnskoleforskriften § 2-2 skal kommunen, etter at elevene er tatt med på råd, vedta ordensreglement etter forslag fra rådsorganene ved skolen . På dette punktet synes forskriften altså å stå i strid med gsl. § 16.

Lov om videregående opplæring gir ikke særskilte bestemmelser om vedtaksprosessen. Et nærliggende syn vil da være at fylkestinget som fylkeskommunens øverste organ, eller den fylkestinget delegerer myndigheten til, vedtar ordensreglement. Av forskriftene om ordensreglement i videregående opplæring, jf. lvgo. § 15 siste ledd, følger det imidlertid at det er skoleutvalget, jf. lvgo. § 27, som er tillagt denne myndigheten.

Privatskoleloven har ingen særskilte regler om av hvem eller hvordan ordensreglement for private skoler som mottar statstilskudd, skal fastsettes. Etter de alminnelige reglene i lovens § 17 må det da være skolens styre som har myndighet til det.

30.2.4 Er ordensreglementet forskrifter?

Et særlig spørsmål er om skolenes ordensreglement går inn under forvaltningslovens begrep om «forskrift», jf. fvl. § 2 a og c. I så fall vil utarbeidelse og vedtakelse av skolereglement måtte følge reglene i fvl. kap. VII om at forskrifter som hovedregel skal sendes på høring og kunngjøres i Norsk Lovtidend, jf. nærmere i del IV om forvaltningslovens anvendelse i opplæringssektoren.

I heftet «Forvaltningsloven» fra 1970 har Justisdepartementet uttalt at blant annet «ordensforskrifter for anstalter o.l., kontorreglementer og regler om samarbeid eller kompetanseforhold mellom offentlige organer innbyrdes» faller utenfor forvaltningslovens forskriftsbegrep. Etter en slik oppfatning skulle altså ordensreglement for skoler ikke være å anse som forskrifter i forvaltningslovens forstand.

I den utstrekning fastsettelse og praktisering av ordensreglement ses på som utøvelse av myndighet skolene har i kraft av opplæringsplikten eller aksepten av skoleplass (se nærmere i punkt 30.2.1 ovenfor), må dette synet sies å stemme med lovforarbeidene, som presiserer at begrepet forskrift må avgrenses mot instrukser (Ot.prp. nr. 38 (1964-65), s. 33-34).

Det er imidlertid tvilsomt i hvilken utstrekning denne typen av rettslig grunnlag strekker til for å fastsette og praktisere ordensreglement. Når det gjelder henvisningen til skoleplikten kan det også hevdes at så vel plikten som dens viktigste konsekvenser må fastsettes «under utøving av offentlig myndighet», jf. flv. § 2 a. Når så vel offentlige som private grunnskoler og videregående skoler dessuten har særskilt lovhjemmel til å fastsette slikt reglement, blir karakteristikken «instruks» lite treffende.

Til dette kommer at lovhjemlene bygger på den forutsetning at ordensreglement også kan gi regler om at elevene kan bortvises fra skolen for kortere tid. I hvert fall slike regler vil være «bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer» på en slik måte at de må karakteriseres som forskrifter etter fvl. § 2 a og c. Uten hensyn til den rettslige karakter av de øvrige bestemmelsene kan det bety at reglementer der bestemmelser om bortvisning er tatt inn, i sin helhet må behandles etter reglene om forskrifter i fvl. kap. VII.

Utvalget konstaterer etter dette at det kan være noe tvilsomt i hvilken utstrekning skolenes ordensreglement er forskrifter. På dette punktet er det derfor behov for en avklaring, se punkt 30.5.1 nedenfor.

30.3 Om refsingstiltak, særlig om bortvisning

30.3.1 Gjeldende rett

30.3.1.1 Hva er refsing?

Som nevnt skal ordensreglementet inneholde bestemmelser om de refsingstiltak som skal kunne brukes ved brudd på reglementet. Det gjelder både for grunnskoler, videregående skoler og privatskoler som mottar tilskudd etter privatskoleloven. Lovene fastsetter ikke selv uttømmende bestemmelser om hvilke disiplinærreaksjoner som kan brukes i skolen.

Refsingstiltak i skolesamfunnet har paralleller til de strafferettslige reaksjoner en møter ellers i samfunnet. I strafferetten er straffen blitt karakterisert som «et onde som påføres lovovertrederen i den hensikt at det skal føles som et onde». En lignende definisjon vil det være nærliggende å gi refsingstiltak i skolen.

En slik definisjon innebærer at det må trekkes en grense mot opplæringsmessige og ordensmessige tiltak i skolen som elevene nok vil kunne oppleve som en straff eller et onde, men hvis primære formål er et annet. F.eks. vil nedsatt ordenskarakter ofte være et resultat av gjentatte brudd på ordensreglene, uten at ordenskarakteren av den grunn kan karakteriseres som refsingstiltak.

Ofte vil andre tiltak enn de typiske refsingstiltakene framstå som mer hensiktsmessige overfor brudd på ordensreglement eller andre normer for elevenes atferd. Således gir grunnskoleforskriften § 2-2 nr. 4 anvisning om at skolen i slike situasjoner skal søke å finne årsaken til problemene, om nødvendig i samarbeid med PP-tjenesten. Videre skal skolen vurdere om forhold som er årsak til problemene kan endres, og den må søke å bruke de ressurser og hjelpemidler skolen råder over, på beste måte, jf. grunnskoleforskriften § 2-2 nr. 5. Det er klart at forskriften på dette punktet ikke primært tar sikte på de tradisjonelle refsingstiltakene, men på andre tiltak som for eksempel rådgivning, spesialpedagogiske tiltak, skolemegling og tilbud om overflytting til annen klasse.

30.3.1.2 Hva slags refsingstiltak kan en tenke seg i skolene?

Aktuelle refsingstiltak er blant annet muntlig eller skriftlig påtale fra lærer eller rektor, gjensitting og parade. Andre refsingstiltak er reaksjoner som særlig knytter seg til arten av elevens forseelse, f.eks. slik at elever som blir tatt i å «tagge» på skolen, blir pålagt å vaske bort egen eller eventuelt andres tagging. Elever som på annen måte griser til eller ødelegger, vil kunne bli satt til å rengjøre eller reparere det de har tilgriset eller ødelagt.

Bortvisning er skolesamfunnets mest alvorlige og inngripende reaksjon overfor forseelser. Adgangen til å bruke bortvisning er derfor undergitt særlige regler i gsl. § 16 og lvgo. § 16.

I det følgende vil bortvisning bli behandlet særskilt i punkt 30.3.2. Allerede her kan det imidlertid være grunn til å understreke at den særlige reguleringen ikke betyr at bortvisning er en type refsingstiltak som er spesielt hensiksmessig, eller som bør eller skal brukes ofte i skolen. Tvert imot vil bortvisning ofte, særlig i grunnskolen, være en svært lite hensiktsmessig reaksjon overfor elever med atferdsvansker.

30.3.1.3 Skranker i lovene (skolelov og andre lover)

Gsl. § 16 fjerde ledd bestemmer at «kroppsleg refsing eller anna krenkjande behandling ... ikkje [må] nyttast». Også uten denne bestemmelsen ville fysisk avstraffelse vært forbudt, se punkt 30.4 om straffeloven § 228 flg. om legemsfornærmelse mv. Selv om lvgo. ikke gir noen tilsvarende bestemmelse, må det derfor legges til grunn at det heller ikke i videregående skoler er lov til å benytte legemlige refsingstiltak.

Et særlig spørsmål er om det er «kroppsleg refsing» i grunnnskolelovens forstand at elever som straff blir satt til å reparere, rydde eller vaske etter seg eller andre. Selv om slik straff er «fysisk» i den forstand at elevene blir pålagt å utføre fysisk arbeid, er det neppe slike tiltak gsl. § 16 tar sikte på. Det er nærliggende å tolke bestemmelsen slik at den primært tar sikte på å forby avstraffelsesmetoder som har til hensikt å påføre elevene fysisk smerte, som f.eks. tidligere prylestraff. Slike refsingstiltak vil heller ikke rammes av straffeloven § 228.

Passusen «anna krenkjande behandling» i gsl. § 16 fjerde ledd forbyr straff som er særlig nedverdigende for elevene. Loven viser her til en etisk og skjønnsmessig vurdering av den enkelte straffemetode. Dersom en lærer som straff skulle velge å henge ut eller latterliggjøre en elev, f.eks. på grunn av fysiske skavanker, ville det være en form for straff som klart ville rammes av forbudet i gsl. § 16 fjerde ledd.

Verken skolelovene eller andre lover inneholder noe eksplisitt forbud mot kollektiv avstraffelse, dvs. at flere elever eller f.eks. en hel klasse straffes for forseelser som bare noen har begått. Det er imidlertid et grunnleggende prinsipp at straff skal knyttes til den enkeltes handlinger og skyld. Det må også gjelde refsingstiltak i skolen. Det må på den bakgrunn antas at det ikke er tillatt å refse en gruppe av elever for hva enkelte medlemmer av gruppen har gjort.

Imidlertid må det som nevnt trekkes en grense mot tiltak som primært er begrunnet i opplæringsmessige eller ordensmessige forhold. Slikt sett kan enkeltstående episoder foranledige tiltak fra skolen, f.eks. i form av forbud mot visse typer virksomhet, selv om det av elevene oppleves som en form for kollektiv avstraffelse.

Et annet generelt prinsipp som ikke er nedfelt i noen av de lovene som gjelder for opplæringssektoren, er prinsippet om at straffen skal stå i et rimelig forhold til forseelsen. En kan ikke ut fra dette prinsippet si nøyaktig hvilke straffer som skal brukes overfor ulike forseelser. Men hvis skolen skulle reagere med f.eks. bortvisning overfor mindre overtredelser som f.eks. småprat i enkelte timer, ville det åpenbart være i strid med prinsippet om forholdsmessighet mellom forseelse og reaksjon.

30.3.1.4 Saksbehandlingen i forbindelse med bruk av refsingstiltak

Ved siden av at ordensreglementet i grunnskole og videregående opplæring kan eller skal ha regler om framgangsmåten i refsingssaker, gir verken grunnskoleloven eller lov om videregående opplæring regler om saksbehandlingen i forbindelse med bruk av refsingstiltak.

Heller ikke grunnskoleforskriften har bestemmelser om saksbehandlingen ved refsingstiltak utover de mer generelle prinsippene i forskriftenes § 2-2 nr. 4 og 5 som det er redegjort for i punkt 30.3.1.1. Forskriftene om skolereglement i videregående opplæring avsnitt B nr. 10 a slår fast at eleven skal ha adgang til å forklare seg før refsingstiltak tas i bruk. Videre heter det at foreldrene til umyndige elever skal ha skriftlig melding dersom mer alvorlige refselser blir ilagt. Forskriftens ordlyd på dette punktet gir tilsynelatende bare en rett til å forklare seg før refsingstiltaket anvendes, slik at beslutning om å anvende refs for så vidt kan treffes før eleven har fått forklare seg. Formålet med regelen - nemlig at slike beslutninger ikke bør treffes før en har hele sakens faktum på det rene, og eleven har anledning til å forklare seg og eventuelt oppklare misforståelser - tilsier imidlertid at forskriften på dette punktet tolkes slik at eleven har rett til å forklare seg før beslutning om refsingstiltak treffes.

I den utstrekning beslutningen om å refse må anses som enkeltvedtak, vil reglene i forvaltningsloven komme til anvendelse. Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at uformell irettesettelse eller utvisning for en time ikke kan anses som enkeltvedtak, men at bortvisning for en eller flere dager antakelig må være det(uttalelse jnr. 343/74E). Sivilombudsmannen har uttalt at det ikke uten videre er klart om utelukkelse fra leirskole er enkeltvedtak eller ikke, men at det her er tale om en så viktig avgjørelse for eleven at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak burde ha vært anvedt uansett (Ombudsmannens årsmelding 1991, s. 46). Om andre refsingstiltak enn bortvisning for en eller flere dager er enkeltvedtak, må således bero på en konkret vurdering, der det også må kunne legges vekt på hvor alvorlig avgjørelsen er for den enkelte elev. Spørsmålet om hvilke beslutninger som må anses som enkeltvedtak, er behandlet mer generelt i del IV om forvaltningslovens anvendelse på opplæringssektoren.

30.3.2 Særlig om bortvisning

30.3.2.1 I grunnskolen

Som nevnt har ikke grunnskoleloven selv bestemmelser om når bortvisning kan eller skal benyttes, eller om framgangsmåten i bortvisningssaker. Forbudet i gsl. § 16 annet ledd mot å bortvise elever i grunnskolen for mer enn 3 dager, bygger imidlertid på en forutsetning om at skolens ordensreglement kan inneholde bestemmelser om slik bortvisning.

Ifølge grunnskoleforskriften § 2-2 nr. 1 skal ordensreglementet gi regler om at beslutning om bortvisning skal fattes av skolens rektor etter at denne har rådført seg med elevens lærere. Det er altså ikke adgang til å gi andre tilsatte myndighet til å bortvise elever. Videre skal elevens foreldre «så langt råd er» ha hatt anledning til å uttale seg.

I og med at bortvisning for en eller flere dager må antas å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, vil også denne lovens bestemmelser komme til anvendelse på slike beslutninger. Ved motstrid mellom forvaltningsloven og bestemmelser i grunnskoleforskrift eller ordensreglement må forvaltningslovens bestemmelser legges til grunn.

30.3.2.2 I videregående skole

I og med at videregående skole ikke er pliktig, i motsetning til grunnskolen, er det videre adgang til å bortvise elevene. Lvgo. § 16 har en særskilt bestemmelse om bortvisning av elever i videregående skole.

Selv om det ikke framgår av bestemmelsen selv, bygger forskrift av 18.08.1978 nr. 2 om skolereglement for videregående skoler på den forutsetning at uttrykket bortvisning i loven tar sikte på utelukkelse utover 5 dager. Også den relativt snevre adgangen til å bortvise elever i videregående skole etter lvgo. § 16 er et argument for at bestemmelsen bare gjelder bortvisning utover 5 dager.

Om andre former for refsing enn bortvisning utover 5 dager fastslår forskriften i avsnitt B punkt 9 a og b at skolereglementet skal ha bestemmelser om reaksjoner på brudd på reglementet, enten i form av refsingstiltak eller i form av særskilte tiltak. Som eksempel på refsingstiltak nevner forskriften utelukkelse fra timen eller for resten av dagen. Som eksempel på særskilt tiltak nevnes bare utelukkelse i inntil 5 dager. Også lvgo. § 15 siste ledd bygger på den forutsetning at skolens ordensreglement kan fastsette utelukkelse fra skolen for kortere tid som refsingstiltak.

Vilkåret for å bortvise utover § 16 er at eleven «... vedvarende har vist en oppførsel som i alvorlig grad går ut over orden og arbeidsro i skolen, eller når en elev i alvorlig grad forsømmer sitt arbeid eller sine plikter ...». Uttrykket «vedvarende» i lovbestemmelsen innebærer at enkeltstående episoder eller forseelser ikke gir grunnlag for bortvisning. Videre er det bare forseelser som har betydning for elevens arbeid i skolen, som kan føre til bortvisning. At bortvisning bare er aktuelt i svært alvorlige tilfeller framgår også av departementets kommentarer til bestemmelsen, der det heter at bortvisning ikke skal brukes der andre løsninger er mulige, og at det ikke er tilstrekkelig til bortvisning at et forhold er anmeldt til politiet som straffbart (Rundskriv F-70-94, s. 15).

Ut over at det må dreie seg om mer enn 5 dager, sier verken lvgo. § 16 eller Rundskriv F-70-94 noe om hvor lang tid en elev kan eller skal vises bort for. I juridisk litteratur er det imidlertid lagt til grunn at kompetansen også omfatter bortvisning for godt fra vedkommende skole, se Hans Petter Jahre i Norsk Skolerett, s. 314, 315 og 322. Også forarbeidene til lov om videregående opplæring kan tolkes dit hen at det kan bli tale om bortvisning av mer varig karakter, se Innst.O. nr. 28 (1973-74), s. 42, der det sies at «... bortvisning av elevar må vere det siste disiplinærmidlet skolen grip til ...». At bestemmelsen også gir adgang til bortvisning for godt synes også å ha vært oppfatningen i forarbeidene til Reform 94, der det ble vurdert om bortvisning automatisk burde føre til tap av rettighetene etter lvgo. § 8, se Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 10 og 12.

Bortvisning for godt i denne sammenheng er av departementet forstått slik at eleven bortvises for resten av skoleåret. Eleven vil allikevel ha adgang til å søke inntak på nytt enten på den samme skolen eller på en annen skole ved neste inntaksomgang. Loven eller inntaksforskriften (forskrift av 10.11.1993) har ikke særregler om elever som tidligere er bortvist. Disse må således behandles på lik linje med andre som søker videregående opplæring.

Når rektor i medhold av lvgo. § 16 er gitt myndighet til å bortvise elever for resten av skoleåret, vil det kunne hevdes at han i medhold av denne bestemmelsen også burde kunne bortvise for kortere tid, f.eks. to uker, som jo er en mindre inngripende beslutning. Verken loven eller forskriften sier noe om det. Departementet har imidlertid forstått bestemmelsen slik at en enten må velge å bortvise eleven i inntil 5 dager (utelukkelse etter forskriftene) eller å bortvise eleven for resten av skoleåret i medhold av lvgo. § 16.

At bortvisning ikke automatisk innebærer at eleven mister alle sine rettigheter etter lvgo. § 8, følger klart av ordlyden i lvgo. § 16, der det framgår at det er fylkestinget eller den fylkestinget bemyndiger, som kan treffe vedtak om tap av rettigheter etter lvgo. § 8, ikke rektor, slik som i bortvisningssaker. Se også Innst. O. nr. 80 (1992-93), s. 11.

Tap av rettighetene etter lvgo.§ 8 innebærer ikke i seg selv at eleven er utestengt fra den videregående skole for alltid, bare at eleven taper den ubetingede retten til videregående opplæring som ligger i lvgo. § 8. Eleven vil kunne søke om plass på videregående skoler i konkurranse med andre som ikke har rettigheter etter lvgo. § 8, se Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 12.

Etter dette er dagens system i videregående skole altså som følger: Utelukkelse fra timen eller for resten av dagen er refsingstiltak som fastsettes i skolens ordensreglement. Utelukkelse i 1-5 dager er særskilt tiltak som fastsettes i skolens ordensreglement. Beslutning om bortvisning, som gjelder for resten av skoleåret, treffes i medhold av lvgo. § 16 annet ledd. Bortvisning innebærer ikke at eleven mister sine rettigheter etter lvgo. § 8. Vedtak om tap av rettigheter etter lvgo. § 8 må treffes særskilt. Eleven vil uansett være omfattet av oppfølgningstjenesten etter lvgo. § 11a, jf. lvgo. § 16 annet ledd siste setning.

30.3.2.3 Saksbehandling ved utelukkelse/bortvisning i videregående skole

Avsnitt B punkt 10 i forskriften til lvgo. § 16 gir detaljerte regler om framgangsmåten ved bruk av refsingstiltak og særskilte tiltak. Reglene innebærer blant annet at eleven, før refsingstiltak blir anvendt, skal ha fått anledning til å uttale seg. Som nevnt i punkt 30.3.1.3 bør forskriftene på dette punktet leses slik at eleven skal kunne forklare seg før beslutning om utelukkelse treffes. For bortvisning utover 5 dager etter lvgo. § 16 følger dette direkte av ordlyden i lvgo. § 16 fjerde ledd. Videre skal foreldre/foresatte ha fått skriftlig melding dersom eleven ikke er myndig, og det er tale om alvorligere refsingstiltak. Særskilt tiltak (bortvisning for en eller flere dager) skal i utgangspunktet bare brukes der eleven ikke ha forbedret seg etter bruk av refsingstiltak eller hjelpetiltak.

Særskilte tiltak må antas å være enkeltvedtak, slik at også saksbehandlingsreglene i fvl. kap. IV-VI kommer til anvendelse. Refsingstiltak etter forskriftens punkt 9 a, som f.eks. utelukkelse fra resten av timen eller for resten av dagen, vil derimot ikke uten videre kunne anses å være enkeltvedtak, se nærmere punkt 30.3.1.3.

Ifølge forskriften treffes beslutning om utelukkelse fra timen eller for resten av dagen av henholdsvis faglærer eller rektor, mens beslutning om utelukkelse for flere dager fattes av lærerrådet. Ved lov 11.06.1993 nr. 85 ble bestemmelsen i lvgo. § 29 om lærerrådet som lovpålagt organ imidlertid opphevet. Siden kompetansen til å treffe beslutning om utelukkelse for flere dager i dag ikke uttrykkelig er lagt noe annet sted, vil det som utgangspunkt være fylkestinget som fylkeskommunens øverste organ som har primærkompetansen i disse tilfellene, og som eventuelt må delegere den.

Disse sakene vil imidlertid være særdeles uegnet til behandling i fylkestinget. I mangel av adekvat lovregulering kan det derfor være grunn til å anta at det i praksis er rektor som har overtatt disse oppgavene, selv når det ikke er foretatt særskilt delegasjon.

En slik løsning vil også stemme overens med ordningen for vedtak om bortvisning, som etter lvgo. § 16 skal treffes av rektor selv, om de er mer alvorlige enn vedtak om utelukkelse for inntil 5 dager. Etter lvgo. § 16 fjerde ledd skal eleven gis adgang til å forklare seg muntlig før vedtak om bortvisning fattes. For øvrig slår § 16 fast at reglene i forvaltningsloven gjelder i disse sakene.

Etter lvgo. § 8 skal vedtak om tap av rettigheter fattes av fylkestinget eller den fylkestinget bemyndiger.

30.3.2.4 Heving av lærekontrakt

Etter lov om fagopplæring i arbeidslivet § 16 har lærling og lærebedrift gjensidig rett til å heve kontrakten ved visse typer av mislighold. Kontrakten kan heves dersom en av partene vesentlig bryter sine plikter eller er ute av stand til å fortsette læreforholdet, eller lærlingen skriftlig erklærer at det vil være en urimelig ulempe å fortsette ut kontraktstiden. Heving av kontrakten krever samtykke fra fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda.

Dersom lærebedriften krever at lærekontrakten heves, vil lærlingen fortsatt ha rettigheter etter lvgo. § 8, men yrkesopplæringsnemnda kan vedta særskilt at hevingen også fører til bortfall av rettighetene etter lvgo. § 8, jf. lfa. § 16 sjette ledd. Dersom lærlingen frivillig hever lærekontrakten, er utgangpunktet derimot at rettighetene etter lvgo.§ 8 bortfaller med mindre yrkesopplæringsnemnda vedtar at de skal være i behold, jf. lfa. § 16 femte ledd.

Yrkesopplæringsnemndas vedtak om tap av rettighet må antas å være enkeltvedtak med den følge at reglene i forvaltningsloven kap. IV-VI kommer til anvendelse. Departementet eller den departementet bemyndiger, er klageinstans for vedtak om tap av rettighet, jf. lfa. § 16 siste ledd.

30.3.2.5 Bortvisning fra private skoler som mottar tilskudd etter privatskoleloven

Gjennom privatskoleloven § 12 er bestemmelsene om bortvisning i gsl. § 16 og lvgo. § 16 gjort gjeldende også for private grunnskoler og videregående skoler som mottar tilskudd etter loven. Bestemmelsen slår dessuten fast at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak (kap. IV-VI) gjelder i bortvisningssaker, og at departementet er klageinstans.

30.4 Særlig om skolepersonalets adgang til å bruke fysisk makt

30.4.1 Gjeldende rett

Å treffe beslutninger som er bindende for andre krever hjemmel enten i lov eller i f.eks. instruksjonsmyndighet eller avtale. Det gjelder også for skolens fastsettelse av reglement som er bindende for elevene, se punkt 30.2.1 foran.

Selv om ordensreglementet gir f.eks. læreren adgang til å beslutte at en elev skal sitte igjen eller få parade, kan en ikke automatisk innfortolke en adgang til å bruke de fysiske maktmidler som måtte være nødvendige for å gjennomføre beslutningen overfor vedkommende elev.

Faktiske handlinger som f.eks. fysisk maktbruk overfor elevene vil også kunne støte mot blant annet straffelovens forbud mot legemsfornærmelse, tvang mv. Det følger allerede av forbudet i gsl. § 16 mot «kroppsleg refsing» at undervisningspersonalet ikke kan bruke fysisk makt i refsingsøyemed. Men som tidligere nevnt vil et tilsvarende forbud mot legemlig avstraffelse følge av straffeloven § § 228 flg., som gjelder generelt. Det innebærer at slik refsing vil være forbudt også i videregående skole, der lovgivningen ikke gir noen bestemmelse tilsvarende gsl. § 16.

Det er antatt at straffeloven § 228 i en viss utstrekning må tolkes innskrenkende når det gjelder foreldrenes refsingsadgang, slik at f.eks. et «spontant klaps ... uten fysiske ettervirkninger» ikke vil rammes, se Backer: Barneloven, s. 193. Forbudet i gsl. § 16 bidrar imidlertid til å gjøre det høyst tvilsomt om et tilsvarende synspunkt kan anvendes når det gjelder undervisningspersonalets adgang til fysisk refsing.

Enhver form for fysisk maktanvendelse fra skolepersonalets side vil likevel ikke bli rammet av straffeloven § 228. Svært lempelige former for maktbruk vil ikke kunne anses som straffbar legemsfornærmelse. Men det er vanskelig å si nøyaktig hvor grensen går. Det vil bero på en skjønnsmessig vurdering der flere momenter i tilknytning til handlingen vil ha betydning. Dersom en lærer f.eks. tar tak i armen og fører bort en elev som etter muntlig instruks har nektet å flytte seg, må det antas å ikke rammes av § 228 med mindre læreren har vært særlig hardhendt.

Også bestemmelsene i straffeloven § § 47 og 48 om nødrett og nødverge gir en viss adgang for skolens personale til å stoppe håndgemeng og slossing mellom elever med fysisk makt og til å verge seg selv mot elever som opptrer truende eller voldelig. Bruk av fysisk makt for å hindre at elevene skader enten seg selv eller andre eller skolens eller annen eiendom, vil altså etter omstendighetene kunne være rettmessig.

Skolens personale må sies å ha en særlig plikt til å dra omsorg for elevene ved skolen. Jo yngre elevene er, jo større må denne plikten antas å være. Undervisningspersonalet vil således ikke bare ha rett, men også plikt til å gripe inn for å hindre at elever skader eller plager andre elever eller skader seg selv eller skolens eiendom. At undervisningspersonalet i slike situasjoner har både rett og plikt til å gripe fysisk inn, er også forutsatt i grunnskoleforskriften § 2-2 nr. 6 og 7, som gir mer detaljerte regler om framgangsmåten i slike tilfeller.

I denne sammenheng kan det også vises til kap. 25, der utvalget foreslår at det i bestemmelsen om arbeidsmiljø og sikkerhet i skolen innføres en plikt for tilsatte i skolen til å arbeide for å hindre at elevene blir utsatt for krenkende ord og gjerninger.

Også ransaking av elevene eller deres skolevesker vil kunne rammes av straffeloven. Etter omstendighetene vil bestemmelsene om nødrett og nødverge kunne gjøre også slik ransaking rettmessig, f.eks. når læreren blir oppmerksom på at en elev har med seg kniv e.l. og det er konkret og nærliggende fare for at vedkommende vil kunne skade andre med gjenstanden. For øvrig må slike tiltak følge de alminnelige reglene i blant annet straffeprosessloven.

30.4.2 Særlig om tvang og maktbruk overfor psykisk utviklingshemmede

Sosialdepartementet har utarbeidet et forslag til regler om tvang og maktbruk overfor mennesker med psykisk utviklingshemning. Reglene er tenkt inntatt som nytt kapittel 6 a i lov om sosiale tjenester.

Forslaget innebærer at det i en viss utstrekning skal være adgang til å bruke tvang i forbindelse med skadeavverging, atferdsendring og omsorg. Adgangen til tvangsbruk er ikke begrenset til institusjoner i helse- og sosialsektoren, men bare personer tilsatt i denne sektoren kan gis tillatelse til å bruke tvang som ledd i sin tjenesteutøvelse.

Høringsnotatet peker på at regelforslaget også har aktualitet for opplæringssektoren, og at det derfor er naturlig at spørsmålet om tilsvarende regler vurderes av opplæringslovutvalget.

30.5 Utvalgets vurderinger

30.5.1 Om skolereglement

Etter utvalgets syn bør også en ny opplæringslov gi bestemmelser om ordensreglement. Skolens myndighet til å fastsette slikt reglement bør gå klart fram av loven, og alle skoler bør ha plikt til å fastsette reglement.

Utvalget vil også foreslå at loven viderefører de krav til innholdet i skolereglementet som i dag framgår av privatskoleloven § 11 og lov om videregående opplæring § 15. Det innebærer at ordensreglementet også i framtiden skal ha bestemmelser om elevenes rettigheter og plikter så langt de ikke er fastsatt på annen måte, regler om atferd, regler om hvilke tiltak skolen skal kunne nytte overfor elever som bryter ordensreglementet, eller regler om elevenes atferd som er fastsatt på annen måte, og regler om framgangsmåten i disse sakene.

Bestemmelsene i lvgo. § 15 tredje og fjerde ledd og lfa. § 12 annet ledd om at eleven/lærlingen har plikt til å delta aktivt i opplæringen i den form den blir gitt, bør etter utvalgets syn videreføres og knyttes til lovbestemmelsene om innholdet i videregående opplæring. Utvalget vil dessuten foreslå at en tilsvarende bestemmelse gjøres gjeldende for grunnskolen. Bestemmelsene er ikke ment å være til hinder for at enkeltelever på grunn av sykdom eller funksjonshemning fritas for visse deler av opplæringstilbudet eller får dette i en annen form.

Det er etter utvalgets syn naturlig at den som er tillagt ansvaret for skolen, også får myndighet til å fastsette ordensreglement. For offentlige grunnskolers og videregående skolers vedkommende vil det da være henholdsvis kommunestyret og fylkestinget som har denne myndigheten. Det blir da opp til kommunestyret/fylkestinget å avgjøre om og eventuelt til hvem myndigheten skal delegeres. Utvalget antar at de fleste kommuner/fylkeskommuner vil finne det hensiktsmessig å delegere denne myndigheten enten til et folkevalgt organ med særlig ansvar for skoler eller til organer ved den enkelte skole.

Utvalget antar dessuten at den enkelte skoles særlige forhold og behov som oftest vil bli best ivaretatt ved at ordensreglementet utarbeides og eventuelt fastsettes ved den enkelte skole eller av et organ som har særlig innsikt i skolespørsmål. Men en ordning der den enkelte skole får sin myndighet delegert fra kommunestyret/fylkestinget, framfor å få myndigheten tillagt direkte gjennom loven, vil ivareta kommunens/ fylkeskommunens behov for å kunne gripe inn overfor skolene og eventuelt fastsette felles regler eller endre regler ved den enkelte skole som framstår som urimelige eller mangelfulle. Det er heller ikke noe i veien for at kommunen/fylkeskommunen fastsetter normalreglement e.l. som den enkelte skole som hovedregel skal holde seg innenfor.

Utvalget vil videre foreslå en lovbestemmelse om at framgangsmåten ved fastsettelse av ordensreglement skal følge forvaltningslovens bestemmelser om forskrifter. I tillegg til å avklare rettstilstanden, jf. punkt 30.2.4 ovenfor, vil anvendelse av reglene om høring i fvl. § 37 bidra til å sikre at hensynet til elevdemokrati og brukermedvirkning blir ivaretatt under saksforberedelsen. Også reglene om utredningsplikt, formkrav,vil bidra til ryddighet og klarhet.

Utvalget vil i denne forbindelse minne om at høring etter fvl. § 37 må tilpasses det geografiske område det er tale om. Kunngjøring i Norsk Lovtidend vil imidlertid etter utvalgets syn være en lite hensiktsmessig måte å gjøre ordensreglement kjent på. Utvalget går derfor inn for at det gjøres unntak for forvaltningsloven § 38 første ledd bokstav c. I stedet foreslår utvalget at det tas inn en bestemmelse om at ordensreglementet skal gjøres kjent for elevene og foreldrene.

Utvalget vil videre foreslå at det gis en felles bestemmelse for offentlige grunnskoler og videregående skoler og for private skoler. For private skoler omfattet av tilskuddsreglene vil utvalget gå inn for at myndighet til å fastsette ordensreglement tillegges skolens styre. For skoler som eies av staten, må ordensreglement fastsettes av det organ som ellers har myndighet til å styre skolen. Se kap. 37 om lovforslagets anvendelse på statlige skoler.

Etter utvalget syn vil de foreslåtte lovbestemmelsene ta vare på de generelle krav som bør stilles til skolereglement. Forvaltningsloven vil stille de nødvendige minimumskrav til saksbehandlingen i disiplinærsaker som må anses som enkeltvedtak, se nærmere i kap. 15. Utvalget ser derfor ikke grunn til å foreslå videreføring av departementets forskriftskompetanse på dette feltet.

Dersom departementet ønsker å påvirke ordensreglementenes innhold og utforming, kan det etter utvalgets syn mest hensiktsmessig gjøres gjennom veiledninger eller rundskriv av uforpliktende karakter.

30.5.2 Om bortvisning og heving av lærekontrakt

Etter utvalgets syn bør det også i framtiden være ulike regler om bortvisning i grunnskolen og i videregående opplæring. I motsetning til videregående opplæring er grunnskolen obligatorisk, og de hensyn som taler for skoleplikt, tilsier at adgangen til bortvisning bør være vesentlig mer begrenset enn i et skoleslag som er basert på frivillighet.

Utvalget finner ikke grunn til å utvide adgangen til bortvisning i grunnskolen, men antar at det fortsatt vil være behov for å kunne bortvise i inntil 3 dager ved alvorlige forseelser. Etter utvalgets syn går imidlertid dagens adgang til å bortvise elever allerede fra første klasse for langt. En så alvorlig reaksjon som bortvisning for mer enn resten av dagen bør derfor være forbeholdt 8.-10. skoleår. Videre mener utvalget at det bør inntas en regel om at foreldrene skal varsles før elever på 1.-7. klassetrinn bortvises for resten av dagen. Utvalget vil dessuten peke på at det ofte vil være riktig og nødvendig for skolen å iverksette alternative tiltak for elever som bortvises. Ved å bruke uttrykket «fra undervisningen» i forbindelse med bortvisning ønsker utvalget å gjøre det klart at skolen kan tilby andre tiltak for elever som er bortvist.

En slik adgang til bortvisning bør gis klar lovhjemmel og ikke bare følge forutsetningsvis av loven, slik som i dag. Utvalget vil således foreslå en lovbestemmelse som fastslår at skolens rektor, etter å ha rådført seg med elevens lærere, kan bortvise en elev på 8.-10. klassetrinn for inntil 3 dager ved alvorlige forseelser. For elever på lavere klassetrinn bør kompetansen begrenses til å gjelde bortvisning for resten av timen eller dagen. Utvalget finner grunn til å understreke at lovforlaget på dette punktet ikke i seg selv gir hjemmel for å bortvise, men bare gir kommunen hjemmel til å fastsette en slik regel i ordensreglementet for den enkelte skole. Dersom kommunen mener at det er behov for en slik bortvisningsregel, må den innarbeides i ordensreglementet, med en nærmere angivelse av i hvilke tilfeller bortvisning skal kunne brukes.

Etter utvalgets oppfatning er bortvisningsbestemmelsen i lvgo. § 16 på flere punkter uklart formulert. Utvalget går derfor inn for at det i en ny bestemmelse skilles klart mellom utelukkelse for inntil 5 dager, bortvisning fra skolen for resten av skoleåret og tap av retten til videregående opplæring. For å sikre en mest mulig ensartet terminologi bør ordet «bortvisning» benyttes enten utestengningen skal gjelde for mindre eller mer enn 5 dager.

Utvalget går inn for å videreføre dagens ordning med at det er rektor som har myndighet til å vedta bortvisning fra videregående skole for resten av dagen. Utvalget mener også at rektor bør ha myndighet til å bortvise for flere dager. Som vist i punkt 30.3.2.3 ovenfor er dagens rettstilstand på dette punktet noe uklar.

Bortvisning av elever i videregående skole for resten av skoleåret er etter utvalgets oppfatning så inngripende overfor den enkelte elev at vedtaksmyndigheten bør ligge hos fylkeskommunen. Myndighet til å treffe vedtak om bortfall av retten til videregående opplæring bør fortsatt legges til fylkeskommunen. Av kommunelovens system vil det i begge disse tilfellene da følge at det er fylkestinget eller den fylketinget har delegert myndigheten til, som kan treffe slike vedtak.

Etter utvalgets syn er vedtak om bortvisning for resten av skoleåret og tap av rettigheter så alvorlige beslutninger for den enkelte at de ikke bør fattes ved den enkelte skole. Utvalget foreslår derfor at delegasjon til organer ved den enkelte skole blir uttrykkelig forbudt.

Når det gjelder heving av lærekontrakt etter lfa. § 16 annet ledd, er denne myndigheten allerede etter dagens ordning lagt til fylkeskommunen ved yrkesopplæringnemnda og ligger således hos et fylkeskommunalt organ over skolenivå. Lfa. § 16 inneholder også bestemmelser om frivillig heving av lærekontrakt og heving på grunn av forhold i lærebedriften. Dette er bestemmelser som ble vurdert og endret i forbindelse med Reform 94. Utvalget har således ikke funnet grunn til å endre disse. Utvalget går derfor inn for at lfa. § 16 videreføres uendret i en ny opplæringslov.

I kap. 16 punkt 16.6.3.2 foreslår utvalget at vedtak om tap av rett til videregående opplæring skal kunne påklages til departementet, slik ordningen er etter lvgo. § 16 tredje ledd og lfa. § 16 sjuende ledd i dag.

Utvalget vil foreslå at prinsippet om at eleven skal gis mulighet til å forklare seg muntlig før det treffes beslutning om å ilegge refs, bør gjøres gjeldende for alle former for refsingstiltak, både i grunnskole og i videregående skole. Utvalget ser ikke grunn til å gi en slik regel anvendelse bare på de mer alvorlige refsingstiltakene. Men regelens praktisering må naturligvis variere alt etter som det er tale om mer alvorlige forseelser og refsingstiltak eller om mindre alvorlige forhold. Bestemmelsen vil således ikke kreve noen omstendelig prosedyre forut for en muntlig irettesettelse fra læreren. Men det forutsetter at hovedprinsippet om elevens rett til å forklare seg er ivaretatt gjennom den utveksling av synspunkter og påstander som i regelen vil gå forut for muntlig irettesettelse.

Den foreslåtte lovbestemmelse om elevens rett til å forklare seg muntlig vil tjene som supplement til bestemmelsen i fvl. § 16 om forhåndsvarsling og uttalerett. Før det blir truffet vedtak om refsing som vil være enkeltvedtak (se nærmere i punkt 30.3.1.3), må skolen med andre ord varsle også foreldrene som partsrepresentanter for umyndige elever og gi disse anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Forvaltningsloven gir imidlertid ingen ubetinget rett til å forklare seg muntlig direkte overfor beslutningstakeren.

Retten til å forklare seg, skriftlig eller muntlig, gjelder overfor den som har myndighet til å ilegge vedkommende refsingstiltak.

Utvalget finner heller ikke for framtiden grunn til å ha ulike regler for offentlige og private skoler på samme nivå. Utvalget vil derfor gå inn for at de foreslåtte bestemmelsene gis tilsvarende anvendelse i private grunnskoler og videregående skoler som mottar tilskudd etter loven. For disse skolene vil det imidlertid ikke finnes noe organ over skolenivå. Det vil derfor være nærliggende at skolens styre er det organ som har myndighet til å treffe vedtak om bortvisning for resten av skoleåret. Når det gjelder beslutning om tap av rettigheter til videregående opplæring, vil myndigheten imidlertid også her ligge hos fylkeskommunen, i og med at det er denne elevene har rettigheter overfor.

30.5.3 Om skolepersonalets adgang til å bruke fysisk makt

Utvalget går inn for at forbudet mot korporlig refselse og annen krenkende behandling i gsl. § 16 videreføres i en ny bestemmelse om skolereglement og gjøres gjeldende både for grunnskole og videregående skole. En slik bestemmelse vil kunne ha en pedagogisk funksjon og vil dessuten gjøre det klart at foreldrenes eventuelle adgang til bruk av korporlig refs ikke gjelder for personalet ved skolene, se punkt 30.4.1.

Når det gjelder undervisningspersonalets plikt til å hindre at elever skader eller plager hverandre (mobbing), vises til utredningen i kap. 25. Forbudet mot korporlig og annen krenkende refselse vil således primært rette seg mot skolens personale og innebære en skranke for hvilke refsingstiltak som kan anvendes. Bestemmelsen om plikt til å hindre at elevene skader seg eller plager hverandre, vil derimot pålegge en aktivitetsplikt på skolens tilsatte for også å hindre at elevene utsetter hverandre for plager eller skader.

For øvrig vil utvalget ikke foreslå særlige bestemmelser om adgang til bruk av makt eller til ransaking i skolen. Forslag til slike regler vil etter utvalgets oppfatning kreve en mer omfattende utredning enn hva utvalget har kunnet ta på seg. Det vil være tale om regler av særlig inngripende karakter. Dessuten får en rekke mer generelle bestemmelser i blant annet straffeloven allerede i dag anvendelse på slike forhold, og utvalget vil understreke at et forslag om særregler på dette feltet vil kreve nøye gjennomgang av de negative sidene det har å innføre lovbestemmelser om adgang til bruk av fysisk makt og ransaking i skolen i større grad enn det som følger av alminnelige lovbestemmelser.

Grunnskoler og videregående skoler har også ansvar for opplæring av elever med psykisk utviklingshemning. Sosialdepartementets forslag til regler om tvang og maktbruk overfor mennesker med psykisk utviklingshemning (se punkt 30.4.2 ovenfor) har dermed interesse også for opplæringssektoren.

Det nevnte forslaget til nye bestemmelser i sosialtjenesteloven er utformet også med tanke på opplæringssituasjoner. Men bestemmelsene er ennå ikke vedtatt og har således ikke fått sin endelige utforming. Det er også tale om vanskelige spørsmål som ikke egner seg for mer eller mindre improviserte løsninger, og lovforslaget reiser spørsmål av langt mer generell karakter enn det er naturlig å ta standpunkt til som ledd i en utredning om opplæringslovgivning.

På denne bakgrunn har ikke utvalget grunnlag for å ta standpunkt til om disse reglene bør gis anvendelse også i grunnskoler og videregående skoler. Men utvalget vil anbefale at dette spørsmålet blir vurdert når reglene har funnet sin form og eventuelt er endelig vedtatt.

31 Målformer

31.1 Innledning

Etter § 1 i lov 11.04.1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste er bokmål og nynorsk likeverdige målformer og skal være likestilte skriftspråk i alle offentlige organer. Etter § 2 omfatter lovens bestemmelser imidlertid bare den administrative delen av undervisningsvirksomheten.

Regler om målform i grunnskoleopplæringen finnes i gsl. § § 39 og 40, med utfyllende regler i grunnskoleforskriften § 4-3. For opplæring utover grunnskolen er det ikke gitt særlige regler for valg av målform.

I dette kapitlet skal utvalget gi en framstilling og vurdering av reglene om norske målformer i skolen. Elevenes rett til selv å velge målform vurderes likevel i kap. 20 om brukerinnflytelse og skolevalg, og de særlige reglene om bruk av nynorsk og bokmål i lesebøker i norsk vurderes i kap. 24. Det vises for øvrig til kap. 21, der utvalget foreslår å gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om opplæringens innhold, herunder opplæring i nynorsk og bokmål.

Det avgrenses her mot opplæring på samisk som vil bli behandlet i kap. 33.

31.2 Gjeldende rett

Etter gsl. § 39 nr. 2 velger foreldrene for sine barn om lærebøkene skal være på bokmål eller nynorsk. Regelen omfatter ikke lærebøker i norskfaget («morsmålet»), se nærmere i kap. 24.

I den muntlige opplæringen kan elevene etter § 40 nr. 1 i skoletimene bruke «det mål dei talar heime». På sin side skal læreren ta hensyn til elevenes talemål ved valg av ord og uttrykk i muntlige fremstillinger. Det er ikke gitt andre særlige regler om lærerens talespråk i undervisningssituasjoner.

Kommunen fastsetter om det som hovedregel skal brukes bokmål eller nynorsk i den skriftlige opplæringen ved den enkelte skole i kommunen, jf. § 40 nr. 3. I dette ligger en mulighet for kommuner i f.eks. distrikter med begge målformer å fastsette ulik målform for skolene i kommunen for å imøtekomme lokale behov og ønsker.

Fra tid til annen kommer spørsmålet om skifte av målform for skriftlig opplæring ved en skole opp på den politiske dagsorden i en kommune. Gsl. § 40 nr. 4 og grunnskoleforskriften § § 4-2 og 4-3 gir detaljerte regler om prosedyren i forbindelse med slikt skifte. Kommunenes kompetanse til å fastsette målform er imidlertid ikke beskåret av disse reglene.

Videre kan foreldrene på visse vilkår kreve klassedeling og opprettelse av egen klasse på barnetrinnet for elever som vil benytte den motsatte målform av den som kommunen har vedtatt, jf. gsl. § 40 nr. 6 første ledd. Det kan skje når foreldrene til minst 10 barn på ett klassetrinn ved en skole på barnetrinnet ønsker skifte uten at det blir færre enn 10 elever igjen i de klassene som avgir elever til den nye klassen.

Elevene i den nye klassen kan samles fra flere klasser og fra flere skoler, jf. § 40 nr. 6 annet ledd. Kommer elevene fra flere skoler, har foreldrene rett til å bestemme hvilken skole i kommunen den nye klassen skal opprettes ved. Klassen kan opprettholdes så lenge den ikke blir på mindre enn 6 elever, jf. § 40 nr. 6 tredje ledd.

I brev 05.12.1994 til departementet opplyser Kommunenes Sentralforbund at 150 klasser i 35 kommuner er opprettet på grunnlag av reglene om klassedeling for annen målform.

Etter § 40 nr. 6 fjerde ledd kan foreldre til elever som på grunn at kretsinndelingen etter 3. klasse blir overført til ny skole med annet opplæringsmål, kreve at elevene får fortsette med sitt opprinnelige skriftlige opplæringsmål og får norskundervisning i egen gruppe. Det gjelder selv om antall elever er lavere enn 10.

Etter § 40 nr. 5 skal elevene de to siste årene i grunnskolen ha opplæring i begge målformer. Nærmere regler om slik undervisning kan sies å være gitt i læreplanene for norsk hovedmål og sidemål.

Fra sjuende klassetrinn velger elevene selv målform.

Som nevnt er det ikke gitt tilsvarende regler for videregående opplæring. Men også her er det krav om læremidler på begge målformer mv., se nærmere i kap. 24.

31.3 Utvalgets vurderinger

31.3.1 Muntlig opplæring, fastsettelse av målform i skriftlig opplæring, sidemål

Reglene om målform i grunnskolen må bygge på språkpolitiske og pedagogiske hensyn. Dette danner rammene for både den nasjonale styring og for den lokale handlefrihet på området.

Utvalget foreslår for det første å videreføre dagens regler om målform i muntlig opplæring, likevel slik at også personalets rett til selv å velge målform og dialekt lovfestes. Det foreslås også å presisere i loven at det skal tas hensyn til elevenes målform og dialekt både i undervisningen og ved utarbeidelsen av det skriftlige materialet elevene mottar fra skolen. Utvalget vil også foreslå å videreføre i lovs form kommunens rett til å fastsette målformen i den skriftlige opplæringen ved den enkelte skole eller i kommunen sett under ett.

Også retten til opplæring i begge målformer de to siste årene på ungdomstrinnet foreslås videreført. Departementet bør fortsatt ha myndighet til å gi forskrifter om opplæringens innhold og omfang, jf. kap. 21.

Endelig foreslås det i kap. 20 punkt 20.2.2 å videreføre elevenes rett til selv å velge skriftlig hovedmålform på ungdomstrinnet.

I retten til selv å velge hovedmålform på ungdomstrinnet ligger for det første en rett til å velge hvilken målform som skal være hovedmål i norskfaget de to siste årene, når elevene skal ha opplæring i begge målformer. Videre kan eleven i alle tre år velge å levere besvarelser o.l. i andre fag enn norsk på samme målform som den hovedmålform som er valgt. Det gir blant annet mulighet for å bruke hovedmålet aktivt som en del av innlæringen.

31.3.2 Endring av målform for den enkelte skole

Mange virkemidler kan nyttes for å påvirke lokalpolitiske vedtak. Det er i dette perspektiv dagens lovverk med til dels detaljerte bestemmelser for behandlingen av ønsker om endring av målform for den enkelte skole må vurderes, spesielt når det likevel er de ordinære styringsorganer i kommunen som har det siste ordet.

Økt bruk av lokale folkeavstemninger vil kunne ha gunstig innvirkning på befolkningens interesse for og engasjement i lokale politiske spørsmål. Men dette reiser spørsmål som er av mer omfattende og generell karakter enn at de bør tas opp til nærmere diskusjon i en utredning om opplæringslovgivning. Regler om lokale folkeavstemninger bør heller vurderes i sammenheng med den generelle lovgivning om kommuner og fylkeskommuner.

Disse spørsmål må dessuten ses i sammenheng med at kommunene også i dag står fritt til å arrangere rådgivende folkeavstemning i hele eller deler av kommunen. Slik avstemning vil også kunne arrangeres om skolepolitiske spørsmål.

Utvalget vil foreslå at dagens regler om prosedyre ved målvalg ikke videreføres. Lokale ønsker om å skifte målform ved en skole bør fremmes overfor de politiske beslutningsorganene i kommunen på samme måte og etter samme regler som andre ønsker og forslag.

31.3.3 Valg av lærebokutgave

Foreldrenes rett til å velge lærebokutgave når den foreligger på både nynorsk og bokmål, er utbetinget og ikke knyttet til den målform som ellers benyttes i klassen. En elev i en nynorskklasse kan f.eks. ha samtlige lærebøker i bokmålsutgave.

Dette gjelder likevel ikke i norskfaget, der opplæringen i bokmål hoved- eller sidemål foregår med lærebøker på bokmål, og lærebøker på nynorsk benyttes for nynorsk hoved- eller sidemål.

Samlet bidrar disse reglene til språklig mangfold og likestilling. De kan ikke sies å binde lokal handlefrihet eller avskjære nasjonal styring i større grad enn berettiget ut fra de språkpolitiske hensyn som reglene bygger på.

Utvalget vil derfor foreslå å videreføre dagens regler om rett til å velge målform i lærebøker. Av hensyn til sammenhengen med retten til selv å velge målform på ungdomstrinnet foreslås det også at elevene selv velger lærebokutgave på ungdomstrinnet.

31.3.4 Retten til egen klasse med annen målform

Fastsettelse av skriftlig opplæringsmål for en skole innebærer at den ene målformen blir hovedmål ved norskopplæringen, mens den andre blir sidemål. Dessuten bruker skolen og den enkelte lærer hovedmålet ved prøver, meldinger osv. Det skapes dermed et språkmiljø for den målform som er valgt. Et slikt miljø er en viktig faktor i arbeidet med å lære å beherske en målform på en god måte

På visse vilkår kan foreldrene i dag kreve at det opprettes egen klasse for den målform som ikke er skolens målform. Slik klassedeling er ofte svært kostbart for kommunen.

Dagens regler om klassedeling med sikte på opplæring på den målform som er i mindretall ved en skole, bygger på viktige språkpolitiske hensyn, på pedagogiske hensyn og på demokratiske hensyn. Utvalget foreslår derfor at dagens regler videreføres.

Kostnadene ved egen klasse kan avdempes noe dersom kommunene stilles friere enn i dag ved tilrettelegging og organisering av det alternative tilbudet. Utvalgets flertall foreslår derfor å oppheve foreldrenes rett til å velge den skole der opplæring i mindretallets målform skal gis, og la kommunen bestemme ved hvilken skole tilbudet om alternativ målform skal gis. Se også tilsvarende forslag i kap. 33 punkt 33.5.4 vedrørende samisk opplæring.

Flertallet understreker imidlertid at opplæringen i utgangspunktet bør legges til den eller de skoler der den største gruppe av elever som velger alternativ målform, hører hjemme, jf. kap. 20 ovenfor om nærhetsprinsippet. Dessuten bør kommunene fortsatt legge stor vekt på ønskene til de berørte foreldrene. Ikke i noe tilfelle vil kommunen ha anledning til konsekvent å legge tilbudet f.eks. til de skoler som av geografiske eller andre grunner vil være minst attraktive for foreldrene.

Flertallet forutsetter at lovens regler om rett til skyss også skal omfatte skyss fra hjem til den skole der tilbudet om annen målform blir gitt. Også det vil motvirke vedtak om å legge opplæringen til skoler som ligger lenger unna de aktuelle elevene enn nødvendig.

Utvalgets medlemmer Folkestad og Wøien mener at dersom det er minst 14 elever på samme klassetrinn i kommunen som velger annen hovedmålform, skal de ha rett til å velge ved hvilken skole tilbudet skal gis. Ellers fastsetter kommunen skolested.

31.3.5 Retten til å beholde målform ved skolebytte

Retten til å beholde målform ved skolebytte kom inn i gsl. § 40 nr. 6 i 1979, jf. Ot.prp. nr. 67 (1977-78). Om bakgrunnen for bestemmelsen heter det i Innst. O. nr. 33 (1978-79) bl.a.:

«I nokre kommunar er det eigen skole i ei eller fleire grender for born i dei første 3-4 klassestega i grunnskolen. Deretter kan elevane måtte førast over til ein større barneskole. Dersom dei overførde elevane har ulikt opplæringsmål med elevane i den mottakande skolen og dersom dei er færre enn 10 elevar med den eine målforma, må dei overførde elevane, i medhald av § 40 nr. 6, skifte opplæringsmål. § 40 nr. 4 har rett nok i siste lekken ein regel om at dei som har gått minst 3 år i skolen, har rett til å bruke den same målforma som før i skriftleg arbeid. Men denne føresegna gjev ikkje heimel for krav om særskild opplæring utanom klassen. Dessutan gjeld føresegna berre når krinsar blir slegne saman, ikkje når elevar frå ulike krinsar blir førde saman etter dei tre eller fire første åra i skolen.»

Ordningen sikrer mot ufrivillig bytte av hovedmål ved skolebytte etter fullført 3. klassetrinn. Et slikt bytte vil kunne være uheldig blant annet for elevenes opplæring i hovedmålet. Utvalget foreslår derfor at denne ordningen videreføres.

31.3.6 Særlig om målformer i videregående opplæring

Vurderingene i punkt 31.3.1-31.3.5 ovenfor tar sikte på valget av målform i grunnskoleopplæringen.

Som nevnt inneholder lovgivningen om vidergående opplæring i dag ingen regler om de sider av spørsmålet om målform som utvalget tar sikte på i dette kapitlet. Andre viktige sider av dette spørsmålet er imidlertid underkastet rettslig regulering, se blant annet kap. 21 om opplæringens innhold og kap. 24 om når læremidler skal tilbys på begge målformer.

På denne bakgrunn ser utvalget ikke grunn til å foreslå lovregler for videregående opplæring som tilsvarer de som er vurdert i punkt 31.3.1-31.3.5 ovenfor.

32 Særlig om fagopplæring i arbeidslivet

32.1 Innledning

Spørsmål som knytter seg til opplæringens struktur og innhold, herunder fag- og svenneprøver, er behandlet i sammenheng med den videregående opplæringen forøvrig, se kap. 21. I kap. 30 foreslår utvalget at dagens regler om heving av lærekontrakt og tap av rettigheter i hovedsak blir videreført. I kap. 20 punkt 20.2.2 foreslås det lovfestet at vergens samtykke ikke er nødvendig ved inngåelse av lærekontrakt. Endelig er enkelte av lærlingenes rettigheter, herunder formidling av lærlinger til lærebedrifter, behandlet i kap. 19 om spesialundervisning og i kap. 18 om rett og plikt til opplæring.

I dette kapitlet vil utvalget redegjøre for og vurdere andre forhold som er særegne for fagopplæringen. Dette gjelder organiseringen av arbeidslivspartenes deltakelse i styring av fagopplæringen, herunder deltakelse i læreplanprosessen og i forbindelse med fag- og svenneprøver mv., godkjenning av lærebedrifter og lærebedriftenes plikter, enkelte forhold knyttet til lærlingenes rettigheter og plikter og tilsyns- og straffebestemmelser i fagopplæringen.

I forbindelse med Reform 94 er en rekke nye fag kommet inn under fagopplæringsloven. Et eksempel på dette er omsorgsfagene. Opplæring i disse fag finner for det meste sted i offentlige virksomheter av forskjellige slag. Nedenfor i forslaget til ny § 4-3 i loven videreføres dagens ordning med at offentlige etater eller institusjoner på samme måte som private bedrifter kan godkjennes som lærebedrifter.

I kap. 12 foreslår utvalget at fagopplæringen skal reguleres i en felles lov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Det understrekes at dette forslaget i seg selv ikke har betydning for lovreguleringens innhold, herunder spørsmålet om hvilken innflytelse partene i arbeidslivet skal ha i styringen av fagopplæringen.

32.2 Gjeldende rett

32.2.1 Råd og nemnder med deltakelse fra arbeidslivspartene

32.2.1.1 Nasjonalt nivå

Lov om fagopplæring (lfa.) i arbeidslivet pålegger departementet å oppnevne følgende nemnder og råd på nasjonalt nivå med deltakelse fra arbeidslivspartene:

• Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA), jf. § 5.

• Opplæringsråd for hvert fag/fagområde, jf. § 6.

• Læreplangrupper til å bistå i læreplanarbeidet, jf. § 18.

RFA skal bistå departementet med råd og ellers ta initiativ til å fremme fagopplæring, jf. lfa. § 5. Etter lfa. § 2 skal uttalelse fra rådet innhentes før et fag- eller arbeidsområde føres inn under lov om fagopplæring.

Mer enn halvparten av medlemmene i RFA skal representere arbeidslivspartene. Med hjemmel i § 5 gav departementet 19.01.1990 Reglement for Rådet for fagopplæring i arbeidslivet. Reglementet inneholder blant annet en nærmere beskrivelse av rådets oppgaver.

Opplæringsrådenes oppgaver og sammensetning er fastsatt i lfa. § 6 og i Reglement for opplæringsråd av 01.03.1981. Rådene er blant annet klageinstans for yrkesopplæringsnemndenes faglige vedtak, jf. § 6 fjerde ledd.

Opplæringsrådet har også oppgaver i forbindelse med læreplanarbeidet og fag-/svenneprøver, jf. lfa. § § 13, 18 og 19. Rådene skal blant annet gi forslag til sluttkompetanse for fagene og gi uttalelse om læreplanene for det samlede løp fra grunnkurs fram til avsluttet opplæring.

Også i opplæringsrådene skal arbeidslivspartene være i flertall. I tillegg skal rådene ha medlemmer med bred kjennskap til opplæringens innhold og oppgaver, jf. § 6 annet ledd.

Læreplangruppene skal bistå i læreplanarbeidet , jf. § 18 femte ledd. Arbeidslivet og skolen skal være likeverdig representert i læreplangruppene.

32.2.1.2 Fylkesnivå

Etter lfa. § 7 første ledd skal hver fylkeskommune ha en yrkesopplæringsnemnd. Nemnda skal bestå av to arbeidstakerrepresentanter, to arbeidsgiverrepresentanter, en lærlingerepresentant og to medlemmer oppnevnt av fylkeskommunen, jf. lfa. § 7 annet ledd.

Yrkesopplæringsnemnda har på vegne av fylkeskommunen det administrative ansvaret for gjennomføringen av lov om fagopplæring, jf. § 7 første ledd. Loven utdyper ikke nærmere hva som ligger i formuleringen «på vegne av fylkeskommunen». Formuleringen ble innført ved lov 28.05.1993 nr. 51 uten at dens betydning for kompetanseforholdet mellom fylkeskommunen og nemnda ble nærmere kommentert i forarbeidene.

For det første er det nemnda som godkjenner lærebedrifter, formidler elevene til de enkelte lærebedriftene og godkjenner lærekontrakter, jf. henholdsvis § § 4 annet ledd, 3 og 10 tredje ledd. Nemnda har videre et tilsyns- og utviklingsansvar i forhold til fagopplæringen i arbeidslivet, jf. § 7 tredje ledd. Nemnda har også oppgaver i forbindelse med endringer i læreforholdet (§ 15), heving av lærekontrakt (§ 16) og fag- og svenneprøver (§ § 19-22).

Nemnda skal oppnevne rådgivende yrkesutvalg for det enkelte fag eller fagområde , jf. § 7 femte ledd. Departementet kan fastsette forskrifter for yrkesutvalgenes sammensetning og virksomhet. Slike forskrifter er gitt i Regler om oppnevning, sammensetting og virksomhet for yrkesutvalg for yrkesopplæring i skole og yrkesutvalg for fagopplæring i arbeidslivet av 01.12.1981.

Etter § 7 sjette ledd kan fylkeskommunen eller staten pålegge yrkesopplæringsnemnda andre oppgaver i tilknytning til fagopplæringen. Samtidig kan departementet gi forskrifter for nemndas virksomhet, jf. § 7 åttende ledd. Slike forskrifter er gitt i Reglement for fylkeskommunale yrkesopplæringsnemnder av 20.04.1987.

Yrkesopplæringsnemnda skal ha et sekretariat med en leder, jf. § 7 tredje ledd. Fylkeskommunen står fritt med hensyn til den organisatoriske plasseringen av sekretariatet, jf. Ot.prp. nr. 87 (1984-85), s. 8, men det er forutsatt i lovforarbeidene at sekretariatet er ansvarlig overfor nemnda, ikke overfor de øvrige myndigheter i fylkeskommunen, jf. Ot.prp. nr. 6 (1979-80), s. 33 og Ot.prp. nr. 87 (1984-85), s. 8.

32.2.1.3 Medlemmer av råd, utvalg og nemnder

Etter lfa. § 9 har en plikt til å la seg oppnevne som medlem av Rådet for fagopplæring i arbeidslivet, opplæringsråd, yrkesopplæringsnemnd, stedlig yrkesutvalg, prøvenemnd og klagenemnd. Medlemmene kan imidlertid kreve seg fritatt for ny oppnevning for like lang periode som de har gjort tjeneste i sammenheng. Videre kan den som har fylt 60 år, kreve seg fritatt.

32.2.2 Godkjenning av lærebedrifter

Lærebedrifter må godkjennes av fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda, jf. lfa. § 4 annet ledd. Lærebedrifter som godkjennes, må være i stand til å gi opplæring i samsvar med læreplanen for det aktuelle faget, og en faglig utdannet person må være ansvarlig for opplæringen (faglig leder). Loven fastsetter ikke nærmere krav til faglig leders kompetanse. I lovforarbeidene heter det imidlertid at den som skal gi opplæring i et fag, selv må ha utdanning i faget, jf. Ot.prp. nr. 6 (1979-80), s. 30.

Godkjente lærebedrifter kan bestå av en eller flere enkeltbedrifter, sammenslutninger, offentlige etater eller institusjoner, jf. § 4 nr.1. Når flere arbeidsgivere går sammen om opplæringen av en eller flere lærlinger betegnes dette som opplæringskontor eller opplæringsring, jf. lfa. § 4 første ledd nr. 2 og 3.

En skole kan være deltaker i en opplæringsring eller et opplæringskontor, jf. § 4 tredje ledd og Ot.prp. nr. 87 (1984-85). Skolen kan imidlertid ikke påta seg arbeidsgiveransvar for lærlingen eller godkjennes som lærebedrift alene.

Etter lfa. § 4 fjerde ledd kan departementet gi forskrifter om vilkår for godkjenning av lærebedrifter. Forskrift av 01.02.1991 nr. 195 om godkjenning av opplæringskontor for fagopplæring bestemmer blant annet at opplæringskontoret skal føre tilsyn med opplæringen i medlemsbedriftene, jf. § 3 annet ledd. I tillegg til opplæringskontoret skal også de deltagende bedrifter godkjennes av yrkesopplæringsnemnda, jf. § 5.

Dersom ikke annet er avtalt, lønnes lærlingen av den medlemsbedrift der opplæringen til enhver tid finner sted, jf. § 2 siste ledd. De plikter og rettigheter som følger av arbeidsmiljøloven, gjelder i forholdet mellom lærlingen og den bedrift der opplæringen finner sted.

32.2.3 Lærebedriftenes rettigheter og plikter

En bedrift kan stille krav til de lærlinger den vil ta inn, og herunder unnlate å ta imot de lærlinger som yrkesopplæringsnemnda formidler, jf. inntaksforskriften § 9-3. Etter lfa. § 24 får en lærebedrift tilskudd etter forskrift som fastsettes av departementet. Slike tilskuddsregler er fastsatt i rundskriv F-12/94.

Når en lærling er tatt inn, skal lærebedriften, herunder sammenslutning av flere bedrifter som har gått sammen om opplæringen (se punkt 32.2.2 ovenfor), gi lærlingen opplæring etter fastsatt læreplan (se lfa. § 18 første ledd) og sørge for den opplæring som er nødvendig for å nå de fastsatte mål, jf. § 11 nr. 1. Gjelder opplæringen fag med teorikrav utover grunnkurs og videregående kurs I, må lærebedriftene dekke omkostningene ved denne tilleggsopplæringen.

Etter § 11 nr. 2 skal lærebedriften legge vekt på å skape et godt arbeids- og læremiljø. Summen av lærlingens arbeidstid og eventuelle skoletid skal ikke overstige den arbeidstid som gjelder for andre arbeidstakere i faget.

Lærebedriften har ansvar for å melde lærlingen opp til fag- eller svenneprøve, jf. § 11 nr. 3. Lærebedriften skal stille til rådighet nødvendig arbeidsplass, utstyr m.m. til prøven. Produktet av prøven blir lærebedriftens eiendom.

Av straffebestemmelsen i lfa. § 14 framgår det videre at lærebedriften har plikt til å forelegge lærekontrakten for yrkesopplæringsnemnda for godkjenning.

32.2.4 Lærlingenes rettigheter og plikter

Begrepet lærling defineres i lfa. § 3 første ledd:

«Lærling etter denne lov er den som i samsvar med bestemmelsen i § 1 b har inngått lærekontrakt i fag som er lagt under denne lov, med sikte på fagprøve/svenneprøve.»

Lærlingene har rett til å få opplæring i henhold til læreplanen og rett til fri for å gjennomføre teoriopplæringen, jf. § 12 nr. 1. Samtidig har lærlingen «plikt til å delta aktivt for å nå opplæringens mål og medvirke til å skape et godt arbeidsmiljø og gode samarbeidsforhold», jf. § 12 nr. 2.

Lærlingene omfattes av arbeidsmiljøloven, jf. lfa. § 17 første ledd. Reglene om heving av lærekontrakt i lfa. § 16 skal imidlertid gå foran avskjedsbestemmelsen i aml. § 66, jf. lfa. § 16 annet ledd. Videre bestemmer lfa. § 17 at arbeidsavtalen ordinært opphører ved læretidens slutt, selv om det ikke er avtalt.

For tariffbundne bedrifter er avlønning og eventuelt skyss for lærlinger regulert i tariffavtale, mens den enkelte arbeidskontrakt fastsetter vilkårene der hvor tariffavtale ikke gjelder.

Lærlingene har rett til å benytte den pedagogisk-psykologiske tjenesten etter lov om videregående opplæring, jf. lfa. § 13 femte ledd.

32.2.5 Lærekontrakt

Skriftlig lærekontrakt skal som hovedregel opprettes ved starten av læreforholdet, jf. lfa. § 10 første ledd. Unntak gjelder for lærlinger med kontrakt opprettet i henhold til lfa. § 1b femte ledd., jf. § 10 annet ledd. Bestemmelsen i § 1b femte ledd åpner for lærekontrakt med hele opplæringen i bedrift når lærlingen begynner i lære etter fylte 21 år. I slike tilfeller innledes læreforholdet med en prøvetid på seks måneder. Kontrakten skal opprettes før utløpet av prøvetiden.

Når læreforholdet er knyttet til opplæringskontor, skal lærekontrakten inngås mellom lærlingen og opplæringskontoret, jf. lfa. § 4 første ledd nr. 2. Ved læreforhold knyttet til opplæringsringer er den hovedansvarlige lærebedriften part, jf. lfa. § 4 første ledd nr. 3.

Lærekontraktens gyldighet er betinget av yrkesopplæringsnemndas godkjenning, jf. § 10 tredje ledd tredje punktum. Loven setter ikke vilkår for godkjenning, og departementets hjemmel til å gi forskrifter om lærekontraktens innhold og form, jf. § 10 tredje ledd første punktum, er ikke benyttet.

Etter § 10 siste ledd kan yrkesopplæringsnemnda i visse tilfeller godkjenne avvikende kontraktsvilkår, se nærmere kap. 19 punkt 19.4.5.5.

Endringer i læreforholdet, herunder heving av lærekontrakt, er regulert i lfa. § § 15 og 16.

32.2.6 Tilsyns- og straffebestemmelser

Yrkesopplæringsnemnda skal føre tilsyn med gjennomføringen av lov om fagopplæring, jf. lfa. § 7 tredje ledd. Sammen med faglig leder skal arbeidstakerrepresentanter føre tilsyn i den enkelte lærebedrift, jf. lfa. § 8.

Tilsynsbestemmelsene gir ikke hjemmel til å gi pålegg overfor lærebedriftene. Yrkesopplæringsnemnda kan imidlertid frata lærebedriften retten til å ha lærling, jf. lfa. § 4 annet ledd.

Visse overtredelser av lov om fagopplæring er straffesanksjonert, jf. lfa. § 14.

32.3 Utvalgets vurderinger

32.3.1 Generelt

I forbindelse med Reform 94 ble fagopplæringen tilpasset den nye strukturen i videregående opplæring, herunder retten til 3-årig videregående opplæring. I den forbindelse ble lov om fagopplæring i arbeidslivet vurdert med tanke på nødvendige endringer. Vurderingen resulterte i en rekke endringer i alle delene av loven, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), som er et av utvalgets grunnlagsdokumenter.

På denne bakgrunnen vil utvalget i hovedsak foreslå en videreføring av innholdet i dagens lovregulering av fagopplæringen i bedrift. Med særlig tanke på forenkling og klargjøring skal utvalget imidlertid vurdere enkelte endringer i forhold til dagens lovregulering.

Utvalget skal også vurdere deler av lovreguleringen av arbeidslivspartenes deltakelse i styringen av fagopplæringen, særlig sett i forhold til fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring. Av tidsmessige årsaker ble denne lovreguleringen ikke vurdert i forbindelse med fase I i kommunelovtilpasningen, se Ot.prp. nr. 59 (1992-93), s. 56-57.

32.3.2 Trepartssamarbeidet i statlige organer

Den offentlige styringen av fagopplæringen er basert på samarbeid med partene i arbeidslivet.

Norge er part i ILO-konvensjon nr. 142 om yrkesrettledning og yrkesopplæring. Konvensjonen forplikter statene til gradvis å bygge ut sin yrkesrettledning og yrkesopplæring i samarbeid med partene i arbeidslivet. Statenes plikt til å samarbeide med partene i arbeidslivet er imidlertid betinget av at det «høver og er i samsvar med nasjonal lov og praksis» (art. 4).

I tilknytning til konvensjonen anbefaler ILO-rekommandasjon nr. 150 blant annet representasjon fra arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner «i de organer som er ansvarlig for styringen av offentlige opplæringsinstitusjoner og for tilsynet med deres virksomhet» (art. 69). Dagens lovregulering av styringsordningen i fagopplæringen i Norge bygger i stor grad på dette utgangspunktet.

Etter utvalgets oppfatning er arbeidslivspartenes medvirkning en forutsetning for at systemet med videregående opplæring i bedrift skal fungere etter sin hensikt. Det er først og fremst partene som kan motivere bedriftene til å motta lærlinger. Arbeidslivspartene har også i særlig grad kunnskap om arbeidslivets behov for yrkeskompetanse.

I St.meld. nr. 37 (1991-90) om organisering og styring av utdanningssektoren går Regjeringen inn for at Rådet for fagopplæring videreføres. Det begrunnes blant annet slik (s. 38):

«Det er viktig at arbeidslivets parter har en særlig innflytelse over opplæringens innhold, og departementet har behov for en spesiell kontakt med partene i arbeidslivet for å høre deres syn på fagopplæringen. Felleserklæringen mellom LO og NHO viser at partene i arbeidslivet er interessert i å bidra konstruktivt, i et samarbeid med departementet, for å utvikle fagopplæringen videre.»

I meldingen heter det også at partene i arbeidslivet fortsatt bør ha vesentlig innflytelse på utviklingen av læreplaner for fagopplæringen gjennom opplæringsrådene (se s. 24 og 38). Meldingen tar derimot ikke stilling til de fylkeskommunale yrkesopplæringsnemndene (se s. 40).

Stortingets kirke- og undervisningskomité sluttet seg til meldingens syn på Rådet for fagopplæring og understreket at partene i arbeidslivet skal være reelle og viktige medspillere for departementet når det gjelder behov, omfang og kvalitet på opplæringen (Innst. S. nr. 186 (1990-91), s. 11-12).

På denne bakgrunnen foreslår utvalget at dagens ordning med lovregulert deltakelse fra arbeidslivets parter i rådgivende organer for staten blir videreført. De statlige rådsorganene er i hovedsak tillagt en rådgivende funksjon. Med unntak av rådenes behandling av klager over yrkesopplæringsnemndenes faglige vedtak utgjør lovreguleringen av opplæringsrådenes virksomhet således ingen direkte binding av den fylkeskommunale opplæringsvirksomheten.

Utvalgets flertall foreslår ikke endringer i forhold til innholdet i dagens lovregulering. Medlemmene Folkestad og Wøien viser til sitt forslag til representasjon fra undervisningspersonalet i punkt 32.3.6.

32.3.3 Trepartssamarbeidet i fylkeskommunale organer

Lovens pålegg om yrkesopplæringsnemnder innebærer en sterk binding av den fylkeskommunale organisasjonsfriheten. Ordningen bryter med det prinsipp bak den nye kommuneloven som sier at fylkeskommunens myndighet ligger i fylkestinget, som selv skal kunne organisere den fylkeskommunale virksomheten.

I motsatt retning legger utvalget stor vekt på den kunnskap og erfaring og de kontakter som arbeidslivspartene kan tilføre den videregående opplæringsvirksomheten gjennom direkte deltakelse i styringen av fagopplæringen. De internasjonale forpliktelser som er nevnt ovenfor, og den etablerte tradisjonen på dette området trekker i samme retning.

Gjennom Norges ratifisering av ILO-konvensjon nr. 142, har partene i arbeidslivet blitt gitt et grunnlag for å delta i utforming og styring av fag- og yrkesopplæringen som må innpasses i lovsamordningen. Konvensjonen art. 5 lyder slik:

«Politikk, retningslinjer og tiltak for yrkesrettleiing og yrkesopplæring skal utformes og gjennomføres i samarbeid med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner, og med andre interesserte organisasjoner når det høver og er i samsvar med internasjonal lov og praksis.»

Det er et klart motsetningsforhold i prinsippene som ligger til grunn for ILO-konvensjonen og intensjonen i kommuneloven om overføring av større myndighet til folkevalgte organer på kommunalt nivå.

Slik det nye systemet for fag- og yrkesopplæring er utformet gjennom Reform 94 foreligger det fremdeles et sterkt behov for arbeidslivspartenes deltakelse i den statlige og fylkeskommunale forvaltningen. Grunnlaget for å oppfylle reformens mål om å tilby 1/3 av ungdomskullet kontrakt med lærebedrift de to siste årene av utdanningen, forutsetter forvaltningsmessige ordninger som gir partene reell adgang til å påvirke spørsmål som gjelder volum, formidling, yrkesveiledning, evaluering, godkjenning, kvalitetssikring, m.v.

På denne bakgrunnen går utvalgets flertall inn for å videreføre yrkesopplæringsnemnda som obligatorisk ledd i den fylkeskommunale styring av fagopplæringen.

Medlemmene Berg, Hildrum, Hjortland, Hove, Loe, Skard og Sørensen er av en annen oppfatning. Ved Reform 94 er fagopplæringen blitt en fullt ut integrert del av den videregående opplæringen med fylkeskommunen som ansvarlig myndighet. Det gjelder også det endelige ansvaret for å gi lærlingene den praktiske delen av opplæringen i vedkommende fag.

Disse forholdene tilsier etter disse medlemmers oppfatning at regelen om en særskilt yrkesopplæringsnemnd med spesielle fullmakter etter lov/forskrift ikke bør videreføres. Det bør i stedet gis en generell regel om fylkeskommunens plikt til å organisere virksomheten slik at partene i arbeidslivet sikres reell medvirkning og innflytelse i samsvar med våre internasjonale forpliktelser (ILO-konvensjon nr. 142). Den enkelte fylkeskommune vil da kunne fastsette egnet politisk og administrativ organisering, slik kommuneloven forutsetter. Disse medlemmer foreslår derfor at lovbestemmelsen utformes som en plikt for fylkeskommunen til å utføre de oppgaver som skal gjøres i de enkelte fylker.

32.3.4 Nærmere om yrkesopplæringsnemndas stilling

Innenfor rammen av forslaget fra utvalgets flertall foreslår utvalget enkelte endringer og presiseringer i forhold til dagens lovregler om yrkesopplæringsnemndas kompetanse og virksomhet. Etter utvalgets oppfatning bør loven blant annet i større grad enn i dag klargjøre forholdet mellom fylkeskommunens og yrkesopplæringsnemndas kompetanse.

Utvalget nevner først at departementets kompetanse etter lfa. § 7 til å gi generelle pålegg bør videreføres, men at det bør presiseres at slike regler er forskrifter, se fvl. § 2 og nærmere utredning om forvaltningslovens regler om forskrifter i kap. 15. Tilsvarende presisering bør foretas i tilknytning til departementets kompetanse etter lfa. § 7 femte ledd til å gi regler for yrkesutvalgenes sammensetning og virksomhet.

I denne sammenheng vises det for øvrig til utvalgets forslag i kap. 18 punkt 18.6.1 om å videreføre departementets kompetanse til å gi forskrifter om formidling av elever til lærebedrift.

Når det gjelder forholdet mellom yrkesopplæringsnemnda og andre organer i fylkeskommunen, vil utvalget for det første foreslå å oppheve nemndas plikt til å medvirke til fullført opplæring i skole for personer som ikke får nytt læreforhold etter at tidligere forhold er avbrutt, jf. lfa. § 15 annet ledd annet punktum. Siden fylkeskommunen ellers har det direkte ansvaret for videregående opplæring i skole, er det lite naturlig å gi yrkesopplæringsnemnda noe ansvar på dette området ved siden av fylkeskommunens ansvar.

For å bidra til bedre samordning mellom yrkesopplæringsnemndas og fylkeskommunens virksomhet i fagopplæringen foreslås det videre at dagens bestemmelse i lfa. § 7 sjuende ledd om plikt til å rapportere om virksomheten og tiltak av betydning for fagopplæringen også skal gjelde overfor fylkeskommunen.

Fylkeskommunen bør ha hjemmel til å fastsette hvem som skal møte i nemnda sammen med arbeidskraftmyndighetene, jf. lfa. § 7 fjerde ledd. Det foreslås også at det - i tråd med dagens praksis - presiseres at arbeidskraftmyndighetene i denne sammenheng er fylkesarbeidskontoret.

Utvalget finner ellers grunn til å foreslå bestemmelser som kan klargjøre omfanget av fylkeskommunens kompetanse til å instruere yrkesopplæringsnemnda under utførelsen av de oppgaver nemnda er tillagt ved lov. Det gjelder

• godkjenning av lærekontrakter og lærebedrifter

• formidling av elever til den enkelte lærebedrift

• tilsynsansvar - utviklingsansvar

• oppgaver og kompetanse i forbindelse med endring av eller avbrudd i læreforhold og heving av lærekontrakt, herunder bortfall av opplæringsretten

• utstedelse av fag- og svennebrev.

Utgangspunktet bør tas i fylkeskommunens ansvar for utbygging og drift av videregående opplæring. Dette ansvaret gir behov for et minimum av fylkeskommunal styring også med den del av videregående opplæring som foregår i bedrift. Men dette gjelder særlig forhold som er av betydning for dimensjoneringen av opplæringstilbudet, herunder antall skoleplasser. Fylkeskommunens styringsbehov er ikke like fremtredende i saker av mer faglig karakter.

Etter utvalgets syn bør fylkeskommunen ha instruksjonskompetanse i forhold til nemndas utviklingsansvar. Utvalgets flertall mener i tillegg at den sterke sammenhengen mellom endring og heving av læreforhold og retten til opplæring tilsier at fylkeskommunen også bør kunne instruere nemnda i slike spørsmål.

Derimot vil spørsmål som gjelder godkjenning av lærekontrakter og lærebedrifter, tilsyn med opplæringen og utstedelse av fag- og svennebrev, etter utvalgets oppfatning i hovedsak være av faglig karakter. Slike spørsmål bør derfor unntas fra fylkeskommunal instruksjonsmyndighet. Det samme gjelder yrkesopplæringsnemndas formidling av de enkelte lærlinger til de godkjente lærebedriftene med ledige lærlingeplasser. Det vises til at denne formidlingen ikke legger ressursmessige bindinger på fylkeskommunens skolevirksomhet eller innvirker på omfanget av de totale tilskuddene til lærebedriftene.

Fylkeskommunen må ha instruksjonsmyndighet i forhold til nemndas egen økonomi og organisering. Videre mener utvalgets flertall at fylkeskommunens frihet til å organisere sekretariatsfunksjonen for nemnda og dens kompetanse i forbindelse med sekretariatets økonomi bør fremgå av loven.

Det understrekes at sekretariatsfunksjonen vil være underlagt nemndas instruksjonsmyndighet alene i alle andre spørsmål enn sekretariatets organisering og økonomi. Det hindrer imidlertid ikke at sekretariatets personale også kan tillegges andre fylkeskommunale oppgaver. På slike områder vil personalet på vanlig måte være underlagt fylkeskommunens instruksjonsmyndighet.

Fylkeskommunen skal fortsatt kunne pålegge nemnda oppgaver utover de oppgaver som framgår av lov og forskrift, jf. lfa. § 7 sjette ledd. Ved utførelsen av slike oppgaver skal yrkesopplæringsnemnda være underlagt fylkeskommunens instruksjonsmyndighet.

Fylkeskommunens instruksjonsmyndighet i forhold til oppgaver som pålegges gjennom forskrift, bør avklares i de samme forskriftene.

Medlemmene Sverdrup og Aagesen mener i motsetning til flertallet at også oppgaver og kompetanse i forbindelse med endring eller avbrudd i læreforhold og heving av lærekontrakt, først og fremst dreier seg om faglige forhold og derfor bør være unntatt fra fylkeskommunens instruksjonskompetanse. Ved å gi fylkeskommunen instruksjonskompetanse i slike saker griper man inn i den tilpasning som er gjort i tre-partssamarbeidet gjennom organiseringen av yrkesopplæringsnemndene.

Disse medlemmer er ellers enige i at fylkeskommunen fastsetter rammene for yrkesopplæringsnemndas sekretariats økonomi. Fylkeskommunen organiserer også sekretariatsfunksjonen fritt i forhold til den organisatoriske plasseringen av sekretariatet. Det forutsettes imidlertid at yrkesopplæringsnemndas administrasjon ikke underlegges en annen fylkeskommunal administrasjon som har andre primæroppgaver. Yrkesopplæringsnemnda skal dermed ha sin egen administrasjon med faglig og administrativ leder i et direkte instruksjonsforhold til nemnda.

32.3.5 Særlig om arbeidslivspartenes deltakelse ved utarbeidelse av læreplaner og i tilknytning til fag- og svenneprøver

Både Rådet for fagopplæring i arbeidslivet, opplæringsrådene og yrkesopplæringsnemndene har lovfestede oppgaver i forbindelse med utarbeidelse av læreplaner og oppgaver i tilknytning til avvikling av fag- og svenneprøver.

Etter utvalgets oppfatning er det viktig å bevare arbeidslivspartenes innflytelse på opplæringens innhold. Partenes kunnskap om arbeidslivets behov for yrkeskompetanse bør bringes inn ved utformingen av læreplanene. Utvalget foreslår derfor at dagens lovregulering av partenes deltakelse i læreplanprosessen videreføres. Det omfatter også dagens ordning med læreplangrupper.

Partenes deltakelse i forbindelse med lærlingvurderingen (fag- og svenneprøver) bør imidlertid henvises til regulering i forskrifter. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet bør fortsatt ha rett og plikt til å uttale seg i forbindelse med utarbeidelsen av slike forskrifter. I kap. 21 foreslår utvalget å gi departementet hjemmel til å gi forskrifter om lærlingvurdering, herunder klage på vurdering. Lovregulering av arbeidslivspartenes deltakelse på dette området vil i for stor grad begrense departementets muligheter for å finne hensiktsmessige ordninger for prøveavviklingen. Det må også antas at partenes deltakelse i læreplanprosessen i tilstrekkelig grad vil bidra til å ivareta yrkeslivets behov ved utforming av fag- eller svenneprøver. Utvalget forutsetter i denne forbindelse at prøvene utformes på bakgrunn av læreplanene.

32.3.6 Særuttalelse fra medlemmene Folkestad og Wøien om undervisningspersonalets representasjon i RFA, opplæringsråd og yrkesopplæringsnemnder.

Det såkalte trepartssamarbeidet er lagt til grunn ved sammensetningen i statlige og fylkeskommunale organer for fagopplæringen. Denne sammensetningen er begrunnet i ILO-konvensjonen nr. 142. Artikkel 5 i nevnte konvensjon er formulert slik:

«Politikk, retningslinjer og tiltak for yrkesrettleiing og yrkesopplæring skal utformes og gjennomføres i samsvar med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner, og med andre interesserte organisasjoner når det høver og er i samsvar med nasjonal lov og praksis.»

En kan ikke av konvensjonen avlede sammensetningen til bare å omfatte partene i arbeidslivet og myndighetene selv.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene er rådgivende organer for departementet. En tredjedel av medlemmene i disse rådene er oppnevnt av og representerer departementet. Stortinget påpekte at det «lett skapes uryddige forhold om et rådgivende organ hvor departementet selv deltar, gir råd til seg selv» (Innst. O. nr. 80 1992-93, s. 16).

Ved Reform 94 er fagopplæring i skole og arbeidsliv integrert ved at normalmodellen er to år i skole og resten i bedrift. Læreplaner for hele opplæringsløpet er innført. Disse forholdene burde tilsi at RFA og opplæringsrådene skal ha representanter for arbeidslivets parter, mer enn halvparten, og fra undervisningspersonalet. I tillegg burde yrkesopplæringsnemndas antall utvides ved at representanter fra undervisningspersonalet tilkjennes rett til deltakelse. Lovteksten må utformes i tråd med dette slik at undervisningspersonalet sikres representasjon i disse organene.

32.3.7 Særlig om valgbarhet og plikt til å motta valg

Reglene i kommuneloven § 14 om valgbarhet og plikt til å ta imot valg for blant annet fylkeskommunale nemnder opprettet etter andre lover vil i utgangspunktet antas å omfatte yrkesopplæringsnemnder, yrkesutvalgene og eventuelle fylkeskommunale prøvenemnder (sml. lfa. § 22).

Som nevnt i punkt 32.2.1.3 gir lfa. § 9 særskilte regler om plikt til å ta imot valg. Reglene tilsvarer i hovedsak reglene om plikt til å motta valg i kommuneloven § 14. Imidlertid er aldersgrensen etter kommuneloven 65 år, mens den etter lov om fagopplæring er 60 år. Videre har kommuneloven bestemmelser som knytter plikten til bostedskommune eller bostedsfylke, mens tilsvarende bestemmelser ikke er gitt i lov om fagopplæring.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at særlige regler i opplæringslovgivningen om valg til fylkeskommunale nemnder og utvalg skal opprettholdes. De vurderinger som ligger til grunn for kommunelovens bestemmelser, må antas å få anvendelse også i forhold til yrkesopplæringsnemnder, yrkesutvalg og fylkeskommunale prøvenemnder.

Utvalget foreslår derfor at de særlige bestemmelsene i lfa. § 9 om plikt til å ta imot oppnevning som medlem av yrkesopplæringnemnda og yrkesutvalg oppheves. Slike spørsmål må løses etter kommunelovens bestemmelser.

Plikten til å ta imot oppnevning som medlem av Rådet for fagopplæring, opplæringsrådene og statlige nemnder for lærlingvurdering (fag- og svenneprøver) bør derimot fremdeles fremgå av loven. På dette området er det ikke generelle lovbestemmelser å falle tilbake på.

32.3.8 Godkjenning av lærebedrifter

Etter lfa. § 4 er «opplæringsring» to eller flere bedrifter som går sammen om opplæringsansvaret for en eller flere lærlinger. I praksis er «opplæringskontor» et koordinerende organ for samarbeid mellom flere lærebedrifter som har selvstendig ansvar for sine lærlinger. I «opplæringsringer» vil en av bedriftene bli ansett som hovedbedrift og tillegges ansvaret for lærlingene.

Definisjonen skal bidra til å klargjøre at yrkesopplæringsnemnda kan godkjenne at flere bedrifter går sammen om opplæringsansvaret. I tilknytning til definisjonen er det gitt bestemmelser om hvem som skal være parter i lærekontrakten.

Utvalget foreslår en forenkling av bestemmelsene om godkjenning av en lærebedrift (jf. lfa. § 4), som i dag må antas å være unødig komplisert. Nærmere regler om hvem som er parter i lærekontrakten, bør henvises til vilkår som måtte bli knyttet til godkjenningsvedtaket eller til forskrifter gitt av departementet.

Loven gir ikke nærmere regler om hvilken utdanning som kreves av den faglige utdannete personen (faglig leder), som etter lfa. § 4 skal forestå opplæringen i en lærebedrift som tar inn lærlinger. Utvalget foreslår derfor å presisere utdanningskravet i samsvar med det som er uttalt i lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 6 (1979-80), s. 30 (utdanning i faget). Dette fører ikke nødvendigvis til krav om at denne personen skal ha fag- eller svennebrev i vedkommende fag.

Som nevnt under punkt 32.2.2 ovenfor, kan en skole være deltaker i en opplæringsring eller et opplæringskontor. Skolen kan imidlertid ikke påta seg arbeidsgiveransvar for lærlingen eller godkjennes som lærebedrift alene. I praksis bidrar skolene på det administrative og rådgivende planet og vil ikke selv stå for opplæring av lærlingene.

Etter utvalgets oppfatning bør lovreguleringen av skolens deltakelse i opplæringen av lærlinger klargjøres i samsvar med dagens praksis. Utvalget foreslår derfor at dagens lovregulering av skolens deltakelse oppheves. En skole kan bidra med organisering og råd uten at det har hjemmel i lov. Skoler vil også kunne godkjennes som lærebedrift når de opptrer som bedrifter. I andre sammenhenger kan ikke en skole godkjennes som lærebedrift.

Endelig foreslår utvalget å oppheve den særlige reguleringen i lfa. § 10 annet ledd første punktum av adgangen til å frata lærebedriften retten til å ha lærlinger. Det vil her være tilstrekkelig å vise til de alminnelige forvaltningsrettslige reglene om tilbaketrekking av tillatelser.

32.3.9 Lærebedriftenes opplæringsansvar

Etter lfa. § 11 nr.1 skal lærebedriftene i dag «sørge for at lærlingen får den opplæring som er nødvendig for å nå de mål som er fastsatt». Etter utvalgets oppfatning er lærebedriftenes plikter på dette punktet for strengt formulert. De plikter loven gir uttrykk for, kan i visse tilfeller være umulig å oppfylle. Slik bestemmelsen er formulert, er den heller ikke i overensstemmelse med utvalgets syn på innholdet av lærlingers og elevers rett til opplæring etter læreplanen, se nærmere i kap. 18, og lærebedriftenes opplæringsplikt skiller seg fra fylkeskommunens plikt til å gi opplæring i skole i samsvar med læreplanene.

Utvalget foreslår etter dette å gi lærebedriftenes opplæringsplikt en slik formulering at den stemmer overens med lærlingenes opplæringsrett og blir likelydende med de tilsvarende plikter som hviler på fylkeskommunen i forbindelse med skoletilbudet.

32.3.10 Straff

Etter lfa. § 14 er det satt straff for unnlatelse av å inngå skriftlig lærekontrakt, grov forsømmelse av opplæringsansvaret og unnlatelse av å forelegge lærekontrakten for yrkesopplæringsnemnda.

Det første forholdet har bakgrunn i den tidligere plikten til å tilby lærekontrakt til bedriftens unge arbeidstakere. Når bedriftene etter lov 28.05.1993 nr. 51 ikke lenger har en slik plikt (jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93), s. 12), finner utvalget ikke grunn til å opprettholde denne delen av straffebestemmelsen.

De to øvrige forholdene må begge anses relevante for å bli godkjent som lærebedrift. Men etter utvalgets oppfatning vil tilbaketrekning av godkjenning som lærebedrift være en mer naturlig reaksjon enn straff.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget at straffebestemmelsen i lfa. § 14 oppheves i sin helhet.

32.3.11 Opphør av lærekontrakten

Etter lfa. § 17 opphører arbeidsavtalen «ordinært» ved læretidens slutt. Utvalget kan ikke se hvilke forhold som kan begrunne unntak fra denne hovedregelen. Hvorfor ikke regelen er gjort absolutt, er heller ikke begrunnet i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93) og Innst. O. nr. 80 (1992-93). Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om at lærlingers arbeidsavtale opphører ved læretidens slutt, skal være absolutt.

32.3.12 Forholdet til de arbeidsrettslige stillingsvernregler

Lærlingen er arbeidstaker i arbeidsmiljølovens forstand, jf. lfa. § 17. Det bør videreføres som et av utgangspunktene for lærlingens rettslige stilling.

Lærekontrakten vil være omfattet av særskilte hevingsregler, se kap. 30, der dagens bestemmelse i lfa. § 16 om heving av lærekontrakt foreslås videreført. Etter lfa. § 16 annet ledd annet punktum gjelder ikke arbeidsmiljølovens bestemmelser om avskjed ved heving etter lfa. § 16. Det er ikke gjort unntak fra de øvrige stillingsvernreglene i arbeidsmiljøloven.

Utvalgets foreslår at læreforhold unntas fra arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern i sin helhet. Det antas at dagens hevingsregler vil gi tilstrekkelig anledning til å bringe læreforholdet til opphør. Samtidig er en forsvarlig saksbehandling sikret gjennom krav om samtykke fra fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda og dermed også gjennom forvaltningslovens regler. Ved at de relevante bestemmelsene er samlet i en lov, vil et slikt unntak også bidra til å forenkle lovreguleringen av læreforholdets opphør.

Ved lov 28.05.1993 nr. 51 ble fagopplæringslovens regler om prøvetid i hovedsak opphevet. En særlig prøvetidsregel ble beholdt for lærlinger som begynner i lære etter fylte 21 år, og som skal gjennomføre hele sin videregående opplæring i bedrift, jf. lfa. § § 1b femte ledd og 10 annet ledd. I prøvetiden er oppsigelsesfristen kortere og vernet mot oppsigelse svakere enn i faste tilsettingsforhold, jf. aml. § § 58 nr. 6 og 63 første ledd.

Utvalgets flertall kan ikke se at den særlige prøvetidsregelen er tilstrekkelig begrunnet. Også overfor lærlinger som tar hele opplæringen i bedrift etter fylte 21 år, må hevingsreglene i opplæringslovgivningen antas å være tilstrekkelige. Slike lærlinger vil ha samme behov for stabilitet og forutberegnelighet i opplæringssituasjonen som andre lærlinger. Utvalgets flertall vil derfor ikke foreslå prøvetidsregler i den nye opplæringsloven.

Medlemmet Sverdrup kan ikke slutte seg til flertallets forslag om å fjerne prøvetidsregelen i lfa. § 10 annet ledd. Disse lærlingene, som har tegnet kontrakt i henhold til lfa. § 1b femte ledd, kommer i en annen stilling enn øvrige lærlinger. Dette medlem ønsker derfor å opprettholde någjeldende prøvetidsregler for disse lærlingene.

32.3.13 Tidspunkt for inngåelse av lærekontrakt

En lærekontrakt skal inngås ved læreforholdets begynnelse (lfa. § 10 første ledd). For lærlinger som tar hele opplæringen i bedrift etter fylte 21 år skal lærekontrakten opprettes før utløpet av prøvetiden på seks måneder (lfa. § 10 annet ledd).

Etter arbeidsmiljøloven § 55 B første ledd slik den lyder etter lov 24.06.1994 nr. 41 skal skriftlig arbeidsavtale foreligge senest en måned etter at arbeidsforholdet begynte. Lovendringen var en konsekvens av Rådsdirektiv 91/533/EØF om arbeidsgivers plikt til å informere arbeidstakere om vilkårene i arbeidsavtalen eller arbeidsforholdet.

Regjeringen har på denne bakgrunn foreslått endringer i lfa. § 10 annet ledd slik at bestemmelsen kommer i samsvar med arbeidsmiljøloven § 55 B, se Ot.prp. nr. 49 (1994-95), s. 2. Etter forslaget skal lærekontrakten opprettes senest en måned etter at læreforholdet startet. Etter lfa. § 1b femte ledd vil lærlinger dermed bli likestilt med øvrige arbeidstakere. Ved sluttbehandlingen av utvalgets utredning var forslaget enda ikke ferdigbehandlet i Stortinget.

Særreglene om tidspunkt for inngåelse av lærekontrakt for enkelte lærlinger må antas å være begrunnet i de særlige prøvetidsreglene. I punkt 32.3.12 ovenfor foreslår utvalgets flertall å oppheve særreglene om prøvetid. Dermed bortfaller også grunnlaget for særskilte regler om tidspunkt for kontraktsinngåelsen. Utvalgets flertall fremmer et forslag i samsvar med dette.

Medlemmet Sverdrup er ikke enig i begrunnelsen for å ta bort den særlige regel om opprettelse av lærekontrakt for lærlinger som tar hele opplæringen i bedrift, etter fylte 21 år. Det har blant annet sammenheng med at dette medlem ønsker de særlige prøvetidsreglene opprettholdt, se ovenfor under punkt 32.3.12. Dette medlem er imidlertid enig i forslaget om at lærekontrakt skal opprettes senest en måned etter at læreforholdet startet.

33 Særlig om samisk opplæring

33.1 Innledning

Utvalgets mandat og den særlige presisering av dette for samisk opplæring er omtalt i den generelle innledningen ( kap. 1). Utvalget har fått opplyst at departementet har tatt sikte på selv å arbeide med noen av de problemstillinger som er reist av Sametinget, men som faller utenfor utvalgets mandat. Det gjelder særlig visse administrative og organisatoriske spørsmål.

Under arbeidet med spørsmål som gjelder samisk opplæring, har utvalget mottatt synspunkter og fått råd og veiledning fra Samisk utdanningsråd, og det har samrådd seg med Sametingsrådet.

Når det gjelder ekstra tidsressurs til elever med samisk opplæring, vises det til kap. 23 der dagens ordning med 3 uketimer ekstra for elever med samisk i fagkretsen på barnetrinnet foreslås videreført i loven.

Når det gjelder videreføring av bestemmelsen om unges rett til selv å velge samisk opplæring, vises det til kap. 33.

33.1.1 Generelt om samenes rettslige og politiske status

Tidligere lovgivning og tolkningen av den må i stor grad ses i lys av den politikk norske myndigheter har ført overfor den samiske folkegruppen. Helt fram til etterkrigstiden var dette en politikk som søkte å assimilere samene inn i det norske samfunnet.

Denne linjen har norske myndigheter nå gått bort fra. På det rettslige og politiske området har denne endringen ikke minst kommet til uttrykk gjennom vedtakelsen av grunnloven § 110 a og lov 12.06.1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (om sameloven, se nærmere under punkt 33.1.4 nedenfor).

Grunnloven § 110 a ble tilføyd ved grunnlovsbestemmelse 27.05.1988 nr. 432. Bestemmelsen lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv».

I forbindelse med vedtakelsen av denne bestemmelsen uttalte utenriks- og konstitusjonskomiteen blant annet (Innst. S. nr. 147, 1987 -88):

«Komiteen vil imidlertid peke på at selv om den vesentligste virkningen vil være av politisk og moralsk art, ikke av rettslig, vil bestemmelsen også innebære en viss rettslig forpliktelse for statsmyndighetene. Den vil eksempelvis gi beskyttelse mot at det øvrige norske samfunn søker å presse gjennom en tvungen assimilasjonspolitikk overfor det samiske mindretall».

Også folkerettslig har samenes rettsstilling blitt styrket gjennom flere konvensjoner m.m. som Norge har tiltrådt. Det vil bli gjort nærmere rede for dette i punkt 33.4 nedenfor.

Samlet setter denne utviklingen nye krav til norsk lovgivning og rettstenkning, som neppe på alle punkter harmonerer fullt ut med intensjonen bak grunnloven § 110 a og konvensjonsbestemmelsene om vern for nasjonale minoriteter.

Det er et selvstendig mål å søke å få norsk lovgivning i best mulig samsvar med de rettslige og politiske kravene som i dag legges til grunn. En samlet revisjon av lovverket med dette målet for øyet er for tiden ikke planlagt. Men disse spørsmålene må vurderes under arbeidet med revisjon av enkeltlover på områder av betydning for samiske spørsmål. Det gjelder også under dette utvalgets arbeid med opplæringslovene.

Dette synet stemmer også med de overordnede prinsipper som i dag ligger til grunn for regjeringens samepolitiske arbeid. Disse prinsippene kan kort oppsummeres slik (jf. St.meld. nr. 52 (1992-93)):

• «Norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett.

• Samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv.

• Den norske stat forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene som urbefolkning selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv på en helhetlig måte.»

33.1.2 Nærmere om samisk opplæring

De forpliktelsene som norske myndigheter har etter grunnloven § 110 og folkeretten må tjene som utgangspunkt for all lovgivning av betydning for samenes rettsstilling. Lovgivningen om opplæring står særlig sentralt i denne forbindelse.

Regjeringens syn på samisk opplæring kommer frem blant annet i St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidprogrammet, der det blant annet heter (s. 202):

«Fordelingspolitiske hensyn tilsier at også barn og unge fra minioritetsgrupper må stimuleres til å ta utdanning. Det skal fortsatt satses på motiverende språk- og kulturtiltak blant samiske barn og unge. Særlig vil det bli lagt vekt på å få samisk ungdom til å ta høyere utdanning. Europarådet vedtok i juni 1992 et charter om regions- og minoritetsspråk. Norske regler om bruk av samisk språk er i samsvar med chartererets bestemmelser. Regjeringen tar sikte på å ratifisere charteret i nær framtid, og vil arbeide for å bedre det samiske språkets stilling ytterligere både i skoleverket og i voksenopplæringen.»

Europarådets charter om regions- og minoritetsspråk ble ratifisert av Norge 10.11.1993.

I 1993 la Regjeringen fram St.meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk (samemeldingen). Meldingen ble behandlet i Stortinget 02.06.1994 på grunnlag av kommunalkomiteens Innst. S. nr. 116 (1993-94). Stortinget sluttet seg til alle hovedtrekkene i stortingsmeldingen, som må stå sentralt i utvalgets behandling av disse spørsmålene.

Samemeldingen oppsummerer prinsippene for samepolitikken på opplæringsområdet på følgende måte (s. 16):

«Det er en målsetting for Regjeringen å medvirke til at den samiske befolkningen får like gode muligheter til utdanning, på alle nivåer, som den øvrige befolkningen. Det er videre et mål at samene selv skal ha stor innflytelse på innholdet i den samiske skolen, slik at skolen kan bli et viktig redskap i bevaringen og utviklingen av samisk språk, kultur og samfunnsliv. Dette innebærer at samiske organer skal kunne medvirke i utformingen av fagplaner og utdanningsprogrammer angående opplæring av samer. Samisk utdanningsråd er opprettet for dette formål.»

I generell del av læreplan for grunnskolen heter det (s. 9):

«Samisk språk og kultur er en del av denne felles arv som det er et særlig ansvar for Norge og Norden å hegne om. Denne arven må gis rom for videre utvikling i skoler med samiske elever, slik at den styrker samisk identitet og vår felles kunnskap om samisk kultur.»

I høringsutkast til prinsipper og retningslinjer for den 10-årige grunnskolens oppbygning, organisering og innhold uttaler departementet blant annet følgende (s. 11):

«Samisk språk og norsk språk er likeverdige språk i grunnskolen. ... Barn og unge med samisk språk og kultur skal kunne bli fortrolig med, uttrykke og videreutvikle de mange elementer den samiske kulturen rommer. Samtidig er samisk kultur en del av vår nasjonale arv, som alle barn skal møte. Grunnelementer av den samiske kulturen vil derfor gå inn som del av det felles lærestoffet i grunnskolen. ... Målet for opplæringen av samiske elever er at de skal være fullt ut tospråklige. De skal beherske samisk språk og kjenne samisk kultur, og samtidig beherske norsk språk og kultur så godt at de kan leve og arbeide og føle seg hjemme i to kulturer og kunne virke i det internasjonale samfunnet.»

Mønsterplanen 1987 (M87) legger på sin side følgende føringer på samisk opplæring (s.34):

«Målet for opplæringen av samiske elever må være at de fullt ut skal beherske samisk språk og kjenne samisk kultur. Målet er også at de fullt ut skal utvikle en funksjonell tospråklighet som gjør det mulig for dem å føle seg hjemme i to kulturer. Skolen må tilby den nye generasjonen samer en utdanning som gir dem mulighet til aktiv samfunnsdeltakelse. Samtidig, og som ledd i dette, må skolen gi samene mulighet til å opprettholde og videreutvikle sin egenart. I samiske områder vil det være av verdi for alle elever å få kjennskap til samisk språk og kultur. Den enkelte skole må gjennom sin undervisning formidle kjennskap til de språk- og kulturformer som er representert i skolekretsen.»

I læreplanen for videregående opplæring, nordsamisk som førstespråk, felles allment fag for alle studieretninger, heter det f.eks. (s. 1):

«Gjennom opplæringa i nordsamisk som førstespråk og samisk som andrespråk skal elevane bli kjende med den samiske kulturarven, litteraturen, samfunnet, språket og mediene. Elevane skal ha kunnskapar om korleis samisk kultur har endra seg gjennom tidene, og om samisk kultur som ein del av ein større kulturkrins. Dei må også kunne utfalde seg kreativt og utvikle evne til kritisk tenking slik at dei bevisst og aktivt kan videreutvikle og skape kultur».

Det kan også nevnes at statsministeren, i en tale til Sametinget 21.02.1995, opplyste at Regjeringen har tatt initiativ til å sette i gang arbeid med en nordisk samekonvensjon. Et av formålene med dette arbeidet er å sikre harmonisering og et best mulig samarbeid om særlige tiltak der felles nordisk innsats kan skape større effektivitet og bedre ressursutnyttelse.

I et møte mellom representanter for Sametinget og for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) 13.12.1994 ble det besluttet å opprette et samarbeidsorgan på politisk nivå mellom Sametinget, KUF, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Samisk utdanningsråd.

33.1.3 Sameloven

Lov 12.06.1987 nr. 56 om Sametinget og andre rettsforhold trådte i kraft 24.02.1989. Lovens kap. 3 om samisk språk ble tilføyd ved lov 21.12.1990 nr. 78.

Samelovens formål er å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, jf. § 1-1.

I § 3-1 nr. 1 er det bestemt at kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana og Kåfjord utgjør forvaltningsområdet for samisk språk. I dette området gjelder en rekke særlige regler om bruk av samisk språk, bl.a. om oversettelse, om rett til svar på samisk, om utvidet rett til bruk av samisk i rettsvesenet og i helse-og sosialsektoren, om rett til opplæring på samisk osv. § 3-8 Rett til opplæring, se nærmere i punkt 33.3.2 nedenfor.

33.1.4 Sametinget

Sameloven § 1-2 fastslår at samene skal ha et eget landsomfattende sameting valgt av og blant samene. Tingets arbeidsområde er alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppen, og det kan reise og avgi uttalelser om alle saker innenfor sitt arbeidsområde, jf. § 2-1.

Sametinget trådte inn i alle funksjoner, rettigheter og plikter til Norsk sameråd, som ble opprettet i 1964 (jf. § 4-1). Dette var et rådgivende organ for offentlige myndigheter i økonomiske, kulturelle, juridiske og sosiale spørsmål og i spørsmål om forvaltning av naturressursene som særlig berører den samiske befolkningen.

Sametinget velges direkte på samme dag som stortingsvalget, jf. § 2-3. Mandatperioden er på fire år, regnet fra 1. oktober i valgåret. Det velges 39 representanter fra 13 valgkretser, jf. § 2-4. Finnmark fylke er inndelt i seks valgkretser og har atten representanter, mens Troms har tre kretser med ni representanter. Nordland, sørsameområdet og utflyttede samer i Sør-Norge velger resten.

Det er opprettet et samemanntall som omfatter alle som oppfatter seg selv som same, og som kan samisk selv, eller som har foreldre eller besteforeldre som kan samisk, jf. § 2-6. Sametinget holder tre-fire sesjoner av en ukes varighet pr. år. Sametinget og dets administrasjon er lokalisert i Karasjok.

33.1.5 Samisk utdanningsråd

Samisk utdanningsråd ble etablert ved kgl.res. 08.12.1975. Rådet oppnevnes av Kongen etter forslag fra Sametinget. Det er opprettet et eget sekretariat med eget budsjett i Kautokeino. Sekretariatet har tolv stillingshjemler.

Rådet har som hovedoppgave å samordne framdriften av særskilte tiltak for den samiske befolkningen, gi veiledning og informasjon og være rådgivende organ for departementet. Rådet skal arbeide for økt informasjon og undervisning om samer, samisk næringsliv og kultur i skoler og ved kurs for den øvrige befolkning.

Rådet skal særlig ta seg av undervisningsmessige tiltak ved å ta initiativ til å utvikle læreplaner, lærebøker og læremidler, vurdere og godkjenne lærebøker og ta opp spørsmål som gjelder rettledningstjenesten, utdanning og etterutdanning av undervisningspersonale og internatbetjening i samiske områder.

33.1.6 Særlig om de statlige samiske videregående skoler

Opplæring i samiske fag og emner gis ved flere fylkeskommunale videregående skoler i nordsamiske og sørsamiske områder. De to rent samiske videregående skolene, Samisk videregående skole i Karasjok og Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino, drives imidlertid av staten.

Målsettingen for de statlige samiske videregående skolene er å gi et videregående opplæringstilbud som er tilpasset samiske behov, som tjener de samiske næringene og den samiske kulturen, og som kan spille en aktiv rolle i samfunnsutviklingen i samiske bosettingsområder.

I henhold til lvgo. § 36 oppnevner departementet eget styre for de samiske videregående skolene. Styrets myndighet er i hovedsak den samme som fylkeskommunen har overfor de fylkeskommunale videregående skolene, men styret skal også påse at skolene tilpasses de spesielle behovene som den samiske befolkning har.

33.1.7 Førskolelærer- og lærerutdanning

Samisk lærerutdanning blir gitt ved Samisk høgskole, der undervisningen foregår på samisk. Høgskolen tilbyr 4-årig allmennlærerutdanning og 3-årig førskolelærerutdanning. I tillegg tilbys 10-vekttalls studier i nordsamisk språk, duodji, tolkeutdanning, flerkulturell pedagogikk, tospråklighetspedagogikk (20 vekttall) og spesialpedagogikk. Videre har en ved Bodø lærerhøgskole utdanningstilbud i lulesamisk og ved Levanger lærerhøgskole tilbud i sørsamisk. Utdanningsenhetene ved disse to høgskolene har et omfang på et halvt års studium. Studiene i lule- og sørsamisk kan tilbys lærere og andre som har behov for disse språkene i sin yrker.

Samisk lærerutdanning er det sentrale virkemiddelet for å sikre de samiske områdene godt kvalifisert personale til barnehager og grunnskoler, med basis i samisk kultur. Samisk lærerutdanning har som mål å utdanne lærere for det samiske samfunnet, og den skal bidra til å styrke og videreutvikle samholdet mellom samer.

Sameloven § 3-7 gir tilsatte i et lokalt eller regionalt offentlig organ i forvaltningsområdet rett til permisjon med lønn for å skaffe seg kunnskap i samisk når organet har behov for slik kunnskap. Ordningen er finansiert ved statstilskudd administrert av Kommunaldepartementet.

Undervisningspersonalet omfattes ikke av denne tilskuddsordningen, men over Utdanningsdepartementets budsjett finansieres det årlig studiepermisjon for ett år med lønn for tolv tilsatte, mot at de binder seg til fem års tjeneste etter fullført permisjon.

33.1.8 Statens budsjettmessige ansvar

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjettmessige ansvar på områder av særlig betydning for samiske forhold, omfatter Samisk utdanningsråd, Samisk høgskole i Kautokeino, de samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino, særskilte tiltak ved grunnskoler i distrikter med både norsk og samisk språk og utgiftene til de samiske grunnskolene i Hattfjelldal, Målselv og Snåsa. Staten driver også grunnskoleinternatene i Karasjok og Kautokeino, og det gis støtte til den samiske folkehøgskolen i Karasjok. Videre er det avsatt øremerkede midler til kommuner som gir opplæring i samisk.

33.1.9 Samer og samisk opplæring - statistiske opplysninger

Ifølge årsmelding 1993 for SUR var det i skoleåret 1993/94 563 barn i samiske barnehager, en oppgang på 35 fra året før. Disse er fordelt på 36 samiske barnehager med 30 førskolelærere.

Det var totalt 99 skoler som ga opplæring i samisk, 11 flere enn året før. Av dette var det 83 grunnskoler og 16 videregående skoler. Totalt var det 2129 elever som fikk slik opplæring, en økning på 185. Herav var det 938 som fikk opplæring i samisk som førstespråk, 1027 fikk opplæring i samisk som andrespråk, 131 som B/C språk og 33 som valgfag.

Det var 145 samisktalende lærere med godkjent utdannelse i grunnskolen og 59 samisktalende lærere uten godkjent utdannelse. I videregående opplæring var det totalt 36 faglærere i samisk, av disse var det 27 med undervisningskompetanse i faget.

33.2 Historisk oversikt

33.2.1 Innledning

For å forstå utviklingen av samisk opplæring over tid vil utvalget først peke på noen grunnleggende historiske perspektiver vedrørende samisk opplæring. Fremstillingen er relativt omfattende, fordi denne delen av norsk historie må antas å være lite kjent for mange av de som kommer i kontakt med den rettslige reguleringen av samisk opplæring. - Størsteparten av beskrivelsen er hentet fra Utredning av et samisk læremiddelsenter, Balto/Dahl/Finess/Hanssen/Nystad, SUR - 1992.

33.2.2 Misjoneringsperioden - fra 1716 til slutten av 1800-tallet

I 1716 fattet misjonskollegiet i København beslutning om å starte misjon blant samene. Oppdraget ble gitt til Thomas von Westen. Beslutningen ble gjennomført med satsing både på misjonærer og på lokale skoleholdere. Hovedformålet var i begge tilfellene kristning, men undervisningen ble etter hvert, etter 1808, formelt skolenes ansvar. Det var viktig at både forkynning og opplæring foregikk på samisk.

Skoleringen av misjonærer og skoleholdere ble tatt hånd om av ulike institusjoner, Seminarium scholasticum, Seminarium domesticum og Seminarium lapponicum. Disse institusjonene fikk stor betydning for utviklingen av samisk som skriftspråk og for utgivelse av bøker på samisk. De fleste skoleholderne ble imidlertid utdannet direkte av misjonærene.

Fra begynnelsen av 1800-tallet tok skolen gradvis over ansvaret for opplæringen. Det ble da nødvendig å opprette et eget offentlig seminar for utdanning av lærere for den nordlige landsdelen. Lærerseminaret på Trondenes, som ble opprettet i 1821 og statet i 1826, fikk et særlig ansvar for utdannelse av lærere for samene.

Imidlertid ble det, særlig i begynnelsen, utdannet så få lærere at skoleholderne i praksis preget skolen langt utover i hundreåret. Gradvis ble likevel de samiske skoleholderne avløst av seminarister, som i langt mindre grad hadde tilknytning til og vektla samiske elevers bakgrunn.

Opprettelsen av «Finnefondet» i 1851 med det særlige formål «at bibringe Lapperne kyndighet i den Norske sprog» svarte godt til den språkpolitikken som etter hvert fortrengte samisk som undervisningsspråk og gjorde det til hjelpespråk for norsk.

Parallelt med denne utviklingen foregikk det også en tilsvarende utvikling av språket i lærebøkene. Utgivelsene i denne perioden konsentrerte seg om katekisme, ABC- og salmebøker. Fra 1728 og fram til ca. år 1900 ble det gitt ut 13 utgaver av katekismen og 10 ABC- og lesebøker i oversettelse til samisk. Original samisk litteratur fantes ikke.

33.2.3 Fornorskingsperioden - fra slutten av 1800-tallet til vår tid

I tidsrommet 1862 til 1880 foregikk det offisielt en veksling mellom norsk og samisk som opplæringsspråk for samiske elever. Språkinstruksen fra 1862 slo fast at samisk skulle være undervisningsspråk. I instruksen fra 1870 ble det åpnet for tospråklig undervisning, mens språkinstruksen av 1880 fastslo at norsk skulle være undervisningspråket, og at samisk bare skulle benyttes der hvor det var «uomgjængelig fornødent». Instruksen av 1898 bekreftet dette hovedprinsippet, men gav samisk status som hjelpespråk. Reelt gikk det likevel lang tid før språkinstruksene virket i praksis, selv om fornorskingen etter hvert dominerte mer og mer.

Denne fornorskingspolitikken fortsatte formelt til 1959, men i praksis i hvert fall fram til 1970-årene. Utbyggingen av skoleinternater for samiske elever forsterket denne politikken, og folkeskoleloven av 1936 betydde i realiteten ingen endring. Normalplanen for landsfolkeskolen som var i bruk helt til 1960, bar ikke preg av at det skulle tas hensyn til de samiske elevene, eller at det skulle utvikles spesielle pedagogiske opplegg overfor disse elevene. Den tverrpolitiske enigheten om fornorskingspolitikken bidrog til en stadig økende assimilering av samene i det norske samfunnet.

En viss samisk opposisjon fantes. Markerte representanter for denne opposisjonen, som lærer Per Fokstad (1890-1973), lærer og redaktør Anders Larsen (1870-1949) og lærer og stortingsmann Isak Saba (1875-1921), fremmet forslag om egen samisk folkehøgskole og ville at barneskolen skulle ha sin bagrunn det samiske miljøet.Men denne opposisjonen medførte ikke at den pågående fornorsking av skolen ble svekket. Første halvdel av det tjuende århundret betydde derfor økende avstand mellom skolen og samisk kultur, en fullstendig fornorsket skole og klare tendenser til samisk avvisning av skolen som de fremmedes skole.

Hele perioden preges av stor mangel på samiske læremidler og samiskkyndige lærere. Fra og med 1920-årene og fram til ca. 1960 opphørte den spesielle produksjonen av lærebøker for de samiske elevene. De få lærebøkene som fantes, var konsentrert til ABC, katekisme og bibelhistorie. I 1954 kom en dobbelttekstet ABC. Fra 1967 kom det imidlertid i gang en mer målrettet produksjon av samiske læremidler for begynneropplæringen.

33.2.4 Samisk som hjelpespråk - fra 2. verdenskrig til ca. 1980

Samordningsnemnda for skoleverket (1947) representerte et mer nyansert syn og uttalte at opplæringen av samiske barn i prinsippet skulle foregå etter samme regler som for andre norske innbyggere.

Også Samekomiteens innstilling fra 1956 representerte et brudd med assimilerings- og fornorskingslinjen. Stortingsbehandlingen i 1963 slo fast at samene skulle gis større muligheter til materiell og kulturell vekst. I folkeskoleloven av 1959 ble det tatt inn en egen bestemmelse om samisk som opplæringsspråk (§ 37 nr. 8). Den bestemt at samisk kunne benyttes som opplæringsspråk etter bestemmelse fra departementet.

Det prinsipielle skillet i skolens hverdag kom i 1967 da begynneropplæring på samisk og samisk som fag ble innført i skolen i to kommuner i Finnmark. Men det juridiske grunnlaget for en samisk skole kom med den nye grunnskoleloven i 1969, som fastslo at «Barn av foreldre som benytter samisk som daglig talespråk, skal gis opplæring i samisk når foreldrene krever det» (§ 40 nr. 7).

I 1969 ble de første samiske gymnasklassene opprettet i Karasjok, etter at Heimeyrkesskolen for samer var startet i Kautokeino allerede i 1951.

Mønsterplanen for grunnskolen fra 1974 hadde et eget avsnitt om elever i distrikter med både norsk og samisk språk. Den beskriver hvordan det skal undervises i samisk, med hovedvekt på samisk på de laveste klassetrinnene og på norsk i de høyeste trinnene i grunnskolen.

En ny endring av grunnskoleloven i 1975 fastslo i § 40 nr. 7:

«Barn i samiske distrikter skal gis opplæring i samisk når foreldrene krever det.»

Det betydde at det ble gitt mulighet til å få undervisning i samisk både som første og andre språk. Dessuten bortfalt kravet om at foreldrene skulle benytte samisk til daglig.

I 1967 ble det opprettet en konsulentstilling for samiske utdanningsspørsmål hos skoledirektøren i Finnmark. Oppnevnelsen av Samisk utdanningsråd i 1976 bidrog ytterligere til at samiske interesser i skolen ble styrket.

Læremiddelproduksjonen ble gradvis bedret utover i 1980-årene. Det kom ut samisk grammatikk, leseverk og ordbøker. Enkelte utgivelser skjedde i samarbeid med svenske skolemyndigheter, og de første lesehefter/lesebøker ble gitt ut på sørsamisk og lulesamisk.

33.2.5 Tospråklighet - fra slutten av 1980-årene

I 1985 ble grunnskoleloven § 40 nr. 7 igjen endret. Den fikk nå denne ordlyden:

«Barn i samiske distrikter skal få undervisning i eller på samisk på barnetrinnet. Eleven velger selv om han/hun vil ha samisk som fag på ungdomstrinnet.»

Denne bestemmelsen åpnet adgang til å bruke samisk som opplæringsspråk.

Mønsterplanen av 1987 gjorde tospråklighet formelt til et mål for samiske elever. Det markerte definitivt avslutningen på perioden med samisk som hjelpespråk. I 1989 ble del 2 av Mønsterplanen utgitt med samiske fagplaner for 7 fag i grunnskolen. Disse fagplanene utgjør også grunnlaget for den overordnede styringen av en samisk læremiddelutvikling.

I den samme perioden ble også grunnloven § 110 a og sameloven vedtatt, se i punktene 33.1.1 og 33.1.3 ovenfor.

Grunnskoleloven ble ytterligere endret i 1990. Den nye § 40 a uttrykker nå gjeldende rett:

«1) Born i samiske distrikt har rett til å få opplæring i eller på samisk. Frå og med sjuande klassesteg er det elevane sjølve som tek avgjerd. Elevar med opplæring i eller på samisk blir fritekne for opplæring i ei av de norske målformene på 8. og 9. klassesteg. 2) Kommunestyret kan etter fråsegn frå skolestyret gjere vedtak om at born med samisk talemål skal ha opplæring i samisk i alle ni år og at dei som har norsk som talemål, skal ha samisk som fag. 3) Opplæring i eller på samisk kan og bli gitt til elevar med samisk bakgrunn utanom samiske distrikt. Dersom det er minst tre elevar med samisk talemål ved ein skole, kan dei krevje opplæring i samisk.»

Samisk lærerutdanning har en historie som strekker seg tilbake til 1700-tallet. Nyere samisk lærerutdanning finnes blant annet som et tilbud om samisk grunnfag ved Universitetet i Oslo på midten av 1960-tallet. Det var et tilbud til lærere i grunnskolen i Nord-Troms og Finnmark om ett års studier med lønn etterfulgt av en bindingsperiode i samiske distrikt.

I 1973 opprettet lærerskolen i Alta en egen avdeling for samisk lærerutdanning. I 1989 ble Samisk høgskole opprettet i Kautokeino med lærerutdanning som et av studietilbudene.

Ved overgangen til 1990-årene er initiativet til utvikling av samisk opplæring i økende grad lagt til samiske områder og institusjoner. Sett under ett har samene i perioden fra 1960 og framover i økende grad tatt skolen i bruk. Samisk opplæring tar form og blir en integrert del av utviklingen av en samisk identitet.

Det avspeiles også i læremiddelutviklingen. Dette arbeidet startet i folkeskolerådet i begynnelsen av 1960-årene og fortsatte siden ved lærerskolen i Alta, samisk avdeling. Fra 1980 ble læremiddelutviklingen mer omfattende, bl.a. som følge av virksomheten i Samisk utdanningsråd. Etter at Mønsterplanen av 1987 og de samiske fagplanene kom, har satsingen vært konsentrert om større læreverk og systematisk utvikling med grunnlag i planene. Etter 1985 og fram til 1991 er det utgitt i alt ca. 125 større og mindre læremidler.

33.2.6 Samisk - et offisielt språk i Norge

Språkreglene i sameloven kap. 3 trådte i kraft 01.01.1992. De fastslår at samisk og norsk er offisielt likestilte språk i Norge.

Særlige bestemmelser gjelder i et eget «forvaltningsområde» for samisk språk. Loven fastsetter blant annet at offentlige etater med tjenestekrets i forvaltningsområdet har plikt til å besvare henvendelser på samisk.

Som en følge av denne utviklingen har behovet for opplæring i samisk økt kraftig. Blant annet er kravet til opplæringsplaner for voksne og til opplæringsprogram i samisk for offentlig forvaltning forsterket. Behovet for læremidler er omfattende og raskt økende.

33.2.7 Oppsummering

Tidligere har opplæringen i samiske distrikter stort sett bestått av misjonering, fornorsking og svekkelse av samisk identitet. Etter hvert har dens oppgave i økende grad blitt vedlikehold av samisk identitet og kultur. Dagens utfordring og muligheter er å gjøre skolen til en faktor for forsterking av samisk kultur, bl.a. ved å fylle de formelle rammene med et innhold som reelt bidrar til å forsterke og videreutvikle samisk identitet, språk og kultur.

33.3 Gjeldende rett

33.3.1 Opplæringslovgivningen

Det er først og fremst grunnskoleloven § 40 a som bidrar til å sikre særskilt samisk opplæring. Bestemmelsen trådte i kraft 01.01.1992, jf. Ot.prp. nr. 60 (1989-90) og Innst. O. nr. 3 (1990-91).

Grunnskoleloven har i utgangspunktet hele landet som virkeområde. I § 40 a opererer den imidlertid med rettsvirkninger knyttet til begrepene «samisk distrikt», «samisk talemål» og «samisk bakgrunn». Det stedlige og personelle virkeområde for loven er følgelig snevret inn når det gjelder rett til opplæring i og på samisk.

Det nærmere innholdet i de nevnte begrepene er imidlertid ikke nærmere avklart i loven. I § 40 a nr. 1 knyttes det f.eks. rettsvirkninger til begrepet «samisk distrikt». Men loven gir ikke bskjed om hvilket geografisk område som faller inn under begrepet. Dets rettslige innhold lar seg heller ikke fastslå på bakgrunn av bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 51 (1984-85), der det heter:

«Omgrepet «samisk distrikt» er ikkje eintydig. Departementet har aldri kravt at samane måtte vere i fleirtal, men det måtte vere eit tradisjonelt samemiljø som sette sitt preg på busetnaden i eit visst geografisk område.»

Etter § 40 a nr. 1 har alle barn i samisk distrikt rett til å få opplæring i eller på samisk. Fra og med 7. klassetrinn bestemmer elevene selv. Elever med opplæring i eller på samisk blir fritatt i en av de to norske målformene på 8. og 9. klassetrinn.

Etter § 40 a nr. 2 kan kommunestyret vedta at samisktalende barn skal ha opplæring i samisk i alle ni år, og at norsktalende barn skal ha samisk som fag. Det er ikke fastslått hvem som er å regne som samisktalende.

Etter § 40 a nr. 3 kan opplæring i eller på samisk også bli gitt elever med samisk bakgrunn utenom samiske distrikter. Dersom det er minst tre elever med samisk talemål ved en skole, kan de kreve opplæring i samisk. Det er ikke fastslått hva som menes med samisk bakgrunn eller samisk talemål.

«Opplæring i samisk» betyr i denne sammenheng opplæring i samisk språk som eget fag. «Opplæring på samisk» betyr at opplæringen i alle fag i størst mulig grad foregår med samisk som opplæringsspråk, med samiske læremidler, i tråd med samiske læreplantillegg etc.

Det er ikke gitt forskrifter til § 40 a, jf. § 12. Departementet har imidlertid brukt hjemmelen i grunnskoleloven § 7 nr. 4 til å fastsette læreplaner for samisk opplæring.

Videre inneholder grunnskoleloven § 3 nr. 5 tredje ledd en bestemmelse om at foreldre i distrikter med samisk og norsk språk kan kreve opprettet egen krets for barna sine når de utgjør mer enn 10 elever. Språkblandingsdistrikt er distrikt med både samisk og annen norsk bosetting. Delingen opprettholdes så lenge gruppen ikke har færre enn 6 elever. I en klasse som er opprettet på dette grunnlag vil det kunne være opplæring på og i samisk.

Regelen er begrunnet slik i Ot.prp. nr. 64 (1973-74), s. 55:

«Den nye siste lekken i nr. 6 gjev lovheimel for ein skipnad med to krinsar ved ein skole, som har vore praktisert i 15 år i Karasjok og som kan kome på tale i visse andre samedistrikt der busetnaden og levesettet til eit mindretal gjer det ønskjeleg at borna deira får eigne klassar med timeplan og inndeling av skoleåret som avvik frå det som høver for fleirtalet.»

Konkret omfang og innhold av samisk opplæring er angitt i Mønsterplanen av 1987 (M 87) kap. 5 (overordnede mål for opplæringen av samiske elever), kap. 14 (egen timefordelingstabell for elever med samisk i fagkretsen), kap. 21 (fagplaner for samisk som førstespråk), kap. 22 (samisk som andrespråk) og kap. 23 (norsk som andrespråk for elever med samisk som førstespråk).

I tillegg til M 87 er det utarbeidet samiske fagplaner som inneholder tilpasninger av de ordinære fagplanene ut fra samisk miljø og kultur. Fagplanene er utarbeidet i samråd med Samisk utdanningsråd. Det er utarbeidet egne samiske fagplaner i kristendomskunnskap, engelsk, orienteringsfag 1. - 6. klasse, samfunnsfag 7. - 9. klasse, musikk, duodji (samisk husflid) og heimkunnskap. Enkelte av disse fagplanene ligger forholdsvis nær opp til de ordinære fagplanene, mens andre har større avvik.

Det framgår ikke av loven eller læreplanen eller på annen måte hvilke elever som kan eller skal benytte de samiske læreplanene. Det er heller ikke fastslått hvem som fastsetter det konkrete opplæringstilbudet ved opplæring i samisk eller på samisk.

For videregående opplæring og voksenopplæring er det ingen spesiell rettslig regulering av samisk opplæring utover det som følger av læreplanreguleringene.

33.3.2 Annen lovgivning

Bestemmelsen i grunnloven § 110 a gir prinsipielle retningslinjer for norsk samepolitikk uavhengig av skiftende regjeringers syn. Etter denne bestemmelsen har norske myndigheter plikt til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke det samiske samfunnets utvikling. Paragrafen forutsetter at samene selv skal ha en aktiv rolle i arbeidet med å sikre og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.

De prinsippene som er fastsatt i grunnlovsparagrafen, er nærmere utdypet i sameloven av 12.06.1987 nr. 56. I Innst. O. nr. 79 (1986-87) slår Stortingets justiskomite fast

«at dersom man ved utforming av myndighetenes samepolitikk skal kunne ta tilstrekkelig hensyn til samenes egen rettsoppfatning og verdiforestillinger, forutsettes etablering av ordninger der samenes syn kommer fram. Det er viktig at disse ordningene blir representative og at de gjenspeiler det samiske folks mangfold i standpunkter og politiske holdninger.»

Sameloven § 1-5 Samisk språk sier:

«Samisk og norsk er likeverdige språk. De skal være likestilte språk etter bestemmelsene i kapittel 3.»

Med vedtakelsen av denne bestemmelsen ble samisk lovfestet som offisielt språk. Dermed fikk Norge to offisielle språk, norsk og samisk. I tillegg har vi to offisielle målformer av norsk, nynorsk og bokmål

Sameloven § 3-8 Rett til opplæring i samisk bestemmer:

«Enhver har rett til opplæring i samisk. Kongen kan gi nærmere regler om gjennomføringen av denne bestemmelsen.

For opplæring i og på samisk i grunnskolen og den videregående skolen gjelder reglene i og i medhold av grunnskoleloven og lov om videregående opplæring.»

Nærmere regler om gjennomføringen av denne bestemmelsen er gitt i forskrift av 31.03.1992 nr. 204 om rett til opplæring i samisk, som lyder:

«§ 1. Opplæring i samisk for voksne etter sameloven § 3-8 første ledd skal følge de til enhver tid gjeldende regler i lov om voksenopplæring og lov om brevskular med tilhørende forskrifter. § 2. Opplæringen skal være arrangert av tilskuddsberettiget opplysningsorganisasjon/studieforbund og/eller tilskuddsberettiget fjernundervisningsinstitusjon. Til fullført kurs på grunnskolens område yter staten 100 prosent tilskudd. § 3. Forskriften trer i kraft 1. april 1992.»

Samelovens bestemmelser kommer altså ikke til anvendelse for grunnskoleopplæringen og videregående opplæring, men må tas med i vurderingen av den rettslige reguleringen av voksenopplæring for samer.

33.4 Internasjonale forpliktelser

Ved stortingsvedtak av 15.07.1994 fikk Grunnloven en ny bestemmelse i § 110 c. Den lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser om Gjennomførelsen af Traktater herom fastsettes ved Lov.»

NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter foreslår at enkelte konvensjoner skal gjelde som lov i den utstrekning de er bindende for Norge. Meningen er også at slike lovbestemmelser skal gå foran lovbestemmelser som gir svakere vern, så lenge de sistnevnte bestemmelsene ikke tar sikte på noe annet. Det foreslås blant annet å gjelde FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter, jf. punkt 33.4.1. Proposisjon er ennå ikke fremmet for Stortinget.

Grunnloven § 110 c og den aktuelle lovgivning vil i prinsippet innebære en synliggjøring og en viss forsterkning av internasjonale normer om vern av menneskerettigheter i norsk intern rett.

Norge som stat er imidlertid bundet av konvensjonsbestemmelser som den har tiltrådt uten hensyn til deres gjennomslagskraft direkte i intern rett. Dette perspektivet er i seg selv avgjørende for staten som lovgiver og vil bli lagt til grunn for utvalgets arbeid med de relevante delene av opplæringslovgivningen.

33.4.1 Artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter

Artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter fra 1966 er den mest sentrale bestemmelsen i folkeretten til vern om etniske minoriteter. Slik etnisk minoritet er definert der, omfatter det også urbefolkninger som den samiske. Denne bestemmelsen var et viktig grunnlag for vedtakelsen av sameloven.

Etter artikkel 27 skal de som tilhører etniske, religiøse eller språklige minoriteter, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion og bruke eget språk. Norske myndigheter anerkjenner fullt ut samenes rettigheter i forhold til denne bestemmelsen.

33.4.2 Det europeiske charter for regions- eller minoritetsspråk

Europarådets ministerkomité vedtok 24.06.1992 et charter (en konvensjon) for regions- eller minoritetsspråk i form av en rettslig bindende konvensjon. Norge ratifiserte charteret 10.11.1993.

Begrepet «regions- eller minoritetsspråk» er i charteret definert som språk som

«i. tradisjonelt brukes innenfor et gitt område av en stat av borgere av denne stat som utgjør en gruppe som er tallmessig mindre enn resten av statens befolkning, og ii. er forskjellig fra de(t) offisielle språk i staten; det omfatter ikke dialekter av de(t) offisielle språk i staten eller innvandreres språk.»

Hovedbegrunnelsen for charteret er av kulturell art. Hensikten er å verne og fremme regions- eller minoritetsspråk i Europa som en truet del av Europas kulturarv, gjennom aktiv støtte av disse språkene. I charterets preambel heter det bl.a.:

«Beskyttelse av de historiske regions- eller minoritetsspråk i Europa, hvorav noen står i fare for endelig utslettelse, bidrar til opprettholdelsen og utviklingen av Europas kulturelle rikdom og tradisjoner, og representerer et viktig bidrag til oppbyggingen av et Europa basert på prinsippene for demokrati og kulturelt mangfold. Retten til å bruke et regions- eller minoritetsspråk i det private eller det offentlige liv er en ukrenkelig rettighet i samsvar med prinsippene nedfelt i De forente nasjoners internasjonale pakt om sivile og politiske rettigheter og i henhold til ånden i Europa-rådets konvensjon for beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter. Charteret er i tråd med det arbeid KSSE utfører og sluttakten fra Helsingforsavtalen av 1975 og til dokumentet fra Københavnmøtet i 1990. Beskyttelse og fremming av regions- eller minoritetsspråk i de forskjellige regioner av Europa representerer et viktig bidrag til oppbyggingen av et Europa basert på prinsippene for demokrati og kulturelt mangfold innenfor rammen av nasjonal suverenitet og territorial integritet.»

Hovedmål og prinsipper framgår av artikkel 7:

• «anerkjennelse av regions- eller minoritetsspråkene som et uttrykk for kulturell rikdom;-respekt for det geografiske området for hvert regions- eller minoritetsspråk for å sikre at eksisterende eller nye administrative inndelinger ikke utgjør et hinder for fremmingen av det berørte regions- eller minoritetsspråket;-behov for besluttsom handling for å fremme regions- eller minoritetsspråk, muntlig og skriftlig, i privat og offentlig virksomhet;

• lettelse og/eller oppmuntring i bruken av regions- eller minoritetsspråk, muntlig og skriftlig, i privat og offentlig virksomhet,-opprettholdelse og utvikling av bånd, på de feltene som er omfattet av charteret, mellom grupper som bruker et regions- eller minoritetsspråk og andre grupper i staten som benytter et språk brukt i en identisk eller lignende form, så vel som opprettelse av kulturelle forbindelser med andre grupper i staten som bruker forskjellige språk;-fremskaffelse av egne former og midler for undervisning og studier av regions- eller minoritetsspråk på alle passende nivåer;-fremskaffelse av muligheter som setter de som ikke snakker et regions- eller minoritetsspråk og som bor i området hvor det brukes, i stand til å lære det dersom de ønsker det;-fremming av studier og forskning i regions- eller minoritetsspråk ved universiteter eller tilsvarende institusjoner;-fremming av passende typer tverrnasjonale utvekslinger, på de felter som er omfattet av dette charter, for regions- eller minoritetsspråk som brukes i en identisk eller lignende form i to eller flere stater...»

Charteret omfatter utvilsomt samisk språk i Norge. Etter regjeringens syn, slik det kommer til uttrykk i St.meld. nr. 52 om norsk samepolitikk, s. 24, innebærer imidlertid blant annet grunnloven § 110 a, samelovens språkregler, grunnskolelovens regler om samisk opplæring og loven om stadnamn at Norge alt i dag oppfyller charterets minimumskrav.

33.4.3 ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater

ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ble vedtatt ved den 76. internasjonale arbeidskonferanse i 1989. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 20.06.1990.

Hovedprinsippet i konvensjonen er urbefolkningers rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Formålet er ikke å gi urbefolkninger en særstilling, men å motvirke negativ diskriminering og å oppnå reell likebehandling.

Konvensjonen bygger på prinsipper fra Verdenserklæringen om menneskerettighetene, FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og om sivile og politiske rettigheter, og andre internasjonale instrumenter mot diskriminering.

Konvensjonen anerkjenner urbefolkninger og stammefolks ønskemål om kontroll over egne institusjoner, egen livsform og egen økonomisk utvikling. Videre anerkjennes ønskemål om opprettholdelse og videreutvikling av identitet, språk og religlion innenfor de stater de lever i.

Konvensjonens del II beskriver allmenne retningslinjer for statens forpliktelser. Hovedprinsippene kommer fram i artikkel 2, der det heter:

«Regjeringene skal ha ansvaret for - med deltaking av vedkommende folk - å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folks rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert.»

I samsvar med konvensjonens artikkel 6 har Regjeringen plikt til å

• «rådføre seg med vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem;

• etablere virkemidler for at disse folk fritt kan delta, minst i samme utstrekning som andre deler av befolkningen, på alle beslutningsnivåer i folkevalgte , administrative og andre organer med ansvar for regelverk og virksomhet som angår dem;

• etablere virkemidler for full utvikling av disse folks egne institusjoner og initiativer, og når det er aktuelt, skaffe nødvendige ressurser for dette formål.»

I konvensjonens del IV om yrkesopplæring, håndverk og bygdenæringer er det særlig artiklene 21 og 22 som er av interesse for utvalgets arbeid. Her heter det blant annet at urbefolkningens medlemmer skal ha minst like gode muligheter til yrkesopplæring som øvrige borgere, at en skal stimulere til yrkesopplæring, og at yrkesopplæringen skal tilpasses vedkommende folks særlige behov og ta utgangspunkt i deres økonomiske forhold og deres sosiale og kulturelle vilkår og praktiske behov. Når det er mulig, skal urbefolkningen etter hvert overta ansvaret for organisering og gjennomføring av slike spesielle opplæringsprogrammer, dersom de beslutter det.

Det er videre særlig konvensjonens del VI om utdanning, språk og kommunikasjon som er av interesse for utvalgets arbeid. Del VI lyder i sin helhet:

«Artikkel 26

Det skal treffes tiltak for å sikre medlemmer av vedkommende folk minst like god mulighet til å skaffe seg utdanning på alle nivåer som den øvrige del av nasjonalsamfunnet har.

Artikkel 27

1. Utdanningsprogrammer og utdanningstilbud for vedkommende folk skal utvikles og gjennomføres i samarbeid med dem for å kunne møte deres særlige behov. De skal omfatte deres historie, kunnskaper, teknologi, verdisystemer og deres soaiale, økonomiske og kulturelle ønskemål forøvrig.

2. Ansvarlig myndighet skal sikre at medlemmer av disse folk får opplæring, og at de deltar i utforming og drift av utdanningsprogrammer med sikte på gradvis overføring av ansvar for driften av slike programmer i forhold til disse folk, der dette er aktuelt.

3. Dessuten skal myndighetene anerkjenne disse folks rett til å opprette sine egne utdanningsinstitusjoner og utdanningsordninger, forutsatt at disse holder minimumsstandarder som ansvarlig myndighet fastsetter i samråd med disse folk. Rimelige ressurser skal settes av til dette formål.

Artikkel 28

1. Når det er praktisk mulig, skal barn i vedkommende folk lære å lese og skrive enten på sitt eget opprinnelige språk eller på det språk som er mest brukt av den gruppen de hører til. Dersom dette ikke er praktisk mulig, skal ansvarlig myndighet rådføre seg med disse folk for å komme frem til tiltak som kan fremme denne målsettingen.

2. Det skal treffes fullgode tiltak for å sikre at disse folk har mulighet til å uttrykke seg flytende på nasjonalspråket eller i et av nasjonalspråkene i landet.

3. Det skal treffes tiltak for å bevare og fremme utvikling og bruk av de opprinelige språk for vedkommende folk.

Artikkel 29

Formidling av allmenne kunnskaper og ferdigheter som kan bidra til at barn i vedkommende folk kan delta fullt ut og på like fot både i sitt eget miljø og i nasjonal sammenheng, skal være et mål for utdanningen av disse folk.

Artikkel 30

1. Myndighetene skal treffe tiltak som passer med vedkommende folks tradisjon og kultur for å gjøre dem kjent med sine rettigheter og plikter, særlig i forhold til arbeidsliv, økonomiske muligheter, utdanning, velferds- og helsespørsmål og til de rettigheter som følger av denne konvensjonen.

2. Dersom det er nødvendig, skal dette gjøres ved hjelp av skriftlig informasjon og bruk av massemedia på disse folks språk.

Artikkel 31

Det skal settes i verk informasjonstiltak i alle sektorer av samfunnet, og særlig blant de grupper som er mest i direkte kontakt med vedkommende folk, for å fjerne fordommer som måtte eksistere mot disse folk. For å oppnå dette, skal det settes inn ressurser for å sikre at lærebøker i historie og læremidler forøvrig gir et rettferdig, korrekt og informativt bilde av disse folks samfunn og kultur.»

Tiltak i henhold til konvensjonen skal gjennomføres på en fleksibel måte og med hensyn til særegne forhold i hvert enkelt land.

Det er viktig å understreke at ILO-konvensjon nr. 169 etablerer minimumsstandarder for beskyttelse av urbefolkninger. De er ikke til hinder for at norske myndigheter går lenger enn konvensjonen tilsier. For norsk samepolitikk anses standardene verken å være uttømmende eller begrensende.

33.4.4 Verdenskonferansen for miljø og utvikling

Verdenskonferansen for miljø og utvikling i Rio de Janeiro i juni 1992 gav blant annet sin tilslutning til Agenda 21, kapittel 26 som omhandler anerkjennelse og styrking av urbefolkninger og deres samfunn, jf. nærmere i St.meld. nr. 13 (1992-93).

De målene som er satt, og de tiltakene som foreslås, synes å følge allerede av blant annet ILO-konvensjon nr. 169. Men dokumentet bidrar til å styrke både de folkerettslige vilkårene generelt for urbefolkninger og den internasjonale anerkjennelsen av urbefolkningers rettigheter knyttet til ressursforvaltning. I tillegg presiseres det i større detalj behovet for en bærekraftig utvikling.

33.4.5 FN-konvensjonen om barnets rettigheter

Høsten 1989 vedtok FNs generalforsamling en konvensjon om barnets rettigheter. Norge ratifiserte konvensjonen 08.01.1991. Konvensjonen, som bygger på en grunnleggende erkjennelse av barns behov for spesiell beskyttelse, omhandler både sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

Enkelte artikler har spesiell relevans for samiske barns rettigheter. Artikkel 30 gir uttrykk for følgende generelle prinsipp:

«- I land hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkning, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å nyte godt av sin kultur, å bekjenne seg til og utøve sin religion eller til å bruke sitt eget språk.»

I artikkel 29 om utdanning heter det:

«- Partene er enige om at barnets utdanning skal ta sikte på: (d) å forberede barnet til et ansvarlig liv i et fritt samfunn i en ånd av forståelse, fred, toleranse, likestilling mellom kjønnene og vennskap mellom alle folkeslag, etniske, nasjonale og religiøse grupper og personer som tilhører urbefolkningen.»

33.5 Utvalgets vurderinger

33.5.1 Generelt

Opplæringen skal være en integrert del av samfunnet. Samenes etniske identitet, knyttet til sosiale og kulturelle forhold, danner en viktig forutsetning for læring. Ved å ta utgangspunkt i den samiske kulturen vil skolen på den ene siden styrke elevenes identitet og selvtillit og på den andre siden være med på å bevare og videreutvikle den samiske kulturarven.

Målet for opplæringen av samiske elever bør fortsatt være at de skal beherske samisk og norsk språk og kultur. Opplæringen må ta sikte på legge grunnlag for aktiv samfunnsdeltakelse. Samtidig, og som et ledd i dette, må skolen gi samene mulighet til å opprettholde og videreutvikle sin egenart.

Som ledd i den videre utvikling av den samiske opplæringen kan det være aktuelt å utforme en særskilt lovbestemmelse om formålet med den samiske opplæringen. Det bør i så fall skje i samråd med Sametinget. Utformingen av en slik bestemmelse ligger utenfor utvalgets mandat, som forutsetter at opplæringslovenes formål ligger fast.

I sine vurderinger har utvalget tatt særlig hensyn til den nyere rettsutviklingen på det samiske området. Utvalget har også tatt hensyn til Norges internasjonale forpliktelser, slik de er skissert i punkt 33.4 ovenfor. Det har særlig tatt sikte på å harmonisere den rettslige reguleringen av samisk opplæring med ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater, med spesiell vekt på konvensjonens del VI om utdanning, språk og kommunikasjon.

Staten fullfinansierer direkte enkelte samiske grunnskoler, videregående skoler og andre opplæringstiltak. Utvalget vil i denne sammenheng presisere at kommunens og fylkeskommunens primæransvar for grunnskoleopplæring og videregående opplæring i og på samisk ikke reduseres ved at staten har tatt et særlig ansvar for visse særtiltak.

Utvalget vil peke på at samisk består av i hvert fall tre dialekter, som er så ulike at de må behandles som fullverdige, likestilte språk.

Utvalgets medlem Jahr viser til at St.meld. nr. 29 (1994-95) om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan, reiser en rekke spørsmål knyttet til samisk opplæring. Da denne meldingen skal behandles av Stortinget høsten 1995, vil dette medlemmet ikke ta standpunkt til utvalgets forslag knyttet til organisering av samisk opplæring.

33.5.2 Definisjoner

Etter utvalgets syn benytter gjeldende regelverk på dette området i for stor grad begreper med uklart meningsinnhold. Det finner derfor grunn til å foreslå lovfestet enkelte definisjoner som vil kunne bidra til en mer presis angivelse av det saklige, stedlige og personelle virkeområdet for samisk opplæring. Dermed vil den usikkerhet som i dag oppleves ved anvendelse av gjeldende rett i praksis, kunne reduseres eller opphøre.

I tråd med gjeldende rett er det etter utvalgets oppfatning naturlig å knytte særlige rettsregler om samisk opplæring dels til den samiske befolkning som sådan, dels til geografiske områder der samer i særlig grad tradisjonelt har vært bosatt. Det bør videre avklares hva som menes med samisk som eget språk.

33.5.2.1 Samisk distrikt

De kommuner som ligger innenfor det samiske forvaltningsområdet, slik det er definert i sameloven, må sikkert regnes som «samisk distrikt» i relasjon til grunnskoleloven. I praksis har også enkelte kommunedeler utenfor dette området vært ansett som samisk distrikt. Hvem som har myndighet til å fastsette hvilke kommuner eller kommunedeler utenfor forvaltningsområdet etter sameloven som skal anses som del av det samiske distrikt, er imidlertid ikke klart.

Den usikkerhet som etter dette knytter seg til dagens bestemmelser om samisk distrikt på opplæringsområdet, må anses som klart uheldig.

I tråd med dette heter det i statsministerens tale til Sametinget 21.02.1995 bl.a.:

«Vi er klar over at definisjonen av samiske områder i grunnskolelovens betydning ikke er uproblematisk, og at dette kan ha ført til visse vansker i lokalsamfunn utenom kjerneområdene. Det utvalget som nå gjennomgår og reviderer alle opplæringslovene, vil også se på dette problemet.»

I sin høringsuttalelse til utkastet til samelovens språkregler berørte Sametinget også grunnskoleloven § 40 a (sak S 26/90). Sametinget uttalte bl.a:

«Når det gjelder § 40 a nr. 1 viser Sametinget til at begrepet «samiske distrikt» skaper avgrensningsproblemer. Begreper bør derfor avklares nærmere i forskrifter. Samiske distrikter omfatter etter Sametingets mening de kommuner innen fylkene Hedemark, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark, der det bor samer.»

Grunnskoleloven § 40 a ble ikke forandret etter høringsrunden. Det er heller ikke utarbeidet forskrifter som nærmere definerer samiske områder.

I Sametingets sak 41/92 vedtok tinget blant annet følgende forslag til endring i § 40 a:

«Innenfor forvaltningsområdet for samisk språk i Samelovens språkregler, skal barn med samisk talemål ha opplæring i og på samisk i alle ni år. Barn med norsk talemål innenfor det samme området skal ha samisk som fag. I resten av landet kan kommunestyret ... gjøre vedtak om at barn med samisk talemål skal ha opplæring i og på samisk i alle ni år og at de som har norsk som talemål skal ha samisk som fag.»

Til saken uttalte Sametinget blant annet:

«Erfaringer viser at § 40 a, slik den er utformet, skaper problemer for gjennomføringen av samiskundervisning i deler av det samiske området utenfor forvaltningsområdet for språkloven. Meningen med Sameloven var ikke at bruken av samisk skulle begrenses til forvaltningsområdet, men tvertimot bidra til å styrke bruken av samisk språk i hele landet.»

I brev til utvalget 06.02.1995 sier Sametinget blant annet:

«Tinget har i vedtaket (41/92) pekt på problemer formuleringen «samiske distrikt» har skapt med hensyn til samiskundervisning i samiske områder som ikke hører under det definerte «forvaltningsområdet for samisk språk» i samelovens språkregler. Dette gjelder også områder som anses som tradisjonelle samiske bosettingsområder. Stikk i strid med intensjonen i Samelovens språkregler, har kommunale myndigheter innskrenket «samiske distrikt» til det som i språkreglene er definert som «forvaltningsområdet for samisk språk», og som omfatter kun deler av det nordsamiske området.»

Når begrepet «samisk distrikt» skal fastlegges nærmere, vil en mulighet være å la kommunene få full kompetanse til å avgjøre om de vil gi samisk opplæring. Det vil gi høy grad av kommunal handlefrihet, men mindre grad av individuelt vern og av vern for samisk språk og kultur. Et annet alternativ vil være å gi Sametinget myndighet til å fastsette hvor det skal gis samisk opplæring.

Utvalget ser imidlertid at kommunens, fylkeskommunens, den enkelte borgers og Sametingets interesser vil kunne være motstridende. Utvalget har derfor kommet til at begrepet bør avklares nærmere i loven selv.

Utvalget foreslår at begrepet «samisk distrikt» for det første skal omfatte det samiske forvaltningsområdet ifølge sameloven § 3-1. Dette distriktet omfatter i dag kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana og Kåfjord.

Utvalget foreslår videre å la Kongen få kompetanse til å fastsette hvilke kommuner eller kommunedeler for øvrig som skal falle inn under begrepet. Slike vedtak vil ha stor prinsipiell betydning, de vil være svært viktig for den samiske befolkning og vil kunne ha stor betydning også for den enkelte kommune som blir berørt. Dessuten vil de etter omstendighetene berøre ansvarsområdet til flere departementer. Det vil derfor være hensiktsmessig å legge kompetansen til Kongen i statsråd. Dette forslaget vil innebære at vedtakskompetansen ikke vil kunne delegeres til f.eks. departementet.

Kongelig resolusjon om utvidelse av det samiske forvaltningsområdet på opplæringslovgivningens område vil være forskrift. Hensynet til så vel Sametinget som de berørte kommunene kan derfor sies å være ivaretatt ved at de uansett må gis anledning til å uttale seg etter reglene i forvaltningsloven kap. VI før slikt vedtak blir fattet. Slik høring vil også være nødvendig for å sikre den bredest mulige opplysning av forslaget.

For å understreke Sametingets og berørte kommuners spesielle plass i behandlingen av slike saker vil utvalget imidlertid foreslå uttrykkelig lovfestet at de alltid skal høres i forbindelse med forslag til vedtak om samisk distrikt.

Det nærmere innholdet i begrepet «samisk distrikt» har også betydning for videregående opplæring. Det gjelder blant annet fordi utvalget (i punkt 33.5.3 nedenfor) foreslår at samiske elever med opplæring i samisk i grunnskolen også skal ha rett til opplæring i samisk på videregående nivå. Det har også betydning i forhold til bestemmelsene om skyss. Det foreslås derfor lovfestet at også berørte fylkeskommuner skal høres.

Dersom det ved denne lovens ikrafttredelse gis opplæring på samisk i kommuner eller kommunedeler utenom det samiske forvaltningsområdet etter sameloven, er det viktig at Kongen straks fastsetter at disse områdene skal være samisk distrikt etter den nye loven. Dermed vil en kunne unngå usikkerhet om, eller utilsiktet innsnevring av, området for samisk opplæring som en følge av utvalgets forslag.

Utvalget presiserer at fastleggelse av begrepet «samisk distrikt» i opplæringsloven ikke har selvstendig betydning i andre relasjoner. Det som defineres, er det stedlige virkeområdet for bestemmelser om samisk opplæring i denne lov.

33.5.2.2 Same

Grunnskoleloven § 40 a omtaler videre «barn med samisk talemål» og «elevar med samisk bakgrunn». Lovens virkeområde i forhold til alder og elevstatus vil bli regulert av andre bestemmelser i lovutkastet. Det som står igjen er da å få fastlagt en mer presis definisjon av hvem som omfattes av lovutkastets bestemmelser om opplæring i og på samisk.

Utvalget vil foreslå at de særlige bestemmelsene om samisk opplæring knyttes opp mot begrepet «same». Hvem som er same er grundig drøftet i forbindelse med opprettelsen av et samemanntall, jf. sameloven § 2-6, som bestemmer:

«Alle som avgir erklæring om at de oppfatter seg selv som same, og som enten a. har samisk som hjemmespråk, eller b. har eller har hatt forelder eller besteforelder med samisk som hjemmespråk kan kreve seg innført i et eget samemanntall i bostedskommunen.»

Etter utvalgets syn vil det være hensiktsmessig å lovfeste at de som kan stå i samemanntallet og deres barn, er samer i relasjon til opplæringslovgivningen. Det presiseres at det i dette ikke ligger noe krav om å være registrert i samemanntallet. Det er tilstrekkelig at en tilfredsstiller kravene til å kunne bli registrert i manntallet, eller at ens foreldre kan registreres.

Med barn må i denne sammenheng forstås så vel egne biologiske som adopterte barn.

33.5.2.3 Samisk

Samelovens språkkapittel omtaler språkbestemmelsene som å omfatte «samisk» uten en nærmere problematisering av hva som ligger i begrepet. Det er derfor grunn til å presisere at samisk i Norge betår av tre dialekter som er så ulike at de i praksis i stor grad blir, og fortsatt bør bli, behandlet som likestilte språk. Det gjelder nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk. Selv om nordsamisk er det klart mest talte og utviklede språket, kan ikke utvalget se grunnlag for rettslig å forskjellsbehandle de tre samiske språkene.

I forbindelse med læreplanarbeid, utvikling av samiske læremidler osv. vil en like fullt kunne vektlegge språkenes utbredelse og stilling når en prioriterer blant tildelte ressurser.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå en legaldefinisjon som slår fast at «samisk» omfatter nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk.

33.5.3 Opplæring i samisk

I en merknad fra kommunalkomiteens mindretall (SV/Sp/KrF) i Innst. S. nr. 116 (1993-94) heter det:

«Det henstilles til Regjeringen å vurdere endring av grunnskoleloven slik at samisktalende barn får rett til morsmålundervisning i og utenfor samiske områder også når det er færre enn tre elever med samisk talemåte på skolen.»

Merknaden ble oversendt Regjeringen uten realitetsvotering i Stortinget.

I Sametingets brev til utvalget 06.02.1995 heter det bl.a.:

«Hva angår retten til opplæring i samisk utenfor samiske distrikt, er erfaringene svært forskjellige. Enkelte kommuner tolker § 40 a siste ledd i punkt 3 mest mulig negativt, og viser liten vilje til å gi tilbud om opplæring i samisk til tross for at departementet har villet dekke alle utgifter til undervisning i samisk. Ovennevnte erfaringer gjør at Sametinget ser det som påkrevd å lovfeste en individuell rett til opplæring i samisk ...»

I en rapport av 01.11.1994 om opplæringslovene uttaler Samisk utdanningsråd blant annet:

«Fraværet av en individuell rett har gjort at mange foreldre/elever har latt være å kreve samiskundervisning. Et nytt lovverk i opplæringen må ha den enkelte elev i fokus i stedet for geografiske og minimaliserende barrierer som begrenser undervisning på samisk og i samisk som fag.»

For samer bør retten til opplæring i samisk etter oppfatningen til utvalgets flertall være en individuell rettighet uten vilkår. Dette imøtekommer så vel langtidsprogrammets generelt uttrykte mål for samisk opplæring som Regjeringens spesielt uttrykte målsetning i St.meld. nr. 52 om at «skolen kan bli et viktig redskap i bevaringen og utviklingen av samisk språk». Forslaget vil også harmonere med artikkel 28 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169.

For å sikre muligheten for likebehandling, kommunikasjon og forståelse vil utvalget foreslå å videreføre regelen om at alle barn i grunnskolen i samiske distrikt har rett til opplæring i samisk. Av de samme grunner vil utvalget foreslå å videreføre ordningen med at kommunene i samisk distrikt kan fastsette forskrift om at alle barn i kommunen (eller i deler av kommunen) skal ha grunnskoleopplæring i samisk. Begge forslagene harmonerer med artikkel 31, første punktum i ILO-konvensjon nr. 169.

Som i alle andre fag (jf. kap. 21) fastsettes omfanget av opplæringen i samisk språk av departementet.

Utvalgets flertall er videre av den oppfatning at alle elever som har hatt opplæring i samisk i grunnskolen, også bør få tilbud om slik opplæring når de fortsetter i videregående opplæring. For å sikres fullverdig opplæring i samisk bør samiske elever ha individuell rett til slik opplæring.

Det vises i denne forbindelse til Innst. O. nr. 80 (1992-93) om endring i lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet, der kirke- og undervisningskomiteen uttaler:

«Likeledes må de samiske elevers rettigheter til undervisning i og på samisk sikres. Det arbeidet som hittil er gjort og de tiltak som er satt iverk for å sikre samisk ungdom et utdanningstilbud på egne premisser, skal følges opp også i framtiden.»

I sin rapport av 01.11.1994 om opplæringslovene uttaler Samisk utdanningsråd bl.a.:

«Det er i dag ikke lovhjemmel for å gi opplæring i samisk i den videregående skole. Loven må endres slik at samiske elever får rett til opplæring i samisk.»

I Innst. S. nr. 116 (1993-94) om St.meld. nr. 52 (1993-94) om norsk samepolitikk sier kommunalkomiteen bl.a.:

«Komiteen mener også at det bør være lovfestet rett til opplæring i samisk språk i videregående skole.»

Det er å merke at denne uttalelsen ikke er begrenset til samiske elever. Hensynet til vedlikehold og utvikling av samisk språk og kultur kan da også tale for å lovfeste en individuell rett til å få opplæring i samisk på videregående nivå også for ikke-samiske elever som har fått slik opplæring i grunnskolen. Et slikt forslag vil imidlertid kunne føre til kostnadsøkninger som det ikke er lett å ha oversikt over. Utvalget antar derfor at det, innenfor sitt mandat, ikke har grunnlag for å foreslå lovfestet en slik rett. Det kan dessuten være grunn til å anta at utviklingen på dette området iallfall et stykke på vei vil kunne bli tilfredsstillende med den adgang til å benytte seg av tilbud om opplæring i samisk som likevel allerede blir gitt, som ikke-samiske elever i alle tilfeller vil ha.

For at elever som får opplæring i samisk som første- eller andrespråk ikke skal pålegges en for stor arbeidsbyrde, foreslås det videre at de kan fritas for norsk sidemål om de selv ønsker det. Departementet bør få hjemmel til å gi nærmere regler om slikt fritak, som bør ses i sammenheng med omfanget av enkeltelevenes opplæring i samisk.

Det stilles de samme kompetansekravene til lærere i samisk som til annet undervisningspersonale. I tillegg må de ha særskilt kompetanse i samisk. Er det ikke søkere til stilling som lærer i samisk med formell undervisningskompetanse, kan det tilsettes annen søker med realkompetanse i samisk. Etter utvalgets oppfatning må en legge til rette for slik tilsetting om det ikke er mulig å skaffe personale som tilfredsstiller de formelle utdanningskravene. I motsatt fall kan det sies at kommunen eller fylkeskommunen ikke har gjort tilstrekkelig for å bidra til å oppfylle elevenes rett til opplæring i samisk.

På sikt vil problemet med for få samiske lærere kunne reduseres ved at det utdannes flere lærere blant annet fra Samisk høgskole. Tilgang på tilstrekkelig undervisningskompetanse er svært viktig for å kunne gi bestemmelsene om samisk opplæring et innhold. Departementet bør vurdere om det er mulig med ytterligere tiltak for å sikre rekruttering til samisk lærerutdanning, jf. i denne sammenheng også artikkel 28 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169.

Erfaring viser imidlertid at det kan oppstå situasjoner der det ikke er mulig å skaffe samisklærer. Retten til opplæring i samisk vil derfor kunne bli begrenset av tilgangen på lærerkrefter - når det ikke er mulig å gi samiskopplæring, vil elevene heller ikke kunne få oppfylt sin rett.

På tross av dette forbeholdet velger utvalgets flertall å foreslå en lovfestet individuell rett til opplæring. Kommunene og fylkeskommunene vil i alle tilfeller ha plikt til aktivt å skaffe seg grunnlag for å tilby opplæring i samisk. I denne sammenheng må de også, når det ikke lar seg gjøre å skaffe kompetent lærer, vurdere om det er mulig å etablere tilbud om fjernundervisning i samisk, gjennomføre intensivkurs, tilrettelegge særlige leirskoleopphold e.l.

For bedre å kunne sikre at opplæringsretten får et reelt innhold også når det ikke er mulig å gi opplæring i samisk med egnet undervisningspersonale, foreslår utvalgets flertall at departementet får myndighet til å fastsette forskrift om alternative tilbud.

Etter departementets opplysninger får så godt som alle samer i grunnskole og i videregående opplæring som i dag ønsker det, opplæring i samisk. Ut fra disse opplysningene vil rett til opplæring i samisk ikke innebære en økning av de offentlige utgifter på kort sikt. En lovfesting vil imidlertid kunne virke førende slik at flere ønsker opplæring i samisk når det gjøres til en individuell rett, noe som vil gi økte kostnader.

Utvalgets medlemmer Loe, Skard og Sørensen peker på at utvalget i begrenset grad har hatt mulighet for å vurdere konsekvensene av å lovfeste en individuell rett til opplæring i samisk utenfor samisk distrikt. Spesielt bør to sider ved dette spørsmålet utredes nærmere. For det første er det uklart i hvilken grad det finnes kvalifisert lærerpersonale i aktuelle kommuner, og dersom så ikke er tilfelle bør det utredes hvordan et undervisningstilbud likevel kan legges til rette. For det andre er det usikkert om flere elever vil kreve opplæring i samisk, både som følge av at en individuell rett innføres og som resultat av at retten knyttes til elever med samisk-etnisk bakgrunn og ikke som tidligere elever med samisk talemål, jf. del VIII, merknader til § 6-2.

Disse medlemmer tar med dette ikke stilling til ønskeligheten av å innføre en lovbestemt rettighet slik flertallet foreslår. Men inntil konsekvensene er forsvarlig utredet vil vi foreslå at dagens lovbestemmelser i grunnskoleloven § 40 a nr. 3 videreføres, og at det ikke innføres en lovbestemmelse for videregående opplæring.

33.5.4 Opplæring på samisk

Utvalget vil foreslå å videreføre retten til grunnskoleopplæring på samisk i samisk distrikt. En utvidelse av denne retten vil derimot kunne føre til betydelige kostnader for de berørte kommunene. Et slikt forslag vil derfor i utgangspunktet ligge utenfor utvalgets mandat. Dessuten vil forslaget om å gi Kongen kompetanse til å fastsette at bestemte kommuner eller kommunedeler skal være samisk distrikt, etter utvalgets syn åpne for tilstrekkelig fleksibilitet til å kunne imøtekomme de behov som kan oppstå.

Utvalget vil videre foreslå å videreføre meningsinnholdet i bestemmelsen i gsl. § 3 nr. 5 tredje ledd. Det vil innebære at dersom det utenfor samisk distrikt i en kommune er mer enn 10 foreldre som ønsker at barna deres skal få grunnskoleopplæring på samisk, skal barna fortsatt ha rett til slik opplæring, men bare så lenge gruppen ikke blir på mindre enn 6 elever.

For å gi kommunene adgang til å organisere opplæringen på samisk på en hensiktsmessig måte, og for at det skal kunne skapes samiske skolemiljøer av en viss størrelse, vil utvalget foreslå at kommunen selv får myndighet til å organisere opplæringen på samisk i en eller flere egne eller blandede skoler i kommunen. Dette kan sies å være et avvik fra nærhetsprinsippet, jf. kap. 20. Etter utvalgets syn bør likevel de forannevnte hensyn være utslagsgivende. (Utvalget gjør ellers oppmerksom på at det i kap. 31 fremmes et tilsvarende forslag om retten til opplæring på annen målform).

Denne friheten for kommunene vil delvis kunne kompensere for de utgiftsøkninger eller bindinger som kan følge av utvalgets øvrige forslag, jf. f.eks. punkt 33.5.3. foran, sammenholdt med utvalgets mandat om at utvalgets forslag totalt sett ikke skal føre til utgiftsøkning.

I videregående opplæring bør opplæring på samisk, på samme måte som i dag, i hovedsak være styrt ved at staten fullfinansierer enkelte skoler som gir opplæringstilbudet på samisk. For å sikre større samisk innflytelse foreslås det imidlertid at Sametinget får myndighet til å oppnevne styre for de samiske statlige videregående skolene. Denne myndighetsoverføringen vil også være i tråd med intensjonene i artikkel 27 nr. 2 i ILO-konvensjon nr. 169. Utvalget understreker for øvrig at spørsmålet om den videre organisering av den samiske videregående opplæringen går inn under den utredningen om visse administrative og organisatoriske spørsmål som departementet selv har tatt sikte på å arbeide med.

Sametingets rett til å oppnevne medlemmene av styret for disse skolene vil ikke begrense statens myndighet som skoleeier for øvrig og heller ikke styremedlemmenes ansvar i forhold til budsjett og generelt regelverk.

Utvalget vil videre klargjøre at videregående opplæring kan tilbys på samisk, også til elever som ikke har krav på slik opplæring. Det bør altså være muligheter for opplæring på samisk eller i særskilte samiske fag ved enkelte fylkeskommunale skoler, linjer eller klasser.

I tråd med det som er sagt foran om klargjøring av begrepet samisk distrikt og om hvem som bør fastsette det, vil utvalget foreslå at departementet skal kunne gi forskrift om videregående opplæring på samisk eller i særskilte videregående samiske fag og åpne for at de fylkeskommuner som ønsker det, skal kunne tilby samisk videregående opplæring.

33.5.5 Opplæringens innhold

De nasjonale læreplanene som gjelder for alle elever, kan etter utvalgets oppfatning være et viktig redskap i arbeidet med å skape gjensidig forståelse og respekt mellom den samiske og den øvrige norske befolkningen. Det vises i denne sammenheng også til høringsutkastet om prinsipper og retningslinjer for den 10-årige grunnskolen, der det heter:

«Samtidig er samisk kultur en del av vår nasjonale arv, som alle barn skal møte. Grunnelementer av den samiske kulturen vil derfor gå inn som del av det felles lærestoffet i grunnskolen.»

Utvalget er av den oppfatning at de nasjonale læreplanene bør gi regler om opplæring i spørsmål som gjelder den samiske folkegruppen og dens kultur, språk, historie og næringsvirksomhet i tilknytning til det enkelte fag. Det er etter utvalgets syn en nasjonal oppgave å skape bedre kunnskap om, forståelse og respekt for samisk kultur.

For utvetydig å sikre de nasjonale læreplanene en samisk dimensjon foreslår utvalget at dette lovfestes. Generell kompetanse for departementet til å fastsette opplæringens innhold er etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig til å sikre at dette hensynet bli ivaretatt. Forslaget harmonerer også med artikkel 31 i ILO-konvensjon nr. 169.

De nasjonale læreplanene vil imidlertid ikke uten videre gi en tilfredsstillende beskrivelse av opplæringens innhold i forhold til de særlige behov for den samiske befolkningen. Det gjelder særlig i forhold til kultur, historie, identitet og næringsvirksomhet.

Dagens system med samiske læreplantillegg til fellesstoffet i de nasjonale læreplanene for grunnskolen vil derfor bli foreslått videreført med klar hjemmel i loven. Slike tillegg vil dels kunne innføre nye elementer i opplæringen, dels vil de kunne innføre elementer som erstatter deler av de nasjonale læreplanene.

Av hensyn til harmoni og samordning mellom de nasjonale læreplanene og de samiske læreplantilleggene foreslås det også at Kongen i statsråd kan fastsette de saklige rammene for disse tilleggene da dette ikke fremkommer på annen måte.

Videre må det etter utvalgets oppfatning - som nå - fastsettes læreplaner i samisk som fag i grunnskolen og i videregående opplæring, og det må fastsettes læreplaner i særlige samiske fag i videregående opplæring.

Tradisjonelt ligger all kompetanse til å fastsette læreplaner i departementet. Det sikrer blant annet et nasjonalt fellesstoff for alle, noe som igjen bidrar til å sikre lik rett til utdanning.

Med sitt særlige ansvar som folkevalgt organ for den samiske befolkningen har imidlertid Sametinget ved en rekke anledninger gitt uttrykk for et sterkt ønske om større deltakelse og myndighet i arbeidet med å fastlegge de deler av opplæringens innhold som er av særlig betydning for samene. Ønsket omfatter i første rekke læreplantilleggene for grunnskolen, læreplanene i samisk som fag og læreplanene for særlige samiske fag i videregående opplæring.

Selv om det kan tenkes visse uheldige sider ved å dele kompetansen til å fastsette læreplaner mellom flere organer, ser utvalget det alt i alt som gunstigst å legge kompetansen til å fastsette de nevnte læreplanene og læreplantilleggene til Sametinget. Det vil også være i tråd med intensjonene i artikkel 27 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169.

Utvalget understreker at en slik ordning ikke vil skape konstitusjonelle problemer så lenge kompetansen til å fastsette visse læreplaner og læreplantillegg legges til Sametinget ved lov. Det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar som hviler på den fagstatsråd som til enhver tid er ansvarlig for opplæringssektoren, vil være tilsvarende begrenset. I hovedtrekk vil ansvaret være begrenset til de oppgaver som loven legger til departementet, og dessuten til det mer generelle ansvar for å følge utviklingen i vedkommende sektor med sikte på etter behov å foreslå f.eks. lovendring eller budsjettmessige tiltak. I brev av 26.01.1995 til Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler Justisdepartementets lovavdeling seg entydig i samme retning.

Forslaget om å legge vedtakskompetansen på dette området til Sametinget vil innebære et brudd med dagens ordning. For å legge et best mulig grunnlag for harmoni og samordning mellom læreplaner og læreplantillegg fastsatt av henholdsvis departementet og Sametinget vil utvalget derfor foreslå lovfestet at utkastene til læreplaner skal utarbeides av departementet. Slik den administrative oppbygning på dette området er i dag, vil det i praksis kunne innebære at arbeidet med å forberede læreplaner og læreplantillegg vil bli lagt til nåværende Samisk utdanningsråd.

Det foreslås videre å gi Sametinget myndighet til å gi en forskrift om overordnede mål og prinsipper for samisk opplæring. For å sikre de nasjonale hensyn foreslås det imidlertid lovfestet at både slik forskrift og forskrift om samiske læreplaner og læreplantillegg skal bygge på den forskrift om læreplaner som til enhver tid er fastsatt.

Læreplanene er det sentrale styringsmiddelet i styringen av opplæringens innhold. Det er da viktig at dokumentene er tilgjengelige også for samiske brukere. Det foreslås derfor at alle læreplanene skal foreligge på samisk samtidig som de foreligger på norsk. Utvalget vil i denne sammenheng også peke på ILO-konvensjon nr. 169, artikkel 30 nr.1 som understreker betydningen av å kunne gjøre seg kjent med rettigheter og plikter i forhold til utdanning.

Timerammen for opplæringen i samisk og for særskilte samiske fag i videregående opplæring fastsettes av departementet med hjemmel i den alminnelige kompetansen for departementet til å fastsette timeramme og -fordeling. Etter utvalgets oppfatning bør det imidlertid ved klasser der det gis opplæring på samisk, være samisk som førstespråk. Elever med rett til opplæring i samisk ved andre skoler bør, i den grad det er mulig, få være med og velge omfanget av samiskopplæringen selv.

Det er fortsatt mangel på læremidler for samisk opplæring på alle nivåer. Læremidler for opplæring i og på samisk har en liten målgruppe. Derfor vil det også i framtiden være viktig at staten påtar seg et særlig ansvar for utvikling av slike læremidler.

33.5.6 Voksenopplæring

Særlige regler for samiske studieforbund behandles i kap. 40 punkt 40.4.4.

34 Privat opplæring

34.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet gjennomgå og vurdere den rettslige reguleringen av privat opplæring, med særlig vekt på vilkårene for statstilskudd til private skoler.

Kapitlet avgrenses mot spørsmål som gjelder spesialundervisning og skoleskyss, se nærmere i kap. 19 og 26. Videre avgrenses det mot offentlig tilsyn med privat opplæring, se kap. 35, der utvalget foreslår at staten skal ha ansvaret for å føre tilsyn med alle private grunnskoler og med videregående skoler som mottar statstilskudd. Kommunen skal ha tilsyn med hjemmeopplæringen.

Private skolers forhold til forvaltningsloven behandles i del IV og deres myndighet overfor elevene (ordensreglement, bortvisning m.v.) i kap. 30.

Endelig vurderes privatskolelovens henvisning til helselovgivningen i kap. 25.

Utvalget gjennomgår først dagens rettsregulering av privat opplæring og Norges internasjonale forpliktelser (punktene 34.2 og 34.3) og gir en kort oversikt over dagens godkjenningspraksis (punkt 34.4). Utvalgets vurderinger omtales i punkt 34.5.

34.2 Gjeldende rett

34.2.1 Innledning

Den første loven om statstilskudd til private skoler kom i 1970. Dagens privatskolelov 14.06.1985 nr. 73 (psl.) gjelder offentlig tilskudd til private grunnskoler og videregående skoler, herunder vilkår for slike tilskudd, jf. § 2. Dens formål er å medvirke til å sikre at det kan etableres og drives private skoler, jf. § 1.

Andre særregler om privat opplæring finnes i gsl. § § 13 og 14 og i lvgo. § 39. Etter psl. § 31 kan departementet gi nærmere forskrifter til gjennomføring av loven.

34.2.2 Opplæringsplikt og hjemmeopplæring

Utgangspunktet for den rettslige reguleringen av privat opplæring er grunnskoleloven § 13 nr. 1, der det heter: «Born og ungdom har rett og plikt til å gå i grunnskolen, dersom dei ikkje på annan måte får tilsvarande undervisning.»

Bestemmelsen bygger på et prinsipp om opplæringsplikt og ikke skoleplikt. Det blir understreket av § 27 nr. 3, som gir kommunen et tilsynsansvar når det gjelder pliktig opplæring som ikke blir gitt i den kommunale skolen. Kommunen har i den forbindelse rett til å kalle barna inn til særskilt prøve.

34.2.3 Godkjenning av private skoler

Privat grunnskole eller videregående skole må ha godkjenning fra departementet, jf. gsl. § 14 og lvgo. § 39. Unntak gjelder for skoler som er opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ etter gsl. § 14 nr. 2 tredje ledd. Slike skoler blir godkjent etter privatskoleloven alene, se nærmere i punkt 34.2.4 nedenfor.

Vilkår for godkjenning av private grunnskoler er fastsatt i gsl. § 14 nr. 2 der det heter at «føresegner om skoletid, undervisningstid, avgangsprøver og avgangsvitnemål etter denne lova, gjeld og for private skolar». Videre setter nr. 2 andre punktum som vilkår at undervisningsplaner og lærere er godkjent av statens utdanningskontor.

Før departementet godkjenner en videregående skole, skal fylkeskommunen ha uttalt seg, jf. lvgo. § 39. Videre kan departementet sette vilkår for godkjenningen. Ordlyden gir ingen veiledning om hvilke vilkår som kan, eller eventuelt skal, stilles. Dette spørsmålet drøftes imidlertid i forarbeidene til loven, der det blant annet heter (Ot. prp. nr. 18 (1973-74), s. 66):

«Vilkåret for å godkjenne et privat gymnas må bl.a. være at elevene er sikret tilfredsstillende opplæring. Departementet antar at de regler for undervisningstid og fagkrets som blir fastsatt for offentlige gymnas, også bør gjelde for tilsvarende private skoler. Departementet forutsetter at det i reglementet om vurdering av elevenes arbeid og utskriving av vitnemål blir fastsatt hvilke regler som skal gjelde for private skoler. Endelig bør det være et vilkår for å godkjenne en privat skole at den har tilfredsstillende skolerom og utstyr.»

De to lovene gir ikke ytterligere bestemmelser om i hvilken grad de regler som gjelder for offentlige skoler, gjelder tilsvarende for private.

Videre gjelder kompetansekravene for undervisningspersonalet i offentlige skoler som hovedregel også for private skoler, jf. psl. § 14 og lærerutdanningsloven § 1 nr. 1. Unntak fra kompetansekravene er gjort for videregående yrkesrettet opplæring som ikke gis ved offentlige videregående skoler (se Ot.prp. nr. 58 (1983-84) s. 33).Ved slike skoler fastsetter skolens styre utdanningskravene, dersom ikke departementet i det enkelte tilfelle bestemmer noe annet, jf. psl. § 14 annet ledd.

34.2.4 Vilkår for godkjenning med statstilskudd

Reglene nevnt i punkt 34.2.3 ovenfor gjelder også for private skoler som mottar statstilskudd etter privatskoleloven. Bestemmelsen i Gsl. § 14 nr. 2 medfører imidlertid at visse unntak fra dette gjelder for skoler opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ.

Vilkårene for statstilskudd til private grunnskoler og videregående skoler framgår av privatskoleloven. Etter § 3 må skolene først og fremst være

1. «Skipa av religiøse og/eller etiske grunnar,

2. eller skipa som eit fagleg-pedagogisk alternativ,

3. eller skipa for undervisning av norske born/norsk ungdom i utlandet,

4. eller skipa for å fylla eit kvantitativt undervisningsbehov,

5. eller å ha til føremål å gje vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje vert gjeven ved vidaregåande offentlege skular.»

Private grunnskoler som skal gis statstilskudd, må drive sin virksomhet etter undervisningsplaner godkjent av statlige skolemyndigheter, jf. psl. § 4 og gsl. § 14. Private videregående skoler som skal gis tilskudd etter loven, kan enten drive sin virksomhet i samsvar med godkjenning etter lvgo. § 39 eller etter undervisningsplaner godkjent av departementet, jf. psl. § 4.

Verken psl. § 4 eller gsl. § 14 gir nærmere veiledning om kriteriene for godkjenning av undervisningsplanene. Faglige krav til private skoler er imidlertid kommentert i privatskolelovens forarbeider. I Innst. O. nr. 53 (1984-1985), s. 7 uttaler stortingskomiteens flertall blant annet:

«Dei private skulane skal etter fleirtalet si vurdering gi ei undervisning av same omfang og nivå som ved tilsvarande offentlege skular, og leggja undervisninga opp slik at skulen gjev kompetanse som svarar til den kompetansen offentlege skular gjev.»

Etter psl. § 5 skal undervisningsrom og utstyr mv. godkjennes av statens utdanningskontor. Så langt det er mulig skal skoleanlegg og inventar være tilpasset funksjonshemmedes behov.

Videre skal skolene ha hele landet som inntaksområde og være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i tilsvarende offentlige skoler, jf. psl. § 7 nr. 1 første ledd. Bestemmelsen retter seg mot de formelle vilkår for opptak, jf. Ot.prp. nr. 58 (1983-84), s. 24, der det blant annet heter:

«Bestemmelsen innebærer at en privat skole ikke kan stille krav om f. eks. utdanning og praksis utover de krav som stilles ved opptak i offentlige skoler. For inntak i private videregående skoler, som disse bestemmelsene særlig vil ha betydning for, vil det således være tilstrekkelig at vedkommende søker fyller de krav som følger av lov om videregående opplæring § 7 første ledd. På den annen side gir oppfyllelsen av dette formelle krav ikke en søker ubetinget rett til å bli tatt inn ved privat skole.»

Dersom skolen må avvise elever ut fra kapasitetshensyn, antas det at slik avvisning kan skje med grunnlag i skolens formål, jf. Innst. O. nr. 53 (1984-85), s. 9. Vedtak som gjelder inntak, kan påklages til statens utdanningskontor, jf. § 7 nr. 3 og delegasjonsvedtak av 08.12.1993.

Departementet kan dispensere fra kravene i psl. § 7 nr. 1 første ledd, jf. tredje ledd.

Elever som er tatt inn ved skolen har rett til å fullføre skoleåret eller vedkommende kurs, jf. psl. § 8. Bestemmelsen gjelder 1-årige eller 2-årige kurs, kortere kurs eller deltidskurs. For bortvisning av elever gjelder psl. § 12, som i hovedsak henviser til de alminnelige reglene i grunnskoleloven og lov om videregående opplæring (se kap. 30).

Etter psl. § 11 skal det legges vekt på å skape et godt arbeidsmiljø og gode samarbeidsformer ved skolen. Videre skal skolen å ha ordensreglement, se nærmere i kap. 30.

Skolen skal ha en daglig leder som har både den pedagogiske og administrative ledelsen av skolen, jf. privatskoleloven § 13.

Psl. § § 17-23 stiller blant annet krav om styre for skolen og rett til medinnflytelse for elever, foreldre mv. Styret er øverste ansvarlige organ ved skolen, jf. § § 17 og 18 nr. 1. Styrets adgang til å delegere myndighet til skolelederen er begrenset, jf. § 18 nr. 4. Styret skal selv vedta budsjett, reglement og instrukser for skolen, jf. § 18 nr. 2 og 3. Videre skal styret selv tilsette personalet, bortsett fra vikarer for en del av skoleåret, jf. § 15.

Når særlige grunner foreligger, kan departementet dispensere fra kravene i psl. § § 19-23, jf. § 23 b.

I tillegg til kravene etter privatskoleloven foretar departementet i hvert enkelt tilfelle «ei samla vurdering» av om skolen skal godkjennes for statstilskudd eller ikke, jf. psl. § 25 nr. 3. I Ot.prp. nr. 50 ( 1983-84), s. 50 annen spalte heter det om dette bl.a.:

«Viktige hensyn vil på den ene side være søkerens mulighet for å opprette og drive skolen. På den annen side må det tas hensyn til de offentlige ressurser, og hvorledes bruken av dem bør prioriteres.»

Justisdepartementets lovavdeling har i brev av 30.11.92 til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet uttalt at departementet i utgangspunktet står relativt fritt når spørsmålet om godkjenning skal vurderes etter § 25. Blant annet kan det legges vekt på budsjettmessige hensyn, men ikke i den grad at privatskoleloven blir satt ut av kraft. Videre kan det legges vekt på skolefaglige og skolepolitiske hensyn.

34.2.5 Tilskuddsbestemmelsene

Statstilskuddet beregnes etter psl. § 26. Det er en «tilskuddsregel» for hver type skole, bl.a. for skoler for funksjonshemmede og for norske skoler i utlandet. Tilskuddsregel nr. 10 gir regler om tilskudd for kompletterende undervisning til norske borgere som er elever ved utenlandske og internasjonale grunnskoler, og statstilskudd til delvis dekning av skolepenger for norske borgere som er elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler. Tilskuddsregel nr. 11 gjelder arbeidsgiverandelen ved pensjonsinnskudd.

Etter psl. § 27 skal alle offentlige driftstilskudd komme elevene til gode. Skolene kan ikke kreve skolepenger som sammen med de offentlige tilskuddene overstiger driftsutgifter tilsvarende utgiftsnivået ved tilsvarende offentlig skole, jf. psl. § 27 tredje ledd.

34.2.6 Lønns- og arbeidsvilkår

Undervisningspersonale og skoleledere ved privatskolene har rett til samme lønns- og arbeidsvilkår som i tilsvarende offentlige skoler, jf. psl. § 16 første ledd. Bestemmelsen er ikke til hinder for at personalet godtar dårligere vilkår (se Ot.prp. nr. 58 (1983-84), s. 39).

Psl. § 16 første ledd gjelder ikke for skoler godkjent etter § 3 e. Ved slike skoler fastsetter skolens styre lønns- og arbeidsvilkårene, jf. § 16 annet ledd.

34.3 Internasjonale forpliktelser

Gjennom internasjonale konvensjoner har Norge i atskillig utstrekning påtatt seg plikter i forhold til private skoler. Gjennom blant annet UNESCO-konvensjonen av 15.12.1960 mot diskriminering i undervising artikkel 5.1 har Norge akseptert den enkeltes rett til å etablere private skoler og til å benytte disse skolene. I den utstrekning slik opplæring forekommer i stedet for offentlig, obligatorisk opplæring, har staten imidlertid rett (og muligens også plikt) til å påse at opplæringen i disse skolene oppfyller visse minimumskrav.

Staten står imidlertid ikke fritt når det gjelder hvilke krav som kan stilles til opplæringen. Blant annet artikkel 2 i første tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen må f.eks. antas å stå i veien for et krav om at private skoler skal være kristne. Det må tvert imot antas at FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 pålegger staten en særlig plikt til å legge forholdene til rette for at religiøse og etniske minoriteter skal kunne utøve sitt språk, sin kultur, sin religion mv.

Av de konvensjoner Norge har tiltrådt, kan det derimot neppe utledes noen plikt for staten til å yte økonomisk tilskudd til private skoler.

34.4 Dagens godkjenningspraksis

34.4.1 Godkjenning uten rett til statstilskudd

Det er godkjent en grunnskole uten statstilskudd etter gsl. § 14. Det er hittil ikke godkjent videregående skoler uten statstilskudd. Imidlertid er en del videregående skoler godkjent i forhold til forskriftene for studiefinansiering. Det betyr at departementet har godkjent det faglige opplegget ved skolen.

På tross av kravet etter gsl. § 14 drives utenlandske og internasjonale grunnskoler i Norge uten godkjenning fra departementet.

Såkalte «alternative skoler» er en type virksomhet som drives i tilknytning til behandlingsinstitusjoner. Skolene driver uten særskilt godkjenning, men mange av dem er organisert som en del av offentlige grunnskoler.

I praksis innebærer det at departementet i svært liten utstrekning har utøvet sin godkjenningsmyndighet overfor skoler uten statstilskudd.

34.4.2 Godkjenning for rett til statstilskudd

Grunnskoler som mottar statstilskudd etter privatskoleloven, er opprettet ut fra et religiøst og/eller etisk formål eller som et faglig-pedagogisk alternativ til offentlig grunnskole, jf. psl. § 3 a og b. Eksempler på faglig-pedagogiske alternativer er steinerskoler og montessorriskoler.

Den ene gruppen av private videregående skoler godkjent med rett til statstilskudd er skoler opprettet med religiøst og/eller etisk formål. De skal dekke et kvantitativt undervisningsbehov eller være et faglig-pedagogisk alternativ til offentlig videregående skole, jf. psl. § 3 a, b og d. Denne gruppen omfatter skoler som er såkalt «parallelle» med offentlige skoler, f.eks. private landbruksskoler. Steinerskoler er eksempler på skoler godkjent som faglig-pedagogisk alternativ.

Den andre hovedgruppen av private videregående skoler godkjent med rett til statstilskudd er skoler som gir yrkesrettet undervisning som ikke blir gitt i offentlige videregående skoler, jf. § 3 e. Den største gruppen blant slike skoler er bibelskoler og kunstskoler. Her finnes også en skole for yrkesdykkere og en for musikkinstrumentreparatører.

I tillegg kommer norske grunnskoler og videregående skoler i utlandet. Disse gir opplæring til norske barn og unge som av forskjellige grunner oppholder seg for kortere eller lengre tid utenfor riket, jf. psl. § 3 c.

Ifølge St.prp. nr. 1 (1991-92) mottok 156 skoler med et samlet elevtall på 12 652 statstilskudd etter kap. 0240 om private skoler i 1985. Ifølge St.prp. nr. 1 (1994-95) er antall skoler i 1994 steget til 205 med elevtall på til sammen 17 754.

I 1985 mottok 40 private grunnskoler med tilsammen 4296 elever statstilskudd. I 1994 var antall skoler økt til 61 med et elevtall på tilsammen 6951. Antall videregående skoler med statstilskudd har steget fra 38 med 6054 elever i 1990 til 44 med 6893 elever i 1994.

Ut over dette ble det i 1994 gitt statstilskudd til 28 grunnskoler i utlandet med 751 elever, 5 skoler i utlandet som gir videregående opplæring, med 90 elever, 13 skoler for funskjonshemmede med 376 elever og 54 andre private skoler med 2693 elever.

Alle skoler som hittil er godkjent på religiøst grunnlag, er kristne. Departementet har i 1995 avslått en søknad om godkjenning av en muslimsk grunnskole som ønsket statstilskudd.

Der det er aktuelt, gis skoler med statstilskudd rett til å avholde eksamen og skrive ut vitnemål for sine elever.

34.4.3 Særlig om statstilskudd for grunnskoler som er et faglig-pedagogisk alternativ

I sin godkjenningspraksis setter departementet følgende minstekrav til grunnskoler som skal få statstilskudd som faglig-pedagogisk alternativ:

• at skolen bygger på klart uttalte prinsipper som er forskjellig fra den offentlige skoles, f.eks. en utdanningsfilosofi som i steinerskolene

• at skolen har et helhetlig alternativt pedagogisk opplegg, en metode, tilhørende læreplaner og en praksis som ikke lar seg gjennomføre i den offentlige skolen

• at lærerene har spesialkompetanse til å kunne gjennomføre den alternative pedagogikken.

Dessuten må skolen gi et tilbud som samlet sikrer at elevene får oppfylt sin opplæringsplikt.

34.5 Utvalgets vurderinger

34.5.1 Generelt

I kap. 11 punkt 11.5 har utvalget gjort rede for de utgangspunktene som ligger til grunn for dets arbeid med den rettslige reguleringen av privat opplæring. I sine vurderinger tar utvalget utgangspunkt i avveiningen mellom de nasjonale og individuelle hensyn som ligger til grunn for styringen av den offentlige skole og for den rett til å velge privat skole som følger av Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå vesentlige endringer i den avveining mellom nasjonale interesser og hensynet til foreldrenes valgfrihet som ligger bak dagens lovregler om privat opplæring i skole. Denne lovreguleringen har blitt til gjennom en langvarig politisk prosess.

I kap. 12 foreslår utvalget at privat opplæring skal reguleres i en felles lov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Det understrekes at dette forslaget i seg selv ikke har betydning for lovreguleringens innhold.

Før utvalget vurderer de spørsmål om den rettslige regulering av privat skolevirksomhet som det etter sitt mandat likevel finner grunn til å ta opp, gir utvalget en vurdering av adgangen til å oppfylle opplæringsplikten utenfor skole.

34.5.2 Grunnskoleopplæring utenfor skole

Det vises innledningsvis til kap. 18, der utvalget foreslår å videreføre plikten til grunnskoleopplæring tilsvarende den som gis i den offentlige grunnskolen. Plikten varer så lenge barnet eller den unge er i grunnskolealder. Foreldrene skal kunne straffes med bøter dersom plikten ikke oppfylles.

Plikten kan oppfylles i offentlige skole, i godkjent privat skole eller på annen måte. Når plikten oppfylles i godkjent privat skole må eleven anses å få opplæring tilsvarende den som gis i den offentlige grunnskolen, jf. nedenfor om de krav som bør gjelde for private skoler.

I dag er opplæring som foretas av elevenes foreldre i hjemmet regulert i gsl. § 13 nr. 1 første ledd og i § 27 nr. 3, som bestemmer at kommunen skal føre tilsyn med opplæringen og innkalle elevene til særskilt prøve dersom det er behov for det.

I kap. 35 foreslår utvalget å videreføre det kommunale tilsynsansvar for hjemmeopplæringen. Kommunen skal fortsatt ha rett og plikt til å kalle inn elevene til særskilte prøver dersom det er tvil om at opplæringen er tilfredsstillende.

For å lette kommunens tilsyn og bidra til at elevene får forsvarlig opplæring i hjemmet foreslås det videre å lovfeste at opplæringen skal følge samme regler om opplæringens innhold som private skoler. Lov- og forskriftsfestede krav til fagfordeling, fagenes innhold, vurdering osv. må således gjelde tilsvarende for hjemmeopplæring. Det vises i denne sammenheng til at læreplanene forutsettes tilpasset Norges internasjonale forpliktelser, se punkt 34.5.4.3.

Andre bestemmelser som gjelder for skoler (krav til klassestørrelser, om kompetanse for personalet og om opplæringens omfang i tid m.v.) vil derimot være lite praktiske for hjemmeopplæringen og foreslås ikke gjort gjeldende.

34.5.3 Krav om godkjenning av private skoler

Utvalget foreslår å opprettholde et godkjenningskrav for alle private grunnskoler. En slik godkjenningsordning vil bidra til å sikre at de krav som stilles til slike skoler er oppfylt før de starter sin virksomhet. Videre vil det gi foreldrene en viss sikkerhet for at skolen vil gi deres barn tilfredsstillende opplæring.

Det foreslås at grunnskoler som oppfyller lovens og forskriftenes krav skal ha rett til godkjenning.

Videre foreslås det å gi hjemmel for bøtestraff for skoler som drives uten den nødvendige godkjenning. Uten en slik straffebestemmelse vil staten stå uten håndhevingsmidler ved brudd på godkjenningsplikten.

Utvalget har også vurdert å foreslå krav til godkjenning for private videregående skoler som ikke mottar statstilskudd. På bakgrunn av den store variasjonsbredden i hva som kan oppfattes som videregående opplæring vil et slikt godkjenningskrav imidlertid være vanskelig å praktisere. Videre vil et godkjenningskrav i en viss grad kunne bidra til at de private skolene søker å unngå de nasjonale læreplanene for dermed å få fram at den opplæring de tilbyr ikke går inn under plikten til å søke godkjenning for «videregående opplæring».

Bruk av de nasjonale læreplanene vil kunne høyne kvaliteten i de private opplæringstilbudene. Utvalget finner det uheldig å videreføre en ordning som kan bidra til at private opplæringstilbud unnlater å bruke nasjonale læreplaner, og foreslår derfor at dagens godkjenningskrav i lvgo. § 39 blir opphevet.

34.5.4 Nærmere om krav til godkjente skoler

34.5.4.1 Generelt

Utvalget vil her vurdere i hvilken grad rettsreglene om offentlige skoler skal gjelde tilsvarende for private skoler som er godkjent etter de regler som foreslås i punkt 34.5.3 ovenfor.

34.5.4.2 Kompetansekrav for undervisningspersonale og skoleledere

De faglige-pedagogiske krav til undervisningspersonale og skoleledere i private skoler kan ikke være mindre enn i offentlige skoler. Også i private skoler er det behov for å sikre en god faglig-pedagogisk standard.

Faglige-pedagogiske kompetansekrav for private skoler vil være i tråd med utvalgets prinsipielle synspunkter i kap. 11. Utvalget antar således at slike krav ikke kommer i konflikt med foreldrenes rett til å velge privatskole etter FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Slike krav vil også ivareta nasjonale hensyn, herunder behovet for et høyt kompetansenivå i befolkningen, og vil kunne bidra til å sikre likeverdig opplæring for elevene i private skoler.

Utvalget vil derfor foreslå at kravene til kompetanse for undervisningspersonale og skoleledere i private skoler videreføres og gjøres gjeldende for alle grunnskoler uten hensyn til om de mottar statstilskudd.

34.5.4.3 Opplæringens innhold, herunder læreplaner

Prinsippet om likeverdig opplæringstilbud til alle, ivaretakelsen av et felles kultur-, verdi og kunnskapsgrunnslag, og hensynet til mobilitet og opptak til videre utdanning tilsier en høy grad av felles innhold og felles progresjon i opplæringen. Slike hensyn vil kunne ivaretas ved at privatskolene må følge læreplanene for offentlige skoler så lenge dette ikke støter mot Norges folkerettslige forpliktelser eller skolens tilskuddsgrunnlag for øvrig (f.eks. skoler som er godkjent som faglig-pedagogisk alternativ).

På denne bakgrunn foreslår utvalget at bestemmelsene i lov og forskrift om opplæringens innhold i offentlige skoler (se kap. 13 om formålsbestemmelser og kap. 21 om opplæringens innhold) gjøres gjeldende for private grunnskoler så langt det ikke står i strid med Norges internasjonale forpliktelser og det formål som begrunner tilskuddet til den enkelte skole.

I forskrifter om læreplan, jf. kap. 21, vil departementet kunne fastsette hvilke deler av læreplanene for den offentlige skole som skal gjelde for de private skolene, eventuelt at skolenes læreplaner skal godkjennes av departementet. Departementet skal også kunne gi forskrifter med krav til læreplanarbeidet ved den enkelte privatskole. Etter fvl. § 42 kan det bare dispenseres fra forskrifter, derunder forskrift om læreplan, i den grad forskriften selv gir beskjed om det.

Også for utenlandske barn ved utenlandske skoler i Norge kan det være lite naturlig å kreve at norske læreplaner skal følges. Som nevnt vil departementet imidlertid kunne benytte sin kompetanse til å helt eller delvis dispensere fra de alminnelige forskrifter om læreplan. I denne sammenheng vil det også kunne bestemmes at de utenlandske skolenes læreplaner i stedet skal godkjennes av departementet. Hjemmelen til å gi forskrifter om læreplan vil også være det naturlige sted for å løse det mulige behov for å samordne kravene til opplæringens innhold for norske og utenlandske elever ved slike skoler.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen særskilt bestemmelse om rett til å gjøre tidsbegrensede avvik fra lov og fra godkjente planer for forsøksformål, jf. psl. § 4 annet ledd. Det vises her til utvalgets omtale i kap. 21 av det tilsvarende spørsmål for offentlige skoler.

Ut over det som er fastsatt i lov og forskrift vil skolene fullt ut ha sin undervisningsfrihet.

34.5.4.4 Organer for medinnflytelse

I kap. 20 foreslår utvalget lovregler om samarbeidsutvalg, elevråd, klasseråd og foreldreråd i offentlige grunnskoler. Forslaget begrunnes i at så vel demokratihensyn som hensynet til kvalitet i skolen tilsier at elever og foreldre gis innflytelse på opplæringens utforming og organisering.

De samme hensyn gjør seg gjeldende i forhold til private skoler. Utvalget foreslår derfor at ovennevnte lovregler i utgangspunktet også skal gjelde for private grunnskoler.

34.5.4.5 Andre bestemmelser

Idag er private grunnskoler bundet av samme regler om skoletid og undervisningstid som offentlige skoler, jf. gsl. § 14. Utvalget foreslår at slike krav videreføres (se kap. 23) og gjøres gjeldende for godkjente private grunnskoler så langt det passer. De private skolene skal imidlertid selv fastsette skoleruten.

Utvalget vil videre foreslå at bestemmelser om klassestørrelser i offentlige skoler (se kap. 22) skal gjelde tilsvarende for godkjente private grunnskoler. Et slikt krav vil sikre at det pedagogiske personalet kan gi tilpasset opplæring til den enkelte elev. Behovet for tilpasset opplæring kan ikke antas å være mindre i private enn i tilsvarende offentlige skoler.

På samme måte bør kravene til ledelse i offentlige skoler (se kap. 27) gis tilsvarende anvendelse for godkjente private grunnskoler.

Også begrunnelsene for øvrige regler om stillinger, tjenester, funksjoner, arbeidsmiljø, utstyr, læremidler og målformer (se kap. 24, 25, 27 og 31) står like sterkt for private som for offentlige skoler. Utvalget foreslår derfor likelydende regler for private og offentlige skoler. De private skolene overtar imidlertid ikke kommunens plikt til å holde grunnskoleelevene med gratis skolemateriell. I private skoler er det i utgangspunktet elevene selv som må holde seg med skolemateriell til eget bruk.

Endelig foreslår utvalget at undervisningspersonalet skal ha samme rett til fritak for undervisning i kristendomsfaget som tilsatte i offentlige skoler (se kap. 29 punkt 29.2.5 og 29.3.5.). Hensynet til religionsfriheten vil i utgangspunktet stå like sterkt i private skoler. Videre vises det til arbeidsmiljøloven § 55 A tredje punktum som gir arbeidsgiver adgang til i visse tilfeller å kreve opplysninger om hvordan søkerne stiller seg til blant annet religiøse spørsmål.

34.5.5 Særlige krav for godkjenning med rett til statstilskudd

34.5.5.1 Skolens formål

I tråd med de prinsipielle utgangspunker for utvalgets arbeid, jf. kap. 13, foreslår utvalget at dagens regler i psl. § 3 om hvilke formål som kan gi grunnlag for statsstøtte i hovedsak blir videreført.

I kap. 12 om lovstruktur foreslår utvalgets flertall at skoler med tilskudd etter psl. § 3 e holdes utenfor en felles lov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Slike skoler har ikke paralleller i det offentlige skoleverk og vil derfor falle utenfor det naturlige virkeområde for en felles lov om grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Ved at skolene ikke er en del av det felles opplæringsløp svekkes etter flertallets oppfatning også argumentene for en lovfesting av ordningen med statstilskudd. Formålet med privatskoleloven er å støtte opp under foreldrenes rett til å velge et alternativ til den offentlige skole for sine barn (se punkt 34.3 ovenfor). Dette hensyn har i liten grad gjennomslag når det gjelder skoler som ikke har paraleller i den offentlige skolen.

På denne bakgrunn inneholder ikke utvalgsflertallets utkast til ny opplæringslov regler om tilskudd til skoler som i dag omfattes av psl. § 3 e. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til om tilskudd til slik skoler fortsatt bør være gjenstand for lovregulering. Dersom tilskuddene fremdeles skal være lovregulert kan som nevnt i kap. 12 en mulig plassering være voksenopplæringsloven.

Medlemmet Riosianu mener at forslag om lovendring som en strykning av § 3 e innebærer, ligger utenfor utvalgets mandat. Dette medlem er også av den oppfatning at det bør være en «ventil» innenfor skoleverket for drift av skoler på videregående nivå (mellom grunnskole og høgskole) på områder som ikke dekkes av de kurser som den offentlige skole tilbyr. Den offentlige skolen vil ikke lett fange opp interessene til mindre grupper eller personer som har ideer og initiativ som kan være verdifulle for samfunnet. Det er også lange tradisjoner for privat drift av forskjellige skoler som gir ulike former for yrkesutdanning eller allmennutdanning på dette nivået. Disse skolene er et verdifullt supplement til den offentlige skolen, og har i alt et omfang som gjør at skolene bør ha en plass i lovgivningen.

34.5.5.2 Andre lovfestede krav

Siden statsstøtte etter loven bare kan gis til private grunnskoler som allerede er godkjent av departementet, vil de krav til slike skoler som utvalget foreslår gjort gjeldende, se nærmere i punkt 34.5.4 ovenfor, gjelde automatisk (også) for private grunnskoler som mottar statsstøtte.

Det foreslås også at de krav som etter utvalgets syn bør stilles til grunnskoler uten hensyn til om de mottar statstilskudd (se punkt 34.5.4), skal gjelde tilsvarende for private videregående skoler som mottar statstilskudd.

Videre foreslås bestemmelsene i psl. § 7 om inntak til private skoler i hovedsak videreført. Det bør imidlertid klargjøres hvilke søkere som kan prioriteres når det er færre plasser enn søkere. Utvalget finner det naturlig at skolene i slike tilfeller først må prioritere de som har rett til enten grunnskoleopplæring eller videregående opplæring. I den videre prioriteringen bør skolen kunne prioritere ut fra de etiske eller religiøse formål som er grunnlag for tilskuddet, eller andre saklige hensyn, f.eks. at en søker har søsken ved skolen.

Også dagens regler i psl. § § 17 og 18 om styrets sammensetning og kompetanse bør videreføres. Dagens styreordning sikrer både direkte innflytelse for elever, foreldre mv. og at eierinteressene ikke blir for dominerende i styringen av skolen.

I tråd med utvalgets forslag i kap. 35 om å overføre tilsynsansvaret for privat skoler i sin helhet til staten bør imidlertid retten for kommunen eller fylkeskommunen til å oppnevne en representant med rett til å møte i styret (se psl. § 17 bokstav a) overføres til staten.

Private skoler som mottar statstilskudd bør imidlertid unntas fra kravet om samarbeidsutvalg og skoleutvalg, jf. punkt 34.5.4.5. Det lovfestede kravet om møte- og talerett for elever, lærere, foreldre og andre tilsatte i skolens styre må her antas å gi tilstrekkelig styring av den organiserte medinnflytelse i slike skoler.

Videre foreslår utvalget å oppheve forbudet mot delegasjon i tilsettingssaker. Det antas at skolens styre kan foreta en forsvarlig vurdering av hvem som best avgjør slike saker.

Utvalget foreslår ikke ytterligere lovbestemmelser om særlige krav for skoler som mottar statstilskudd.

34.5.5.3 Departementets kompetanse

Det er i dag uklart i hvilken grad departementet kan stille andre krav for godkjenning enn de som framgår uttrykkelig av loven. Bestemmelsen i psl. § 25 nr. 3 om godkjenning etter «ei samla vurdering» gjør det imidlertid klart at departementet uansett må antas å ha en viss grad av fritt skjønn.

Utvalget antar at departementet - innenfor de krav om saklighet mv. som følger av alminnelig forvaltningsrett - i utgangspunktet bør kunne avslå søknad om statstilskudd selv om skolen oppfyller alle krav etter loven. Siden godkjenning i utgangspunktet vil gi rett til tilskudd for ubestemt tid, se nærmere i punkt 34.5.6 nedenfor, må iallfall hensynet av budsjettmessig karakter kunne tillegges vekt. Departementet bør også kunne ta hensyn til den samlede skolestruktur, samt avveiningen mellom skolen som møteplass for det overveiende antall barn og unge i lokalmiljøet og det forhold at private tilskuddsskoler fortsatt skal være et supplement til den offentlige skolen (se også kap. 11 punkt 11.5).

Departementet bør gis kompetanse til å gi forskrifter om hvilke ytterligere vilkår som skal stilles. Hensynet til søkerne og deres rettssikkerhet tilsier at en slik kompetanse blir benyttet.

34.5.6 Tilskuddsvedtakets varighet og omfang

Spørsmålet om tilskuddsvedtakets varighet må ses i sammenheng med muligheten for oversikt over og fleksibilitet i fremtidige statsutgifter. I motsatt retning må hensynet til kontinuitet i elevenes opplæring veie tungt.

På denne bakgrunn bør tilskuddsvedtak gis varighet utover den enkelte budsjettperiode. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens ordning med at retten til tilskudd står ved lag inntil tilskuddsvedtaket trekkes tilbake eller på annen måte faller bort.

Dagens lovregulering av tilbaketrekning av tilskuddsvedtaket foreslås likevel ikke videreført, jf. psl. § 25 nr. 4. Her er det tilstrekkelig å vise til de alminnelige forvaltningsrettslige regler om tilbaketrekking av tillatelser mv.

Når tilskuddsvedtaket varer inntil det trekkes tilbake eller på annen måte bortfaller må vedtaket gis en kvantitativ begrensning. Skolene kan ikke stå fritt til å øke antall elever/klasser eller på andre måter øke opplæringstilbudet på en slik måte at det automatisk utløser rett til økt tilskudd. Dette ville svekke statens muligheter for å forutberegne utgiftene til de private skolene. Tilskuddsvedtaket må derfor knyttes til et bestemt opplæringstilbud og elevtall/klassetall. Rett til tilskudd utover dette kan bare oppstå på grunnlag av søknad til og vedtak av departementet.

34.5.7 Særlig om tilskuddsvedtakets adressat

Under praktiseringen av privatskoleloven har det vært reist spørsmål om hvem som gis godkjenning. Spørsmålet har særlig kommet opp ved overdragelse av skole med statstilskudd.

Etter utvalgets syn er det naturlig at det er eieren av virksomheten som søker om tilskudd og som et eventuelt tilskuddsvedtak rettes til. Eieren vil dermed ha hovedansvaret for at kravene for tilskuddet hele tiden er oppfylt.

Når hovedansvaret for at tilskuddskravene er oppfylt legges til eier, vil eiers forhold være relevant for om tilskudd skal gis. Blant annet kan departementets vurdering av den faglige kvalitet måtte ta hensyn til eierens evne til å følge opp den faglige utvikling ved skolen. Retten til tilskudd kan derfor ikke følge skolen over til en eventuell ny eier.

For å skape klarhet om dette forhold bør det derfor lovfestes at tilskuddet faller bort ved overdragelse. Av hensyn til elevene bør tilskuddet imidlertid ikke bortfalle før ved skoleårets utløp. En ny eier må søke om ny godkjenning for å kunne få tilskudd til å drive skolen.

34.5.8 Lovregler om beregning av tilskuddets størrelse. Finansiering

Utvalget finner også grunn til å vurdere dagens lovregler om beregning av tilskudd noe nærmere. Alternativet til lovfesting er at kriteriene for utmålingen av tilskudd blir fastsatt i de årlige budsjettvedtak eller i forskrifter gitt av departementet. Det normale er at virksomheter som mottar tilskudd fra staten ikke er sikret bestemte tilskudd gjennom lovverket, men at tilskuddene blir fastsatt i forbindelse med de årlige budsjettvedtak.

Spørsmålet om lovfesting av tilskuddsberegningen må besvares etter en avveining mellom hensynet til en noe større fleksibilitet i den statlige styring og hensynet til skolenes planlegging og til kontinuiteten i det opplæringstilbud som skal komme elevene til gode.

Også formelle lover vil om nødvendig kunne endres med ganske kort varsel. Men det kan likevel være grunn til å anta at lovfesting i noe større grad sikrer stabiliteten i privatskolens opplæringstilbud enn utmåling av tilskudd gjennom de løpende budsjettvedtak eller gjennom forskrift av departementet. Dette har blant annet sammenheng med at spørsmålet normalt lettere vil få offentlig oppmerksomhet gjennom den behandling som lovendring gjør nødvendig enn gjennom behandlingen av budsjett- eller forskriftsvedtak, der de lett vil bli mer bortgjemt. Dermed vil lovfesting i noe større grad kunne bidra til å sikre det formål som ligger bak dagens privatskolelov, nemlig å støtte opp under retten til å velge et alternativ til den offentlige skole.

Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at hovedreglene om beregning av tilskudd fortsatt blir lovregulert.

Dagens tilskuddsregler i psl. § 26 er imidlertid vanskelig tilgjengelig og bør derfor forenkles. Selv om de forskjellige reglene uttrykker dette på noe ulike måter, gir de i hovedsak rett til dekning av driftsutgifter pr. elev etter nærmere bestemmelse av Stortinget eller av statsforvaltningen. I praksis er utgifter til skolebygg og elevenes eget skolemateriell unntatt.

Dersom de videregående skolene som ikke har noen parallell i det offentlige skoleverk tas ut av loven (se dagens psl. § 3 e) skal de fleste tilskuddsberettigede skoler ha 85 % av det som til enhver tid regnes som driftsutgifter. Skoler for funksjonshemmede skal imidlertid ha dekket 100 % av driftsutgiftene.

I tillegg kommer i dag tilskuddsregel nr. 11 i psl. § 26 om betaling av arbeidsgiverandelen av pensjonsinnskudd for personalet ved de skoler som vil gå inn under loven.

Utvalgets flertall foreslår at de hovedregler i gjeldende regulering som etter dette trer frem, gis uttrykk i en mer generell tilskuddsbestemmelse.Også unntaket for utgifter til skolebygg og elevenes eget skolemateriell bør lovfestes. Unntaket bør imidlertid ikke omfatte ekstraordinært skolemateriell i forbindelse med spesialundervisning.

I tillegg bør departementet gis kompetanse til å gi utfyllende forskrifter om hva som skal regnes som driftsutgifter. Slike forskrifter vil innebære en betydelig avklaring og gi grunnlag for større forutberegnelighet for skoleeierne enn dagens system.

Utvalgets flertall foreslår også å videreføre dagens lovbestemmelse om at statstilskuddet skal komme elevene til gode. Dette bør etter flertallets oppfatning også omfatte egenandelene. Det understrekes imidlertid at også bruk av egenandeler til annet enn de utgifter statstilskuddet skal dekke, vil kunne anses for å komme elevene til gode, f.eks. utgifter til skolebygg.

Endelig foreslår utvalgets flertall at dagens regler om begrenset rett til å kreve egenandel videreføres i loven. Disse reglene bidrar til å gjøre adgangen til å gå i privatskole mindre avhengig av familiens økonomi.

Medlemmene Berg, Jahr, Loe og Skard kan ikke slutte seg til flertallets forslag om at loven skal inneholde bestemte regler om tilskuddets størrelse. Ivaretakelse av lovens formål er ikke avhengig av slike regler, som dessuten begrenser mulighetene for en rasjonell og rettferdig fordeling av statsstøtte mellom de enkelte privatskoler. Slike regler kan også i mange tilfeller forhindre en riktig balanse i forhold til midlene som tilføres offentlige skoler.

Flertallets forslag er basert på et tilskuddsgrunnlag som omfatter «tilsvarende driftsutgifter i offentlige skoler». Med bakgrunn i den betydelige variasjonen i driftsutgifter pr. elev i offentlige skoler, er dette et lite velbegrunnet tilskuddsgrunnlag. Mange offentlige skoler har driftsutgifter som ligger betydelig lavere enn 85 pst av gjennomsnittet. Det bør dessuten utredes nærmere om det kan utformes mer fleksible ordninger for tildeling av tilskudd til privatskoler enn å gi tilskuddet pr. elev. I de tilfeller det er plass i allerede eksisterende klasser, vil merkostnadene pr. elev for skolen være langt mindre enn økningen i driftstilskuddet.

Private skoler som får driftstilskudd fra staten, bør ikke ha anledning til tiltrekke seg personale ved å gi bedre lønns- og arbeidsvilkår enn i tilsvarende offentlige skoler. Gitt at det skal gjelde nærmere regler om slike tilskudd, bør disse etter sin art fastsettes i forskrift og ikke i lov. Dersom departementet gis forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om utmåling av tilskudd, bør disse ut fra det som er påpekt over være tilstrekkelig fleksible til at en unngår en urasjonell fordeling av statlige tilskudd.

34.5.9 Særlig om lønns- og arbeidsvilkår ved private skoler

Psl. § 16 gir undervisningspersonale og skoleledere rett til samme lønns- og arbeidsvilkår som personalet ved tilsvarende offentlige skoler.

Regelen ble sist endret i forbindelse med vedtakelsen av ny privatskolelov i 1985. Etter den gamle privatskoleloven av 1970 skulle lønns- og arbeidsvilkårene være de samme som i offentlige skoler. Undervisningspersonale og skolelederne kunne således ikke godta dårligere vilkår.

Endringen fra ufravikelig regel til rettighetsregel ble begrunnet i de problemer blant annet misjonærskoler i utlandet og steinerskolene hadde med å følge gjeldende bestemmelse, se Ot.prp. nr. 58 (1983-84). For utlandsskolene medførte lavere levekostnader, andre skatteforhold mv. at norske lønns- og arbeidsvilkår ikke passet.

Utvalgets flertall antar at bestemmelsen i psl. § 16 fortsatt er vel begrunnet og vil derfor foreslå den videreført.

Medlemmene Loe og Skard kan ikke se at det er spesielt tungtveiende grunner til å opprettholde en slik bestemmelse om rett til samme lønns- og arbeidsvilkår i private skoler som i offentlige skoler. Disse medlemmer viser i denne forbindelse til særuttalelsen under punkt 34.5.8.

34.5.10 Departementets rapporteringsplikt overfor Stortinget

Etter psl. § 25 nr. 5 skal Stortinget hvert år ha melding om godkjenning av private tilskuddsskoler. Utvalget foreslår at dette kravet ikke blir videreført i den nye lov. I de senere år er antallet lovbestemmelser om plikt til å legge fram stortingsmeldinger betydelig redusert. Behovet på dette særskilte området vil være dekket gjennom den redegjørelse som departementet uansett vil måtte gi i forbindelse med forslaget til statsbudsjett.

34.5.11 Særlig om undervisning ved utenlandske og internasjonale skoler mv.

Tilskuddsregel nr. 10 i psl. § 26 gir regler om tilskudd for kompletterende undervisning til norske borgere som er elever ved utenlandske og internasjonale grunnskoler, samt statstilskudd til delvis dekning av skolepenger for norske borgere som er elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler.

Tilskudd til slik undervisning vil kunne gis uten hensyn til om det er bestemt i loven. Siden det her er tale om undervisning på grunnskolens og den videregående opplærings område, vil utvalget likevel foreslå å videreføre bestemmelsen i den nye loven.

35 Kontroll- og tilsynsordninger

35.1 Innledning

35.1.1 Generelle utgangspunkter

I dette kapittel skal utvalget se på ulike former for statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, statlig og kommunalt tilsyn med opplæring i privat regi, samt godkjenning av vedtak. Også etterfølgende godkjenning av kommunale vedtak mv. innebærer i realiteten en form for kontroll. I det følgende vil derfor uttrykket «tilsyn og kontroll» til dels bli brukt som et samleuttrykk.

Den styring som ligger i adgangen til domstolskontroll med blant annet kommunale forvaltningsvedtak ligger utenfor utvalgets mandat og vil ikke bli diskutert nærmere. Men domstolskontrollen har stor betydning blant annet i relasjon til diskusjonen om lovfesting av rettigheter til bestemte ytelser under opplæringen.

Regler om statlig tilsyn og kontroll med kommunalforvaltningen finnes både i kommuneloven og i opplæringslovgivningen, mens tilsyn og kontroll med andre skoleeiere bare er regulert i opplæringslovgivningen. I punkt 35.2 skal utvalget redegjøre for gjeldende rett - først på generelt grunnlag og deretter i tilknytning til det enkelte skoleslag.

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvilke former for tilsyns-, kontroll- og godkjenningsordninger som bør innpasses i framtidig opplæringslovgivning. Utvalget er videre bedt om å drøfte mulige sanksjonsmidler. I dette arbeidet skal utvalget ta utgangspunkt i prinsippene fra arbeidet med tilpasning av særlovgivningen til den någjeldende kommunelov.

Det avgrenses i dette kapittel mot tilsyn med folkehøgskolene og voksenopplæring som ikke er grunnskoleopplæring eller videregående opplæring, se del VI, og tilsyn med fagopplæring i bedrift som behandles i kap. 32.

Utvalget går ikke nærmere inn på biskopen m.fl. sitt tilsyn med kristendomsundervisningen (se gsl. § 41).Denne bestemmelsen bør eventuelt vurderes i sammenheng med NOU 1995: 9 Idenitet og dialog og det nye kristendomsfaget. Utvalget finner ikke grunn til å videreføre bestemmmelsen i påvente av denne vurderingen.

35.1.2 Føringer fra kommunelovarbeidet

I proposisjonen om ny kommunelov (Ot.prp. nr. 42, 1991-92) ga Regjeringen blant annet uttrykk for hvilke retningslinjer som bør legges til grunn for tilpasning av særlovgivningen til de prinsipper som ligger til grunn for kommuneloven. I forhold til regler om statlig tilsyn og kontroll med lokalforvaltningen tar Regjeringen utgangspunkt i at lokalforvaltningens kompetanse er avledet av statens, og at staten derfor har et legitimt behov for å føre tilsyn og kontroll med hvordan kommuner og fylkeskommuner utfører sine oppgaver. Det påpekes imidlertid at det er viktig at slike bestemmelser utformes så klart som mulig, slik at det blir minst mulig tvil om hva tilsynet består i. Det er også vist til at kommunelovens generelle regler i enkelte tilfelle kan være tilstrekkelige, slik at behovet for å ha egne regler i særlovgivningen vil bortfalle.

Regjeringen uttrykker seg kritisk til uspesifiserte tilsyns- og kontrollordninger og til regler om etterfølgende godkjenning av kommunale og fylkeskommunale vedtak. Etter regjeringens syn vil godkjenningsordninger i mange tilfeller kunne erstattes med økt veiledning og informasjon fra statens side. Det er også grunn til å vurdere behovet for bestemmelser om spesifisert tilsyn og kontroll, som f.eks. grunnskoleloven § 34.

Stortingets kommunal- og miljøvernkomite sluttet seg til hovedtrekkene i Regjeringens forslag om gjennomgang av særlovgivningen (Innst. O. nr. 95, 1991-92).

35.2 Gjeldende rett.

35.2.1 Kommuneloven

Ved kommuneloven ble en rekke godkjenningsordninger, systemet med automatisk legalitetskontroll av kommunestyrevedtak og ordningen med mindretallsanke fjernet. Imidlertid ble ordningene med godkjenning av kommunale og fylkeskommunale låne- og garantivedtak og kontroll med kommunale årsbudsjetter opprettholdt. Fylkesmannen har fått delegert myndighet til å utføre disse oppgavene i forhold til kommunene. Departementet behandler slike saker fra fylkeskommunene.

Dessuten innførte kommuneloven § 59 et nytt system med såkalt lovlighetskontroll. Dette innebærer at statlige organer kan ta enhver kommunal eller fylkeskommunal avgjørelse opp til rettslig overprøvning av eget tiltak. Videre kan minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget be om slik kontroll (såkalt lovlighetsklage).

Det er bare de rettslige sidene av lokale vedtak som kan vurderes etter dette systemet, ikke de skjønnsmessige. Nærmere bestemt er det tre forhold som kan vurderes:

1. Er saksbehandlingsreglene fulgt (prosessuell kompetanse)?

2. Er avgjørelsens innhold i samsvar med de rettsregler kommunene er bundet av (materiell kompetanse)?

3. Hadde den som traff vedtaket myndighet til dette (personell kompetanse)?

Systemet med lovlighetsklage/lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 gjelder på alle lov- og ansvarsområder i kommunesektoren. Kommunal- og arbeidsdepartementet foretok 1. juni 1993 en omfattende delegasjon av myndighet etter denne bestemmelsen. Statens utdanningskontor fikk overført myndighet til å behandle saker på opplæringsområdet både fra kommuner og fylkeskommuner.

Samtidig med vedtaket om delegasjon, ga Kommunal- og arbeidsdepartementet også retningslinjer for hvordan de statlige kontrollorganene bør behandle saker om lovlighetskontroll av eget tiltak. Retningslinjene sier blant annet at henvendelser fra bare ett medlem av kommunestyre eller fylkestinget som utgangspunkt ikke bør tas opp med mindre det foreligger ytterligere indikasjoner på at vedtaket lider av en feil. I motsatt fall ville systemet med at minst tre folkevalgte må stå bak en lovlighetsklage bli undergravet.

Retningslinjene understreker ellers at statlige organer ikke har plikt til å se på slike saker, selv om enkeltpersoner eller media ber om det, og at spesielle forhold må indikere ugyldighet før en sak tas opp til lovlighetskontroll. Så langt disse retningslinjene legges til grunn, innebærer de altså en relativt høy terskel for å ta opp saker av eget tiltak. Dette har sammenheng med prinsippet i kommuneloven om lokalt selvstyre og om at staten bare bør gripe inn når dette er nødvendig av nasjonale hensyn, f.eks. for å trygge rettssikkerheten for enkeltpersoner eller grupper.

Lovlighetskontrollen har ikke karakter av administrativ klagebehandling og gir ikke kompetanse til å treffe ny avgjørelse. De statlige kontrollorganene må altså nøye seg med å oppheve avgjørelser som de anser som ugyldige.

Kommuneloven § 59 nr. 6 gir departementet hjemmel til å kreve at kommuner og fylkeskommuner gir opplysninger om enkeltsaker eller om bestemte sider av sin virksomhet. Bestemmelsen gir også departementet rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter, også dokumenter unntatt offentlighet. I forarbeidene er det sagt at bestemmelsen vil gjøre det lettere å ivareta en generell tilsyns- og rådgivingsfunksjon. Det presiseres imidlertid at krav om opplysninger må begrenses til det det er saklig behov for; bestemmelsen kan altså ikke antas å gi hjemmel for å etablere et omfattende generelt rapporteringssystem. Myndigheten er delegert på samme måte som for saker om lovlighetskontroll/ lovlighetsklage.

Kommuneloven medførte også at alle kommunale og fylkeskommunale enkeltvedtak nå er gjenstand for klage etter reglene i forvaltningsloven § 28 annet ledd. Denne bestemmelsen pålegger alle kommuner og fylkeskommuner å opprette en intern klageordning for å avgjøre klager som det ikke ved særlov eller forskrift er fastsatt skal behandles på annen måte. I tilknytning til dette gir kommuneloven en særbestemmelse om inhabilitet ved behandling av klagesaker. Den skal hindre dobbeltroller for tilsatte og folkevalgte under saksforberedelse og ved selve avgjørelsen i kommunestyre, fylkesting eller særskilt klagenemnd. Se for øvrig utvalgets gjennomgang og vurdering av klageregler i kap. 16.

Kommuneloven innebærer også sterk vektlegging av intern kontroll i kommuner og fylkeskommuner. Alle kommuner og fylkeskommuner skal ha en revisjonsordning og et særskilt kontrollutvalg. For å sikre mest mulig uavhengighet, er det særskilt strenge valgbarhetsregler for medlemmer av kontrollutvalget.

Ved siden av den ordinære kontrollen med økonomiske vedtak, bilag mv. skal revisjonen og kontrollutvalget forestå såkalt forvaltningsrevisjon. Dette betyr at internkontrollen også skal omfatte forhold som ligger i grenselandet til lovlighetskontroll.

35.2.2 Regler om tilsyn og kontroll i opplæringslovgivningen

35.2.2.1 Grunnskolen

Statens utdanningskontor skal føre tilsyn med både offentlige og private grunnskoler (grunnskoleloven (gsl.) § 34 nr. 1 og privatskoleloven § 29). Dette omfatter tilsyn med at lover og forskrifter blir fulgt og med «at grunnskolen er tidhøveleg, og at det elles er tenleg opplæring for born og ungdom ...», (gsl § 34).

Kommunen skal føre tilsyn med privat opplæring, både hjemmeopplæring og i privatskoler (gsl. § 27 nr. 3, privatskoleloven § 29).

Etter forskrift av 17.11.1989 om grunnskolen § 1-6 nr. 7, skal Statens utdanningskontor føre tilsyn med PP-tjenesten, og kan i den anledning kreve nødvendige opplysninger.

35.2.2.2 Videregående opplæring

Lov om videregående opplæring (lvgo) inneholder ikke bestemmelser om tilsyn eller kontroll. Imidlertid må det i lvgo. § 35 åttende ledd kunne innfortolkes en hjemmel for departementet til innhente opplysninger fra fylkeskommunen (Se Ot.prp. nr. 31 (1992-93) s. 24). Departementets kompetanse er delegert til Statens Utdanningskontorer.

Private videregående skoler som får statstilskudd etter lov om private skoler står under tilsyn av Statens Utdanningskontor, jf. privatskoleloven § 29.

Tilsyn med fagopplæring i bedrift behandles i kap. 32.

35.2.2.3 Voksenopplæringen

Departementet skal føre tilsyn med virksomhet under voksenopplæringsloven (§ 12). Tilsynsansvaret er ikke nærmere definert i loven. For øvrig skal departementet forbeholde seg en kontrolladgang overfor virksomhet som får statstilskudd, dersom virksomheten ikke allerede er undergitt departementets kontroll, jf. Stortingets bevillingsreglement § 17.

35.3 Utvalgets vurderinger

35.3.1 Generelle vurderinger

Utvalget skal vurdere hvilke tilsyns- og kontrollregler som synes nødvendige og hensiktsmessige, særlig med utgangspunkt i nasjonale styringsbehov.

Vurderingen må skje på bakgrunn av gjeldende rett (se punkt 35.2.2 ovenfor). Også Europarådets charter (konvensjon) av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre er et viktig utgangspunkt. Etter Charterets art. 7 skal statskontrollen med lokale myndigheters virksomhet som regel ha som eneste formål å sikre etterlevelse av loven og av grunnlovsfestede prinsipper om lokalt selvstyre (der slike finnes). Dette vil samsvare med det vi i norsk rett kaller legalitetskontroll.

På bakgrunn av de føringer som følger av utvalgets mandat (se punkt 35.1.2 ovenfor) legger utvalget til grunn at innføring av tilsynsregler knyttet til hvordan kommuner og fylkeskommuner velger å organisere sin virksomhet innenfor lovgivningens rammer, samt regler om etterfølgende godkjenning av kommunale eller fylkeskommunale vedtak, i utgangspunktet bør unngås. Videre bør regler om tilsyn og kontroll være så presise at kommunesektorens og de private skoleeieres legitime behov for forutsigbarhet blir best mulig ivaretatt.

Hensynene bak et mest mulig likeverdig opplæringstilbud på grunnskole- og videregående nivå gir fortsatt behov for at statlige myndigheter skal kunne føre tilsyn. I forhold til kommuner og fylkeskommuner må det imidlertid vurderes om reglene i kommuneloven er tilstrekkelige, eller om det fortsatt bør være særskilte regler i opplæringslovgivningen.

Det er også grunn til å videreføre et system med statlig tilsyn og kontroll på områder der private organisasjoner mv. står for virksomheten. I første rekke vil dette gjelde institusjoner som får statstilskudd til driften og som driver opplæring på grunnskole- eller videregående nivå.

Behovet for tilsyn synes minst på områder der opplæringen ikke skal gi spesiell studiekompetanse e.l., så som folkehøgskolene og deler av voksenopplæringen. Men også her gir statstilskudd til slik virksomhet et viktig argument i motsatt retning. Se for øvrig utvalgets vurdering av voksenopplæringsloven og folkehøgskoleloven i del VI.

Tilsynshjemmel innebærer neppe i seg selv selvstendig adgang til å instruere eller til å overprøve vedtak av den instans som er underkastet tilsyn. Tilsynsorganet må imidlertid ha rett til å gjøre seg kjent med virksomheten på vedkommende forvaltningsområde. Myndighet til å føre tilsyn må derfor inkludere rett til innsyn i saksdokumenter. Dessuten må tilsynsorganet ha rett til inspeksjon, d.v.s. fysisk adgang til undervisningslokaler m.v.

Videre må framtidig lovgivning om tilsyn og kontroll ta hensyn til statlig styring gjennom råd og veiledning, formidling av gode eksempler osv. Fordi opplæringen der ofte vil ha utgangspunkt i spesiell pedagogikk og metodikk.kan slike virkemidler være mindre tjenlige i forhold til opplæringsvirksomhet i privat regi enn i forhold til kommunal og fylkeskommunal opplæring. Men råd og veiledning må likevel kunne rettes også mot private opplæringsinstitusjoner som arbeider på grunnlag av nasjonale læreplaner og fagplaner på grunnskole- og videregående nivå.

Samhandlingen mellom staten og de som er ansvarlig for opplæringsvirksomhet bør også bygge på gode systemer for rapportering og evaluering. For å skape klarhet om lovhjemmelen, foreslår utvalget derfor å gi departementet adgang til å gi forskrifter om rapportering og evaluering for kommuner, fylkeskommuner og andre som driver opplæringsvirksomhet under den nye lovgivning. Slike rapporterings- og evalueringssystemer skal tjene som et instrument for samhandling mellom staten og skoleeierne og må utformes slik at alle parter får nytte av dem. Det er i denne sammenheng grunn til å peke på at kravet om forskrifts form gjør det nødvendig å innhente kommunenes og andre skoleeieres syn på rapporteringspliktens omfang og form før forskriftene blir utferdiget (jf. forvaltningsloven kap. VII).

Et annet spørsmål gjelder bruk av sanksjoner overfor skoleeiere som bryter lover og forskrifter. Regler om slike sanksjoner bør i tilfelle utformes som en hjemmel for statlig tilsynsmyndighet til å pålegge retting av uheldige forhold. Loven av 30.3.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten gir Statens helsetilsyn hjemmel til å pålegge retting av forhold dersom en virksomhet innen helsetjenesten drives på en måte som er skadelig for pasienter eller andre eller for øvrig er uheldig eller uforsvarlig. En tilsvarende hjemmel finnes i kommunehelsetjenesteloven av 19.11.1982 nr. 66, § 6-3 fjerde ledd.

Gode grunner taler for at regelverket på helseområdet og opplæringsområdet er mest mulig likt i forhold til statlig styring. I begge tilfeller vil forsømmelser fra kommuner eller andre institusjonseiere ramme en tredje part (pasienter og elever). Utvalget foreslår derfor at det gis hjemmel for staten til å gi pålegg også innen opplæringsområdet. Hjemmelen skal i hovedsak tilsvare de ovennevnte bestemmelser om statens myndighet til å gi pålegg om retting på helseområdet. Hjemmelen for opplæringsområdet skal imidlertid være begrenset til lov- og forskriftsstridige forhold. Utvalgets flertall foreslår videre at forholdet må kunne ha skadelige følger for elevene, eller på annen måte være uheldig eller uforsvarlig.

Utvalgets medlem Skard vil peke på at ved behandlingen av kommuneloven og endringene i særlovgivningen i forbindelse med første fase av harmoniseringsarbeidet, forutsatte Stortinget en nedtoning av statlig tilsyn og kontroll med kommunesektoren. Når det nå foreslås en ny bestemmelse som åpner for at staten på opplæringsområdet skal kunne gi kommuner og fylkeskommuner pålegg om retting av ulike forhold, innebærer dette en mulighet for sterkere statlig styring enn tidligere, noe som ikke er i samsvar med Stortingets generelle forutsetninger.

Etter dette medlems syn bør kommunelovens alminnelig bestemmelser danne grunnlag for statlige kontroll- og tilsynsoppgaver også innenfor opplæringssektoren.

Utvalgets medlemmer Hildrum, Hjortland, Hove, Loe og Sørensen vil framheve at hjemmelen til å gi pålegg ved tilsyn er ny i forhold til tidligere lovgivning. Disse medlemmene vil videre framheve at spørsmålet om konkrete forhold er brudd på lovgivning, ikke uten videre vil være et klart konstaterbart forhold. Det kan f.eks. foreligge et tvilsomt lovtolkningsspørmål. Det vil normalt være domstolene som tar stilling til slike tolkningsspørsmål. Disse medlemmer vil videre peke på at det ikke uten videre er gitt at en bør følge formuleringer fra helselovgivningen også på andre områder overfor kommunene. Vil vil videre framheve at det samlede antallet kontrollordninger med kommunene etter hvert blir temmelig omfattende.

Disse medlemmer finner likevel å kunne akseptere en påleggshjemmel som kvalifiserer forholdet til , ved siden av å være lov- eller forskriftsstridig, til også å skulle være «skadelig eller uforsvarlig». Vi mener imidlertid at det blir en for omfattende hjemmel til å gi pålegg når dette etter flertallets forslag også omfatter begrepet «uheldig».

Etter utvalgets oppfatning må statlige opplæringsmyndigheter legge regelverket på dette forvaltningsområdet til grunn for eventuelle pålegg, og kan ikke trekke inn forhold som sorterer under f.eks. helse- eller arbeidsmiljømyndighetene, der det er andre systemer for tilsyn og oppfølging. Men dette forhindrer ikke at tilsynsmyndighetene etter de forskjellige lovverk samarbeider når dette finnes hensiktsmessig.

For å sikre enhetlig praktisering av et så sterkt virkemiddel som pålegg til kommunene m,.v., bør departementet, dersom det velger å delegere slik vedtakskompetanse til utdanningskontoret, utarbeide retningslinjer og annen veiledning med sikte på å unngå uheldig praktisering av hjemmelen. Hovedvekten må i alle tilfelle legges på rådgivning og veiledning, slik at en i samarbeid og samforståelse med kommuner og andre skoleeiere så langt som mulig kan oppnå tilfredsstillende ordninger uten å nytte pålegg. Utvalget understreker dessuten at pålegg etter denne bestemmelsen vil være enkeltvedtak - jf. fvl. § 2 - som kan påklages og som også ellers må følge reglene i forvaltningsloven ( se også kap. 16).

Kompetanse til å gi pålegg bør som utgangspunkt være ledsaget av sanksjonsmuligheter hvis påleggene ikke blir fulgt. På dette punkt gjør det seg gjeldende noe ulike hensyn i forhold til kommunesektoren og til private skoleeiere.

I forhold til opplæringsvirksomhet i regi av kommuner og fylkeskommuner reiser spørsmålet om økonomiske sanksjoner (bot, tvangsmulkt e.l.) tilknyttet påleggshjemmelen vanskelige spørsmål om de grunnleggende ansvarsforholdene mellom forvaltningsnivåene. Ved avveiningen av hvorvidt det bør innføres økonomiske sanksjonsmidler må det i den ene retning legges stor vekt på hensynene bak det lokale folkestyret. I den grad hensyn av budsjettmessig karakter må antas å ligge bak kommunesektorens mulige vegring mot å oppfylle pålegg fra statlig myndigheter, er det heller ikke klart at økonomiske sanksjoner - som jo nettopp vil kunne øke de budsjettmessige problemer - er noe adekvat virkemiddel.

Det kan også nevnes at tvangsfullbyrdelsesloven ikke gir adgang til å inndrive pengekrav overfor kommunalforvaltningen (jf. lovens § 1-2 annet ledd).

I motsatt retning møter vi det allmenne behov for å gi staten adgang til å sørge for at nasjonale krav til opplæringsvirksomhet blir oppfylt uten hensyn til hvor den foregår. De eksemplene som finnes på slike hjemler (se f.eks. arbeidsmiljøloven § 78) er så også utformet slik at kommuner og fylkeskommuner likestilles med private ansvarshavende.

Det er imidlertid noe uklart hvor stort behovet i praksis vil være for å gi statlig opplæringsmyndighet hjemmel til å tvinge gjennom sine pålegg ved bruk av økonomiske sanksjoner på. Til dette kommer at de spørsmål av prinsipiell karakter som oppstår i tilknytning til slike sanksjoner overfor kommuner og fylkeskommuner er av generell karakter (Se også kap. 7 punkt 7.4).

På denne bakgrunn finner utvalget ikke grunn til å foreslå regler om slike spørsmål spesielt innenfor opplæringsområdet. Etter utvalgets syn bør spørsmålet om økonomiske sanksjoner overfor kommuner og fylkeskommuner ved brudd på statlige pålegg mv. i stedet vurderes som ledd i en generell gjennomgang av statens sanksjonsmidler overfor lokalforvaltningen.

I forhold til private opplæring blir spørsmålet først og fremst på hvilke vilkår statlig godkjenning skal kunne trekkes tilbake eller statstilskudd inndras eller nedreguleres når opplæringsvirksomheten på vesentlige punkter bryter med forutsetninger og vilkår som er satt. Disse spørsmål drøftes nærmere i forbindelse med utvalgets behandling av reglene for godkjenning og statstilskudd, se kap. 34.

35.3.2 Statlig tilsyn og kontroll med kommunal og fylkeskommunal opplæringsvirksomhet

Da særlovsreglene om tilsyn, kontroll og godkjenning ble vurdert som et ledd i arbeidet med å tilpasse særlovgivningen til den nye kommunelov (jf. Ot.prp. nr. 59, 1992-93), ble reglene på opplæringsområdet holdt utenfor i påvente av dette utvalgets arbeid.

Et grunnleggende spørsmål i en vurdering av særlovgivningens bestemmelser om statlig tilsyn og kontroll med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, er hvorvidt kommunelovens regler om lovlighetskontroll, lovlighetsklage, rett til innsyn i kommunale saksdokumenter o.l. er tilstrekkelige, eller om det er nødvendig å innføre tilleggsbestemmelser i vedkommende særlov.

Utvalget ser ikke grunn til å foreslå at opplæringslovgivningen skal inneholde bestemmelser om kontroll av lovligheten av kommunale eller fylkeskommunale vedtak. Dette ville i tilfelle innebære en situasjon med dobbelthjemler, noe som generelt sett er uheldig. Det reelle behovet for denne typen kontrollhjemmel synes godt dekket gjennom kommuneloven § 59 og den tilhørende delegasjonen til henholdsvis departementet og Statens utdanningskontor. Det samme gjelder hjemler for innsyn og informasjonsinnhenting (kommuneloven § 59 nr. 6).

Som nevnt (punkt 35.3.1) bør det imidlertid innføres en hjemmel for departementet til å gi særskilte forskrifter om rapportering fra kommuner, fylkeskommuner og andre som driver opplæringsvirksomhet.

Utvalget finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå videreført særskilte regler om tilsyn med PP-tjenesten. Denne tjenesten vil være omfattet dels av det alminnelige systemet for tilsyn og kontroll i kommuneloven, dels av de særbestemmelser som utvalget foreslår i den nye opplæringslovgivning (se nedenfor).

Utvalget foreslår en lovregel på grunnskoleområdet som pålegger statlige opplæringsmyndigheter å gi råd og veiledning overfor kommuner og fylkeskommuner. En slik lovregel forutsetter også at staten driver informasjonsvirksomhet om lover og regelverk samt bidrar til å utvikle rutiner for evaluering og rapportering som kan komme både skoleeier og staten til nytte. Samarbeid og samhandling mellom staten og skoleeier må her være innfallsvinkelen.

I tråd med det som er sagt i punkt 35.3.1 ovenfor, vil utvalgets flertall videre foreslå en bestemmelse som uttrykkelig hjemler statens rett til å føre tilsyn med opplæringsvirksomhet i regi både av kommuner og fylkeskommuner og av private. Regelen må utformes slik at den retter seg mot vedkommende kommune eller annen skoleeier som sådan, ikke til den enkelte skole eller skoleadministrasjon. Det vil f.eks. være uheldig om utdanningskontoret driver tilsyn uten at kommunens sentrale ledelse varsles og gis anledning til å delta i drøftelser med statens tilsynsmyndigheter.

Det bør ikke lovfestes noen plikt for statlig tilsynsmyndighet til å foreta inspeksjon e.l. etter anmodning fra foreldre, undervisningspersonale eller andre. Ansvaret for lovmessig og ellers forsvarlig opplæringsvirksomhet påligger i første rekke vedkommende kommune eller annen skoleeier. Statlig tilsyn skal drives innenfor lovens rammer og etter retningslinjer som staten selv trekker opp. Men når det vurderes om særskilte skritt er nødvendig, vil henvendelser som nevnt selvsagt kunne gi viktig informasjon.

I tråd med det som er sagt i punkt 35.3.1 bør det ellers innføres hjemmel for statlig myndighet til å påby retting eller endring av uforsvarlige eller skadelige forhold som er i strid med loven eller forskrifter gitt med hjemmel i loven. Hjemmelen bør utformes etter mønster av de tilsvarende bestemmelser i helselovgivningen. Utvalgets flertall foreslår at også forhold som på annen måte er uheldige og samtidig er i strid med lov eller forskrift omfattes av påleggshjemmelen. Medlemmene Hildrum, Hjortland, Hove, Loe, Skard og Sørensen, går imot dette.

Utvalget understreker i denne sammenheng at statlige opplæringsmyndigheter i første rekke må søke å nå fram til tilfredsstillende forhold gjennom rådgivning mv. og i dialog med kommunen og med undervisningspersonalet. Grunnlaget for å gi pålegg må finnes i opplæringslovgivningen, inkludert forskrifter om læreplaner m.v.

Dersom departementet delegerer kompetansen til å gi pålegg til f.eks. Statens utdanningskontor, kan den som pålegget er rettet mot bringe vedtaket inn for departementet til overprøving gjennom klage etter reglene i forvaltningsloven kap. VI.

Selv om den faglige og administrative kompetanse i fylkeskommunene kanskje tilsier noe mindre reelt behov for denne typen av regler, bør hjemlene om tilsyn og pålegg også omfatte videregående opplæring.

35.3.3 Regler om tilsyn og kontroll med privat opplæringsvirksomhet

De alminnelige hjemler for tilsyn mv. som er foreslått i punkt 35.3.2, vil ha tilsvarende anvendelse overfor private skoleeiere mv. som overfor opplæringsvirksomhet på samme nivå i kommunal og fylkeskommunal regi.

Forøvrig ser utvalget et behov for klarere regler om hvordan tilsynsansvaret skal fordeles mellom staten og kommunene. Etter privatskoleloven § 29 kan det synes noe uklart på hvilken måte tilsynsansvaret og tilsynsplikten påhviler henholdsvis Statens utdanningskontor og kommunen. I praksis er det imidlertid staten som forestår tilsynet med private skoler, mens grunnskoleloven § 27 nr. 3 gir hjemmel for kommunen til å føre tilsyn med de som ikke går i kommunal grunnskole, herunder adgang til å innkalle elevene til særskilte prøver. Denne regelen har sammenheng med opplæringsplikten på grunnskolenivå.

Kommunene bør fortsatt ha det primære ansvar for å føre tilsyn med hjemmeundervisning på grunnskolens område. Derimot synes det lite hensiktsmessig å legge tilsynsansvaret overfor private skoler mv. til kommunene eller fylkeskommunene. Deres faglige og administrative kompetanse til å vurdere alternativ pedagogikk o.l. vil ofte være begrenset. Dessuten skal slike skole på grunnskolenivå bare kunne drives med godkjenning av staten ( se kap. 34), og de vil som regel få statlig tilskudd til sin virksomhet. Det vil da være mest tjenlig at staten også står for tilsynet, som blant annet må ta utgangspunkt i de vilkår som gjelder for tildelingen av tilskudd.

På videregående nivå har utdanningskontoret bare plikt til å føre tilsyn med skoler mv. som får statstilskudd. Det synes hensiktsmessig å videreføre denne ordningen. Se i denne forbindelse utvalgets forslag om å begrense lovens anvendelse til private videregående skoler som mottar tilskudd ( kap. 34).

Selv om ansvaret for å føre tilsyn med private skoler mv. i sin helhet legges til staten, bør det være mulig å inngå avtaler med kommuner og fylkeskommuner om å forestå tilsyn med private grunnskoler og videregående skoler.

36 Ansvars- og finansieringsbestemmelser

36.1 Innledning

Utvalget gjennomgår her de sentrale bestemmelsene om fordelingen av ansvar i opplæringssektoren og om finansieringen av opplæringsvirksomhet i kommuner og fylkeskommuner.

Fremstillingen avgrenses mot ansvarsdelingen i forbindelse med skoleskyss og innlosjering, se kap. 26, og mot lærebedrifters og private skolers opplæringsansvar, se henholdsvis kap. 32 og 34.

36.2 Gjeldende rett

36.2.1 Kommunens ansvar

Etter gsl. § 37 er kommunen ansvarlig for at barn og ungdom opp til 16 år i kommunen får grunnskoleopplæring. Kommunen har også plikt til å oppfylle rett etter voksenopplæringsloven § 5 til opplæring på grunnskolens område for voksne.

Kommunens ansvar omfatter likevel ikke elever i sosiale og medisinske institusjoner som fylkeskommunen driver, jf. § 37 nr. 1 annet ledd og nedenfor i punkt 36.2.2.

Kommunens plikter i forbindelse med grunnskoleopplæringen er regulert nærmere i de øvrige bestemmelsene i grunnskoleloven og i forskrifter gitt med hjemmel i loven. I tillegg er kommunene bundet av en rekke andre rettsregler i sin opplæringsvirksomhet, f.eks. lovgivningen om helse og arbeidsmiljø.

Kommunens plikt til å følge lover og forskrifter er presisert i gsl. § § 27 nr. 1 og 37 nr. 1. Etter § 27 nr. 1 skal kommunen også sørge for «at skolen er på høgd med dei krav som gjeld til kvar tid.»

Kommunens ansvar for grunnskoleopplæringen omfatter også ansvar for utgiftene, jf. § 37 nr. 2. Det finansielle ansvaret omfatter alle elever som har «heimen sin» i kommunen, uavhengig av om opplæringen foregår i eller utenfor kommunen, jf. § 37 nr. 3. Spørsmålet om hvem som skal regnes som hjemmehørende i kommunen er nærmere regulert i grunnskoleforskriften § 5-1 nr. 2 annet ledd:

«Heimkommunen er den kommunen der foreldra, eller den av foreldra som har omsorga for barnet, bur. I tvilstilfelle avgjer statens utdanningskontor i det fylket der barnet oppheld seg.»

Grunnskoleforskriften § 5-1 gir også regler om kommunens økonomiske ansvar for barn som barneverntjenesten har plassert i andre kommuner, i fosterhjem eller i institusjon. Ansvaret legges her til den kommunen som har det økonomiske ansvaret etter lov 17.07.1992 nr. 100 om barneverntjenester. Utgangspunktet etter denne loven § 9-1 jf. § 8-1 er at kommunen der barnet oppholder seg skal betale.

Ved undervisning i annen kommune fastsetter hjemkommunen omfanget av eventuell spesialundervisning, jf. grunnskoleforskriften § 5-1 nr. 2 første ledd.

36.2.2 Fylkeskommunens ansvar

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til videregående opplæring, jf. lvgo. § 4 første ledd. Etter lvgo. § 35 tredje ledd er fylkeskommunens økonomiske ansvar begrenset til elever som er hjemmehørende i fylket. Forskrift av 02.05.1989 nr. 338 gir regler om refusjon av utgifter til elever som ikke er hjemmehørende i fylket (gjesteelever).

Departementet kan pålegge fylkeskommunen å gi tilbud til søkere fra andre fylker mot eventuell refusjon, jf. lvgo. § 35 fjerde ledd. Etter forarbeidene må bestemmelsen forstås slik at den gir kompetanse til å pålegge opprettelsen av bestemte kurs, jf. Ot.prp. nr. 31 (1992-93) s. 24

Etter lvgo. § 4 annet ledd skal fylkeskommunen gi tilbud til et antall elever utover den gruppen som har rett til videregående opplæring. Forskrift av 20.04.1994 (omfangsforskriften) § 2 første ledd bestemmer at fylkeskommunens tilbud totalt skal svare til heltids opplæring for 375 % av et årskull. Elever i statlige og private videregående skoler og tekniske fagskoler skal tas med når omfanget av fylkeskommunens tilbud beregnes, jf. forskriften § 2 annet ledd.

Etter lvgo. § 4 tredje ledd skal fylkeskommunen ved planlegging og utbygging av videregående opplæring blant annet «ta hensyn til nasjonale målsettinger, søkernes ønsker og samfunnets behov for videregående opplæring innen alle utdanningsretninger og for ulike aldersgrupper». Utbygging av tilbudet skal også tilpasses behovet for opplæring i fengsler og sosiale og medisinske institusjoner, samt behovet for spesielt tilrettelagt opplæring.

Omfangsforskriften § 3 gir regler om innholdet av fylkeskommunens tilbud til voksne og andre søkere uten lovfestet rett. Blant annet skal det tilbys plasser på alle ordinære grunnkurs.

Med unntak av den hjemmel til å gi pålegg som må antas å ligge i lvgo. § 35 fjerde ledd, er det for øvrig ikke gitt lovregler om hvilke grunnkurs og videregående kurs fylkeskommunen skal tilby.

Fylkeskommunens ansvar omfatter også fagopplæringen i bedrift, se lov om fagopplæring og lvgo. § 35 sjette og syvende ledd.

Etter gsl. § 37 nr. 1 og i lvgo. § 35 annet ledd har fylkeskommunen ansvaret for grunnskoleopplæring av klienter i sosiale og medisinske institusjoner som fylkeskommunen eier eller ved avtale har økonomisk ansvar for. Som nevnt skal det tas hensyn til slik opplæring ved utbygging av fylkeskommunens opplæringstilbud, jf. lvgo. § 4 tredje ledd.

Fylkeskommunen har også ansvaret for spesialundervisning på grunnskolens område for aldersgruppen 16-20 år, jf. voksenopplæringsloven § 4 annet ledd.

Etter lvgo. § 35 femte ledd kan departementet pålegge fylkeskommunen å administrere annen fengselsopplæring enn videregående opplæring.

Forøvrig er fylkeskommunen bundet av de lov- og forskriftsregler som gjelder for utformingen av tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring, se også lvgo. § 35 tiende ledd.

Oslo kommune har de rettigheter og plikter som ellers er tillagt fylkeskommunen, jf. lvgo. § 36 annet ledd og fagopplæringsloven § 7 siste ledd.

36.2.3 Særlig om voksenopplæringen

Staten skal sørge for den generelle utviklingen av voksenopplæring, alternativ førstegangsutdanning for voksne, etterutdanning ved høgre utdanningssituasjoner og yrkesopplæring for voksne som ledd i arbeidsmarkedspolitikken, jf. vol. § 3 første ledd. Videre skal staten sørge for at voksne gis adgang til å dokumentere sin kompetanse, jf. vol. § 3 annet ledd.

Både fylkeskommunen og kommunen har et ansvar for utvikling og planlegging av voksenopplæring, jf. vol. § § 4 nr. 1 og 5 nr. 1.

Etter vol. § 5 nr. 2 har kommunen også ansvar for førstegangsutdanning for voksne i grunnskolen og for spesialundervisning etter vol. § 5 annet ledd. Fylkeskommunen er ansvarlig for førstegangsutdanning for voksne og etterutdanning på den videregående skoles nivå, jf. vol. § 4 nr. 2. Disse bestemmelsene innebærer at det offentlige har hovedansvaret for førstegangsutdanning i grunnskolen og på videregående skoles nivå, jf. Ot.prp. nr. 7 (1975-76) s. 62. Etter vol. § 8 nr. 2 kan det imidlertid overlates til studieforbundene å utføre opplæringen.

Endelig er fylkeskommunen og kommunen ansvarlig for tilskudd til organisasjoner og institusjoner etter de prinsipper som er fastsatt i vol. § § 4 nr. 3 og 5 nr. 3.

36.2.4 Andre ansvars- og finansieringsbestemmelser

Kommunene har krav på statstilskudd til delvis dekning av utgiftene til grunnskoleopplæringen, jf. gsl. § 38 nr. 1. Tilsvarende skal staten yte tilskudd til fylkeskommunens utgifter, jf. lvgo. § 37.

Videre skal staten betale innskudd i Statens pensjonskasse for grunnskolen, jf. gsl. § 38 nr. 3.

Grunnskoleloven inneholder bestemmelser om statlige skoler (§ 36) og om Statens utdanningskontor sine oppgaver (§ 34). Lvgo. § 36 første ledd gir regler for oppnevning av styre ved videregående skoler som staten eller kommunen driver. Adgangen til å opprette statlige og kommunale videregående skoler er imidlertid begrenset til særlige tilfeller, jf. lvgo. § 35 første ledd. Dersom kommunen skal drive en videregående skole kreves det i tillegg departementets samtykke.

36.3 Utvalgets vurderinger

36.3.1 Grunnskole og videregående opplæring

I tråd med sitt mandat legger utvalget til grunn at kommunen fremdeles skal ha hovedansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring. Tilsvarende skal fylkeskommunen oppfylle retten til videregående opplæring. I tillegg skal fylkeskommunen gi tilbud til søkere uten rett til videregående opplæring, herunder etter nærmere forskrifter gitt av departementet.

Unntak fra disse utgangspunkter vil gjelde for klienter ved sosiale og medisinske institusjoner som eies av fylkeskommunen eller drives for fylkeskommunens regning. For slike elever skal fylkeskommunen fortsatt ha ansvar for både grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Fylkeskommunens ansvar etter vol. § 4 annet ledd for spesialundervisning «på grunnskolens område» for unge i alderen 16-20 år oppheves, jf. kap. 19.

Departementet bør også fortsatt ha hjemmel til å gi fylkeskommunen pålegg om å opprette kurs eller linjer som dekker flere fylker eller hele landet. Utvalget viser til at enkelte kurs i videregående opplæring vil ha så få deltakere at det vil være mest hensiktsmessig å opprette tilbud som rekrutterer deltakere fra flere fylker.

På den annen side foreslår utvalget å oppheve lovbestemmelsene om særskilt ansvar for lærlingers teoriopplæring. Dette ansvaret vil uansett kunne pålegges gjennom departementets kompetanse til å fastsette forskrifter om opplæringens innhold, se kap. 21. Departementets hjemmel i lvgo. § 35 syvende ledd til å gi pålegg om sentrale kurs for lærlingers teorioopplæring vil være dekket av den mer generelle bestemmelse om å opprette bestemte kurs som utvalget foreslår videreført ovenfor.

Det er heller ikke grunn til å anta at samarbeid mellom fylkeskommuner om opplæringstilbudet er avhengig av en særskilt lovregel om dette, se i dag lvgo. § 35 niende ledd. Det vises blant annet til at slikt samarbeid allerede finner sted.

At kommunen og fylkeskommunen er bundet av lovbestemmelser finner utvalget for selvsagt til å være gjenstand for særskilt lovbestemmelse (se i dag gsl. 27 nr. 1 og lvgo. § 35 tiende ledd).

36.3.2 Hvem skal kommunen og fylkeskommunen være ansvarlig for?

Ansvar og plikter skal fortsatt omfatte personer som har sitt bosted i vedkommende kommune eller fylkeskommune. I denne sammenheng vises det også til kap. 20, punkt 20.5.3, der utvalget foreslår at elevenes rett til videregående opplæring presiseres til å gjelde i forhold til hjemfylkets tilbud.

I denne relasjon kan det oppstå kompliserte spørsmål om f.eks. barnevernsplasserte barn og unge, delt omsorg og refusjon av andre kommuners utgifter. Utvalget foreslår derfor å videreføre en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om bosted og refusjon av utgifter. Departementet skal herunder kunne fastsette at reglene i barneverntjenesteloven skal regulere ansvaret for elever som er omfattet av barneverntjenesten i oppholdskommunen. Hjemmelen skal også omfatte refusjonsordninger knyttet til den rett til valg mellom offentlige skoler som utvalget foreslår i kap. 20. Det vises til at hjemkommunen i denne forbindelse skal være forpliktet til å refundere skolekommunens ekstra utgifter.

For å kunne tjene som konfliktløser bør departementet også ha kompetanse til å gripe inn i enkelttilfeller der det er tvist mellom kommuner eller fylkeskommuner og f.eks. fastsette refusjonsbeløpets størrelse.

36.3.3 Særlig om statlige skoler, om kommunale videregående skoler og fylkeskommunale grunnskoler

Utvalget foreslår å oppheve de særskilte regler i gsl. § 36 om departementets styring av statlige grunnskoler og lvgo. § 36 første ledd om styre for statlige og kommunale videregående skoler. De statlige og kommunale skolene skal være omfattet av de samme bestemmelser som tilsvarende kommunale og fylkeskommunale skoler, se i kap. 37 om lovens virkeområde. For øvrig må paragrafenes bestemmelser om kommunal og statlig kompetanse antas å være dekket av skoleeiers alminnelige myndighet og har derfor ikke selvstendig rettslig betydning.

Imidlertid finner utvalget grunn til å videreføre de særlige begrensningene i adgangen til å starte statlige og kommunale videregående skoler, jf. lvgo. § 35 første ledd. Dette er i samsvar med den ansvarsdelingen som utvalget legger til grunn ovenfor, der fylkeskommunen har hovedansvaret for videregående opplæring.

Tilsvarende bør kommunens hovedansvar for grunnskoleopplæringen legge begrensninger på statens og fylkeskommunens adgang til å drive grunnskoler. Utvalget foreslår derfor at prinsippene i § 35 første ledd nedfelles i loven også for grunnskolens vedkommende. Begrensningene vil naturlig nok ikke gjelde i de tilfeller der fylkeskommunen allerede har ansvaret for grunnskoleopplæringen, se ovenfor i punkt 36.3.1.

36.3.4 Særlig om voksenopplæringen

Utvalget vil også gå inn for at dagens ansvar for voksenopplæringen (se voksenopplæringsloven § § 3-5) blir videreført og kommer til uttrykk i den nye lov. Videre foreslår utvalget å videreføre dagens adgang til å la studieforbundene utføre opplæringen, jf. vol. § 8.

36.3.5 Særlig om fengselsundervisningen

Fylkeskommunens opplæring i fengslene styres i dag i hovedsak gjennom rammebevilgninger over statsbudsjettet og gjennom avtaler med staten. Videre skal fylkeskommunen etter lvgo. § 4 tredje ledd ta hensyn til opplæringen i fengslene ved utbygging av tilbudet om videregående opplæring.

Utvalget finner ikke grunnlag for å endre fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring i fengslene. Videre bør departementet fortsatt ha hjemmel til i særlige tilfeller å pålegge fylkeskommunen oppgaver i forbindelse med annen fengselsundervisning, f.eks. grunnskoleopplæring (se nå lvgo. § 35 femte ledd). Det forutsettes imidlertid at staten fortsatt vil dekke fylkeskommunenes utgifter til opplæring i fengslene.

36.3.6 Særlig om lovfesting av statstilskudd til kommuner og fylkeskommuner

Dagens bestemmelser i gsl. § 38 og lvgo. § 37 om statlig finansiering av kommunal og fylkeskommunal opplæringsvirksomhet ble vurdert i forbindelse med lov 11.06.1993 nr. 90. I Ot.prp. nr. 105 (1992-93) s. 2 heter det:

«Det vil vere best i samsvar med dei prinsippa for inntektssystemet som regjering og Storting har trekt opp å sløyfe einkvar formulering som viser til vedkommande utgiftssektor eller formål, og berre nemne tilskot til kommunen/fylkeskommunen. Sjølv med ei slik endring vil likevel føresegnene vere utan direkte rettsleg verde. Dette er fordi den einskilde føresegna ikkje legg noko påviseleg plikt på staten utover det som følgjer av inntektssystemet i seg sjølv. På den bakgrunn kan det reisast spørsmål om det i det heile er naudsynt å ha slike føresegner i lovverket. Eit alternativ til føresegner i ymse lover, kan kanskje vere særskilt lovfesting av dei grunnleggjande trekka i inntektssystemt i ei eiga lov. Men det ville krevje nærare utgreiing dersom ein skulle vurdere om det er føremålstenleg med ei slik lovfesting. Departementet har ikkje ønskt å ta opp denne vurderinga i denne omgang.»

På denne bakgrunn foreslo Regjeringen å erstatte lovregler som viste til særskilte utgiftssektorer eller formål med en generell formulering som viser til at tilskuddene blir fordelt gjennom inntektssystemet. Stortinget fattet vedtak i samsvar med Regjeringens forslag, jf. Innst. O. nr. 118 (1992-93).

Siden Stortinget nylig har vurdert de generelle bestemmelsene om finansiering i opplæringslovgivningen finner ikke utvalget grunnlag for særskilt å vurdere slike bestemmelser. Dette bør eventuelt overlates til en samlet gjennomgang av reglene om finansiering av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens bestemmelser i gsl. § 38 nr. 1 og lvgo. § 37.

Utvalget foreslår imidlertid å oppheve gsl. § 38 nr. 2, som sier at staten yter årlige tilskudd til særlige undervisningstilbud etter nærmere regler gitt av departementet. Siden bestemmelsen antakelig ikke er ment å pålegge staten en plikt til å yte slike tilskudd, antas den å være uten selvstendig rettslig betydning. For å presisere at slike tilskudd er tillatt foreslår utvalget en endring i den generelle tilskuddsbestemmelsen.

37 Lovens virkeområde

37.1 Innledning

I kap. 12 foreslår utvalgets flertall å samle reglene om grunnskolen og videregående opplæring i en felles lov. Lovens virkeområde vil i hovedsak følge av de lovbestemmelser som blir foreslått i kap. 18 - 36, samt av alminnelige prinsipper om lovers virkeområde.

Dette kapitlet gir først en oversikt over lovens emnemessige og geografiske virkeområde. Deretter går utvalget inn på noen særlige spørsmål som gjelder hvilke personer som skal omfattes av loven.

Vurderingene tar utgangspunkt i flertallets forslag til lovstruktur (se kap. 12).

37.2 Oversikt

37.2.1 Typer av institusjoner og opplæring

Som utgangspunkt skal loven gjelde for all grunnskoleopplæring uten hensyn til type institusjon eller eierforhold. Loven omfatter altså slik opplæring i både kommunale, fylkeskommunale, statlige og private institusjoner og både i ordinære skoler og der grunnskoleopplæringen er del av f.eks. statlig kompetansesenter for spesialundervisning, sykehus eller fengsel.

For private skoler gjøres det imidlertid enkelte unntak, bl.a. av hensyn til Norges internasjonale forpliktelser (se kap. 34). Større unntak gjøres for privat opplæring utenfor skole (se kap. 34). Det samme gjelder grunnskoleopplæring spesielt tilrettelagt for voksne, se punkt 37.3 nedenfor.

På samme måte skal loven gjelde for all videregående opplæring, herunder læreforhold i bedrift, og eksamen som bygger på videregående opplæring. Loven regulerer imidlertid ikke videregående opplæring som gis av private uten statstilskudd etter loven, se kap. 34 og punkt 37.3 nedenfor. Som for grunnskoleopplæringen er det gjort omfattende unntak for offentlig videregående opplæring spesielt organisert for voksne.

På disse områdene vil loven som utgangspunkt omfatte både barn, unge og voksne, og elever som har behov for spesialundervisning.

Derimot vil loven ikke gjelde for offentlige tilbud utenfor området for grunnskoleopplæring eller videregående opplæring. Hvilken opplæring loven gjelder for, er fastsatt dels i loven selv og dels i forskrifter om opplæringens innhold. Utenfor vil blant annet falle skolefritidsordninger, sommerskoler mv. som ikke er del av grunnskoleopplæring.

Heller ikke tekniske fagskoler vil gi videregående opplæring i lovens forstand. I praksis skjer opptak til slike skoler på grunnlag av fullført videregående opplæring.

37.2.2 Særlig om geografisk virkeområde

Lovens geografiske virkeområde vil følge av de alminnelige prinsipper om lovers virkeområde. Dersom ikke annet framgår av loven, vil den således bare gjelde opplæringsvirksomhet i riket.

Etter § 2 i lov 17.07.1925 nr. 11 om Svalbard gjelder ikke norsk offentligrettslig lovgivning for Svalbard, med mindre annet er fastsatt.

Etter svalbardloven § 4 kan Kongen gi forskrifter om blant annet skolevesenet. Etter forskrifter av 12.6.1981 nr. 3380 om grunnskole og videregående skole på Svalbard punkt 1 skal staten drive grunnskole på Svalbard for barn av norske statsborgere og for barn av utenlandske statsborgere som ønsker at deres barn skal gå i norsk skole. Barn av norske foreldre har samme rett og plikt til grunnskoleopplæring som barn på fastlandet. Etter forskriften punkt 4 skal det ved grunnskolen på Svalbard opprettes avdeling for videregående opplæring.

Etter utvalgets oppfatning vil opplæringsvirksomheten på Svalbard også heretter kunne styres mest hensiktsmessig gjennom forskrift. Det forutsettes i denne forbindelse at forskriftene fremdeles vil gi norske barn og ungdom samme rett og plikt til grunnskoleopplæring som barn og ungdom på fastlandet.

37.3 Særlig om opplæring spesielt organisert for voksne og forholdet til voksenopplæringsloven

Enkelte deler av loven skal gjelde også for grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne som kommunen eller fylkeskommunen er ansvarlig for. Dette omfatter også slik opplæring som studieforbundene gir etter oppdrag fra kommuner eller fylkeskommuner og opplæring i fylkeskommunale arbeidsmarkedskurs.

Lovens bestemmelser om formål (se kap 17), opplæringens innhold, herunder fritak fra kristendomsundervisning (se kap. 21 og 18), og statlig tilsyn (se kap. 35) skal gjelde for slik opplæring. Lovutkastet regulerer også spesialundervisning for voksne (se kap. 19). Endelig gir lovutkastet departementet hjemmel til å gi forskrifter om kompetansekrav for medarbeidere i opplæring spesielt organisert for voksne.

Forøvrig skal loven etter flertallets oppfatning ikke gjelde for opplæring spesielt tilrettelagt for voksne. Dette betyr at loven som utgangspunkt ikke omfatter grunnskoleopplæring og videregående opplæring gjennom studieforbund som ikke er underlagt kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar. Opplæringen tar imidlertid sikte på bringe deltakerne fram til eksamen regulert av forskrifter om vurdering i grunnskolen og videregående opplæring, noe som sammen med eventuelle vilkår knyttet til statstilskudd må antas å representerer en tilstrekkelig styring av slike opplæringstilbud.

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring som ikke går inn under den felles loven omfattes heller ikke av voksenopplæringsloven. Staten står imidlertid fritt til å yte tilskudd til denne virksomheten og kan i denne sammenheng fastsette nærmere vilkår.

Medlemmene Folkestad og Wøien finner ikke grunn til at det skal stilles andre og dårligere kvalitetskrav til kompetansegivende grunnskoleopplæring eller videregående opplæring selv om den er spesielt organisert for voksne. Disse medlemmene går derfor imot forslaget om å unnta slik undervisning fra en rekke av de bestemmelser som gjelder for ordinær grunnskole og videregående opplæring.

37.4 Nærmere om nordmenn i utlandet

Unntak fra utgangspunkt om at loven bare gjelder i riket gjelder for private skoler i utlandet med statstilskudd etter reglene i loven, se kap. 34.

Norske borgere som bosetter seg i utlandet har likevel ikke rett til grunnskole eller videregående opplæring etter reglene i loven. De vil heller ikke være omfattet av plikten til grunnskoleopplæring. Norske borgere som tar kortvarig opphold i utlandet må derimot antas å være omfattet av grunnskoleplikten.

Utvalget antar at de sistnevnte spørsmål ikke trenger nærmere lovregulering.

37.5 Nærmere om utlendinger i Norge

37.5.1 Gjeldende rett

Opplæringslovene gir i dag ikke bestemmelser om hvilken tilknytning til riket som kreves før rettigheter og plikter inntrer. Det er imidlertid antatt at alle som har tatt varig opphold omfattes av grunnskoleloven.

Forskrift av 10.11.1993 § 3-1 bestemmer at inntak til videregående opplæring forutsetter gyldig oppholdstillatelse. Enslig mindreårig asylsøker kan likevel tas inn til videregående opplæring mens de venter på avklaring av sin status, men har ikke rett til å fullføre skoleåret dersom vedkommende får avslag på søknad om opphold.

Lov 24.06.1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 3 slår fast at utlendinger har samme rettigheter og plikter som norske borgere dersom ikke annet følger av gjeldende rett. Av forarbeidene framgår det at bestemmelsen er ment å slå fast et allment prinsipp om rettslig likestilling mellom utlendinger og norske statsborgere, og at prinsippet vil kunne få betydning ved tolkning av andre lover og rettsregler (se NOU 1983: 47 s. 173 og 314 og Ot.prp. nr. 46 (1987-88) s. 189). I Ot.prp. nr. 46 (1987-88) s. 189 heter det videre:

«Bestemmelsen tar primært sikte på utlendinger som er bosatt i Norge. Når en kommer over på rettigheter f.eks. i form av krav på tjenester og andre ytelser fra det offentlige, vil spesielt utlendinger som bare er i landet på besøk, som utgangspunkt komme i en annen stilling enn nordmenn. Bestemmelsen omfatter imidlertid etter sin ordlyd også slike utlendinger.» (Ot.prp. nr. 46 1987-88 side 189).

Det vises også til UNESCO-konvensjonen av 15.12. 1960 art. 3 e om plikt til å gi utlendinger bosatt i Norge samme adgang til undervisning som norske statsborgere. Om FN-konvensjonen om barns rettigheter av 20.11.1989 vises det til omtalen i punkt 37.4.3 nedenfor.

Ifølge overenskomst av 17.12.1992 om nordisk utdanningsfellesskap på den videregående skoles nivå, skal søkere fra andre nordiske land med fast bopel i Norge ha samme rett til videregående opplæring som norske statsborger, jf. overenskomstens artikkel 1.

Retten til videregående opplæring i form av allmennutdanning og lærling- og yrkesutdanning er også regulert i rådsforordning av 15.10.1968 om fri bevegelighet for arbeidstakere i Fellesskapet (68/1612/EØF) art. 12. Som nevnt i kap. 4 skal barn av arbeidstakere fra andre EØS-land ha adgang til videregående opplæring på samme vilkår som norske barn.

At statsborgerskap ikke er et vilkår for rett til opplæring i Norge er det også gitt uttrykk for bl.a.. i St.meld. nr. 74 (1979-80) s. 93:

«Innvandrerbarn har samme rett og plikt til skolegang som norske barn dersom de fyller betingelsene for skoleopptak: Minst 3 måneders opphold i Norge og godkjent oppholdstillatelse.»

Etter utlendingsloven § 25 gis besøksvisum for opphold av inntil 3 måneders varighet.

37.5.2 Utvalgets vurderinger: Utgangspunkter

Utvalget legger til grunn at de spørsmål som gjelder utlendingers rett og plikt til opplæring i grunnskoler og på videregående nivå i Norge i vår tid bør gjøres til gjenstand for uttrykkelig lovregulering.

Etter utvalgets oppfatning er det gode grunner for å kreve at utlending må være bosatt i Norge og ikke bare på gjennomreise, ferie eller annet kortvarig opphold. Undervisning gir først og fremst utbytte for dem som oppholder seg en lengre periode i landet og må forutsette opphold av en viss varighet.

Dersom ikke særlige forhold i det enkelte tilfelle tilsier noe annet, kan det etter dette være naturlig å legge til grunn at opphold kortere enn 3 måneder ikke utløser rettigheter eller plikter i opplæringssammenheng. Når det er klart at oppholdet faktisk strekke seg utover 3 måneder, bør det på den annen side ikke kreves at oppholdet har vart en viss tid. Som utgangspunkt bør loven da gjelde fra første dag.

Om den nærmere anvendelse av disse utgangspunkter vises det til punktene 37.5.3 og 37.5.4 nedenfor.

37.5.3 Særlig om grunnskoleopplæring

På denne bakgrunn foreslår utvalget at retten til grunnskoleopplæring skal inntre fra det tidspunkt da det er sannsynlig at barnet eller den unge skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. Dette vil også omfatte barn av asylsøkere når det er sannsynlig at oppholdstillatelse vil bli innvilget eller at tiden for å behandle søknad om asyl vil overstige tre måneder.

Plikt til å følge grunnskoleundervisning, eventuelt hjemmeopplæring, etter reglene i Norge er langt mer inngripende overfor den enkelte enn å tildele tilsvarende rettigheter. Det kan i den forbindelse også vises til at en unnlatelse av å oppfylle opplæringsplikten etter utvalgets forslag fortsatt skal være sanksjonert med bøter (se kap. 18). Plikten bør derfor ikke inntre før oppholdet faktisk har vart tre måneder.

Videre bør departementet i enkelttilfeller kunne dispensere fra opplæringsplikten der det fremstår som uhensiktmessig å pålegge slik plikt. Dette vil f. eks. kunne gjelde der det er klart at oppholdet bare vil vare i kort tid utover tre måneder slik at opplæringsperioden bare kan bli av kort varighet.

Om oppholdet i landet er ulovlig vil etter forslaget være uten betydning for barnets rett og plikt til grunnskoleopplæring. Det vises i denne forbindelse til art. 2, 3 og 28 i FN-konvensjonen om barns rettigheter av 20.11.1989 og til en uttalelse av 22.4.1994 der FN's komite for barnets rettigheter kommenterer norsk praksis overfor barn som har fått avslag på søknad om asyl, men som fortsatt oppholder seg i landet. Komiteen uttaler at utdanning bør gis til slike barn «i tråd med ordlyd og ånd i artikkel 2 og 3 i konvensjonen.»

37.5.4 Særlig om videregående opplæring

For rett til videregående opplæring må det etter utvalgets oppfatning kreves mer varig opphold. Det må antas å være lite hensiktsmessig med kortvarige perioder i videregående opplæring. Et hovedformål med retten til videregående opplæring er å bringe elever og lærlinger fram til formell yrkes- eller studiekompetansen. Det kunne derfor tenkes at retten til videregående opplæring bør gjøres avhengig av at søkeren har til hensikt å være her fram til opplæringen er fullført.

Det er usikkert om Norges plikter etter den nordiske overenskomsten av 17.12.1992 og etter EØS-retten tillater vilkår om at oppholdet må ha en sannsynlig varighet på tre år eller mer. Det er imidlertid rimelig å anta at et krav om at oppholdet ihvertfall må kunne omfatte grunnkurs eller et videregående kurs ikke vil bli rammet.

Forutsatt at den nevnte antagelse er holdbar, bør det etter utvalgets oppfatning kreves at søkeren til videregående opplæring har til hensikt å opphold seg i Norge minst ett skoleår. Det forutsettes at søkeren har lovlig opphold i denne perioden. Derimot vil oppholdstillatelse ikke uten videre være nødvendig, slik inntaksforskriften § 3-1 i dag krever. Det vises til at nordiske borgere er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 6 tredje ledd.

38 Overgangsbestemmelser

Utvalget behandler i dette kapitlet visse spørsmål som gjelder lovens anvendelse på forhold etablert før lovens ikrafttreden. Fremstillingen må blant annet ses i lys av forbudet i grunnloven § 97 mot å gi lover og andre rettsregler tilbakevirkende kraft. Det er viktig å merke seg at de hensyn til forutberegnelighet og fair play som ligger bak denne bestemmelsen, gjør seg gjeldende også utenfor de områder der grunnlovens forbud kan antas å slå igjennom overfor lovbestemmelser som går lenger. Som regel bør lovreformer bare legge seg tett opp til forbudets yttergrenser når svært sterke grunner taler for en slik løsning.

I kap. 29 foreslår utvalgets flertall å oppheve de særlige bestemmelser i grunnskoleloven om uoppsigelige stillinger, oppsigelsesgrunner, vektlegging av ansiennitet ved oppsigelse, overføring til annen skole, avskjed, suspensjon og oppsigelsesfrister. Forslaget bygger på at det på opplæringslovgivningens område ikke lenger er grunn til å opprettholde andre hovedregler om slike spørsmål enn de som følger av alminnelig arbeidsrett.

I sin utredning om undervisningspersonalets arbeidsrettslige stilling (se vedlegg 2) har professor Jakhelln drøftet overgangsspørsmål (s. 64) i tilknytning til blant annet opphevelsen av de særlige reglene om stillingsvern og oppsigelsesfrist.

Han foreslår for det første at undervisningspersonale som sitter i uoppsigelig stilling ved lovens ikrafttreden skal beholde denne status. Lovendringer som fører til at tilsatte i uoppsigelig stilling kan sies opp når det foreligger saklig grunn, vil etter Jakhellns oppfatning trolig komme i strid med grunnloven § 97.

Jakhelln foreslår videre at adgangen etter gsl. § 24 nr. 1 annet ledd første og annet punktum, og § 24 nr. 2 til å overføre fast tilsatt personale til annen grunnskole fortsatt skal få anvendelse overfor personale i uoppsigelige stillinger. Bestemmelsen om at lønnen ikke kan settes ned i slike tilfeller (gsl. § 24 nr. 1 annet ledd tredje punktum) foreslås imidlertid opphevet.

Utvalget slutter seg i hovedsak til dette syn og foreslår overgangsbestemmelser i tråd med de nevnte forslag. Forbudet mot lønnsnedsettelse i gsl. § 24 nr. 1 annet ledd tredje punktum foreslås imidlertid opprettholdt for personale som er omfattet av denne bestemmelsen ved lovens ikrafttreden. Utvalget antar at det ikke er tilstrekkelig behov for ytterligere overgangsbestemmelser i forbindelse med opphevelse av de særlige stillingsvernsreglene.

Dersom tariffavtalen om det særlige stillingsvernet i videregående opplæring (rettsvilkårsavtalen) skulle bli opphevet eller endret bør tilsvarende overgangsordninger vurderes.

I kap. 27 foreslår utvalgets flertall lovfestet at kommunen og fylkeskommunen skal ha kompetanse til å opprette stillinger, funksjoner og tjenester innenfor de rammer som følger av lov eller forskrift. Forslaget innebærer at bestemmelser i tariffavtale mellom staten og fagorganisasjonene må vike for kommunale og fylkeskommunale bestemmelser på dette området.

Flertallets forslag vil ikke gi anledning til å fjerne eksisterende stillinger før de blir ledige etter lovlig oppsigelse eller annen avgang, eller til å omdefinere stillingenes innhold utover det som måtte følge av någjeldende lov, tariffavtale eller individuell arbeidsavtale. For så vidt vil utvalgets forslag på dette punkt ikke skape behov for særskilte overgangsbestemmelser.

Dersom ikke annet er avtalt kan tariffavtaler mellom staten og lærerorganisasjonene sies opp med tre måneders varsel, jf. tjenestetvistloven § 12 annet ledd. Så vel hensynet til å unngå tilbakevirkning som praktiske hensyn tilsier at det bør gis tid til å si opp gjeldende avtaler med lovbestemt eller avtalt oppsigelsesfrist før de deler av dem som måtte stå i strid med de nye lovbestemmelser, må stå tilbake for loven.

Dette behov kan ivaretas ved bruk av den kompetanse som Kongen under enhver omstendighet bør ha til å gi forskrift om når loven skal tre i kraft. Ut fra forholdene ved lovens vedtagelse kan det f.eks. være aktuelt å bestemme at visse bestemmelser skal tre i kraft på et senere tidspunkt enn loven forøvrig. I kap. 28 foreslår utvalget å lovfeste kravet til pedagogisk praksis på ett år, mot tidligere et halvt år. Videre foreslår utvalget å la loven gjenspeile den utvidelse av allmennlærerutdanningen fra 3 til 4 år som allerede har funnet sted. Det vil imidlertid være rimelig at personer som som har avsluttet en utdanning som er kvalifiserende etter eksisterende lovgivning, fortsatt får adgang til fast arbeid i undervisningsstilling. Utvalget foreslår derfor at de foreslåtte krav om lengre studietid bare gjøres gjeldende for personer som avslutter utdanning etter lovens ikrafttreden.

Ved at kompetansekravene er knyttet til tilsettingen vil utvalgets øvrige forslag om endringer i slike krav derimot ikke reise overgangsspørsmål av slik betydning at særregulering er nødvendig.

I kap. 34 foreslår utvalget enkelte endringer i vilkårene for godkjenning av private grunnskoler og for statstilskudd til private grunnskoler og videregående skoler. Det må i denne forbindelse tas standpunkt til i hvilken grad skoler som allerede er godkjent eller som oppebærer statstilskudd vil være omfattet av de nye vilkårene.

Utvalget viser i denne forbindelse til bemerkningene i Ot.prp. nr. 32 (1994-95) Om lov om endringer i lov 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev videregåande opplæring (privatskulelova) s. 2:

«Departementet vil understreke at sjølv om § 3 bokstav d blir fjerna, får ikkje dette verknader for allereie godkjende skolar. I ein situasjon der allereie godkjende skolar søkjer om fornya godkjenning vil det likevel kunne stille seg annleis. Det skal søkjast om fornya godkjenning m.a. ved endringar i det faglege tilbodet som skolen tilbyr elevane, når skolen utvider elevtalet utover det som ligger til grunn for den opphavlege søknaden og det blir søkt om tilskott for denne elevtalsauke, og ved eigarskifte. Eit avslag på søknad om fornya godkjenning i desse samanhengane vil ikkje få konsekvenser for den opphavlege godkjenninga.»

Utvalget antar at dette synet vil være dekkende også for bedømmelsen av de overgangsspørsmål som vil kunne oppstå etter utvalgets forslag i kap. 34. Nærmere lovregulering av disse spørsmål skulle derfor ikke være nødvendig.

I flere tilfeller foreslår utvalget innkrenkninger i eller bortfall av departementets forskriftskompetanse. I slike tilfeller må forskrifter som ikke har hjemmel i den nye lov, anses som bortfalt ved lovens ikrafttredelse, i den grad Kongen - i forskrifter om lovens ikrafttreden - for en overgangsperiode ikke bestemmer noe annet.

Eksisterende forskrifter som dekkes av hjemmelsbestemmelser i den nye loven vil derimot, ved forskrift om lovens ikrafttredelse, kunne gis ubegrenset virkning i tid også etter lovens ikrafttredelse. Utvalget ser derfor ikke grunn til å foreslå lovregler om disse spørsmål.

I forbindelse med lovens ikrafttreden bør også eksisterende rundskriv gjennomgås med tanke på opphevelse eller videreføring.

I tilknytning til grunnskolereformen legger utvalget til grunn at elever som allerede er i grunnskolen ved lovens ikrafttreden (fastsatt til 01.07.97 ved kgl. res. 23.06.95) ikke skal omfattes av retten til ti års grunnskoleopplæring, jf. Ot.prp. nr. 21 (1993-94) s. 21. I forbindelse med lovens ikrafttreden bør det fastsettes at førskolelærer uten tilleggsutdanning, i en nærmere bestemt overgangsperiode kan tilsettes for å undervise i første klasse i den 10-årige skolen.

Medlemmene Folkestad og Wøien er enige i de prinsipper som ligger til grunn for flertallets vurderinger og forslag i dette kapitlet. Disse medlemmer viser til særuttalelser i utredningens aktuelle kapitler, og legger til grunn at overgangsbestemmelser utformes i samsvar med dette.