Del 3
Rettslig regulering av opplæringssektoren: Utvalgets generelle vurderinger. Lovstruktur
11 Generelle utgangspunkter for den rettslige regulering av opplæringsvirksomhet
11.1 Innledning
Utvalget gir i dette kapitlet en oversikt over generelle utgangspunkter som følger av utvalgets mandat, og over andre generelle utgangspunkter for utvalgets arbeid med ny opplæringslovgivning. Disse utgangspunktene ligger til grunn for utvalgets forslag om hvilke bestemmelser som bør tas inn i lovgivningen, eller oppheves fordi de ikke kan antas å være nødvendige for å ivareta nasjonale styringshensyn. De danner også bakgrunnen for utvalgets framstilling i kap. 12 om strukturen i opplæringslovgivningen.
Fremstillingen må leses i sammenheng med utvalgets prinsipielle vurderinger i del II ovenfor om bruken av styringsmidlene.
11.2 Hovedmål og hovedprinsipper
Utvalgets mandat viser til hovedmålene for statlig forvaltning av opplæringssektoren slik de framtrer i en rekke offentlige dokumenter.
Dette gjelder for det første prinsippene i formålsbestemmelsene i gjeldende opplæringslovgivning, som ifølge utvalgets mandat skal ligge fast.
Disse prinsippene er bygd ut i St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren, der det om opplæringsvirksomhetens mål blant annet heter:
«Lik rett til utdanning og opplæring for alle - uavhengig av sosial og økonomisk bakgrunn, bosted, kjønn, alder, funksjonsdyktighet eller etnisk bakgrunn.
Sikre et felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag i befolkningen.
Sørge for at utdanningssystemet formidler kunnskap av høg kvalitet og relevans og bidrar til god utvikling og livskvalitet for den enkelte.
Gi gode muligheter for lokal tilpasning samtidig som et felles nasjonalt kunnskaps- og verdigrunnlag blir ivaretatt ...»
Ifølge meldingen skal departementet ha ansvaret for å definere opplæringens innhold og vurdere dens resultater, mens det overlates til skolene (herunder skoleeierne) selv å organisere og gjennomføre opplæringen innenfor relativt vide økonomiske, personellmessige og administrative rammer (s. 31).
I sin innstilling om meldingen uttalte Stortingets kirke- og undervisningskomité blant annet (Innst. S. nr. 186 (1990-91), s. 6):
«Komiteen har merket seg at følgende prinsipper legges til grunn for å sikre fremtidig styring og organisering av utdanningssektoren:
Sikre lik rett til utdanning, et felles kunnskaps- og kulturgrunnlag i befolkningen,
Målstyring legges til grunn som et overordnet styringsprinsipp,
Det sikres en klar og entydig statlig styring på områder av nasjonal interesse,
Oppgaver som ikke er av betydning for den nasjonale utdanningspolitikken, desentraliseres til fylkeskommuner/ kommuner og den enkelte skole/institusjon,
Det legges til rette for bedre samordning av utdanningspolitikken på tvers av utdanningsområder. Det legges til rette for best mulig ressursutnytting. Organisering av utdanningsadministrasjonen skal være oversiktlig og brukervennlig.
Komiteen går inn for at disse prinsipper i hovedsak skal legges til grunn for vårt utdanningssystem.»
I St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet for 1994-97 betegnes kunnskap og kompetanse som de viktigste grunnlag for verdiskaping og videreutvikling av velferdssamfunnet og som viktige bidrag til bedre ressursutnyttelse og vern av livsmiljøet og den enkeltes livskvalitet. Langtidsprogrammet omtaler blant annet innføring av skolestart for 6-åringer, rett til 3-årig videregående opplæring, tilrettelegging av videre utbygging av skolefritidsordningen og satsing på livslang læring, blant annet i form av videre- og etterutdanning. Det slår fast at lik rett til utdanning og opplæring for alle, uavhengig av bosted, kjønn, sosial bakgrunn, etnisk tilhørighet og funksjonsdyktighet, er et viktig mål. Også dette gir viktige utgangspunkter for den videre drøftelse.
Videre skal utvalget ta utgangspunkt i kommuneloven og i prinsippene for tilpasning av særlovgivningen til kommunelovens system, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) og Ot.prp. nr. 59 (1992-93). Kommuneloven bygger blant annet på at primærkompetansen i kommuner og fylkeskommuner skal tilligge kommunestyret/fylkestinget, som gis stor grad av frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygning. Fase 1 i særlovstilpasningen, som nå er avsluttet, bygger på ovennevnte prinsipper og på stortingskomiteens uttalelser i Innst. S. nr. 18 (1992-93):
«Når det gjelder statens fremtidige styring av lokalforvaltningen, bør det stilles følgende krav til lov- og regelverk:
Det bør bli mer generell frihet for kommunene og fylkeskommunene til å løse sine oppgaver på en måte som kan tilpasses de lokale forhold. Likeverdige løsninger er viktigere enn likhet i organisasjons- og styringsformer.
Statlige påbud om hvordan kommunene og fylkeskommunene skal organisere sin virksomhet, må begrenses.
Den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene bør skje gjennom rammevedtak, ikke detaljstyring og detaljkontroll.
Mulighetene for helhetsløsninger på tvers av etatsgrenser og/eller forvaltningsnivåer styrkes.»
I punkt 11.3 nedenfor går utvalget nærmere inn på de føringer for videre særlovstilpasning som gis i Ot.prp. 59 (1992-93), og på de generelle utgangspunktene i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom stat og kommune.
Utvalget tar også utgangspunkt i øvrige hovedprinsipper i norsk utdanningspolitikk. Dette gjelder først og fremst prinsippene omkring enhetsskolen, særlig prinsippet om at skolen som utgangspunkt skal være møteplass for alle uavhengig av sosial, kulturell og etnisk tilhørighet og funksjonsdyktighet, og det såkalte nærhetsprinsippet, dvs. prinsippet om at elevene - også elever med særlige opplæringsbehov - som hovedregel skal gå på den lokale skolen.
Utvalget forutsetter også at lovgivningen skal være i overenstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. Dette gjelder generelt, men særlig på menneskerettighetenes område, jf. Grunnloven § 110 c, der utvalget særlig viser til plikten etter FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16.12.1966 til å opprettholde gratis og tvungen grunnskoleutdanning. Sentral er også plikten til å respektere foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisning i opplæringen og i valg av skole, se blant annet artikkel 2 i 1. tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 04.11.1950 og UNESCO-konvensjonen av 14.12.1960 mot diskriminering i undervisningen.
Flere av målene og prinsippene omtalt ovenfor, slik som målet om lik rett til utdanning eller prinsippene omkring enhetsskolen, er generelt utformet. De lovbestemmelser utvalget foreslår vil ofte bygge på en bestemt fortolkning og vektlegging av disse mål og prinsipper. Men lovutkastet kan ikke på alle punkter gi noe uttømmende uttrykk for de mål og hensyn som ligger i utvalgets mandat. Dessuten vil lovverket i alle tilfeller bare kunne være et av flere virkemidler for å nå de mål som er satt.
11.3 Nærmere om forholdet mellom nasjonal styring og kommunal handlefrihet
Ved utforming av lovverk og andre styringsmidler for opplæringsvirksomheter vil forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet måtte stå sentralt, jf. også uttalelser i offentlige dokumenter sitert i punkt 11.2 ovenfor. Her skal det derfor redegjøres generelt for avveininger og problemstillinger som er relevante når en skal vurdere forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet.
Det er i stor grad ulike og til dels motstridende hensyn som ligger til grunn for det lokale selvstyre på den ene siden og for statlig styring på den andre siden. St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane beskriver de hensyn som ligger til grunn for det lokale selvstyre slik (s. 6):
«Fridom, m.a. til sjølv å prioritere og å definere innhaldet i kommunal tjenesteproduksjon.
Demokrati og deltaking. Lokaldemokratiet bidrar til maktspreiing. Lokale folkevalde organ inneber nærleik mellom dei politiske styrande organa og innbyggjarane. Dette gjev grunnlag for brei deltaking om felleskapsløysingar i lokalsamfunnet.
Effektivitet. Den nærleiken kommunale folkevalde organg har til innbyggjarane og den kunskapen dei har om lokale forhold, gjer det mogleg å tilpasse prioriteringar og verkemiddel til lokale behov og lokale føretsetnader.»
De to førstnevnte hensyn dreier seg mest om den politiske siden av det lokale selvstyre. Dette gjelder dels at innbyggerne gjennom kommunestyre- og fylkestingsvalg skal kunne påvirke prioriteringen av f.eks. opplæring i forhold til andre kommunale oppgaver, dels gjelder det tjenestenes innhold, slik som opplæringens faglige innhold og verdier. Hensynet til effektivitet dreier seg i tillegg om de mer administrative sider av det lokale selvstyre, herunder friheten til å organisere skoler og undervisning ut fra lokale forhold.
Skillet mellom den politiske og administrative siden av det lokale selvstyre er ikke skarpt. Lokal prioritering mellom oppgaver vil f.eks. henge sammen med blant annet effektiviteten i tjenesteproduksjonen og mulighetene for å nå målene med minst mulig bruk av ressurser.
Kommunalt selvstyre er en av de overordnede verdiene i det norske politiske og administrative systemet. Skolens tilknytning til folkevalgte styreorganer i kommuner og fylkeskommuner gir den en direkte forankring i lokalmiljøet, noe som gir gode betingelser for lokalt engasjement i skolespørsmål. Samtidig er det viktig at skolelovgivning også ivaretar hovedformålet med kommunalt selvstyre, uttrykt i kommuneloven § 1 som at det er viktig «å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre».
Som utvalget skal komme tilbake til, kan hensynet til kommunalt selvstyre imidlertid komme i konflikt med andre sentrale verdier som gjør statlig styring nødvendig. Graden av konflikt mellom nasjonale hensyn, som likhet i tjenestetilbud og rettssikkerhet, og de hensyn som ligger til grunn for det lokale selvstyre, vil avhenge av hvilke styringsmidler staten benytter for å ivareta de nasjonale hensyn. Generelt vil slike konflikter være sterkere når staten legger bindinger på virkemiddelbruken i kommunene, herunder organisering, bruk av undervisningspersonell m.v., enn om det legges bindinger på de resultater som skal oppnås. I tillegg kan styring av virkemiddelbruken indirekte virke negativt inn på den administrative og økonomiske effektivitet, ved at motivasjonen for administrasjon og politikere til å utvikle lokale løsninger blir svekket når staten styrer også i detaljer.
Det kan også tenkes at lokale ulikheter, f.eks. med hensyn til geografiske eller fysiske forhold eller til elevenes og lærernes egenskaper, kan føre til at statlig pålagte standardløsninger gir et dårligere og mindre likeverdig tilbud enn om den lokale friheten var større.
Opplæringssektoren må ses i sammenheng med andre kommunale tjenester. Således kan lovbestemmelser som sikter mot likhet innenfor undervisningsektoren, føre til større ulikhet på andre områder, både i og utenfor skolen. Også på andre områder som kommunesektoren har ansvaret for, som helsesektoren og pleie- og omsorgssektoren, står verdier som likhet og rettsikkerhet sterkt.
Som nevnt kan hensynet til størst mulig kommunalt selvstyre komme i konflikt med andre sentrale hensyn. I St.meld. nr. 23 (1992-93) blir det blant annet pekt på følgende generelle hensyn som tilsier statlig styring (s. 6):
«Likskap er ein sentral del av velferdssamfunnet. Kommunane og fylkeskommunane er dei sentrale iverksetningsorgana når det gjeld å levere dei velferdsgodane som velferdsstaten tilbyr. For mange offentlege velferdsgode skal det vere et likeverdig tilbod uansett kva for kommune eller fylkeskommune ein bur i.
Nasjonaløkonomiske omsyn. Den samla kommunalforvaltninga sin økonomi er ein viktig del av nasjonen sin totaløkonomi. Dette inneber m.a. at omfanget og utviklinga i kommuneøkonomien er eit viktig ledd i utforminga og gjennomføringa av den økonomiske politikken.
Rettstryggleik. Rettstryggleik er eit av dei viktigste fundamenta for den offentlege forvaltninga. Staten har eit overordna ansvar for at kommunane og fylkeskommunane utformar verksemda si og fattar vedtak på ein måte som ivaretar rettstryggleiken.»
Blant de interesser som i særlig grad vil måtte ivaretas av nasjonale myndigheter, er behovet for sikring av likeverdig opplæring for alle, landets behov for kompetanse for å hevde seg internasjonalt, behovet for å opprettholde et felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnnlag i befolkningen og den nasjonale interesse som ligger i å oppdra barn til deltakere i et demokratisk samfunn.
Videre tilsier befolkningens mobilitet et minstemål av nasjonal styring med opplæringssektoren. Det må således sikres at en elev kan bytte skole en eller flere ganger i sin skolegang og likevel få tilstrekkelig progresjon og sammenheng i opplæringen. Tilsvarende er det nødvendig med nasjonal samordning for å lette opptak til videregående opplæring.
En del av de nasjonale interesser som er nevnt ovenfor, faller sammen med lokale interesser. Det vil blant annet også være en lokal interesse å oppdra barna til gode samfunnsdeltakere i den enkelte kommune og deltakere i det lokale demokrati. Tilsvarende vil det nasjonale kulturgrunnlag i stor grad bygge på et lokalt kulturgrunnlag. Nasjonal identitet utvikles blant annet gjennom lokal tilhørighet.
Det er likevel på det rene at hensynet til lokalt selvstyre kan komme i konflikt med andre nasjonale velferdsinteresser. Utvalgets oppgave blir derfor å finne fram til løsninger som samlet sett tar rimelig hensyn til begge disse typer av interesser.
Ved sin behandling av St.meld. nr. 23 (1992-93) pekte Stortingets kommunal- og miljøvernkomité blant annet på den potensielle konflikt som ligger i at kommunene og fylkeskommunene både skal forvalte rettighetslover og være rasjoneringsorganer. Komiteens flertall uttalte følgende om dette (Innst. S. nr. 156 (1992-93), s. 10):
«...for at konflikten i minst mulig grad skal bli aktuell og lokaldemokratiet ikke undergraves, bør staten for det første søke å begrense antall statlige pålegg; for det andre så langt som mulig fastsette slike minstestandarder, rettigheter osv. ved lov; for det tredje oppnå en bedre samordning av den statlige politikken overfor kommunene; og for det fjerde akseptere lokale variasjoner og ulikheter på områder der slike statlige pålegg ikke er gitt.»
Disse retningslinjene stemmer med hovedtrekk i utvalgets syn på bruken av styringsmidler slik det er skissert i del II ovenfor.
Som nevnt i punkt 11.2 ovenfor skal utvalget i sitt arbeid med disse spørsmål blant annet ta utgangspunkt i de prinsipper som ligger til grunn for særlovstilpasningens første del, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93). Dette innebærer i første rekke at kommuner og fylkeskommuner som utgangspunkt skal ha frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygning av skolesektoren. Nasjonale hensyn kan tenkes å begrunne unntak fra dette utgangspunkt, blant annet når det gjelder spesifiserte krav til skoleledelse.
At noe tilsvarende utgangspunkt ikke uten videre kan legges til grunn når det gjelder minstekrav til opplæringsvirksomhetens innhold og resultater, følger blant annet av de linjer som Ot.prp. nr. 59 (1992-93) trekker opp for det videre arbeid med å tilpasse særlovene til prinsippene i kommuneloven:
«Det videre arbeidet vil bli basert på en avveining mellom behovet for effektiv tjenesteproduksjon i kommunesektoren og nasjonale hensyn som rettssikkerhet, likhet mellom geografiske områder og likhet mellom ulike brukergrupper. Tilpasningsarbeidet skal ikke omfatte bestemmelser om sentrale velferdsgoder, som f.eks. rett til grunnskoleopplæring.»
Store deler av utvalgets mandat gjelder nettopp spørsmål om behovet for å sikre «sentrale velferdsgoder» uten unødvendige inngrep i den kommunale handlefrihet.
I denne vurdering er det viktig å være oppmerksom på behovet for en rimelig sammenheng mellom innholdet i den nasjonale styring og de tilgjengelige ressurser. Det gir f.eks. liten mening i å lovfeste plikter for kommunene eller fylkeskommunene uten at de har eller tilføres tilstrekkelige økonomiske midler til å oppfylle forpliktelsene.
På den annen side tar de fleste bestemmelser om krav til kommuner og fylkeskommuner bare sikte på å sikre et minimumsnivå. I praksis bruker kommunesektoren ofte større ressurser til opplæring enn det som er nødvendig etter minimumsreglene. Dette skaper til dels betydelige ulikheter i ressurstilgangen til den enkelte elev.
Slike ulikheter vil kunne motvirkes eller forhindres gjennom regler om maksimumsressurser. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå lovbestemmelser av en slik kartakter. Kommunene har ulikt inntektsgrunnlag og ulike prioriteringer, og de vil uansett ha ulikheter i skoletilbudet som i de andre tilbud de har ansvar for. Loven må derfor i hovedsak nøye seg med å sikre et minimum.
11.4 Nærmere om individuelle rettigheter og plikter
I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane (s. 50) heter det:
«Å definere rettar har som formål å sikre at visse tenester blir ytte når det er behov for dei. Det er også eit siktemål i svært sterk grad å sikre likskap mellom sosiale grupper og mellom ulike deler av landet. Lover om rettar er rekna som eit effektivt verkemiddel med tanke på å oppnå desse måla.»
Individuelle rettigheter er sentrale ledd i den samlede rettsregulering av opplæringsvirksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Men slike rettigheter er også begrunnet ut fra andre hensyn enn de nasjonale styringshensyn som det er vist til i punkt 11.2 ovenfor. Rettigheter skal i første rekke ivareta grunnleggende behov for individene og motvirke vilkårlig myndighetsutøvelse.
Slike regler vil imidlertid ikke i seg selv kunne sikre at de nevnte behov gis tilstrekkelig vekt. Dersom rettighetsbestemmelser er for detaljerte og omfattende, vil de også kunne virke mot sin hensikt ved at mye av oppmerksomheten blir rettet mot regelverket, og ikke mot de enkeltmennesker som reglene skal ivareta.
Et av målene for styringen av opplæringssektoren som det er vist til i punkt 11.2 ovenfor, er rett for alle til et opplæringstilbud som er gratis og likeverdig. For å gi den enkelte elev et likeverdig opplæringstilbud må dette tilbudet være tilpasset elevenes forutsetninger.
Utvalget legger til grunn at retten og plikten til gratis og tilpasset grunnskoleopplæring skal videreføres i en ny opplæringslovgivning. Dette vil også stemme med Norges internasjonale forpliktelser til å sørge for obligatorisk grunnopplæring. Dessuten vil utgangspunktet om rett og plikt for alle til å gå i den offentlige grunnskolen i lokalmiljøet bidra til å sikre hensynet til enhetsskolen.
Også retten til videregående opplæring slik den er innført gjennom Reform 94 skal ligge fast, jf. også St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet og Ot.prp. nr. 31 (1992-93), som er to av utvalgets grunnlagsdokumenter.
De grupper som har et særskilt behov for tilpasset opplæring, er blant dem som har størst behov for å få visse minimumsytelser sikret gjennom nasjonalt fastsatte rettighetsbestemmelser. Selv om det er grunn til å tro at kommuner og fylkeskommuner vil være opptatt av å ivareta også slike gruppers særskilte behov for opplæring, finner utvalget det likevel ønskelig å videreføre en særlig lovfestet rett til spesialundervisning for elever som på grunn av funksjonshemning eller andre særlige forhold ikke får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Utvalget vil også foreslå at dagens rett til spesialpedagogiske tiltak for barn i førskolealder med særlige behov opprettholdes.
Også andre gruppers spesielle behov og forhold vil kunne tilsi at de sikres særlige rettigheter gjennom lov. Blant annet tilsier samenes særlige stilling som urbefolkning og statens ansvar etter Grunnloven § 110 a at de rettigheter som den samiske folkegruppe er gitt i dagens opplæringslovgivning, videreføres og eventuelt styrkes.
Lovfesting av rettigheter innebærer motsvarende plikter for kommuner, fylkeskommuner eller stat. Omvendt vil utvalget vurdere om lovfestede plikter for det offentlige bør innebære en korresponderende rett for individene, og om denne retten i tilfelle bør komme eksplisitt til uttrykk i loven. Som nevnt i del II ovenfor kan blant annet individenes mulighet til i siste instans å få sine rettigheter fastsatt av domstolene tjene som middel til å håndheve de korresponderende plikter for kommuner og fylkeskommuner. Spørsmålet om å la rett følge plikt må derfor blant annet vurderes i lys av behovet for håndhevingsmidler.
Utformingen og omfanget av rettighetsbestemmelser er sentrale elementer i grensedragningen mellom offentlig og privat ansvar. På svært mange områder er oppnåelse av mål avhengig av et delt ansvar mellom offentlig sektor og private. Uansett hvordan rettighetsbestemmelsene blir utformet, vil oppnåelse av skolepolitiske mål om likhet og likeverdighet også avhenge av eleven selv og hennes foresatte. Både utbyttet av undervisningen, og de kostnader og anstrengelser som skolegang innebærer for elever og foresatte, varierer betydelig.
Et viktig spørsmål som oppstår når grensen mellom offentlig og privat ansvar skal trekkes, er om og i hvilken grad den enkelte har innflytelse over de forhold som utløser rettigheten. Likevel er det antakelig bred enighet om at visse rettigheter bygger på mer grunnleggende hensyn enn andre. Retten til spesialundervisning og til skyss vil således bygge på ulikt grunnlag. Utvalget går likevel inn for å opprettholde rettigheter på begge disse områdene.
I tillegg til rettigheter til bestemte ytelser kan særlige behov for enkeltelever og grupper tale for å gi disse særskilte prosessuelle rettigheter utover det som følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Her vil det ikke være tale om rettigheter i form av rettskrav på bestemte ytelser, men om at elevene og/eller deres foresatte kan stille bestemte krav til beslutningsprosessen i forbindelse med avgjørelser som angår dem (rett til særskilt begrunnelse, klagerett mv.).
Utvalget vil vurdere hvorvidt elever og foreldre bør gis prosessuelle rettigheter utover dem som i dag følger av blant annet forvaltningsloven. At de på denne måten sikres innflytelse i beslutningsprosessen, vil kunne bidra til å sikre rettssikkerheten for elever og foreldre og til at beslutninger som angår dem, treffes på et best mulig grunnlag av fakta og rettslige vurderinger.
Svært omfattende særbestemmelser av prosessuell karakter vil imidlertid kunne føre til en fare for at skolesektoren blir så belastet med saksbehandling at ressurser som burde ha vært brukt til opplæringsvirksomhet, blir bundet opp. Derfor vil utvalget bare foreslå særlige regler om saksbehandlingen på områder der behovet for styrket rettssikkerhet er særlig påtrengende, slik som ved beslutninger om å tildele spesialundervisning.
11.5 Nærmere om statlig styring av privat opplæring
Hittil i dette kapitlet har utvalget konsentrert seg om spørsmål som gjelder statlig styring av opplæringsvirksomhet i kommuner og fylkeskommuner. Graden av offentlig styring av opplæringssektoren må også vurderes i forhold til privatskolene og andre opplæringstiltak utenfor kommunesektoren.
Etter dagens privatskolelov kan det gis statsstøtte til drift av private grunnskoler og private videregående skoler som er stiftet av religiøse og/eller etiske grunner, som et faglig-pedagogisk alternativ, for undervisning av norske barn og norsk ungdom i utlandet eller for å gi videregående yrkesrettet undervisning som ikke gis ved videregående offentlige skoler. Statsstøtte kan også gis til skoler som opprettes for å fylle et kvantitativt behov for undervisning.
Hensynet til nasjonale interesser, herunder hensynet til enhetsskolen, må tillegges stor vekt i en vurdering av hvor sterkt privat opplæring skal underkastes offentlig styring. Også prinsippet om likeverdighet vil sette grenser for hvor store ulikheter mellom rammevilkårene i offentlig og privat sektor som kan aksepteres.
De nevnte nasjonale og individuelle hensyn må imidlertid veies mot foreldrenes grunnleggende rett til å velge privatskole for sine barn. Denne retten er også nedfelt i blant annet FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, artikkel 13 (3), og i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, 1. tilleggsprotokoll artikkel 2.
Norge er forpliktet til å tillate drift av privatskoler som holder et forsvarlig faglig nivå. De folkerettslige forpliktelsene antas ikke å gi plikt til å gi statsstøtte til slike skoler. Men statsstøtte er selvsagt et viktig middel til å gjøre foreldrenes valgfrihet reell.
Dagens lovregulering av privat opplæring i skole og i hjemmet springer ut av en langvarig politisk prosess. Utvalgets mandat gir ikke grunnlag for å foreslå vesentlige endringer i den avveining mellom nasjonale interesser og hensynet til foreldrenes valgfrihet som ligger bak denne lovregulering.
Dette innebærer blant annet at dagens regler om retten til statsstøtte og om krav til opplæringens innhold mv. i hovedsak vil bli foreslått videreført. På den måten vil privatskolene fortsatt kunne utgjøre et supplement til offentlige skoler, samtidig som den offentlige grunnskolen bevares som møteplass for det overveiende antall barn og unge i lokalmiljøet, på tvers av kulturelle og sosiale skillelinjer.
Også private voksenopplæringstiltak utgjør en viktig del av den private opplæringssektor. Slike tiltak omfatter i hovedsak studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner. I lys av forventede utrednings- og reformarbeid har utvalget ikke foreslått endringer i prinsippene for den offentlige styringen av denne virksomheten.
Etter utvalgets oppfatning er det heller ikke aktuelt å foreslå endringer i folkehøgskolenes stilling som et uavhengig skoleslag med stor grad av pedagogisk frihet. Folkehøgskolenes frie stilling tilsier tvert imot at deres virksomhet i mindre grad enn i dag bør gjøres til gjenstand for statlig detaljregulering. Slik detaljregulering vil også kunne være et hinder for effektiv ressursutnyttelse ved den enkelte skole.
11.6 Hovedområder for styring av opplæringsvirksomhet
Nasjonale læreplaner (fagplaner og mønsterplaner) brukes i dag til å styre innholdet i grunnskoleopplæringen, i videregående opplæring og i enkelte deler av voksenopplæringen. I tillegg styres opplæringens innhold gjennom lov- og forskriftsregulering av elev- og lærlingvurderinger, herunder eksamen og fag-/svenneprøve.
Læreplanen er et sentralt element i den statlige styringen av opplæringsvirksomhet i kommuner og fylkeskommuner. I St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren heter det blant annet (s. 24):
«Departementet må fortsatt være ansvarlig for utvikling og godkjenning av læreplaner både for grunnskolen (læreplaner), den videregående skole (fagplaner) og fagopplæringen i arbeidslivet (opplæringsplaner). Læreplanene vil være det mest egnede styringsinstrumentet for å ivareta det nasjonale ansvaret for opplæringens innhold.»
I meldingen går Regjeringen inn for at læreplanene ikke skal være for detaljerte. Læreplanene skal inneholde klare kunnskaps-, ferdighets-, og holdningsmål og beskrive hovedmomentene i opplæringen. Læreplanene skal også gis en slik utforming at opplæringen kan tilpasses forskjellige gruppers behov i undervisningssituasjonen.
Sammen med felles elevvurdering kan nasjonale læreplaner også gi den felles progresjon og det felles faglige innhold som er nødvendig for å lette skolebytte for elevene ved flytting og ved opptak til videregående opplæring og høyere utdanning.
I tråd med sitt mandat legger utvalget etter dette til grunn at statlig styring av hovedtrekkene i opplæringens faglige innhold er nødvendig for å ivareta nasjonale og individuelle hensyn. Slik styring er med på å sikre et felles kultur-, verdi- og kunnskapsgrunnlag, et høyt kunnskapsnivå i befolkningen og et likeverdig opplæringstilbud til alle.
Også høy lærer- og skolelederkompetanse og felles lærerutdanning vil bidra til å ivareta fellesinteressene ved å legge til rette for god formidling av et felles faglig innhold og et felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag. Høy kompetanse gir læreren kapasitet og evner til å gi opplæring som er tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Videre bidrar skolefaglig kompetanse hos skolelederen til god tilrettelegging av skolens og den enkelte lærers pedagogiske arbeid.
Utvalget vil således gå inn for at de nåværende krav til kompetanse for undervisningspersonale og skoleledere i hovedsak videreføres, og at ordningen med nasjonal utdanning av undervisningspersonale opprettholdes. Det vises i denne forbindelse til St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren, s. 28, der grunnutdanningen for lærere fremheves som et viktig nasjonalt styringsinstrument.
I mandatet er mulighet for livslang læring fremhevet som et hovedmål for statens forvaltning av opplæringssektoren. Etter St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet for 1994-97 skal organisasjonene i voksenopplæringen, sammen med skoleverket, tas mer aktivt i bruk i en samlet strategi for livslang læring. Også i forbindelse med Reform 94 er det lagt vekt på voksnes adgang til opplæring. Etter lov om videregående opplæring § 4 skal fylkeskommunen således gi et tilbud utover hva rettighetene til tre års videregående opplæring tilsier.
Utvalget legger til grunn at adgangen til livslang læring fortsatt skal være et av hovedområdene for statlige styring av opplæringssektoren. Utvalget vil i denne forbindelse videreføre den styringen som ble innført med Reform 94, og de prinsipper som ligger til grunn for dagens rettslige regulering i voksenopplæringsloven. Det vil også foreslå at livslang læring tas inn i lovbestemmelsene om opplæringens formål, se nærmere i kap. 13 nedenfor.
Også på andre områder kan det være aktuelt, på grunnlag av en avveining mellom lokale, nasjonale og individuelle hensyn, å vurdere eventuelle lovpålegg. Denne avveiningen vil være et hovedtema i den gjennomgang av enkeltkomponenter i den fremtidige opplæringslovgivning som utvalget legger fram i del IV nedenfor. Der vil utvalget blant annet gå nærmere inn på brukermedvirkningen og foreldrenes rett til å velge skole for sine barn ( kap. 20 og 34), arbeidslivspartenes deltakelse i styringen av fagopplæringen ( kap. 32) og Sametingets rolle i styringen av samisk opplæring ( kap. 33).
12 Lovstruktur
12.1 Innledning
Etter utvalgets mandat er et av hovedmålene å få et lovverk som samlet sett fremstår som et bedre og klarere styringsmiddel. En lovstruktur som gjør innholdet mer tilgjengelig vil etter utvalgets oppfatning være et viktig bidrag til å nå dette målet.
Bedre tilgjengelighet vil ha størst betydning for brukergrupper og individer som i utgangspunktet står uten juridisk bistand. Som utgangspunkt vil dette særlig gjelde elever/lærlinger, foreldre, skolens tilsatte og ledelse, lærebedrifter og organisasjoner på lokalplanet. For den offentlige forvaltning vil økt tilgjengelighet kunne bidra til en mer effektiv administrasjon av de forvaltningsområder loven regulerer.
Flertallet av opplæringslovgivningens brukere mangler formell juridisk kompetanse. Dette tilsier at lovstrukturen i stor grad bør styres av hvilke bestemmelser som henger sammen ut fra de forhold de regulerer. Lovbestemmelsene kan altså ikke uten videre grupperes etter hva som anses som juridiske problemområder.
Lovstrukturutvalgets innstilling (NOU 1992: 32), som etter mandatet skal være et av utvalgets grunnlagsdokumenter, inneholder vurderinger av interesse for spørsmålet om lovstruktur i opplæringssektoren. Innstillingen går imidlertid ikke inn på spørsmålet om lovenes indre systematikk.
Utvalget skal først vurdere hvordan lovbestemmelsene om de enkelte hovedspørsmål skal grupperes, herunder valget mellom en eller flere lover (punkt 12.2). Dernest vurderes den indre systematikken i de enkelte lovene (punkt 12.3). Spørsmål knyttet til reglenes plassering i lov eller forskrift er allerede behandlet i kap. 7.
Utvalget presiserer at valget av lovstruktur som utgangspunkt er uten betydning for lov- eller forskriftsbestemmelsenes innhold.
12.2 Gruppering av lovbestemmelsene etter hovedområder
12.2.1 Allmenne utgangspunkter
I NOU 1992: 32 vurderer lovstrukturutvalget hvilken inndeling av lovverket som er mest hensiktsmessig. Det heter blant annet (s. 105):
«En samling etter samfunnssektor/livsområder vil ofte gi et oversiktlig bilde av aktuelle normer for den som har behov for å kjenne reglene på et samfunnsområde. Samling av normene innenfor en sektor gjør det lettere å se alle relevante forhold i sammenheng når man skal løse problem som oppstår innenfor sektoren. Dette gjelder ikke bare for den som skal finne ut hvilke normer man bør følge eller som skal løse et problem. Også den som skal etterprøve andres avgjørelser, den som skal håndheve et normsett, og ikke minst den som skal gi eller vedlikeholde et normsett, drar fordel av en samling av normene.»
Prinsipielt hevder Lovstrukturutvalget at dersom lovene skal bli mest mulig oversiktlige og konsekvente, bør de omfatte vide sektorer. Lovene bør imidlertid ikke dekke et unødig stort område. I denne avveiningen er det etter Lovstrukturutvalgets oppfatning av sentral betydning hvilke regler de viktigste brukergruppene har behov for å se i sammenheng. Loven må ikke gis et så bredt virkeområde at sentrale bestemmelser ikke kommer tydelig fram, eller at regelverket blir lite tilgjengelig.
Utvalget vil legge til grunn at lovverkets tilgjengelighet vil vinne på at aktiviteter som utad fremstår som et sammenhengende hele, også i lovverket blir regulert i sammenheng. Ved at lovstrukturen tilsvarer strukturen i de faktiske aktiviteter, blir lovverket lettere å finne fram i for den som kjenner vedkommende sektor eller livsområde, eller som ønsker å sette seg inn i den rettslige regulering av sektoren eller livsområdet.
Ved at bestemmelser som henger sammen, gis i en felles lov, legges det også til rette for større sammenheng i senere lovendringer.
På den annen side kan en samling av lovbestemmelser etter ovennevnte prinsipper gi et uoversiktlig lovverk hvis strukturen gjør det nødvendig å fastsette et stort antall unntak fra fellesbestemmelsene.
Det må også tas hensyn til at en god del av den relevante lovgivning vil ha et større virkeområde enn den enkelte særlov. På opplæringsområdet gjelder dette for eksempel bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Slike bestemmelser bør som utgangspunkt ikke tas inn i sektorlovgivningen. Dette gjelder også fordi «sitat»-reglene i den enkelte særlov vil kunne komme i utakt med den videre utvikling av de alminnelige bestemmelsene.
På sin side vil uttrykkelig henvisning til alminnelige bestemmelser kunne skape uklarhet om forholdet til regler som ikke er omfattet av henvisningene. Dette må imidlertid avveies mot behovet for informasjon om regler av alminnelig karakter som det har særlig stor betydning å være oppmerksom på, eller som det i særlig grad er viktig å sikre respekt for. Slike forhold kan tilsi at særlovgivningen i enkelte tilfeller eksplisitt viser til mer alminnelige regler. Og i alle tilfeller må det tilstrebes harmoni mellom terminologien i særlov og i alminnelig lov. På opplæringslovgivningens område gjelder dette f.eks. bruken av ordet «forskrift», som må tilpasses definisjonen i forvaltningsloven § 2 og reglene i lovens kap. VII om høring og kunngjøring mv.
12.2.2 En felles lov for all grunnskoleopplæring og videregående opplæring
Grunnskoleopplæringen og videregående opplæring fremstår i dag som et sammenhengende opplæringsløp. Dette er i tråd med intensjonene bak Reform 94, og i praksis vil de fleste som gjennomfører grunnskolen, fortsette i videregående opplæring.
Barn, ungdom og enkelte voksne har rett til både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. For enkelte med særskilte behov starter dette rettighetsbaserte opplæringsløpet allerede i de første leveår. Dermed skiller slik opplæring seg markert fra alle øvrige opplæringstilbud, som ikke er rettighetsbasert. Dessuten danner grunnskole og videregående opplæring en felles plattform for all formalisert yrkeskompetanse og høyere utdanning.
En rekke av utvalgets forslag til lovbestemmelser vil helt eller delvis være felles for grunnskoleopplæring og videregående opplæring i både offentlig og privat regi. Det gjelder blant annet undervisningens organisering og kompetansekravene for personalet i skolen.
På denne bakgrunn må det antas at en felles lov for grunnskole og videregående opplæring vil gi en mer oversiktlig struktur enn separate lover for de to opplæringsslagene. En felles lov vil også bidra til at sammenhenger og ulikheter mellom opplæringsslagene kommer klarere til uttrykk. Begge deler vil være en fordel så vel administrativt som fra et brukersynspunkt.
Videre vil en felles lov for begge opplæringsslagene være godt egnet til å sikre helhetlig behandling av spørsmål som gjelder overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. Dette er særlig viktig fordi grunnskolen og videregående opplæring har forskjellige ansvarssubjekter.
En felles lov vil også kunne bidra til å sikre bedre samordning av de enkelte bestemmelsene ved fremtidige lovendringer enn det som i dag ofte er tilfellet.
Også fagopplæringen i bedrift er i dag en del av den felles strukturen i videregående opplæring. Læreplanene legger opp til et sammenhengende faglig og pedagogisk løp fram til fag- og svennebrev som både omfatter opplæring i skole og læretid i bedrift. Både for elever, lærlinger, skolepersonalet og den offentlige forvaltning er fagopplæringen i bedrift blitt en integrert del av den øvrige videregående opplæring.
I NOU 1991: 4 Veien videre til studie- og yrkeskompetanse for alle vurderte det såkalte Blegen-utvalget det som mest rasjonelt å samle alle lovregler om videregående opplæring, derunder fagopplæring, i en felles lov. Flertallet kom likevel fram til at at bare lovreglene om rett til opplæring etter gjennomført grunnskole burde samles, mens de øvrige delene av lovverket i hovedsak burde opprettholdes (s. 122).
Lovstrukturutvalget slutter seg til argumentene for en felles lov i NOU 1991: 4, men går ikke inn på den nevnte konklusjon fra Blegen-utvalgets flertall. Etter Lovstrukturutvalgets oppfatning er det mye å vinne ved å slå sammen lovgivningen om videregående opplæring (se NOU 1992: 32 s. 135).
Etter flertallets oppfatning vil en felles lov for fagopplæringen og videregående opplæring for øvrig gjøre lovreguleringen av videregående opplæring mer tilgjengelig for lovens brukere og for forvaltningen. En felles lov vil også bidra til å fremme den integreringstanke som ligger bak kursstrukturen i videregående opplæring. Medlemmene Sverdrup og Aagesen viser til sin særuttalelse i punkt 12.2.4.
Også private grunnskoler og videregående skoler med statstilskudd er deler av det felles opplæringsløpet. Plikten til grunnskoleopplæring kan oppfylles ved slike skoler, og private videregående skoler vil i hovedsak gi samme yrkes- eller studiekompetanse som offentlige skoler.
Både i dagens lover og i utvalgets forslag til ny opplæringslovgivning er private grunnskoler og videregående skoler som mottar statstilskudd, i hovedsak omfattet av de samme bestemmelser som tilsvarende offentlige skoler. En felles lov for private og offentlige skoler vil derfor etter flertallets oppfatning forenkle lovverket og tydeliggjøre likheter og ulikheter i kravene til offentlige og private skoler. Medlemmet Riosianu viser til særuttalelse i punkt 12.2.4.
En felles lov for privat og offentlig opplæring i grunnskolen og på videregående nivå vil også innebære en anerkjennelse av de private skolene som et integrert ledd i det samlede opplæringstilbud.
Det som her er sagt om sammenhengen mellom offentlige og private grunnskoler og videregående skoler gjelder etter flertallets oppfatning likevel ikke videregående skoler som gir «vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje vert gjeven ved vidaregåande offentlege skular», jf. privatskoleloven § 3 e. Slike skoler har ikke paralleller i det offentlige skoleverk og vil derfor falle utenfor det naturlige virkeområde for en felles lov om grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Dagens lovregler om skoler som faller inn under privatskoleloven § 3 e, vil kunne tas inn i voksenopplæringsloven eller - siden det bare er tale om rett til tilskudd - i forskrift uten særskilt hjemmel i lov.
Hensynet til et mest mulig konsekvent og tilgjengelig lovverk tilsier videre etter utvalgets oppfatning at også de deler av dagens voksenopplæringlov som regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring, tas inn i den nye loven. På den måten vil alle lovregler om opplæring på grunnskolens og på videregående skoles nivå være omfattet av den felles lov for slike spørsmål.
Etter flertallets oppfatning har de øvrige deler av voksenopplæringsloven derimot liten naturlig sammenheng med de emner som vil bli regulert i den foreslåtte felles lov om grunnskole og videregående opplæring. Disse delene av loven gir i hovedsak bestemmelser om tildeling av statstilskudd, herunder vilkår for slik tildeling. Bestemmelsene og det tilbud de regulerer, skiller seg altså vesentlig fra innholdet i en felles lov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Medlemmet Berg viser til særuttalelse i punkt 12.2.4.
Endelig er det meget nær sammenheng mellom reglene om skyss for elevene i grunnskolen og i videregående skole. Reglene i lov 09.05.1986 nr. 19 om organisering av velferd for elever og studenter § 3 om skyss m.m. for elever i videregående skole bør derfor etter utvalgets oppfatning flyttes inn i den nye fellesloven.
På denne bakgrunn vil utvalgets flertall foreslå en felles lov for offentlig og privat grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Loven skal omfatte all slik opplæring uten hensyn til om de som mottar den, er barn, ungdom eller voksne. Forslaget innebærer at de øvrige deler av voksenopplæringsloven blir opprettholdt som egen lov. Heller ikke skoler som er nevnt i privatskoleloven § 3 e, bør føres inn under en felles lov om grunnskoleopplæring og videregående opplæring.
12.2.3 Folkehøgskoleloven
Utvalget har vurdert om lovreglene om folkehøgskoler fortsatt bør stå i en egen lov eller bør innarbeides i en lov om grunnskoleopplæring og videregående opplæring.
Etter sitt formål skiller folkehøgskolen seg pedagogisk og innholdsmessig klart fra grunnskolen og den videregående opplæring. Folkehøgskolen hører snarere hjemme i voksenopplæringsfeltet, der den skal ta sikte på folkeopplysning og være en arena for allmenndanning og personlighetsutvikling. Allmenndanning, som er et bærende perspektiv, har like mye å gjøre med utvikling, personlig vekst og livsholdning som med innlæring av kunnskap. Derfor skal folkehøgskolen være pensum- og eksamensfri, og den gir ikke elevene formell kompetanse.
På denne bakgrunn faller folkehøgskolen utenfor det sammenhengende opplæringsløp i grunnskole og videregående opplæring. Også sett i et brukerperspektiv vil folkehøgskolen derfor fremstå som særegent i forhold til det ordinære skoleløp. Hensynet til tilgjengeligheten av reglene både om folkehøgskoler og om grunnskoler og videregående opplæring trekker derfor i retning av å holde folkehøgskolene utenfor en felles lov om grunnskoleopplæring og videregående opplæring.
På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall at folkehøgskoleloven opprettholdes. Medlemmet Berg viser til særuttalelse i punkt 12.2.4.
12.2.4 Særuttalelser
Særuttalelse fra medlemmene Sverdrup og Aagesen
Utvalgets medlemmer Sverdrup og Aagesen mener at fagopplæringen i bedrift fortsatt bør reguleres gjennom en lovgivning som holdes utenfor samordningen foreslått av utvalgets flertall.
Fagopplæringen i bedrift har betydelig egenart. Opplæring i skole og fagopplæring i bedrift er historisk sett to ulike skole- og opplæringssystemer. Reformarbeidet på 1970-tallet, og i siste omgang R-94 har lagt grunnlaget for samordning og rollefordeling der det tidligere hersket motsetninger og konkurranse.
Men til tross for dette er det fremdeles ulikheter mellom de to opplæringssystemene både når det gjelder målsetting, faginnhold, arbeidsmåter og ikke minst, styringsordninger.
I innstillingens kap. 32 om fagopplæring i arbeidslivet er det gjort nærmere greie for denne styringsordningen, dens grunnlag og særtrekk. Her er det vist til ILO-konvensjonen nr 142 som forplikter statene til å bygge opp sin yrkesopplæring i samarbeid med partene i arbeidslivet, og til ILO-rekommandasjon nr. 150 om partenes representasjon i styringsorganene. Dagens lovgivning bygger på disse forutsetningene, og partenes sterke stilling kommer til uttrykk ved at de utgjør et flertall i de råd, utvalg og nemnder som er tillagt rådgivnings- eller beslutningsmyndighet.
Det er viktig at den sterke stilling som partene her er tillagt, ikke rokkes ved. Det er disse medlemmers oppfatning at dette formål best kan sikres ved at lov om fagopplæring i arbeidslivet opprettholdes som egen lov.
Blegenutvalget, som gjennom sin innstilling la grunnlaget for Reform 94, vurderte også hensiktsmessigheten av å samle alle lovregler om videregående opplæring, derunder fagopplæringen, i en felles lov. Et flertall i utvalget valgte å opprettholde gjeldende ordning med to separate lover og begrunnelsen for dette standpunkt synes å ha vært de særlige forhold som kjennetegner fagopplæring i arbeidslivet.
I forbindelse med behandlingen av de forslagene som førte til innføringen av Reform 94, har lov om fagopplæring i arbeidslivet vært gjenstand for en omfattende revisjon for å kunne virke som et tjenlig instrument for de nye prinsippene som Stortinget har fastsatt. Dette skjedde så sent som i 1993.
Fra høsten 1996 skal reformen settes i verk i samarbeid med bedrifts- og arbeidslivet for øvrig. Om forutsetningene for dette samarbeidet har utvalget (se kap. 32) uttalt:
«Etter utvalgets oppfatning er arbeidslivspartenes medvirkning en forutsetning for at systemet med videregående opplæring i bedrift skal fungere etter sin hensikt. Det er først og fremst partene i arbeidslivet som kan motivere bedriftene til å motta lærlinger. Arbeidslivspartene har også i særlig grad kunnskap om arbeidslivets behov for yrkeskompetanse.»
Skal utprøvingen av denne viktige reformen lykkes, forutsettes det tilslutning fra alle deltakere i prosessen og et samarbeid mellom likeverdige parter. For partene i arbeidslivet er lov om fagopplæring et viktig identitetsmerke med betydelig symbolverdi. Gjeldende lov er det beste grunnlaget for den tilslutning fra tariffpartene som er helt nødvendig for å sikre en vellykket iverksetting av Reform 94.
Loven gir dessuten rettslig vern om og regulerer en opplæring som delvis har andre mål enn den som omfattes av någjeldende lov om videregående opplæring.
Kravet til kvalitetssikring av opplæringen innenfor yrkesopplæring vil ofte være en annen enn i mer tradisjonell videregående opplæring. I fag- og yrkesopplæringen vil den praktiske opplæring være et vesentlig bidrag i kompetanseoppbyggingen av arbeidstakeren. Dette må nødvendigvis som oftest basere seg på individuell tilpasning. Etablering av kvalitetssikringssystemer tilpasset dette behov vil nok mange ganger adskille seg fra de kvalitetssikringssystemer som vil være nødvendige ved ordinær videregående opplæring i skole.
En slik tilpasset kvalitetssikring mener disse medlemmer man lettest vil kunne etablere basert på en egen lov tilpasset de spesielle behov som foreligger for yrkesrettet opplæring.
I sitt forslag legger utvalgets flertall opp til å overlate til departementet gjennom forskrifter å regulere fag- og yrkesopplæringen. Etter någjeldende lov om fagopplæring er det tilpassede lovbestemmelser som regulerer fag- og yrkesopplæringen. Det betyr at Stortinget har vurdert og fastsatt hva som skal gjelde for denne viktige del av videregående opplæring. Ved å basere seg på rammebestemmelser i loven, og ellers foreta reguleringen gjennom forskrifter, bortfaller muligheten for å få høre Stortingets syn på sentrale deler av regelverket.
Flertallets forslag vil føre til en samordning av disse to lovene, samtidig som tariffpartenes innflytelse over viktige sider ved opplæringen foreslås avgrenset. I denne forbindelse vises eksempelvis til flertallets forslag om yrkesopplæringsnemndenes mandat.
Disse medlemmer vil derfor gå inn for at lov om fagopplæring i arbeidslivet opprettholdes som egen lov. Når det ellers gjelder flertalllets forslag om strukturen for en ny opplæringslov, slutter disse medlemmer seg til flertallet.
Særuttalelse fra medlemmet Riosianu:
Medlemmet Riosianu går inn for at lovbestemmelsene om private skoler samles i en egen lov. Det vil gi de beste muligheter for en hensiktsmessig og praktisk lovregulering som samtidig er oversiktlig for de viktigste brukergrupper. Dette medlemmet er for øvrig enig med flertallets forslag.
Dette medlem viser til de innledende utsagn i kap. 12 om lovstruktur, der det legges vekt på at en lovstruktur som gjør lovens innhold mer tilgjengelig, er et vesentlig moment i utvalgets arbeid. Det vises også til at dette har størst betydning for grupper som står uten juridisk bistand.
Dette medlem er av den oppfatning at lovregulering for private skoler best og klarest for brukerne kan gis i en egen lov for skoleslaget. Jeg peker på særlige forskjeller mellom offentlige og private skoler på følgende punkter:
Eierforhold og ansvar:
Når en gruppe foreldre eller andre av religiøse/etiske grunner, faglig/pedagogiske grunner eller andre grunner som privatskoleloven anfører, påtar seg et ansvar i forhold til offentlige myndigheter, som ellers ville ha plikt til å sørge for skoletilbud, er det i partenes interesse at forholdet mellom alle parter er klart regulert.
Forholdet til myndighetene:
For de private skoler er det ikke hensiktsmessig og heller ikke korrekt å forholde seg til ulike nivåer i forvaltningen i forskjellige saker, og i de fleste tilfeller vil statsadministrasjonen være «rette vedkommende».
Godkjenning av opprettelse av private skoler vil være en sak som ikke avgjøres på lokalt nivå, selv om lokale myndigheter skal gi uttalelse i saken. Likedan vil det være sentrale myndigheter som behandler tilskuddssaker og utbetaling av tilskudd. Behandling og godkjenning av læreplaner for private skoler vil også skje på statlig nivå.
Informasjon til de private skolene vil i stor grad komme fra departementet og SU-kontorene, og det kan være tvil om det er hensiktsmessig å forutsette at den skal gå gjennom flere ledd i forvaltningsapparatet.
Disse momenter viser at private skoler administrativt skiller seg fra den offentlige skolen, og at et felles lovgrunnlag ikke nødvendigvis samsvarer med de praktiske forhold. Det foreliggende utkast til felles lov tydeliggjør dette idet det flere steder brukes begre som kommune eller fylkeskommune hvor det logisk vil gjelde skolens styre eller eier.
Det er de sentrale myndigheter som i hovedsak er den offentlige part i samhandling mellom private skoler og myndighetene, og når det i offentlig skole legges vekt på overføring av ansvar til lokale politiske myndigheter, har dette liten relasjon til private skoler.
Det kan i denne forbindelse vises til at universitetsloven nylig er revidert og at inkorporering av lov om private høgskoler i den ble vurdert og forkastet. På mange måter er dette en parallell situasjon.
Personalets situasjon:
Jeg vil innledningsvis understreke at jeg mener at kravet til personalets kvalifikasjoner ikke skal være mindre i private skoler enn i offentlige skoler, og det er også alminnelig akseptert at de har rett til samme lønns- og arbeidsvilkår.
Den situasjon at forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i offentlig skole reguleres av lov om tjenestetvister, mens forholdet mellom partene ved private skoler reguleres av lov om arbeidstvister, innebærer imidlertid en klar forskjell. Skolelovgivningen og tariffavtaler regulerer i vesentlig grad arbeidsvilkårene i offentlig skole, og en felles skolelovgivning vil lett skape uklarheter om personalets rettslige situasjon i private skoler.
Imidlertid kan også skolens ideologi, innhold eller arbeidsmåte, at mange skoler er internatskoler, at skoler ikke har paralleller i offentlig skoleverk og eventuelt også er utenlandsskoler, føre til at det blir stilt andre kvalifikasjonskrav og gitt andre arbeidsoppgaver enn til personalet ved offentlige skoler.
Økonomiske forhold:
Bestemmelser om tilskudd til private skoler er en vesentlig del av privatskoleloven. Disse lovreglene kan i prinsippet gis plass i et eget avsnitt i en felles opplæringslov. Jeg ser imidlertid ikke at det kan gi noen praktiske fordeler framfor en egen lov. Også i en felles opplæringslov vil disse reglene være spesialregler som gjelder bare denne gruppen skoler. Det synes derfor heller ikke å være noen tung begrunnelse for at disse bestemmelsene skal inn i en felles lov.
Forholdet til læreplaner:
Læreplanene brukes både til styring av faglig innhold og arbeidsmetoder både i grunnskolen, i videregående skole og i voksenopplæringen. Det sies også at læreplanene tar sikte på å være en forpliktende ramme for arbeidet i skolen.
For noen private skoler som har et annet ideologisk fundament enn den offentlige skolen, og for skoler som ikke har paralleller i offentlig skole, kan det i gitte tilfeller bli meget vanskelig å tilpasse seg læreplanen for den offentlige skolen. Det kan gå på undervisningens innhold og form, pedagogisk opplegg med alternative arbeidsmåter o.l.
Det innebærer ikke at det ikke skal stilles krav om kunnskapsformidling og kulturformidling også til private skoler. Også privatskolenes elever er medlemmer i det norske samfunnet og skal ha del i disse verdier på linje med offentlige skoler. Likedan vil det i mange tilfeller være en felles offentlig eksamen som skal gjennomføres, og det bør være overgangsmuligheter mellom private og offentlige skoler på flest mulig nivåer.
De fundamentale grunnene for å opprette og drive frie skoler vil føre til konsekvenser for innhold og arbeidsmåter i skolen, og det kan også innebære at det legges et annet opplegg rundt den faglige undervisningen. Også disse momentene innebærer at det ikke er uproblematisk med en felles lovregulering for offentlige og private skoler.
Vurderinger fra Ot.prp. nr. 58 (1983-84):
Forholdet mellom lov om private skoler og offentlig skolelovgivning uttrykkes i proposisjonen slik:
«Bestemmelsen i nr 1 om at skolene skal være underkastet den eller de lover som gjelder for vedkommende skoleslag for så vidt intet annet følger av privatskoleloven, har fra departementets side vært fortolket slik at det er privatskoleloven som primært regulerer det offentliges for hold til skoler som mottar tilskudd etter loven. Først når et spørsmål ikke kan anses løst gjennom bestemmelsene i privatskoleloven, bør det bli tale om anvendelse av lovgivning for de offentlige skoler. Det må her tas i betraktning at mens privatskoleloven regulerer det offentliges forhold til private rettssubjekter, er lovgivningen for de offentlige skoler først og fremst forvaltningslover som retter seg mot kommuner og fylkeskommuner, og som inneholder bestemmelser om offentlige organers oppgaver, funksjonsfordeling og saksbehandling i forbindelse med offentlige skoler, utgiftsfordeling mellom stat og fylkeskommune og kommune, offentlige organers styring og administrasjon m.v. De fleste av disse bestemmelser er ikke aktuelle for private skoler. Etter sin ordlyd kan sammenkoplingen mellom privatskoleloven og lovene for de offentlige skoler dessuten gi grunnlag for uklarhet og tvil med hensyn til hvilke bestemmelser i disse lover som også skal gjelde for private skoler.»
Særuttalelse fra medlemmet Berg:
Opplæringslovutvalget er ifølge mandatet bedt om å vurdere hensiktmessigheten av å samle de sju «opplæringslovene i en felles lov som dekker nivåene til og med videregående opplæring, i forhold til å opprettholde enkelte av dem, eller alle, som egne lover, men med innbyrdes samordning».
Norge har en ganske komplisert utdanningsadministrasjon - fordelt på tre offentlige nivåer (kommune, fylkeskommune og stat), samt private institusjonsstyrer. Strukturen i lovverket bør bidra til å gjøre denne viktige samfunnssektoren enklest mulig å forholde seg til for innbyggere som verken er eksperter på offentlig administrasjon eller på lovverkets oppbygning.
Dette medlem mener at lovverkets struktur bør være brukervennlig, så lett tilgjengelig som mulig for folk flest, samt for et stort antall politikere og offentlige saksbehandlere.
Dette medlem mener at jo færre lover Norge har på opplæringssektoren, jo mer brukervennlig er lovstrukturen. Å samle eksisterende lover i færrest mulig nye lover bidrar også til at en markerer sammenhengen i det norske utdanningssystemet Denne sammenhengen inkluderer både offentlig hel -og delfinaniserte (private) utdanningsinstitusjoner.
I det lovverk som omfatter opplæring av barn, ungdom og voksne i Norge ligger lov om barnehager i bunn og lov om universitet og høgskoler på topp. De er nettopp vedtatt.
Mellom disse nivåene burde vi prinsipielt greie oss med én lov. Opplæringssektoren vil da greie seg med to lover - i tillegg til lov om barnehager.
Lovstrukturutvalget (NOU 1992: 32) foreslo at det burde være tre opplæringslover: en for grunnskolen, en for videregående opplæring og en for høgre utdanning.
Dette medlem mener - i motsetning til flertallet - at både Lov om folkehøgskoler og Lov om Voksenopplæring bør være i en felles lov. Lov om folkehøgskoler regulerer opplæring på et nivå som ligger over grunnskolen og under universitets-/høgskolenivå. Der finner vi videregående opplæring i Norge. Videregående opplæring i folkehøgskolene er ubundet av pensa og er styrt som privat eller statlig videregående skole, med egne styrer. Skoleslaget er delfinansiert av staten som annen privat videregående opplæring. Krav til lærere og lærerlønn er som i fylkeskommunal videregående opplæring.
Dagens lov om voksenopplæring regulerer både offentlige og private institusjoner/organisasjoner som driver voksenopplæring. Flertallets forslag regulerer også offentlige og private skoler, inklusive statstilskudd til de sistnevnte. Voksenopplæring i regi av grunn- og videregående skoler er med i flertallets forslag. Det virker da naturlig for dette medlem å ta inn resterende regulering av voksenopplæringen i en felles lov.
Det samlede lovforslag er kort og oversiktlig og kan med fordel inkludere all regulering av voksenopplæring - i stedet for å få en avkortet voksenopplæringslov.
Etter dette medlems syn bør den samlede lovstruktur på opplæringsområdet bestå av en felles Lov om grunn-, videregående opplæring og voksenopplæring, samt en Lov om universiteter og høgskoler.
12.3 Særlig om oppbygningen av en felles lov om grunnskole og videregående opplæring
En felles lov om grunnskole og videregående opplæring skal på samme tid synliggjøre og binde sammen to ulike opplæringsslag. Dette bør gjenspeiles i lovens oppbygning, som bør gi rom både for deler som er særlige for de enkelte skoleslag, og deler som er felles.
Videre bør loven så langt som mulig bygges opp på en slik måte at det letter tilgjengeligheten for enkelte særlige grupper. Utvalget foreslår derfor at særreglene om lærlinger, lærebedrifter, samer og private skoler gis særskilt plass i loven.
Enkelte av lovbestemmelsene reiser så særegne spørsmål eller har krav på så stor interesse at de bør samles i egne kapitler. Dette gjelder slike forhold som spesialundervisning, klassedeling, skyss og brukermedvirkning.
Det må understrekes at det ikke på alle punkter vil være mulig å finne fram til noe kriterium som entydig angir hvordan reglene skal fordeles mellom generelle kapitler og spesialkapitler for hvert opplæringsnivå mv. Valg en gjør mellom ulik systematisering av lovens bestemmelser vil kunne ha konsekvenser for deres tilgjengelighet.
13 Formålsbestemmelser
13.1 Innledning
Formålet for grunnskole og videregående opplæring er i dag regulert gjennom egne formålsbestemmelser i lovgivningen om hvert skoleslag. Det samme gjelder for fagopplæringen i bedrift, for voksenopplæringen, for folkehøgskolene og for lovgivningen om godkjenning av og tilskudd til privatskoler.
I punkt 1 i utvalgets mandat heter det:
«Prinsippene i lovenes formålsbestemmelser ligger fast, men ordlydene kan tilpasses om det er hensiktsmessig.»
Dette innebærer at utvalget ikke skal gi noen selvstendig utredning med sikte på å foreslå endringer i dagens lovbestemmelser om de formål som skal styre opplæringen og dens innhold.
Lovbestemmelsene om opplæringens formål suppleres gjennom læreplanverket, stiftelsesgrunnlaget for private skoler, bestemmelser om den enkelte folkehøgskoles «verdigrunnlag og målsetjing», jf. folkehøgskolel. § 2, og på annen måte.
I kap. 21 (punkt 21.5.2) nedenfor foreslår utvalget å gi Kongen i statsråd hjemmel til å gi utfyllende forskrifter til lovbestemmelsene om formålet for grunnskole og videregående opplæring. For øvrig går ikke utvalget nærmere inn på formålsbestemmelser utenfor de aktuelle lover.
13.2 Dagens lovbestemmelser
Grunnskoleloven § 1 uttrykker grunnskolens formål slik:
«Grunnskolen skal i forståing og samarbeid med heimen hjelpe til med å gje elevane ei kristen og moralsk oppseding, utvikle deira evner, åndeleg og kroppsleg, og gje dei god allmennkunnskap så dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn. Skolen skal fremje åndsfridom og toleranse, og leggje vinn på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar og mellom skole og heim.»
Etter lovendring av 28. mai 1993 nr. 51 har formålsbestemmelsene i lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet stort sett samme ordlyd. I lvgo. § 2 heter det:
«Den videregående opplæringen tar sikte på å utvikle dyktighet, forståelse og ansvar i forhold til fag, yrke og samfunn, legge et grunnlag for videre utdanning og hjelpe elevene i deres personlige utvikling. Den videregående opplæringen skal bidra til å utvide kjennskapet til og forståelse av de kristne og humanistiske grunnverdier, vår nasjonale kulturarv, de demokratiske ideer og vitenskapelig tenkemåte og arbeidsmåte.
Den videregående opplæringen skal fremme menneskelig likeverd og likestilling, åndsfrihet og toleranse, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar.»
I lfa. § 1 a heter det:
«Loven tar sikte på å utvikle dyktighet, forståelse og ansvar i forhold til fag, yrke og samfunn, legge grunnlag for videre utdanning og hjelpe lærlingene i deres personlige utvikling. Opplæringen skal bidra til å utvide kjennskapet til og forståelse av de kristne og humanistiske grunnverdier, vår nasjonale kulturarv, de demokratiske ideer og vitenskapelig tenkemåte og arbeidsmåte. Opplæringen skal fremme menneskelig likeverd og likestilling, åndsfrihet og toleranse, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar.»
Lov om voksenopplæring § 1 gir følgende formålsbestemmelse:
«Målet for voksenopplæringen er å hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv. Denne lov skal bidra til å gi mennesker i voksen alder likestilling i adgang til kunnskap, innsikt og ferdigheter som fremmer den enkeltes verdiorientering og personlige utvikling og styrker grunnlaget for selvstendig innsats og samarbeid med andre yrker og samfunnsliv.»
Folkehøgskolel. § 2 bestemmer blant annet:
«Folkehøgskolen skal i samsvar med sine tradisjonar fremje allmenndanning på ulike alders- og utdanningssteg.»
I privatskoleloven § 1 heter det endelig:
«Føremålet med denne lova er å medverka til å sikra at det kan skipast og drivast private skular.»
13.3 Endringer i formålsbestemmelsene som følge av endret lovstruktur
Som nevnt skal utvalget etter sitt mandat ikke gi noen selvstendig utredning med sikte på å foreslå endringer i dagens lovbestemmelser om de formål som skal styre opplæringen og dens innhold. Til dette kommer at formålsbestemmelsene for videregående opplæring i lfa. § 1a og lvgo. § 2 nylig er vurdert av Stortinget i forbindelse med lov 28.05.1993 nr. 51 (Reform 94). På denne bakgrunn foreslår utvalget at dagens lovbestemmelser om opplæringens formål i hovedsak blir videreført.
Videreføringen må imidlertid skje innenfor de rammer som følger av utvalgets forslag til lovstruktur, se kap. 12 ovenfor.
Utvalget går for det første inn for å samle sentrale lovbestemmelser om grunnskole og videregående opplæring, herunder fagopplæring, i en felles lov. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om opplæringens formål bør uttrykkes i en felles formålsbestemmelse for de to hovednivåer i opplæringen.
Utvalget har imidlertid kommet til at de to hovednivåer - på tross av at de er ledd i et felles skoleløp - har så ulik karakter at en felles formålsbestemmelse vil være lite hensiktsmessig. I denne forbindelse viser utvalget blant annet til at betydningen av samarbeid mellom skole og hjem og opplæringens forankring i kristendommen ikke er den samme i grunnskolen og i videregående opplæring. Til dette kommer at grunnskole og videregående opplæring fortsatt bør være synliggjort gjennom separate lovbestemmelser om formålet.
Med små unntak er formålsbestemmelsene for videregående opplæring og fagopplæring som nevnt likelydende allerede i dag. Utvalget foreslår derfor å samle lovens angivelse av formålet for videregående opplæring av elever og lærlinger i en felles bestemmelse.
Utvalget foreslår videre at voksenopplæringsloven beholdes som egen lov, men at bestemmelsene om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne føres inn i den felles lov om opplæring på disse to hovednivåer.
Dette innebærer for det første at dagens bestemmelse i loven § 1 om voksenopplæringens formål foreslås beholdt uten endringer. For det andre innebærer det at i angivelsen av formålet for grunnskole og videregående opplæring i den nye opplæringsloven må forholdet til voksne få et klart uttrykk. Utvalget foreslår at dette behovet ivaretas ved uttrykkelig å bestemme at opplæringen skal «bidra til livslang læring». Dette formål, som allerede i dag er anerkjent som et hovedmål for styring og organisering av opplæringsvirksomheten (se kap. 11), kommer i dag ikke til uttrykk i lovbestemmelsene om opplæringens formål.
Et annet sentralt formål med voksenopplæringsloven er å hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv. Dette vil fortsatt være en viktig målsetting med den opplæring voksne vil ha rett til etter utvalgets forslag til felles opplæringslov. Etter utvalgets vurdering dekkes dette indirekte av flere av formuleringene i forslag til formålsbestemmelser for grunnskolen og videregående opplæring, blant annet «utvikle deres evner og muligheter», «hjelpe...i deres personlige utvikling» og «fremme menneskelig likeverd».
Privatskoleloven regulerer i det alt vesentlige opplæringsvirksomhet på grunnskolens og videregående skoles nivå. Utvalget foreslår derfor at særbestemmelsene for slike skoler blir ført inn i den felles lov for grunnskole og videregående opplæring som utvalget foreslår. Dermed vil den særskilte lovbestemmelse om privatskolelovens formål falle bort.
Utvalget antar at det ikke er grunnlag for å foreslå en bestemmelse om at et av den nye felleslovens formål skal være «å medverka til å sikra at det kan skipast og drivast private skular». På den annen side bør privatskolelovens innpasning i den felles lov for all opplæring på grunnskolens og videregående nivå få et visst uttrykk også i det innledende kapitlet om lovens formål og virkeområde. Som et minimum bør det skje gjennom en bestemmelse om at loven får anvendelse på opplæring i private skoler så langt dette følger av særbestemmelsene om dette. Utvalget legger fram forslag i samsvar med dette.
Utvalget påpeker særskilt at bestemmelsene om formålet for grunnskoleopplæring og videregående opplæring ikke reservasjonsløst kan gjelde for alle deler av lovens virkeområde. Således vil ikke den kristne forankring begrense foreldrenes rett til å velge privat skole for sine barn som ikke har slik forankring, se nærmere kap. 34 punkt 34.3. Passusen om samarbeid med hjemmet i formålsbestemmelsen for grunnskolen vil heller ikke til vanlig ha særlig betydning i forhold til opplæring særskilt innrettet på voksne.
Utvalgets nevner endelig at forslaget om å beholde folkehøgskoleloven som egen lov betyr at dagens formålsbestemmelse i lovens § 2 beholdes uendret.
13.4 Andre endringer
I tillegg til de endringer i formålsbestemmelsene som etter utvalgets syn bør følge av de endringer i dagens lovstruktur som det foreslår, vil utvalget foreslå enkelte andre endringer i dagens formålsbestemmelser. Alle forslag bygger på etablert tankegang på dette forvaltningsområdet og ligger etter utvalgets skjønn innenfor de ovenfor nevnte grenser for utvalgets mandat.
For det første bør målet om tilpasset opplæring (se kap. 19 punkt 19.4.2.3) etter utvalgets syn løftes opp i lovens formålsbestemmelser. På denne måten vil det bli klarere markert enn i dag at dette målet skal gjelde for all opplæringsvirksomhet etter loven. Tilsvarende bør enkelte målsettinger knyttet til arbeidsmiljø og sikkerhet - herunder om motarbeiding av mobbing - tas inn i lovens formålsbestemmelser, se også kap. 25.
Videre foreslås det at grunnskolens formålsbestemmelse moderniseres i tråd med utviklingen av formålsbestemmelsen for videregående opplæring. Det skal således fremgå av loven at grunnskolen - i likhet med videregående opplæring - også skal fremme menneskelig likeverd og likestilling, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar.
Omvendt bør ikke bare grunnskolen, men også videregående opplæring, ha som formål å fremme gode samarbeidsformer mellom lærere og elever. Slikt samarbeid er av avgjørende betydning for både trivsel og resultater i den videregående opplæringen og bør derfor være en del av opplæringens formålsbestemmelse (se også kap. 25 om skoleanlegg, helse og arbeidsmiljø).
I gsl. § 1 kommer målet om samarbeid mellom skole og hjem til uttrykk i både første og annet ledd. Utvalget ser det som tilstrekkelig at denne viktige siden av grunnskolens formål kommer til uttrykk i selve innledningsordene i lovbestemmelsen om grunnskolens formål. Derved blir det også bedre samsvar mellom formålsbestemmelsene for grunnskolen og videregående opplæring. Utvalget understreker imidlertid at dette forslaget ikke innebærer noen nedprioritering av dette samarbeidet, og at det fortsatt vil være viktig å utvikle gode rutiner for samarbeid skole og hjem.
Samarbeidet mellom skole og hjem vil ikke ha samme sentrale betydning i videregående opplæring som i grunnskolen og blir derfor ikke foreslått lovfestet for videregående opplæring. Utvalget vil likevel understreke at samarbeid med hjemmet er viktig også i videregående opplæring, innen de rammer som følger av elevens selvbestemmelsesrett (se kap. 20 punkt 20.2). Også på området der eleven bestemmer selv er det av stor betydning å ha en åpen kanal til hjemmet sålenge dette ikke kommer i strid med eventuell taushetsplikt.
Utvalget foreslår også at grunnskolens oppgaver i forbindelse med å utvikle elevenes muligheter tas inn i formålsbestemmelsene. En begrensning til evnebegrepet, slik dagens lov gjør (se gsl. § 1), kan oppfattes slik at den sosiale dimensjonen ikke kommer med. Dersom en tenker tilpasning i pakt med den generelle delen av læreplanen, må utviklingsaspektet å formålsbestemmelsene være vidt nok.
Utvalget nevner endelig at målene om et felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag og et høyt kompetansenivå i befolkningen allerede i dag er anerkjente hovedmål for opplæringsvirksomheten (se kap. 11). Utvalget vil derfor foreslå at disse målene kommer til uttrykk også i lovbestemmelsene om formålet for grunnskoleopplæring og videregående opplæring.
Det kan tenkes en rekke andre vel begrunnede forslag til endringer i dagens lovbestemmelser om opplæringens formål (f.eks. opplæring i menneskerettigheter, jf. grunnloven § 110 c). Slike forslag vil imidlertid falle utenfor utvalgets mandat.