Del 2
Styringsmidler
6 Innledning
I denne delen av innstillingen skal utvalget gjennomgå og kort vurdere nasjonale styringsmidler som i dag benyttes i opplæringssektoren.
Aktuelle styringsmidler kan inndeles på ulike måter. F.eks. benytter man ofte kategorier som «rettslig regulering», «økonomiske tiltak» og «veiledning/informasjon», eller kategorier som «regelstyring» og «målstyring». Det er derfor viktig å understreke at det ofte er nær sammenheng og stor grad av overlapping mellom de ulike kategorier.
Således er økonomiske styringsmidler i opplæringssektoren ofte hjemlet i lov, dels direkte, dels ved at rettigheter og plikter som følger av lovgivningen, ikke kan gjennomføres uten at de nødvendige økonomiske ressurser står til disposisjon. Videre vil det alltid måtte fastsettes nærmere regler om hvordan bevilgede midler skal kunne benyttes, og om kontrollen med den måten de brukes på, og i alle tilfeller bygger bevilgningsmyndigheten for det offentlige i siste instans på Grunnloven.
Også den mål- og resultatstyring som det i de senere år er lagt vekt på i den statlige styringen av blant annet kommunesektoren, har sentrale rettslige sider. Tradisjonelt har skolelovgivningen stilt krav til mål og resultater, se f.eks. lov om videregående opplæring § 2, og generell del av læreplan for grunnskole, videregående skole og voksenopplæring, som legger stor vekt på å fremstille opplæringens mål. Bindende mål for en virksomhet kan bare settes av noen som har rettslig adgang til å styre vedkommende virksomhet. Statens kompetanse overfor kommuner, fylkeskommuner, privatskoler, undervisningspersonale mv. er begrenset av de rammer lovgivningen setter. Målene må selvsagt ikke komme i strid med mål som er fastsatt i f.eks. opplæringslovgivningen.
Også veilednings- og informasjonsoppgaver vil i stor grad kunne være regulert i lov, forskrift eller instruks.
Ethvert praktisk tenkelig styringsmiddel i opplæringssektoren har altså rettslige sider. Den rettslige regulering kan for så vidt ses på som et overordnet styringsmiddel som hjemler og regulerer de øvrige styringsmidlene. Den videre framstilling i dette kapittel, som tar utgangspunkt i noen tradisjonelle hovedkategorier av styringsmidler, må leses med tilsvarende forbehold.
I praksis vil opplæringens effekt i form av kunnskaper, ferdigheter, holdninger og atferd i stor grad være avhengig av en lang rekke forhold i lokalsamfunnet, i hjemmet, i den enkelte skole, i det enkelte klasserom og - sist, men ikke minst - hos den enkelte lærer og elev. De rammer for muligheter til effektiv sentral styring som ligger i slike forhold, er det viktig å være oppmerksom på ved utforming og bruk av virkemidler.
Et viktig trekk ved utviklingen av styringsmidlene i skoleverket i de siste år er overgangen til et rammebasert inntektssystem for kommunene. Dette innebærer at finansielle virkemidler har mistet noe av sin betydning som middel til å påvirke kommunenes fordeling av de ressurser de råder over på de ulike oppgaver de er pålagt. Samtidig er det i økende grad satset på forskjellige former for informasjon og veiledning.
Det vises for øvrig til St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane, som gir en framstilling og vurdering av de statlige styringsmidler overfor kommunene. Meldingen er et av utvalgets grunnlagsdokumenter, se også i kap. 11. Den framhever blant annet at den statlige styringen skal være mest mulig konsistent.
7 Rettslige reguleringer
7.1 Generelt
Viktige rettslige styringsmidler i opplæringssektoren er lover, forskrifter, instrukser, bevillinger/tillatelser, pålegg og vilkår knyttet til bevillinger eller økonomisk støtte. Også tariffavtalene mellom staten og arbeidstakerorganisasjonene fungerer som en viktig form for rettslig styring av opplæringssektoren. Disse tariffavtalene inneholder blant annet bestemmelser om undervisningspersonalets arbeidstid og stillingsvern.
Etter sitt mandat skal utvalget blant annet foreta en «vurdering med sikte på en grenseoppgang mellom forhold som mest hensiktsmessig skal være tariffgjenstand, og forhold som skal reguleres i lov eller gjennom andre virkemidler». I dette kapitlet skal utvalget særlig drøfte styringsmidler av rettslig karakter, mens finansielle styringsmidler mv. vil bli behandlet i de følgende kapitlene. Som nevnt i kap. 6 er det imidlertid ikke skarpe grenser mellom de ulike styringsmidlene.
De rettslige styringsmidler kan for det første skape kompetanser til å treffe generelle eller individuelle vedtak. Et hovedemne i utredningen er nettopp hvordan beslutningsmyndighet skal fordeles mellom staten og kommunesektoren mv.
For det andre kan de rettslige styringsmidler skape plikter eller rettigheter. Rettighetssubjektene vil først og fremst være elever/foreldre, skolenes personale og kommuner/fylkeskommuner. Pliktsubjektene vil først og fremst være staten, kommuner og fylkeskommuner, skoleledelse, undervisningspersonalet, opplæringsbedriftene og elever/foreldre.
Når det gjelder plikter og rettigheter overfor kommunesektoren er det vanlig å tale om standardkrav og rettigheter. Med standardkrav menes i denne sammenheng
rettsregler som pålegger kommunen eller fylkeskommunen å sørge for visse ordninger eller ytelser, og som stiller nærmere kvantitative eller kvalitative krav til innholdet.
Med rettigheter menes i denne sammenheng
krav på bestemte ytelser fra kommunen, fylkeskommunen eller staten, ytelser som vedkommende rettighetssubjekt om nødvendig kan få definert og oppfylt ved hjelp av domstolene.
St.meld. nr. 50 (1993-94) bruker uttrykket rettigheter også om en «rett til å konkurrere om knappe ressurser» (s. 169). Utvalget vil imidlertid forbeholde begrepet «rettighet» for tilfeller der kravet gjelder uavhengig av den enkelte kommunes eller fylkeskommunes ressurssituasjon.
Rettigheter kan enten gis eksplisitt eller utledes av bestemmelser om standardkrav. Det kan imidlertid fastsettes standardkrav uten at det skapes korresponderende rettigheter for den enkelte elev mv.
Lovfestede rettigheter er viktige styringsmidler, for så vidt som de binder pliktsubjektenes (f.eks. kommunenes) organisering og bruk av de tilgjengelige resssurser. Men lovfestede rettigheter har også betydning ved å bidra til å beskytte individene mot vilkårlighet eller uforutsette endringer fra det offentliges side. I siste instans er rettigheter derfor med på å ivareta den enkeltes menneskeverd og behov for et minimum av forutberegnelighet i sin livssituasjon. Rettighetene vil også til en viss grad kunne beskytte individenes grunnleggende behov mot raske økonomiske og politiske svingninger, og de vil kunne gi viktige bidrag til å sikre likhet i nasjonen uten hensyn til bosted, sosial status o.l.
Ved bruk av rettslige styringsmidler vil det oppstå spørsmål om hvor presist det bindende innholdet i de enkelte bestemmelsene skal fremgå av ordlyden i dem. Her kan det velges mellom alt fra skjønnspregede regler (rettslige standarder) til helt presise (f.eks. tallfestede) plikter og rettigheter. En rettslig standard vil også kunne kombineres med visse, presist angitte minstekrav på en slik måte at omfanget av ytelser utover det angitte minstenivå må avgjøres etter en skjønnsmessig vurdering.
Valget av presisjonsnivå må tilpasses den virkelighet en bestemmelse skal regulere. Men det forhold at virkeligheten er mangfoldig, tilsier ikke i seg selv at lovregulering vil være uegnet. At det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom behovet for rettighetsfesting og graden av kompleksitet på et område, gir blant annet visse sider av reglene om rett til spesialundervisning gode eksempler på (se nærmere i kap. 19 nedenfor). Også rettigheter som i større eller mindre grad er basert på skjønnsmessige kriterier, vil i siste instans kunne defineres og kreves oppfylt ved domstolene, og dermed ha en funksjon både som rettslig styringsmiddel og som en beskyttelse av grunnleggende behov hos enkeltindivider.
7.2 Særlig om rettsreguleringens trinnhøyde
Grunnlovens utgangspunkt er at myndigheten til å gi lover tilligger Stortinget, jf. Grl. § § 49 og 75, bokstav a. Denne kompetansen kan Stortinget delegere til organer i forvaltningen, f.eks. Kongen eller departementet. I så fall vil reglene måtte gis i forskrifts form, jf. forvaltningsloven § 2 og kap. VII.
På denne bakgrunn må utvalget ta stilling til hvilke bestemmelser som bør stå i loven selv, og hvilke bestemmelser som mer hensiktsmessig kan stå i forskrift fastsatt med hjemmel lov.
På områder som det ikke er tilstrekkelig grunn til å regulere uttømmende i lov eller forskrift, vil det være opp til skolens eiere og ledelse og til arbeidslivspartene å ta stilling til hvilke regler som skal gjelde og hvilke spørsmål som skal overlates til avgjørelse i det enkelte tilfelle. Når det kan begrunnes at de sistnevnte former for avgjørelser ikke er tilstrekkelig, vil det være aktuelt å foreslå regulering gjennom lov og/eller forskrift.
Utvalget legger til grunn at bestemmelser som pålegger selvstendige rettssubjekter plikter eller griper inn i eksisterende rettigheter, som hovedregel skal gis av Stortinget gjennom lov. Dette syn følger allerede av det viktige konstitusjonelle utgangspunkt i legalitetsprinsippet. Men det må også antas at lovfesting generelt sett vil gi et mer samlet og dermed også et mer tilgjengelig regelverk for brukerne.
Når det gjelder statlig styring av kommunesektoren, er det nevnte utgangspunkt dessuten i samsvar med Norges forpliktelser etter Europaråds-konvensjonen av 15.10.1985 om lokalt selvstyre. Konvensjonen inneholder blant annet bestemmelser om at forhold som vedrører det lokale selvstyre, skal lov- eller grunnlovfestes. Det vises også til merknadene fra Stortingets kommunal- og miljøvernkomité til St.meld. nr. 23 (1992-93), der komitéflertallet uttaler at statlige pålegg så langt mulig bør fastsettes i lov (Innst. S. nr. 156 (1992-93), s. 10).
Delegering av forskriftskompetanse til Kongen eller departementet krever således en særlig begrunnelse.
I Lovstrukturutvalgets innstilling heter det (NOU 1992: 32, s. 100):
«En vanlig begrunnelse for å plassere en bestemmelse i forskrifter i stedet for direkte i loven er at det skal gis bestemmelser som det er nødvendig å endre relativt ofte, f.eks. beløpsgrenser. En annen begrunnelse for å gi forskrifter kan være at reglene er svært detaljerte. Det vil da være uhensiktsmessig å ta hele reguleringen inn i lovteksten.»
I tillegg til disse begrunnelser for bruk av forskrifter vil utvalget peke på at forståelsen av enkelte rettslige reguleringer krever særlig faglig innsikt. Også i slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at Stortinget overlater den nærmere regulering til forskrifter.
Utvalget legger videre til grunn at forskriftshjemler skal være knyttet til den enkelte lovbestemmelse eller på annen måte gi mest mulig klart og konsist uttrykk for hva det kan gis forskrift om. I denne sammenheng viser utvalget også til Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner, der det om forskriftshjemler sies følgende:
«Departementet kan i stor grad si seg enig med Kommunelovutvalget i at generelle og uspesifiserte forskriftshjemler bør unngås. Forholdet vil her være mye av det samme som uspesifiserte tilsyns/kontrollordninger ... Det er av vesentlig betydning at forskriftshjemler gir et mest mulig klart og konsist uttrykk for hva det kan gis forskrift om, knyttet til konkrete lovparagrafer.
7.3 Særlig om forholdet mellom lov og tariffavtale
7.3.1 Generelt
Den individuelle arbeidsavtale danner grunnlaget for rettsforholdet mellom den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver. Likevel spiller den enkelte arbeidsavtale isolert sett ofte en forholdsvis underordnet rolle. Rettsforholdet mellom partene får sitt nærmere innhold fra flere kilder, hvor særlig lovgivningen og tariffavtalene er viktige. Sentrale lover som arbeidsmiljøloven, tjenestemannsloven og ferieloven gir generelle minsteregler om blant annet innretning av arbeidsplassen og de ytre rammer for de tilsattes arbeidsbetingelser forøvrig.
Lovregler om medbestemmelse er også gitt, se kommuneloven § § 25 og 26. Regler om medbestemmelse er også gitt i Hovedavtale for statsansatte med tilhørende tilpasningsavtale i skoleverket og i hovedavtalene for kommunene/fylkeskommunene.
Regelverket for arbeidstid og lønn fastsettes dels gjennom lov og dels gjennom tariffavtale. Forhold som ikke er regulert verken gjennom lov, forskrift, tariffavtale eller individuell arbeidsavtale er overlatt arbeidsgiver. Styringsretten er således negativt avgrenset mot forhold som er regulert gjennom lov, forskrift, tariffavtale og arbeidsavtale.
Arbeidstvistloven av 5.5.1927 og tjenestetvistloven av 18.7.1958 gir regler om tariffavtalers form og rettsvirkninger og for løsning av konflikter. Lovgivningen hviler på partenes frihet til å regulere lønns- og arbeidsvilkår gjennom forhandlinger og avtaleslutning, hvor partene gjennom sine organisasjoner er jevnbyrdige, og hvor et sentralt hensyn er begge parters interesser i bindende regulering som kan sikre stabilitet i det etablerte avtaleforhold.
Konflikter om inngåelse av tariffavtaler skal løses ved megling og arbeidskamp. Tjenestetvistloven har et særskilt system for løsning av konflikter ved inngåelse av særavtaler. Slike tvister kan ikke løses ved streik eller annen arbeidskamp, og må løses enten ved forhandlinger eller ved særskilte nemnder, jf. tjenestetvistloven § 27. Nemndas avgjørelse har samme virkning som tariffavtale.
7.3.2 Tariffavtalene i skolesektoren
Tariffavtaler er en del av den rettslige reguleringen av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. Grunnskolelærere er som regel tilsatt av de respektive kommuner, mens lærere i videregående skoler er tilsatt av fylkeskommunene. For disse arbeidstakerne blir tariffavtalene inngått mellom staten og lærerorganisasjonene på grunnlag av reglene i tjenestetvistloven.
At staten og ikke kommunene/fylkeskommunene fører forhandlinger med lærerorganisasjonene, kan ha betydning for en samlet personalpolitikk i kommunene/fylkeskommunene. Selv om det i en slik sammenheng kan være forskjeller i lønns- og arbeidsvilkår for ulike grupper, kan kommunene/fylkeskommunene i stor grad føre en felles personalpolitikk for undervisningspersonalet og andre tilsatte. Det kan likevel være forskjeller vedrørende lønns- og arbeidsvilkår og andre forhold som ikke er knyttet til særlige forhold for vedkommende gruppe tilsatte.
Det er avtalepartene - staten og lærerorganisasjonene - som har fortolkningskompetanse vedrørende forhold som tariffavtalene for undervisningspersonalet regulerer. Lokale arbeidsgivere må normalt bringe tvistespørsmål som gjelder sentralt inngåtte tariffavtaler inn for sentrale organ. Dette innebærer at kommuner/fylkeskommuner må ta opp eventuelle tvistespørsmål med avtalepartene. Ved eventuelle søksmål blir det lærerorganisasjonene og staten, og ikke lokale arbeidsgivere, som blir parter.
Tariffavtalene mellom staten og lærerorganisasjonene omfatter i første rekke lønn, arbeidstid og stillingsstruktur. For videregående opplæring er det også inngått tariffavtale om stillingsvern.
De avtalefestede bestemmelser om stillingsstruktur omfatter blant annet krav om opprettelse av og ressurser til lederstillinger ved skolene, herunder rektor og inspektører.
Arbeidstidsavtalene omfatter særlig undervisningspersonalets leseplikter. Avtaleverket om leseplikter omfatter bestemmelser som varierer mellom de ulike fag i skolen. En lærers leseplikt er uttrykk for en vurdering av arbeidsbyrden i de ulike fag og på de ulike trinn i grunnskole og i videregående skole. Avtaleverket inneholder også bestemmelser om nedsatt leseplikt for å ivareta særskilte oppgaver knyttet f.eks. til sosialpedagogiske tjenester, spesialundervisning, undervisning av fremmedspråklige og undervisning i og på samisk.
Ved fastsettelse av de enkelte leseplikter er blant annet læreplanens innhold av vesentlig betydning. Dette innebærer at endringer i læreplanene kan utløse krav om forhandlinger om leseplikten. Størrelsen på leseplikten vil i sin tur være av betydning for hvor mange lærere arbeidsgiver har behov for, og således for de kostnader arbeidsgiver vil ha. Resultatet av slike forhandlinger kan altså påvirke kostnadsforholdet mellom de ulike undervisningstilbud, og dermed utgjøre en av rammebetingelsene for departementets læreplaner og på den måten legge indirekte føringer på offentlig politikk.
I arbeidslivet generelt fastsetter bestemmelsene om arbeidstid den ytre grense for årsverk, arbeidsdag og plassering av ferie. Arbeidstidsavtalene for undervisningspersonalet fastslår at årsverket er som i offentlig sektor for øvrig, men med lengre ukentlig arbeidstid og kortere arbeidsår. Dette følger av lengden på elevenes skoleår. Lesepliktordningene innebærer at det som hovedregel ikke er gitt regler om den ytre avgrensning av lærernes arbeidsdag. Tid til forberedelse og etterarbeid disponeres av den enkelte lærer.
7.3.3 Nærmere om tariffavtalene som styringsinstrument
Tariffavtalene for skoleverket legger vesentlige organisatoriske og økonomiske bindinger på opplæringsvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Dette gjelder særlig krav om opprettelse av stillinger og om fordelingen av arbeidet blant undervisningspersonalet, se også kap. 27 punkt 27.4.
Også på andre områder innenfor offentlig sektor har det vokst fram et omfattende og komplekst tariffavtaleverk. Langt flere spørsmål som forutsetter ressursbruk i vid forstand, er gjort til gjenstand for forhandlinger og kollektivavtaler i offentlig sektor enn i privat sektor.
Lover og forskrifter er i større grad enn tariffavtaler gjenstand for en demokratisk prosess gjennom vedtakelse i et folkevalgt organ og/eller gjennom høring av partene. Dette tilsier at de nasjonale og individuelle interesser som gjør seg gjeldende i opplæringssektoren, i første rekke bør tas vare på gjennom lov- og forskriftsregulering. Dette gjelder både i kommunesektoren og i privat opplæringsvirksomhet.
Lovbestemmelser av betydning for undervisningspersonalets lønns- eller arbeidsvilkår vil gå foran bestemmelser i tariffavtaler. Om forholdet mellom lov og tariffavtale vedrørende stillinger og funksjoner i skoleverket viser utvalget i denne sammenheng ellers til kap. 27, der det også gis en nærmere framstilling av reglene i tjenestetvistloven. I kap. 29 omtales en avtalefestet regulering av undervisningspersonalets rettsvilkår i videregående skole.
Når de nasjonale og individuelle interesser ikke gjør det nødvendig å foreslå lovregulering, vil eventuelle problemer i forholdet mellom tariffavtaler og arbeidsgiverens styringsrett etter utvalgets oppfatning måtte løses gjennom nye forhandlinger mellom partene.
Utvalget har ikke gått detaljert inn i det eksisterende avtaleverk for å se om punkter i enkelte avtaler mer hensiktsmessig burde vært regulert på annen måte, eventuelt om de burde vært undergitt kommunal eller fylkeskommunal styring. Men utredningen inneholder, som nevnt, flere forslag som vil kunne ha betydning for en slik vurdering. En detaljert gjennomgang bør foretas i samarbeid mellom departement, kommunesektor og lærerorganisasjoner.
7.4 Særlig om håndheving av kommunesektorens plikter
Generelt sett bør pliktbestemmelser i lov eller forskrift samtidig angi hvordan pliktene kan håndheves, i tilfelle de ikke blir respektert. Dette utgangspunkt kan imidlertid ikke gjelde absolutt i forhold til kommuner og fylkeskommuner. Ved siden av hensynet til det lokale og regionale selvstyret må det her tas hensyn til at utvalget av hensiktsmessige håndhevingsmidler i denne forbindelse vil være begrenset. For eksempel vil bøtelegging eller andre former for inndragning av økonomiske midler kunne virke mot sin hensikt fordi pengene ellers kunne ha vært benyttet til å gi et mer tilfredsstillende tjenestetilbud.
Lovfestede rettigheter for private vil imidlertid kunne gi effektive bidrag til å håndheve de plikter for kommuner og fylkeskommuner som rettighetene innebærer, se også i kap. 11 punkt 11.4. Slike plikter vil i siste instans kunne håndheves gjennom søksmål fra private som hevder at deres motsvarende rettigheter ikke er tilgodesett.
I kombinasjon med hensiktsmessige ordninger for informasjon og veiledning (se kap. 9) vil også statlig kontroll og tilsyn, eventuelt med tilhørende påleggskompetanse, om nødvendig kunne bidra til at lovhjemlede plikter for kommuner og fylkeskommuner blir etterlevet (se nærmere i kap. 35 nedenfor).
8 Finansielle styringsmidler
Finansielle ordninger benyttes som styringsmiddel overfor både privat, kommunal og fylkeskommunal opplæringsvirksomhet.
Overfor private institusjoner bygger den finansielle styring på tilskudd til private grunnskoler, videregående skoler, folkehøgskoler og lærebedrifter, og til voksenopplæring i regi av studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner. Slik styring omtales nærmere i kap. 11 punkt 11.5 og delene V og VI nedenfor.
I det følgende redegjør utvalget for den statlige finansieringen av opplæringsvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner.
Prinsippet om lokalt selvstyre var et viktig hensyn bak innføringen av det nye inntektssystemet for kommunesektoren med virkning fra 1986. Systemet innebærer at en større andel av de statlige tilskuddene tilføres i form av rammeoverføringer. Til dette kommer ønsket om bedre ressursutnyttelse, som skal oppnås ved at kommunene står friere til å prioritere ressursbruken ut fra lokale ønsker og kostnadsforhold.
Når en stor del av særtilskuddene ble avviklet, ble det dessuten lagt vekt på at staten kunne benytte andre virkemidler for å styre ressursbruken i kommunene på områder der nasjonale mål gjør seg gjeldende, f.eks. lovfestede krav til undervisningen.
Det er et siktemål for inntektssystemet at mulighetene til å gi et likeverdig tjenestetilbud skal utjevnes. Inntektssystemet er utformet med sikte på å ivareta både inntektsutjevning og utgiftsutjevning. Karakteristisk ved utgiftsutjevnende tilskudd er at det i nøklene for fordeling av rammetilskuddet er lagt inn kriterier som skal fange opp ulikheter i behov og produksjonsbetingelser. Slike kriterier er f.eks. knyttet til antall barn og eldre og til graden av spredtbygdhet. Ved at alle kommuner og fylkeskommuner sikres en viss minsteinntekt pr. innbygger, skal den inntektsutjevnende delen av det generelle tilskuddet bidra til å jevne ut forskjeller i skatteinntekter.
Staten kontrollerer i høy grad inntektene både for kommuner og fylkeskommuner ved at disse bare har ubetydelig frihet til å fastsette skatteøre og ved at en betydelig del av lokalforvaltningens inntekter kommer gjennom rammetilskudd fra staten. På denne måten har staten mulighet for sterkere innteksutjevning mellom kommuner og fylkeskommuner enn hva som er vanlig i andre land.
I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane (s. 51-53) konkluderer regjeringen med at øremerkede tilskudd har en plass innenfor det samlede settet av virkemidler, men at listen over tilskudd må gjennomgås med jevne mellomrom med sikte på å tilpasse ordningene til aktuelle prioriteringer. I praksis har da heller ikke rammeoverføringssystemet vært rendyrket. I stedet har man valgt å la en del av overføringene til kommunesektoren være øremerkede tilskudd. I 1993 beløp de statlige overføringene til kommunesektoren seg til i alt ca. 61 mrd. kroner. Av dette utgjorde øremerkede tilskudd (medregnet tilskudd til arbeidsmarkedstiltak) ca. 1/3.
En del øremerkede tilskudd styrer prioriteringene i kommunesektoren gjennom å redusere kommunenes kostnader ved bestemte tjenester. Det skjer ved at tilskuddene bare blir utløst under forutsetning av at disse tjenestene tilbys. Denne kategorien øremerkede tilskudd kalles gjerne prioriteringsvridende tilskudd.
Eksempler på øremerkede tilskudd for grunnskolen som er knyttet til aktiviteten i kommunene, er i 1994 tilskudd til skolefritidsordninger (192,7 mill. kroner), undervisning av fremmedspråklige elever (426,3 mill. kroner), kommunale musikkskoler (75,7 mill. kroner) og leirskoleopphold (22,4 mill. kroner).
Det finnes også øremerkede tilskudd som mer har karakter av direkte tilskudd som skal dekke spesielle aktiviteter, men som ikke gis proporsjonalt med aktiviteten. Tilskudd til særlig kostbare kurstilbud i videregående skole (yrkesopplæring) (95,1 mill. kroner) og til grunnskoleopplæring i institusjoner er eksempler på slike prioriteringsnøytrale tilskudd.
Øremerkede tilskudd kan benyttes i tillegg til eller i stedet for andre virkemidler, f.eks. lovregulering. Det typiske er at øremerkede tilskudd benyttes uten at lov eller forskrift gir pålegg til kommunene eller fylkeskommunene eller etablerer korresponderende rettigheter til elevene.
Øremerkede tilskudd kan gi verdifulle bidrag til å initiere eller holde i gang virksomhet som har klare positive ringvirkninger. I St.meld. nr. 23 (1992-93) s. 53 gir Regjeringen således uttrykk for at det vil være urealistisk, og heller ikke ønskelig, å tenke seg at en skal ha et overføringssystem uten slike tilskudd, så lenge bruken skjer på en måte som gir den effekten en ønsker. Som eksempler på slike tilskudd nevner regjeringen blant annet der det er nasjonalt ønskelig med lokal utbygging av tjenester som står svakt, men der det ikke er definert krav til utbyggingstakten, og når et tiltak har klare positive ringvirkninger for andre kommuner og andre instanser.
På den annen side kan særlig prioriteringsvridende tilskudd bidra til at kommunene ikke tar tilstrekkelig hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnader ved et tiltak. I valget mellom aktiviteter som kommunen prioriterer like høyt, vil den lett velge aktiviteter som blir delvis finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Gitt begrensede totale ressurser, og sett i forhold til lokale preferanser, kan sluttresultatet bli lavere aktivitet enn ønskelig der det ikke er øremerket tilskudd, og høyere aktivitet enn ønskelig på områder der det er slike tilskudd.
Videre kan kostnadsbevisstheten bli lavere i en virksomhet som delvis finansieres av staten, slik at det blir valgt dyrere løsninger enn nødvendig.
Øremerkede tilskudd kan også ha uønskede fordelingsvirkninger. Fordi øremerkede tilskudd sjelden dekker kostnadene fullt ut, men krever en kommunal egenandel, vil tilskuddene i særlig grad kunne tilfalle kommuner på høyere inntektsnivå og med størst økonomisk handlefrihet.
I tillegg kan øremerkede tilskudd svekke grunnlaget for en langsiktig og sektorovergripende planlegging i kommunene. Slike tilskudd kan bidra til økt press i retning av økt sektorisering, både på lokalt og sentralt nivå og i samspillet mellom nivåene.
Det ligger utenfor utvalgets mandat å komme med forslag om den samlede statsstyring av kommunesektoren gjennom finansielle virkemidler. I enkelte tilfeller kan imidlertid forholdet til finansiell styring være relevant i vurderingen av den rettslige regulering av opplæringssektoren. I slike tilfeller vil utvalget legge hovedtrekkene i det nåværende inntektssystemet til grunn, jf. særlig St.meld. nr. 23 (1992-93), s. 51-53.
Utvalget viser for øvrig til at regjeringen nylig har nedsatt et utvalg som etter sitt mandat både skal gjennomgå kriteriene i inntektssystemet og vurdere kommunenes inntektsgrunnlag mer generelt.
9 Veiledning og informasjon
Veiledning og informasjon kan på ulike måter være kombinert med andre typer av styringsmidler. Til ett og samme saksområde vil det f.eks. ofte være knyttet både rettsregler og ulike former for veiledning og informasjon som ikke bygger direkte på særregler om dette.
En rekke eksempler på at veiledning og informasjon er obligatorisk, finnes blant annet i saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven (informasjon om klagerett, rett til innsyn i saksdokumenter, forvaltningens alminnelige veiledningsplikt etter fvl. § 11, osv.). Men mer vanlig er det nok at slike tiltak tas i bruk uten at det foreligger noen rettsplikt til å gjøre det.
Siden det i prinsippet er tale om virkemidler av uforpliktende karakter, kan veiledning og informasjon gi stort rom for lokale tilpasninger. Slike virkemidler kan samtidig bidra til å dekke det behov som ofte vil være til stede for rettledning om hvordan den løpende virksomhet hensiktsmessig kan legges opp, men som kommunesektoren ikke alltid har har kapasitet eller kompetanse til selv å utarbeide. Slike virkemidler vil også kunne dekke et behov for informasjon om større sammenhenger i opplæringssektoren og vil kunne gi eksempler fra andre skoler, kommuner og fylkeskommuner på hvordan et tilbud kan bygges opp eller forbedres.
Det er imidlertid ikke bare uforpliktende veiledning og informasjon som kan åpne for lokale tilpasninger. Det er mange eksempler på at visse muligheter for slik tilpasning er bygd inn også i lov eller forskrifter, og mulighetene er enda klarere til stede i dagens system for statlige overføringer til kommunesektoren.
Informasjon og veiledning fra statlige organer vil i praksis ofte bli oppfattet som forpliktende, slik at det oppstår uklarhet om det reelle omfang av statsstyringen av kommunene. Det er derfor viktig at veiledning og informasjon blir presentert på en måte som gjør det klart at det er tale om virkemidler som rettslig sett er helt uforpliktende. Dette stiller også krav til at departement og andre statsorganer med styringsoppgaver i opplæringssektoren til enhver tid holder rede på hvilke utsagn som bare er veiledende (f.eks. rundskriv), og utsagn som skal være rettslig bindende (f.eks. forskrifter).
Utvalget legger til grunn at veiledning og informasjon kan tjene som et nyttig alternativ eller supplement til rettslig bindende regulering. Det kan tenkes at ikke bindende virkemidler av denne typen i enkelte tilfeller vil gi tilstrekkelig nasjonal styring uten samtidig å avskjære muligheten for tilpasning til lokale forhold. Veiledning og informasjon kan også styrke effekten av den rettslige regulering gjennom råd om hvordan lovens krav kan oppfylles, f.eks. som ledd i gjennomføringen av tilsyn med opplæringsvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner.
Det må imidlertid hele tiden holdes klart at uforpliktende virkemidler av denne typen bare kan benyttes på områder der individuelle og lokale avvik kan godtas. Hvis denne betingelsen ikke er oppfylt, må det åpnes for bindende regulering gjennom lov eller forskrift eller gjennom individuelle avgjørelser f.eks. et pålegg til skoleeieren eller et vedtak i en klagesak.
10 Resultatstyring, tilbakerapportering og evaluering
Den samlede statsstyringen bør også inneholde elementer av mål- og resultatstyring, kombinert med rutiner for tilbakerapportering fra og evaluering av kommuner, fylkeskommuner og andre som driver opplæringsvirksomhet. I St.meld. nr. 23 (1992-93) heter det om dette blant annet:
«For at statlege styresmakter skal kunne ta vare på det overordna nasjonale ansvaret dei har, er det ein føresetnad med løpande tilbakemelding om m.a. utvikling av tenestene og kva resultat som blir oppnådd. Dette er eit behov også på område kor statlege mål er meir generelle og kor den meir detaljerte målfastsetjinga er lagt til kommunane. Slik informasjon er sentral for utforming av statlig politisk strategi for den offentlege forvaltninga. Tilbakerapportering er ein føresetnad for å vurdere effektiviteten i bruk av ulike verkemiddel og omfanget av desse.»
Vektlegging av mål- og resultatstyring gjennom rammeoverføringer til kommunesektoren skaper behov for tilpassede instrumenter for «overvåking» av måloppnåelse og resultatoppfølging. Særlig gjelder dette behovet for å sikre en tilnærmet lik og høy nasjonal standard på tilbudene.
I de senere årene er det utviklet styringsmidler som kan være velegnet som supplement til andre former for statlig styring. Et system for kvalitetssikring og resultatoppfølging vil kunne innarbeides som et styringsinstrument som forener prinsippene om kommunalt selvstyre og behovet for å sikre at nasjonale mål nås.
Et system for mål- og resultatstyring må inneholde gode rapporterings- og evalueringsrutiner som kan bidra til at statlig styring gjennom rettslige og finansielle virkemidler og veiledning blir mer effektivt gjennomført. Slike rutiner kan også gi de enkelte skoler, kommuner og fylkeskommuner anledning til å forbedre seg gjennom tilgang til slik akkumulert og systematisert informasjon om andres løsninger.
Det er dessuten viktig at elever, foreldre og offentlighet får økt innsikt i ressursbruk, organisering og resultater i den enkelte skole og kommune eller fylkeskommune. Dette vil blant annet skape bedre forutsetninger for brukerinnflytelse i skoleverket.
Det er imidlertid viktig at slike rapporterings- og evalueringssystemer tjener som instrument for samhandling mellom staten og skoleeierne og at systemene utformes slik at alle parter får nytte av dem. Systemene må heller ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig, og plikt til rapportering mv. kan bare pålegges kommuner, fylkeskommuner og private institusjoner med hjemmel i lov.