Del 1
Bakgrunn

1 Innledning

1.1 Oppnevning og bakgrunn for utvalgets arbeid

Ved kgl. res. 10.11.1993 oppnevnte regjeringen et «offentlig utvalg for gjennomgang av opplæringssektorens styringsordning og et nytt og bedre opplæringslovverk», her omtalt som opplæringslovutvalget. Utvalgets oppgave har vært å foreta en samlet vurdering av opplæringslovene som styringsmiddel for å nå de nasjonale målene for opplæringen, og fremlegge forslag til lovtekst til ny opplæringslovgivning. Bakgrunnen for utvalgets arbeid er beskrevet i foredraget til den Kongelige resolusjonen:

«1. Opplæringsreformene.

De forvaltningsreformer som har funnet sted gjennom de siste 20 årene, har hatt stor betydning for forvaltningen også i utdanningssektoren. Målene for reformene har vært moderisering og effektivisering av offentlig forvaltning, større grad av lokalt selvstyre, klargjøring av forholdet mellom statlig, fylkeskommunal og kommunal styring blant annet ved overgang til større grad av mål- og resultatstyring.

I tillegg til dette er det vedtatt en rekke utdannings- og organiseringsreformer som er under gjennomføring og som omfatter oppfostring og læring i hele aldersspekteret fra barnehage til høgskole og voksenopplæring.

Selve skoleverket som opplæringslovene regulerer, er blitt endret ved dette. Det skal nå gis et samlet skoleløp fra 6 års alder, med rett til opplæring til og med videregående opplærings nivå. Innholdet i opplæringen for hele løpet skal ses i sammenheng slik læreplanens generelle del legger grunnlaget for. Overgangene og sammenhengene mellom skoleslagene, herunder også voksenopplæringen, skal sikres. Ønsket om bedre sammenheng og felles perspektiv må også få konsekvenser for lovverket.

Regjeringens langtidsprogram forutsetter kompetanseheving på alle nivåer og fagområder. Samtidig forutsettes utdanningssystemet å oppøve elevenes evne til å løse praktiske problemer og å skape grunnlag for ny virksomhet. Skolen skal utvikle seg fra å være et tradisjonelt undervisningssenter til et mer allsidig lærings- og oppvekstsenter. Dette krever tilrettelegging for andre og nye samarbeidsformer - mellom skole og hjem, mellom skole og øvrige etater som har ansvar for barn og unge, mellom skole og næringsliv og med det frivillige organisasjonsliv.

De ulike reformene har over tid bl.a. medført hyppige endringer i opplæringslovverket. Samlet sett kan lovverket etterhvert synes fragmentarisk. Det lider til dels av manglende klarhet i sammenhengene mellom skoleslagene og i lovstrukturen og er i noen grad foreldet. Det er derfor sterkt ønskelig at lovene får bedre innbyrdes sammenheng, og at de klarere slår fast hva som ligger i nasjonale prioriteringer - samtidig som det legges til rette for at kommunalforvaltningene i ønsket utstrekning kan løse oppgavene på en måte som er tilpasset lokale forhold.

2. Bruk av styringsvirkemidler.

De mest sentrale styringsvirkemidlene som benyttes også på opplæringens område, er legal-, økonomi- og innholdsstyring, samt avtaler om lønns- og arbeidsvilkår. Tilbakerapportering og evaluering vil være stadig viktigere som metode innenfor samtlige av disse styringsmidlene.

Lovbasert styring:

Innenfor opplæringens område har den lovbaserte styringen tradisjonelt vært oppfattet som sterk. Som ledd i oppfølgingen av kommunelovsproposisjonen har Stortinget så langt vedtatt lovendringer som bl.a. innebærer at lovkrav om bestemte folkevalgte organer og administrative stillinger faller bort, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93).

Finansiell styring:

Kommuner og fylkeskommuner har den vesentligste finansiering fra skatter og gebyrer og fra overføringer i inntektssystemet. Overføringer ved øremerkede tilskudd er en finansiell styring som kan ha en prioriteringsvridende effekt: Man velger den løsning som gir størst tilskudd. Den finansielle styringen ved øremerkede tilskudd som virkemiddel til å oppnå nærmere angitte resultater, er imidlertid sterkt redusert i forhold til tidligere i og med overgangen til rammeoverføringer.

Tariffavtaler som styringsinstrument:

Det vil blant annet være behov for vurdering med sikte på grenseoppgang mellom forhold som mest hensiktsmessig skal være tariffgjenstand og forhold som skal reguleres i lov eller gjennom andre virkemidler.

I utdanningssektoren foreligger i dag ca 240 ulike tariffavtaler (selv etter at 224 avtaler nylig ble sanert). Mange av dem griper inn i det som er arbeidsgivers styringsrett i andre sektorer. Utdanningssektoren er således i betydelig grad - og mer enn ellers i offentlig virksomhet - bundet opp gjennom avtaleverket.

Innholdstyring:

Innholdsstyring utgjør en vesentlig komponent i opplæringssektoren. Det skjer bl.a. gjennom sentralt fastsatte læreplaner som angir mål for opplæringen og opplæringens innhold, andre former for informasjon og veiledning, evaluering og tilbakerapportering. Forsøks- og utviklingsvirksomhet, lærerutdanning og skolelederopplæring er også viktige elementer i innholdsstyringen.

3. Oppsummering.

Hovedmålene for statlig forvaltning innen opplæringen er å sikre en tilpasset og likeverdig opplæring, en nasjonal faglig standard og mulighet for livslang læring. Lov og regelverk bør være relativt enkelt å håndtere. Det må legges opp til en hensiktsmessig fordeling av oppgaver til det regionale og lokale forvaltningsapparat.

Hovedmålene for opplæringen er i liten grad forandret. Derimot er synet på hvordan disse målene skal nås, under forandring.

Som ledd i forvaltningsutviklingen har staten, på dette som på andre områder, gitt slipp på en del av de mer tradisjonelle styringselementene, mens nye elementer er under utvikling. De omfattende endringene i opplæringssektoren har gjort det nødvendig å se på utvikling og organisering samlet. Det er behov for en helhetlig gjennomgang av opplæringslovene for å sikre at disse samlet og i sammenheng med de øvrige styringsmidlene sikrer de nasjonale standarder og styringen av skoleverket.»

1.2 Mandat

Ifølge foredraget til resolusjonen av 10.11.1993 har utvalget hatt følgende mandat:

«1. Hovedmålet for arbeidet er å få et lovverk som samlet sett fremstår som et bedre og klarere styringsmiddel. Utvalget må gå nøye gjennom hvilke spørsmål som bør være gjenstand for nasjonal styring, og om denne styringen bør finne sted i lovs form eller på annen måte.

Utvalgets forslag skal ikke innebære merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen i forhold til den utgiftsutvikling som følger av någjeldende bestemmelser og praksis.

Forslagene skal ta sikte på løsninger som ivaretar hensynet til nasjonale mål, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommune i tilstrekkelig grad har frihet til å finne egnede løsninger og å utnytte ressursene best mulig.

Utvalget gis i oppdrag å konkretisere tiltak som fører til bedre ressursbruk i sektoren.

Utvalget skal vurdere behovet for særskilte regler om tilsetting og oppsigelse av lærere.

Vurderingen skal omfatte følgende utdanningslover:

• lov om grunnskolen 13.6.1969 nr. 24

• lov om videregående opplæring 21.6.1974 nr. 55

• lov om fagopplæring i arbeidslivet 23.5. 1980 nr. 13

• lov om voksenopplæring 28.5.1976 nr. 35

• lov om tilskot til private skular 14.6.1985 nr. 73

• lov om lærerutdanning 8.6.1973 nr. 49

• lov om folkehøgskoler 8.6.1984 nr. 64.

  Prinsippene i lovenes formålsbestemmelser ligger fast, men ordlydene kan tilpasses om det er hensiktsmessig.

2. Utvalget skal bl.a. bygge sitt arbeid på følgende dokumenter:

• St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet.

• St.meld. nr. 37 (1991-92) Om organisering og styring i utdanningssektoren.

• St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet 1994-97.

• St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane.

• St.meld. nr. 40 (1992-93) Vi smaa en alen lange.

• Ot.prp. nr. 31 (1992-93) Om endringer i lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet.

• Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om ny kommunelov.

• Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til nye kommunelov.

• NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket.

3. I Ot.prp. nr. 59 (1992-93) har Regjeringen med Stortingets tilslutning, jf. Innst.O. nr. 135 (1992-93), inntatt følgende prinsippstandpunkt når det gjelder det videre arbeidet med tilpasningene av særlovgivningen til den nye kommunelov:

«Departementet ga i Ot.prp. nr. 42 (91-92) om ny kommunelov uttrykk for at også detaljerte rettighetsbestemmelser og standardkrav skal gjennomgås og vurderes. Dette vil også innbefatte detaljerte regler om hvordan kommune/fylkeskommune skal løse sine oppgaver. Siktemålet vil være å oppheve eller endre særlovbestemmelser og standardkrav skal gjennomgås og vurderes. Dette vil også innbefatte detaljerte regler om hvordan kommunen/fylkeskommunen skal løse sine oppgaver. Siktemålet vil være å oppheve eller endre særlovbestemmelser som må anses unødige, sett ut fra behovet for effektiv kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon og hensynet til statlig styring. I proposisjonen ble det understreket at gjennomgåelsen av regelverket ikke skal omfatte bestemmelser om sentrale velferdsgoder, så som rett til grunnskoleopplæring, rett til sosialhjelp m.v.»

På grunnlag av dette prinsippstandpunktet bes utvalget gjennomgå og vurdere bruken av bestemmelser om standarder og rettigheter i opplæringslovgivningen med sikte på å avklare følgende spørsmål:

• Om det er bestemmelser om standarder og rettigheter i någjeldende lovgivning som ikke bør være gjenstand for direkte statlige pålegg overfor kommuner og fylkeskommuner.

• I de tilfelle der utvalget anser det påkrevet med statlig styring, bes utvalget vurdere forholdet mellom bruk av lovgivning for å ivareta de hensyn som ligger bak disse bestemmelsene og andre former for statlig styring som de årlige statsbudsjetter, mål- og resultatstyring, rettledning og løpende dialog mellom staten og kommunalforvaltningen, særskilte tilskuddsordninger, statlig initierte forsøksordninger m.v.

• Utvalget bes vurdere hvilken form slike standard- og rettighetsbestemmelser bør gis i en fremtidig opplæringslovgivning, med særlig sikte på å ivareta de generelle prinsipper som er redegjort for i de nevnte dokumenter fra Regjeringen til Stortinget.

• Utvalget bes vurdere hvilke former for tilsyns-, kontroll- og godkjenningsordninger som bør innpasses i fremtidig lovgivning, samt hvilke former for legalitetskontroll som bør utøves fra statens side. Bruken av eventuelle sanksjonsmuligheter bør drøftes. Utvalget skal bygge på de samme prinsippene ved vurdering av statlige tilsyns- og kontrollordninger, som arbeidet med tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov bygger på.

• Ut fra hensynet til samordnede klagesystemer, som det blir arbeidet med i særlovtilpasningen i forbindelse med kommuneloven, skal utvalget ikke behandle spørsmål knyttet til klageordninger.

• Utvalget bes videre vurdere det någjeldende lovverk, og det någjeldende avtaleverk for undervisningspersonalet, med sikte på en grenseoppgang mellom styringsredskapene lov, budsjettvedtak, avtaler eller kommunal/fylkeskommunal styring.

4. Utvalget bes legge frem en første innstilling om de prinsippspørsmål mandatet inneholder senest 1. november 1994 og en innstilling med forslag til lov med motiver senest 1. juli 1995.

5. Med utgangspunkt i nærmere retningslinjer fastsatt på grunnlag av den innstilling som forutsettes avgitt innen 1. november 1994, bes utvalget utarbeide forslag til ny opplæringslovgivning på området som beskrevet.

Utvalget bes videre vurdere hensiktsmessigheten av å samle de ovennevnte opplæringslovene i en felles lov som dekker nivåene til og med videregående opplæring, i forhold til å opprettholde enkelte av dem, eller alle, som egne lover, men med innbyrdes samordning.

Utvalget bes også vurdere bruken og utformingen av forskriftshjemler.»

1.3 Mandatpresiseringer

1.3.1 Generelt

I Departementets brev 06.06.1994 til utvalget heter det:

«Vedlagt oversendes Innst. O. nr. 36 (1993-94) og Ot.prp. nr. 21 (1993-94). Dokumentene er sluttbehandlet i Stortinget. Vi ber Lovutvalget innarbeide de vedtak som er fattet i den nye utdanningslovgivningen».

Vedtakene departementet her viser til er vedtakene om skolestart for 6-åringene og 10-årig grunnskole, se nedenfor i kap. 18.

Ved brev 06.09.1994 rettet utvalget følgende spørsmål til departementet:

«....I følge sitt mandat skal utvalget bl.a. «..gå nøye gjennom hvilke spørsmål som bør være gjenstand for nasjonal styring, og om denne styringen bør finne sted i lovs form eller på annen måte.»

I denne forbindelse har spørsmålet kommet opp om hvorvidt vurdering av, og eventuelt forslag om, forhandlingsrettens plassering inngår i utvalgets mandat. Spørsmålet er altså om det er staten eller kommunene som skal forhandle frem et avtaleverk med de tilsattes organisasjoner.

Jeg gjør imidlertid oppmerksom på at forhandlingsansvarets plassering kan tenkes å få betydning for vurderingen av andre forhold knyttet til styringsmiddelbruken. Slike spørsmål bør utvalget etter mitt syn kunne ta opp uten hensyn til om det skal forholde seg uttrykkelig til selve plasseringen av forhandlingsansvaret.

Av hensyn til den videre fremdrift i utvalgets arbeid ber jeg om snarest mulig tilbakemelding om hvilken forståelse av utvalgets mandat på det nevnte punkt som bør legges til grunn.

Jeg tillater meg forøvrig å gjøre oppmerksom på at den foreløpige innstillingen om prinsippspørsmål vil bli noe forsinket, men vil iallfall foreligge før 1. desember 1994.»

Ved brev av 12.10.1994 sendte departementet følgende svar:

«...Ifølge utvalgets mandat punkt 3, siste avsnitt bes utvalget: «vurdere det någjeldende lovverk, og det någjeldende avtaleverk for undervisningspersonalet, med sikte på en grenseoppgang mellom styringsredskapene lov, budsjettvedtak, avtaler eller kommunal/fylkeskommunal styring.»

Der avtaleverket nyttes som styringsredskap i opplæringssektoren, skal altså utvalget se på om forhold som er regulert i avtale mer hensiktsmessig burde være regulert på annen måte, eventuelt om det burde være undergitt kommunal eller fylkeskommunal styring.

Det er ikke forutsatt at utvalget skal foreta en vurdering av forhandlingsansvarets plassering generelt.

Frist for levering av prinsippinnstilling:

Etter at arbeidet med den gjenstående tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov har blitt noe forsinket, kan fristen for levering av prinsippinnstilling forskyves til 1. april 1995».

Ved brev 11.01.1995 rettet statsråd Hernes følgende henvendelse til utvalget:

«Jeg viser til vedlagte brev 10.10.94 fra Sametinget, Sametingets sak 35/94 og utredning av organisering av den samiske utdanningssektoren. De spørsmål som reises av Sametinget og som faller inn under utvalgets mandat oversendes med dette til opplæringslovutvalget for videre behandling slik at de ulike spørsmålene knyttet til samisk opplæring i størst mulig grad blir behandlet samlet.»

Ved brev 12.01.1995 rettet statsråd Hernes følgende henvendelse til utvalget:

«Den svenske skolelov har fra sommeren 1994 følgende formulering i sin skolelov: «Särskilt skall den som verkar innom skolan bemöda sig om att hindra varje forsök från elever att utsätta andra för kränkande behandling.»

Jeg vil be om at utvalget vurderer forarbeidene til denne paragrafen og en tilsvarende formulering i den nye norske opplæringsloven»

Ved brev 27.02.1995 ba statsråd Hernes utvalget vurdere klagereglene på opplæringsområdet:

«Ved vedtakelsen av den nye kommuneloven i 1992 ba Stortinget om en gjennomgang og vurdering av særlovenes klageregler. De lover opplæringslovutvalget behandler er å oppfatte som særlover i denne sammenheng.

Arbeidet med vurderingen av klagereglene er organisert som et eget delprosjekt i KAD, som en del av arbeidet med fase II av særlovtilpasningen. Opplæringslovutvalgets mandat sier derfor at:

«Ut fra hensynet til samordnede klagesystemer, som det blir arbeidet med i særlovtilpasningen i forbindelse med kommuneloven, skal utvalget ikke behandle spørsmål knyttet til klageordninger.»

For å få en mest mulig samlet gjennomgang av styringsmiddelbruken på opplæringsområdet vil jeg imidlertid nå, i samråd med kommunalministeren, allikevel be utvalget om å gi en konkret vurdering av klagereglene på opplæringsområdet og utarbeide forslag til klageregler, i den grad det anses nådvendig å supplere de alminnelige regler om klage etter forvaltningsloven. Dette arbeidet må skje i tråd med de rammer regjeringen har lagt for arbeidet i klageprosjektet og i tråd med de prinsippielle vurderinger departementet har gitt til dette arbeidet.»

I referat fra utvalgets møte 08.-09.02.1995 heter det under punkt 8 Prinsipper for styring at:

«Utvalget er av den oppfatning at det vil være svært uhensiktsmessig å fremlegge deler av sin innstilling 1. april 1995. Utvalgets leder tar kontakt med departementet snarest for møte om avklaring av dette forhold.»

Slikt møte ble avholdt 13.02.1995. Ved brev 13.03.1995 oversendte utvalget følgende til departementet:

«På utvalgets møte 09.-10. mars 1995 ble det opplyst fra sekretariatet at det er akseptert at det ikke leveres en separat prinsippvurdering innen 1. april 1995. Utvalget vil på denne bakgrunn overlevere en samlet utredning, som også inkluderer utvalgets prinsipielle vurderinger, innen 1. juli 1995. Vi har videre blitt gjort kjent med at det i utredningen fra utvalget som har vurdert opplæringstilbudet for fremmedspråklige er ulike forslag om at opplæringslovutvalget skal vurdere spørsmål knyttet til slik opplæring. Med tanke på den tid vi har igjen til vårt arbeid ber jeg departementet snarest gjøre oss kjent med hvilke sider av opplæringstilbudet for fremmedspråklige som det er ønskelig at vi vurderer.»

Ved brev 28.03.1995 svarte departementet følgende på siste del av denne henvendelsen:

«...Det gjenstår ennå en del arbeid før rapporten fra utvalget som har vurdert opplæringstilbudet for fremmedspråklige, er klar for høring. Departementet finner det på denne bakgrunn ikke naturlig at Fremmedspråksutvalgets utredning blir gjenstand for behandling av Opplæringslovutvalget.

Departementet vil samtidig gjøre oppmerksom på Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens merknad på side 27 i Innst. O nr. 40 (1994-95) Om lov om høgre utdanning:

«Komiteen viser til at det for tiden pågår et arbeid med vurdering av alle utdanningslovene. Komiteen vil be om at spørsmålet om lærerutdanningens innhold og organisering for enhetsskoletanken blir vurdert av dette utvalget. Inntil slik vurdering foreligger, vil komiteen foreslå at § § 19, 20, 21, 22 og 24 i lærerutdanningsloven opprettholdes, med de nødvendige tilpasninger i lovteksten.»

Departementet ber om tilbakemelding om hvorvidt dette lar seg gjøre innenfor den tid utvalget har for sitt arbeid.»

Slik tilbakemelding ble gitt i brev fra utvalget 11.05.1995:

«Utvalget vil behandle de spørsmål Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen reiser på side 27 i Innst. O nr. 40 (1994-95) Om lov om høgre utdanning.»

Utvalget vil etter dette ikke behandle særskilte spørsmål knyttet til opplæringstilbudet for fremmedspråklige.

1.3.2 Særlig om musikkskoler og skolefritidsordninger

For å vurdere de kommunale musikkskolenes videre utvikling og virksomhet oppnevnte departementet i 1988 et utvalg som leverte sin utredning høsten 1989. Utvalget foreslo blant annet at musikkskolene burde forankres i opplæringslovverket og bli nært knyttet til grunnskolen. Utvalgets utredning er omtalt og vurdert i St.meld. nr. 40 (1992-93), som er et av opplæringslovutvalgets grunnlagsdokumenter, jf. punkt 1.2 ovenfor. I meldingen heter det (s. 64):

«Dugstadutvalgets forslag om musikkskolenes nære tilknytning til skolen slutter departementet seg til, men vil på nåværende tidspunkt ikke forankre musikkskolen i lovverket».

I Ot.prp. nr. 21 (1993-94) fremmet regjeringen forslag om skolestart for 6-åringer og 10-årig grunnskole. Stortingskomiteen behandlet proposisjonen i Innst. O. nr. 36 (1993-94), der det på s. 12 blant annet heter:

«Flertallet viser til at Dugstad-utvalget konkluderte med at det ideelle ville være å få de kommunale musikkskolene inn under grunnskoleloven. Flertallet viser til at hele grunnskoleloven er under revisjon og vil bli lagt frem for Stortinget i 1995. Flertallet mener at det vil tjene musikkskolene og de ulike instansers ansvar og arbeid om musikkskolene forankres i lovverket. Flertallet ber departementet i den forestående videre revisjon av grunnskoleloven ta opp og vurdere lovfesting av de kommunale musikkskolene».

En lovregulering av musikkskolene kan tenkes gitt form av en bestemmelse om adgang for kommunene til å organisere slike tilbud, noe som ville ha liten eller ingen rettslig betydning ved siden av kommunenes adgang til i alle fall å iverksette slike tilbud. En annen mulig form -regler om plikt for kommunene til å tilby musikkundervisning utenfor skolen - vil føre til kostnader som det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå.

Til dette kommer at spørsmålet om lovregulering av musikkskoler etter utvalgets syn helst bør vurderes i sammenheng med spørsmålet om lovregler om andre aktivitetstilbud for barn og unge, f.eks. kunstskoler, og om skolefritidsordninger. Noen bredere utredning av disse spørsmål har utvalget ikke hatt anledning til å foreta.

I Ot.prp. nr. 21 (1993-94) s. 18 sier departementet videre følgende om skolefritidsordninger:

«Det er ein føresetnad for å senke alderen for skolestart at foreldra kan vere trygge for at dei 6-åringane som treng det, får tilsyn utover den obligatoriske skoledagen. Arbeidet med utbygging, innhald og organisering av skolefritidsordningane vil derfor halde fram. Behovet for utbygging vil bli vurdert i dei årlege budsjettproposisjonane».

Departementet fremmet likevel ikke forslag om rettslig regulering av skolefritidsordningene. Dette ble heller ikke vurdert av stortingskomiteen i Innst. O. nr. 36 (1993-94).

På denne bakgrunn har utvalget, innenfor de ressurser og den tid det har hatt til disposisjon og i lys av sitt mandat, ikke vurdert de spørsmålene som lovregulering av skolefritidsordninger, musikkskoler mv. vil reise.

1.4 Utvalgets sammensetning

Professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo, har ledet utvalget. For øvrig har utvalget hatt følgende medlemmer:

Kari Berg, utdanningsdirektør i Finnmark,

Anders Folkestad, leder av Lærerforbundet,

Eva Hildrum, avdelingsdirektør, AD, fra 27.03.1995 ekspedisjonssjef BFD

Christine Hjortland, rådgiver, KAD

Harald Hove, advokat, Bergen

Hanna Marit Jahr, ekspedisjonssjef, KUF,

Lars Loe, rådgiver, FIN, fra 01.05.1995 høyskolelektor, Høgskolen i Oslo,

Sr. Marie-Kristin Riosianu, rektor, St. Sunniva skole,

Halvdan Skard, leder av Kommunenes Sentralforbund,

Kristin Solberg, universitetetslærer, Universitetet i Tromsø,

Johan Sverdrup, advokat, Landsforeningen for bygg og anlegg,

Rune Sørensen, professor, Handelshøyskolen BI,

Per Wøien, leder av Norsk lærerlag, fra 01.01.1995 organisasjonskonsulent, Norsk lærerlag

Knut Aagesen, rektor, Arbeiderbevegelsens folkehøgskole.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har hatt ansvaret for sekretariat for utvalget. Førstekonsulentene Kjell T. Dahl, Geir Helgeland, Bjørn Tore Kjellemo og Pål Stephensen har vært utvalgets sekretærer, de tre førstnevnte i heltid, sistnevnte i deltid.

1.5 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 18 møter med i alt 31 møtedager. Ett av møtene ble holdt i Edinburgh i forbindelse med at utvalget fikk en innføring i hovedtrekk i det skotske skolesystem og i skotsk utdanningslovgivning.

En delegasjon fra utvalget har avholdt møte med Sametingsrådet, og utvalgets leder og sekretariatet har avviklet en rekke møter med berørte organer og organisasjoner forøvrig.

En arbeidsgruppe bestående av representanter for Kommunenes Sentralforbund, Lærerforbundet, Norsk Lærerlag, Finansdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har bistått utvalget i arbeidet med vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

2 Oversikt over opplæringslovgivningen

I dette kapitlet gis det en kort presentasjon av de lover som i henhold til mandatet særlig skal være gjenstand for utvalgets vurderinger.

I tilknytning til de enkelte kapitler i delene V og VI nedenfor gir utvalget en nærmere framstilling av gjeldende rettslig styring av opplæringssektoren.

Lov 13.06.1969 nr. 24 om grunnskolen (gsl.) gjelder all opplæring på grunnskolens område, med unntak av den grunnskoleopplæringen som er spesielt organisert for voksne. Grunnskolen er 9-årig, jf. gsl. § 2. Opplæringens innhold er fastsatt i lovens § 7 og i forskrifter gitt av departementet. Grunnskolens formål er fastsatt i lovens § 1.

Loven inneholder videre bestemmelser om rett og plikt til opplæring, organisering av grunnskolene, godkjenning av private skoler, undervisningspersonalets arbeidsrettslige stilling og kommunens ansvar for grunnskoleopplæringen.

Etter gsl. § 12 er departementet gitt generell hjemmel til å gi utfyllende forskrifter til loven. Slike bestemmelser er i hovedsak samlet i forskrift av 17.11.1989 for grunnskolen (grunnskoleforskriften).

Lov 08.06.1973 nr. 49 om lærerutdanning inneholder bestemmelser om utdanningskrav for undervisningspersonell i hele skoleverket, herunder bestemmelser om de tre ulike utdanningsnivåene lærer, adjunkt og lektor og praksiskrav for skoleleder (kapittel III og IV, jf. kapittel II). Loven fastsetter formålet med (§ 2) og oppbygningen av (§ 3) lærerutdanningen. Videre pålegger loven stat, fylkeskommune og kommune å medvirke til at undervisningspersonalet og skolelederne får anledning til etterutdanning (§ 4). Loven inneholder også nærmere bestemmelser om lærerutdanningens organisering og innhold, herunder vurdering og lærervitnemål (§ § 19 -22 og 24). De øvrige bestemmelser i loven er opphevet ved lov 12.05.1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler, jf. kap. 3, punkt 3.6 nedenfor.

Lov 21.06.1974 nr. 55 om videregående opplæring (lvgo.) regulerer rett til inntak, elevers rettigheter og det offentliges og undervisningspersonalets ansvar i forbindelse med videregående opplæring, jf. lvgo. § 1 første ledd. For den del av videregående opplæring som foregår i bedrift gjelder lov 23.05.1980 om fagopplæring i bedrift, jf. lvgo. § 1 annet ledd. For videregående opplæring som er spesielt organisert for voksne gjelder lov 28.05.1976 nr. 35 om voksenopplæring.

Den videregående opplæringen skal normalt bestå av tre års opplæring med et innhold fastsatt av departementet, jf. lvgo. § § 3 og 5. Lovens § 2 angir opplæringens formål.

Lov 28.05.1976 nr. 35 om voksenopplæring(vol.) regulerer opplæringstiltak som er spesielt organisert for voksne, jf. lovens § 2. Dette omfatter blant annet førstegangsutdanning for voksne på grunnskolens og videregående skoles nivå og studiearbeid i tilskottsberettigede studieforbund og institusjoner for fjernundervisning.

Lov 23.05.1980 nr. 13 om fagopplæring i arbeidslivet(lfa.) regulerer den del av videregående opplæring som finner sted i bedrift. Loven inneholder blant annet bestemmelser om lærlingers og lærebedrifters rettigheter og plikter, fag- og svenneprøver, læreplaner og arbeidslivspartenes medvirkning. Hvilke fag loven skal omfatte bestemmes av departementet, jf. lfa. § 2.

Lov 08.06.1984 nr. 64 om folkehøgskolarregulerer statlige og fylkeskommunale tilskudd til folkehøgskoler og folkehøgskolelignende tiltak. Loven inneholder blant annet bestemmelser om skolenes formål, skolens styre, statlig tilsyn, aldersgrense og personalets kompetanse. I § 19 gis departementet hjemmel til å gi utfyllende forskrifter.

Lov 14.06.1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring (psl.) gir regler om statstilskudd til private grunnskoler og skoler som gir videregående opplæring, jf. lovens § 2. Loven inneholder vilkår for tilskudd og bestemmelser om beregning av tilskuddet.

3 Utredninger og reformer av særlig betydning for utvalgets arbeid

3.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en kort oversikt over nyere utredninger og lovgivningsarbeid som har særlig betydning for utvalgets arbeid. Nærmere redegjørelse for relevante deler av de enkelte lov- og utredningsarbeider vil bli gitt i tilknytning til utvalgets vurderinger i del V.

3.2 Reform 94

Ved Reform 94 ble strukturen i videregående opplæring endret. Etter reformen er antall grunnkurs i videregående opplæring redusert til 13. Videre skal spesialiseringen starte først i det andre året av opplæringen. Reformen innførte også læretid i bedrift som normalordning for den avsluttende opplæringen i fag under lov om fagopplæring.

Ved endringer i lvgo. av 11.06.1993, ble det innført en ubetinget rett til 3-årig heltids videregående opplæring for ungdom som har fullført grunnskolen, jf. lovens § 8.

Når det gjelder valg av utdanning er søkerne gitt rett til inntak på ett av tre grunnkurs de har søkt på. Videre har elevene rett til å få fortsette på videregående kurs som bygger på grunnkurset.

Fylkeskommunen er pålagt å gi et tilbud som samsvarer med retten til videregående opplæring, samt gi tilbud til et antall elever utover dette, jf. lvgo. § 4. Videre skal fylkeskommunen ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som ikke benytter seg av sin rett til videregående opplæring og som heller ikke er i arbeid.

Reformens forarbeider finnes i Blegenutvalgets innstilling i NOU 1991: 4 Veien videre til studie- og yrkeskompetanse for alle, St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet, Innst. S. nr. 200 (1991-92), Ot.prp. nr. 31 (1992-93) og Innst. O. nr. 80 (1992-93).

3.3 Skole for 6-åringer og 10-årig skoleløp.

Ved lov 09.09.1994 nr. 58 ble alderen for skolestart senket med ett år. Samtidig ble grunnskolen utvidet til 10 år. Når lovendringen trer ikraft vil således alle barn ha rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det året de fyller 6 år og i ti skoleår framover. Tidspunkt for ikrafttreden er ved kgl. res. av 23.06.95 fastsatt til 01.07.97.

Reformens forarbeider finnes i St.meld. nr. 40 (1992-93) ...vi smaa, en Alen lange, Innst. S. nr. 234 (1992-93), Ot.prp. nr. 21 (1993-94) og Innst. O. nr. 36 (1993-94).

I tilknytning til senket skolestart uttalte stortingskomiteen seg også om skyss, musikkskoler, holdningsfag i skolen, antall elever pr. pedagog, elevtimetall, skolefritidsordning, utdanningskrav for lærere, etterutdanning, ungdomstrinnet, fysiske omgivelser og skolens rådgivningstjeneste (Innst. O. nr. 36 (1993-94)).

3.4 Tilpasning til ny kommunelov - fase 1

Vedtakelsen av lov 25.09.1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner og de prinsipper som lå til grunn for denne loven har vært opphav til en rekke endringer i særlover som regulerer kommunal og fylkeskommunal virksomhet, herunder opplæringslovene. Arbeidet med særlovtilpasningen har vært organisert som et tverrdepartementalt arbeid under ledelse av Kommunaldepartementet.

I første fase av dette arbeidet ble det fremmet en Ot.prp. nr. 59 (1992-93) om tilpasning av særlovgivningen til den nye kommuneloven, jf. Innst. O. nr. 135 (1992-93). Ved lov 11.06.1993 nr. 85 om endringar i særlovgivinga for kommunar og fylkeskommunar ble bestemmelser i opplæringslovene om folkevalgte organer, administrative stillinger, rådsorganer, delegering og forsøk og avvik endret, jf. rundskriv F-125/93 fra KUF

Endringene innebar blant annet

• bortfall av kravene om særskilt skolestyre og fylkesskolestyre, skolesjef og fylkesskolesjef.

• innføring av krav til skolefaglig kompetanse i kommunene over skolenivå

• enkelte justeringer i reglene om rådsorganene

• bortfall av pålegg om lærerråd og råd for andre tilsatte

• bortfall av særregler om delegasjon

• bortfall av bestemmelser om administrative og organisatoriske forsøk.

Rektor ble opprettholdt som lovpålagt stilling. Rektor fortsetter således som den enkelte skoles administrative og faglige leder.

3.5 Tilpasning til ny kommunelov - fase 2

Fase 2 av særlovprosjektet omfatter lov- og forskriftsregler som gir enkeltpersoner individuelle rettigheter overfor kommuner og fylkeskommuner, eller angir standardiserte krav til tjenesteproduksjonen og øvrig oppgaveløsning i kommunesektoren.

Siktemålet med arbeidet er å foreta endringer i regler som legger bindinger på kommunal og fylkeskommunal ressursbruk og som det ikke er nødvendig å opprettholde av hensyn til nasjonal styring. Det er fra Regjeringens side lagt til grunn at bestemmelser om sentrale og grunnleggende velferdsgoder ikke skal vurderes med sikte på endring i denne sammenheng. Stortingskomiteen hadde ingen merknader til Regjeringens opplegg ved behandling av lovendringene i fase 1 av prosjektet, jf. Innst. O. nr. 135 (1992-93), s. 11.

Gjennomgangen av denne typen særlovregler innebærer ikke egentlig tilpasning til kommuneloven som sådan, men har fokus på hvorvidt alle deler av dette regelverket er et hensiktsmessig og nødvendig statlig styringsverktøy.

3.6 Lov om universiteter og høgskoler.

Med lov 12.05.1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler er det for første gang et felles lovfundament for statlige universiteter og høgskoler. I tillegg til å regulere forholdet mellom de sentrale myndigheter og institusjonene, gir loven et felles rammeverk for institusjonens interne styring og for forhold som gjelder studentene. Loven bygger på NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler, Ot.prp. nr. 85 (1993-94) Om lov om høgre utdanning. Jf. kap. 28, punkt 28.2 og Innst. O. nr. 22 (1994-95).

3.7 Opplæring for fremmedspråklige

Et utvalg oppnevnt av KUF avga i februar 1995 NOU 1995: 12 Opplæring i et flerkulturelt Norge. Etter sitt mandat skulle utvalget gjennomgå organiseringen (lov og regelverk) av undervisningen for fremmedspråklige på alle nivåer i utdanningssystemet med sikte på at «Utvalgets arbeid på dette punktet skal kunne nyttes som innspill til det arbeidet som utføres av utvalget som gjennomgår utdanningslovene.»

Utvalget tilrår at opplæringslovutvalget vurderer om det bør lovfestes krav til lærerkompetanse for lærere som underviser i «norsk med samfunnskunnskap for fremmedspråklige/nivåbasert opplæring». Videre tilrår utvalgets flertall at det gis lovfestet rett til morsmålopplæring for alle tospråklige minoritetsbarn i grunnskolen.

Ved brev 28.03.1995, se kap. 1 punkt 1.3.1, ga imidlertid departementet beskjed om at det gjensto en del arbeid før NOU 1995: 12 var klar for høring og at opplæringslovutvalget derfor ikke burde behandle denne.

Opplæring for fremmedspråklige elever representerer en av de store utfordringene for dagens og morgendagens utdanningssystem.

4 Oversikt over Norges internasjonale forpliktelser innen opplæringssektoren

4.1 Innledning

Norge har i flere sammenhenger påtatt seg internasjonale forpliktelser som må få betydning for utformingen av opplæringslovgivningen, jf. også Grunnloven § 110 c. Utvalget vil i det følgende gi en kortfattet oversikt over Norges internasjonale forpliktelser som har særlig betydning for opplæringslovgivningen. Oversikten er ikke uttømmende, verken når det gjelder hvilke avtaler/konvensjoner som er tatt med eller i beskrivelsen av den enkelte konvensjon. En mer omfattende beskrivelse av forpliktelsene er gitt i tilknytning til de kapitlene der de får særlig aktualitet.

4.2 EØS' og EUs regelverk

Gjennom tilknytning til EØS avtalen, se lov 27.11.1992 nr. 109 og tilhørende lover, har Norge fått rettigheter og plikter som også har konsekvenser for opplæringssektoren. I del III i avtalen om EØS «Fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital», heter det i kapittel 1, artikkel 28 nr.1 og nr.2:

«1. Fri bevegelighet for arbeidstakere skal gjennomføres mellom EF's medlemsstater og EFTA-statene. 2. Fri bevegelighet innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EF's medlemsstater og EFTA-statene på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes når det gjelder sysselsetning, lønn og andre arbeidsvilkår.»

I artikkel 30 heter det:

«For å lette adgangen til å starte og utøve virksomhet som arbeidstaker og selvstendig næringsdrivende, skal avtalepartene treffe de nødvendige tiltak, som fastsatt i vedlegg VII, for gjensidig godkjenning av diplomer, eksamensbevis og andre kvalifikasjonsbevis og samordning av de bestemmelser som avtalepartene har gitt ved lov eller forskrift om adgangen til å starte og utøve virksomhet som arbeidstaker og som selvstendig næringsdrivende.»

Rådsdirektiv av 25.07.1977 om skolegang for barn av vandrerarbeider (77/486/EØF) har som formål å bedre vilkårene for arbeidstakernes frie bevegelse, gjennom integrering av arbeidstakernes barn i vertsstatens skolemiljø og utdanningssystem.

Direktivet gir bestemmelser om medlemsstatenes plikt til å tilby gratis undervisning tilpasset barnas særlige behov, herunder undervisning i vertsstatens offisielle språk, jf. art. 2. Etter artikkel 3 skal medlemsstatene «treffe nødvendige tiltak for å fremme undervisning i morsmålet og hjemstatens kultur,....».

Direktivet gjelder bare for barn som er i skolepliktig alder etter vertsstatens lovgivning, jf. art. 1. Direktivet gjelder således ikke for videregående opplæring i Norge.

Retten til videregående opplæring i form av allmennnutdanning og lærling- og yrkesutdanning er regulert i rådsforordning av 15. oktober 1968 om fri bevegelighet for arbeidstakere innen Fellesskapet (68/1612/EØF) artikkel 12:

«Når en statsborger i en medlemsstat arbeider eller har arbeidet på en annen medlemsstats territorium, skal vedkommendes barn ha adgang til allmennutdanning og lærling- og yrkesutdanning på samme vilkår som statsborgere i denne stat, når barna er bosatt på denne stats territorium. Medlemsstatene skal stimulere til tiltak som tar sikte på at disse barna skal kunne delta i undervisningen på gunstigst mulig vilkår.»

Like vilkår med vertslandets borgere kunne tenkes å innebære en adgang til å kreve kunnskap i norsk språk og samfunn tilsvarende den kunnskap vertslandets borgere normalt vil ha tilegnet seg i grunnskolen. En slik tolkning passer imidlertid dårlig inn i direktivets formål. Formålet er blant annet er å fjerne alle hindringer for arbeidstakerens mobilitet særlig når det gjelder arbeidstakernes mulighet for gjenforening med sin familie og familiens integrering i vertslandets miljø. Manglende språkkunnskaper må være en slik hindring som direktivet tar sikte på å fjerne, se art. 12, 2.ledd.

En mer naturlig tolkning er at «like vilkår» betyr en likeverdig rett. På bakgrunn av at Norge har innført en generell rett til videregående opplæring, må dette innebære at EØS-barna skal gis en faktisk anledning til å få den samme videregående opplæring som norsk ungdom. EØS-barna må derfor gis et tilbud om innføring i norsk og andre fag som gir den nødvendige kompetanse for deltakelse i videregående opplæring i Norge.

Direktivets integrerende formål taler i retning av at de språklige hindringer skal søkes fjernet etter at EØS-barna har blitt opptatt i den ordinære videregående skole. Dette støttes også av ordlyden i art. 12, 2.ledd.

For gjensidig anerkjennelse av eksamensbevis fra yrkesutdanning fra andre EØS-land gjelder rådsdirektiv 89/48/EØF, jf. rundskriv F-7/94 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Formålet med direktivet er å bidra til fri flyt av arbeidskraft.

Gjennom direktivet blir EØS-borgere sikret adgang til lovregulerte yrker på samme vilkår som vertslandets borgere. I dette må det ligge en adgang til å stille de samme kompetansekrav for EØS-borgere som for norske borgere, f.eks. krav om tilstrekkelige faglig fordypning i de fag vedkommende skal undervise i.

Når det gjelder tilfeller der utdanningens innhold og lengde avviker for mye fra norsk utdanning, kan departementet stille andre og supplerende krav til søkeren. Direktivet tillater at tilsettingsmyndighetene stiller krav som er relevante for utøvelse av yrket, herunder at søkeren behersker norsk og har kjennskap til norske samfunns- og skoleforhold.

4.3 Andre internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 04.11.1950 med senere tilleggsprotokoller.

Den sentrale bestemmelsen om utdannelse er artikkel 2 i første tilleggsprotokoll. Denne fastslår at «Ingen kan nektes retten til utdannelse», og at foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisning skal respekteres. Man har altså ingen positivt formulert rett til utdannelse slik som i en del av de andre konvensjonene Norge har tiltrådt, kun et forbud mot å nekte å utestenge noen fra eksisterende skoletilbud. At bestemmelsen ikke gir noen positiv rett til utdanning, ble slått fast av Domstolen i «Belgian linguistic Case» sak A/6 (1968). Bestemmelsens annen del om at staten skal respektere foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisning vil blant annet ha betydning for kristendomsfaget og evt. en fritaksadgang fra dette, se kap. 18 om rett og plikt til opplæring.

UNESCO-konvensjonen av 14.12.1960 mot diskriminering i undervisningen.

Konvensjonen forplikter de kontraherende partene til å bidra til å fremme lik adgang og behandling i undervisningsspørsmål ved blant annet å gjøre elementær undervisning gratis og tvungen og ved å sikre likeverdighet i den undervisningen som gis, jf. art. 4.Videre skal partene gjennomføre en rekke tiltak for å fjerne eller hindre diskriminering innen undervisningen, herunder i forhold til adgang til undervisning, undervisningens nivå og kvalitet, og under hvilke forhold undervisningen gis. Konvensjonen setter opp blant annet gratis og tvungen elementær-undervisning som et mål statene skal arbeide mot. Art V (1) omhandler foreldrenes rett til å velge privatskoler og minoriteters rett til å opprette slike skoler. Videre forbyr art V (1) obligatorisk religiøs opplæring som ikke er i samsvar med vedkommendes overbevisning.

FN-konvensjonen av 16.12.1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

Konvensjonen har i artikkel 13 bindende bestemmelser om utdanning. Ifølge artikkel 13 (1) anerkjenner de deltagende stater «...retten for enhver til utdanning.». Grunnleggende utdanning bør være obligatorisk og gratis for alle, jf. art. 13 (2). Artikkelen har videre regler om lærernes materielle forhold, om foreldrenes rett til å kunne velge privatskole for sine barn og om å sikre undervisning i tråd med foreldrenes overbevisning.

ILO-konvensjonen av 23.06. 1975 nr. 142 om yrkesrettledning og yrkesopplæring, jfr. ILO-rekomendasjon nr. 150.

Konvensjonen forplikter partene til gradvis å bygge ut sin yrkesrettledning og yrkesopplæring, noe som skal skje i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Overenskomsten av 03.03.1982 om felles nordisk arbeidsmarked for allmennlærere i grunnskolen.

Overenskomsten forplikter partene til å annerkjenne godkjenning som allmennlærer fra et av de andre nordiske land, dersom visse forutsetninger er oppfylt.

Overenskomsten av 15.09.1982 mellom Finland, Norge og Sverige om samarbeid på utenlandsundervisningens område.

Overenskomsten gjelder samarbeid om undervisning i utlandet for klassetrinnene 1-9, og skal legge til rette for at f.eks. norske elever skal kunne gå på svenske og finske skoler i utlandet. Overenskomsten inneholder blant annet bestemmelser om den økonomisk avregning mellom statene og om likebehandling av elever fra et annet landene som er part i avtalen hva gjelder statstilskuddet.

Europarådskonvensjonen av 15.10.1985 om lokalt selvstyre.

Konvensjonen inneholder blant annet bestemmelser om at forhold som vedrører det lokale selvstyre skal lov- eller grunnlovsfestes. Det bestemmes også at som hovedregel «skal administrativ kontroll med lokale myndighetes virksomhet ha som eneste formål å sikre etterlevelse av loven og grunnlovsfestede prinsipper» (art 7, nr. 2). Videre vektlegges lokale myndigheters økonomiske handlefrihet både i form av tilstrekkelige økonomisk ressurser og rammefinansiering som hovedregel (art 8).

ILO-konvensjonen av 27.06.1989 nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Konvensjonen pålegger statene en plikt til å treffe tiltak for å sikre urbefolkningen samme muligheter til å skaffe seg utdanning og yrkesopplæring som øvrige borgere. Konvensjonen omhandler blant annet tilpasning av opplæringstilbudet, språkopplæring, deltakelse i beslutningsprosessen, tiltak for å fjerne fordommer og rett til å opprette egne utdanninginstitusjoner og utdanningsordninger.

FN-konvensjonen av 20.11.1989 om barns rettigheter.

Artikkel 28 omhandler barns rett til utdanning, og bestemmer bl.a. at det skal arbeides for å gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle. Konvensjonen har i artikkel 23 en bestemmelse om funksjonshemmede barn, som i nr. 2 slår fast at disse barna innenfor rammen av tilgjengelige ressurser skal gis adgang til hensiktsmessige hjelpetiltak. I forlengelse av dette heter det i nr. 3 at hjelpen skal innrettes slik at funksjonshemmede barn mottar undervisning, opplæring mv. Funksjonshemmede barn skal ha effektiv adgang til undervisning «på en måte som bidrar til at barnet oppnår den best mulige sosiale integrering og individuelle utvikling, også på det kulturelle og åndelige område». En rekke andre bestemmelser i konvensjonen gir forpliktelser i forhold til skoletilbudet, jf. f.eks. art. 29, som gir forpliktende mål for opplæringen og art. 14 som forplikter partene til å «respektere barnets rett til tanke-, samvittighets-, og religionsfrihet».

Overenskomsten av 04.04.1992 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige om nordisk utdanningsfelleskap på den videregående skoles nivå (allmennnfaglige og yrkesfaglige studieretninger).

Overenskomsten forplikter Norge blant annet til å gi personer med fast bopel i et annet nordisk land adgang til sin lovregulerte videregående opplæring på samme vilkår som egne borgere. Det kan ikke kreves betaling for skoleplassene fra elevens hjemland. Overenskomsten inneholder også bestemmelser om godskriving av delvis fullført utdannelse i et annet nordisk land.

Europarådskonvensjonen av 05.11.1992 om regional- og minoritetsspråk.

Konvensjonen omfatter språk som tradisjonelt er brukt av en minoritetsgruppe. Konvensjonen skal ikke gjelde dialekter av det offisielle språk eller innvandreres språk. Konvensjonsteksten omhandler blant annet opplæring/studier i og på minoritetsspråket innen hele opplæringsområde fra og med førskole til og med universitets- og høgskoleutdanning. Norge har som eneste land ratifisert konvensjonen 10.mars 1993. Norge har forpliktet seg til deler av konvensjonsteksten, jf. art. 2. Det kreves ratifikasjon fra fem stater før konvensjonen tar til å gjelde. Konvensjonen har således ikke trådd i kraft.

5 Ressursbruken i grunnskolen og videregående skole

5.1 Innledning

I dette kapitlet gis en beskrivelse av ressursbruken i skolen, herunder faktorer som kan knyttes til utviklingen i ressursbruk over tid.

Den samlede ressursbruken til opplæringsformål i den enkelte fylkeskommune eller kommune blir blant annet bestemt på grunnlag av lokale prioriteringer innenfor de lokale økonomiske rammer. Den demografiske utviklingen er en viktig del av grunnlaget for lokale prioriteringer av ressursbruk. Spesielt vil utviklingen i antall personer i skolealder, og antall eldre og andre grupper med særlig behov for pleie-, omsorgs- og helsetjenester, være viktige faktorer med betydning for den enkelte kommune eller fylkeskommune sin fordeling av ressurser.

Koblingen mellom demografi og rettslige reguleringer er særlig sterk innenfor skolesektoren. Alle har rett og plikt til grunnskoleopplæring, og det er nylig innført en rett også til videregående opplæring. Elevsammensetningen, f.eks. innslaget av elever med ulike funksjonshemninger eller lærevansker, eller med andre morsmål enn norsk, påvirker gjennom rettighets- og pliktbestemmelser det tilbudet kommunesektoren må gi.

Videre er det bestemmelser som regulerer innholdet i opplæringen, omfanget i form av timetall, klassestørrelsen mv. Tariffavtalene gir bestemmelser om undervisningstiden (leseplikt) for lærerne, og omfanget av andre arbeidsoppgaver. Hvor effektive føringer slike bestemmelser legger på ressursbruken i skolene, vil variere over tid og mellom kommuner, bl.a. etter graden av økonomisk handlefrihet. På flere av disse områdene har det skjedd endringer i regelverket over tid, og en vil i dette kapitlet referere beregninger som knytter endringer i ressursbruken til slike forhold.

5.2 Grunnskolen

5.2.1 Utviklingstrekk i ressursbruken

I figur 1 vises utviklingen i driftsutgifter pr. elev i 1979-kroner, samlet og fordelt på lønn og andre driftsutgifter fra 1980 til 1991. Realveksten i totale driftsutgifter pr. elev har vært på om lag 46 prosent eller 3.5 prosent i gjennomsnitt pr. år i denne perioden. Mesteparten av driftsutgiftene i grunnskolen utgjøres av lønnsutgiftene inkl. arbeidsgiveravgift. Disse utgjorde om lag 80 prosent i 1991. Det er først og fremst lønnsutgiftene pr. elev som har vokst kraftig, se fig. 1. Andre driftsutgifter pr. elev har holdt seg tilnærmet konstant i perioden.

Kilde: KUF

Tabell 1 gir en del hovedtall for grunnskolen fra 1970 til 1992. Det framgår at elevtallet vokste gjennom 70-tallet, for deretter å falle gjennom 80-tallet. Antall lærerårsverk har vokst i hele perioden, og antall elever pr. lærerårsverk har falt fra om lag 17 i 1970 til i underkant av 10 i 1992. Fra 1980 til 1992 økte antall lærerårsverk med vel 4000 eller 10 prosent. I samme periode var det en nedgang i elevtallet på vel 120 000 elever, dvs. ca. 20 prosent.

Antall elever pr. klasse økte svakt fra 1970 til 1980, noe som må ses i sammenheng med den sterke veksten i elevtallet i denne perioden. Dette bidro isolert til å øke antall elever pr. lærerårsverk. I samme periode økte imidlertid lærerårsverkene pr. klasse fra 1.2 til 1.6, og dette bidro således til at antall elever pr. lærerårsverk falt fra 17 i 1970 til 13,6 i 1980.

I tidsrommet 1980-1992 falt elevtallet pr. lærerårsverk fra 13,6 til 9,8, eller med 28 prosent. I denne perioden var det en viss nedgang i den gjennomsnittlige klassestørrelsen som bidro noe til nedgangen i elever pr. lærerårsverk, men om lag 3/4 av nedgangen i elevtallet pr. lærerårsverk skyldes økningen i antall lærerårsverk pr. klasse.

Ser en perioden under ett, blir veksten i lærerårsverkene pr. klasse den langt viktigste faktoren bak økningen i lærerressurser pr. elev.

5.2.2 Nærmere om en del faktorer med betydning for ressursbruken

5.2.2.1 Innledning

Utvalgets gjennomgang er i hovedsak basert på disse tre kildene:

1. «Ressurser og resultater i norsk skole 1980-90» (KUF 1992).

2. «Grunnskolen og et nytt inntektssystem» (Jøran Toresen NIBR 1993).

3. «Kommunenes prioritering av grunnskolen. Lærerintensitet og klassestørrelse 1980-1992» (Rune Sørensen BI 1994).

Utvalget gir først en oversikt over utviklingen i skolestruktur og klassestørrelse i perioden 1980-1992. Deretter skal en gå gjennom hvordan enkeltfaktorer som spesialundervisning, norsk og morsmålopplæring for fremmedspråklige elever, lesepliktbestemmelser, minstetimetall på barnetrinnet, klassedelingstall, alternativ livssynsundervisning og generelle styrkingstiltak har sammenheng med utviklingen i lærerårsverk pr. elev i perioden.

Selv om gjennomgangen nedenfor belyser hvor store ressurser slike enkeltfaktorer krever, kan en ikke uten videre trekke slutninger om årsaksforholdet bak veksten i ressursbruken. Veksten i bruk av ressurser kan være et resultat av prioriteringer i den enkelte kommune. Det kan også ha hatt selvstendig betydning at den betydelige nedgangen i antall elever i grunnskolen på åttitallet frigjorde betydelige ressurser, som deretter kunne brukes til å forbedre undervisningstilbudet eller lærernes arbeidsvilkår. Om tiltakene ble vedtatt først og deretter fulgt opp med ressurser, eller om ressursene kom først for så å bli fulgt opp med tiltak, er det neppe mulig å gi noe sikkert generelt svar på. Antakeligvis har utviklingen vært preget av en blanding av disse mekanismene. Sørensen viser f.eks. at kommuner med fall i elevtallet har hatt sterkest reduksjon i klassestørrelse, og størst økning i lærerinnsats pr. klasse. Dette gir en indikasjon på at reduksjon i elevtall også er en faktor bak den gjennomsnittlige økningen i ressursbruk pr. elev.

5.2.2.2 Demografi, bosettingsmønster og skolestruktur

I 1992 var det i alt 463309 elever i grunnskolen. De var fordelt på 3352 grunnskoler, som innebar en gjennomsnittlig skolestørrelse på om lag 140 elever. Skolene varierte imidlertid sterkt med hensyn til størrelse og hvilke klassetrinn det ble undervist for. om lag 54 prosent av grunnskolene var barneskoler, de rene ungdomsskoler utgjorde 25 prosent, mens den resterende andelen på 21 prosent var kombinerte barne- og ungdomsskoler.

I figur 2 er skolene fordelt etter skolestørrelse i 1990. Det framgår at nesten halvparten av grunnskolene har under 100 elever, mens om lag 10 prosent har mer enn 300 elever. De mange små skolene må i stor grad ses i sammenheng med det spredte bosettingsmønsteret. Særlig skjer undervisningen de tre første årene i små barneskoler, for å unngå for lang reiseavstand for de aller minste. Mulighetene for å ha mange små skoler er blitt understøttet av generelle distriktspolitiske tiltak og kriteriene i inntektssystemet. I små skoler er ressursbruken pr. elev større, bl.a. fordi det blir vanskeligere å fylle opp klassene i samme grad som i større skoler.

I tabell 2 vises gjennomsnittlig antall elever, antall elever pr. skole, antall elever pr. klasse og antall klasser pr. skole etter kommunestørrelse. Det framgår at det er klar sammenheng mellom innbyggertall og skolestørrelse, ved at skolestørrelsen øker med innbyggertallet i kommunene. Det er også en klar tendens til at antall elever i klassen øker med kommunenes størrelse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabellen viser også antall kommuner fordelt etter innbyggertall og den akkumulerte prosentandelen kommuner under et bestemt innbyggertall. Bare kommuner med mer enn 14000 innbyggere, dvs. 14 prosent av samtlige kommuner, hadde et elevtall pr. skole, et elevtall pr. klasse og et klassetall pr. skole som oversteg gjennomsnittet for landet som helhet. Disse 63 kommunene hadde imidlertid 53 prosent av alle lever i 1990. De resterende 385 kommunene, som tilsvarer 86 prosent av samtlige kommuner, hadde om lag 47 prosent av elevmassen.

I 1980 var det 589656 elever i grunnskolen. Fram til 1992 hadde elevtallet sunket med drøye 120.000, eller med om lag 22 prosent. Antall skoler var blitt redusert med om lag 4 prosent, noe som betyr at antall elever pr. skole gjennomgående ble kraftig redusert i samme tidsrom.

Som det framgår av figur 3 har det vært en kraftig nedgang i tallet på elever i skoler med 300 elever eller mer. Her har elevtallet sunket med over 170.000, som er langt mer enn den totale nedgangen på 120.000 elever. Til gjengjeld har det vært en økning i tallet på elever i mellomstore skoler - med 100-299 elever. Det har imidlertid ikke blitt nevneverdig flere elever i skoler med under 100 elever.

Antall skoler med mindre enn 100 elever har dessuten holdt seg konstant. Tallet på store skoler med 300 elever eller mer har blitt nærmere halvert, mens antall skoler med over 400 elever har blitt redusert fra 337 i 1980 til 92 i 1990. Dette viser at det sterke fallet i antall elever først og fremst har betydd en sterk reduksjon i tallet på store skoler. Det betyr imidlertid ikke at skolene er blitt lagt ned, bare at elevgrunnlaget er kraftig redusert og skolene har færre elever.

At skoletallet ikke reduseres i takt med elevtallet, men at nedgangen i elevtallet først og fremst slår ut i skolestørrelsen, er ikke uventet. Selv om elevgrunnlaget for noen av de minste distriktsskolene kan ha blitt så svakt at skolen ikke ville blitt bygget i dag, skal det mer til for å legge en skole ned enn for å la være å bygge den. Dette kan i noen grad ha sammenheng med rene økonomiske vurderinger. Overflytting av elever fra en nedlagt skole vil ikke bare føre til innsparinger. Det kan også føre til økte utgifter i form av skoleskyss og utvidelser av andre skoler, kanskje uten at skolebygget som frigjøres får noen alternativ anvendelse. Ofte vil det trolig også bli lagt særlig vekt på de belastninger nedleggelser av skolen har for elever og foreldre.

Toresen knytter utviklingen i skolestørrelsen til utviklingen i klassestørrelse, og konkluderer med at «over halvparten (53 prosent) av den totale nedgangen i antall elever pr. klasse fra 1977 til 1990, skyldes at det ble langt færre store skoler med 300 elever eller mer. Små skoler med under 100 elever bidro bare med 26 prosent av reduksjonen i antall elever pr. klasse, mens mellomstore skoler med 100-299 elever bidro med 21 prosent. De store skolene finner en typisk i bykommuner, ikke i «grisgrendte strøk».»

5.2.2.3 Spesialundervisning

Det foreligger ikke sammenhengende tallserier tilbake til 1980 som belyser ressursbruken knyttet til spesialundervisning. Den faktiske utviklingen i antall årsverk medgått til undervisning av enkeltelever er kjent for perioden 1980-1985. Etter at tildelingsansvaret ble endret fra stat til kommune ved innføring av nytt inntektssystem for kommunene i 1986, har det i årene til og med 1992 vært vanskelig å skille ut spesialundervisningsressurser gitt til enkeltelever etter sakkyndig vurdering i vanlig skole/klasse, og ressurser til andre styrkingstiltak, herunder vanlig hjelpe- og støtteundervisning. Toresen har beregnet anslag for årene 1986-1990 1¹, og kommet til en vekst på om lag 2700 årverk i perioden 1980-1990 sett under ett.

Antall elever som mottar spesialundervisning er økt kraftig, fra om lag 15400 i 1980 til 23700 i 1989, men ifølge Toresen kan denne økningen i stor grad skyldes endret registreringspraksis i kommunene etter innføringen av et nytt inntektssystem 2². I 1993-94 var det 27000 elever som mottok spesialundervisning.

Veksten i antall elever som mottar spesialundervisning har vært sterkere enn veksten i antall lærerårsverk som brukes til dette formålet. Det har således vært en klar tendens til at det gjøres enkeltvedtak om færre timer pr. elev enn tidligere. I skoleåret 1993-94 var det 33,5 prosent som mottok 1-2 timer, og 28 prosent mottok 3-4 timer.

Undervisningen som gis i egne spesialklasser, spesialskoler og i sosiale og medisinske institusjoner omfatter både ungdom som faller inn under grunnskoleloven og voksne som faller inn under voksenopplæringsloven. Det byr på til dels store problemer å skille ut de ressursene som går med til personer som omfattes av grunnskoleloven. Men den generelle nedgangen i elevtallet i grunnskolen tilsier isolert en nedgang i antall årsverk gitt i egne spesialklasser, i egne spesialskoler og sosiale og medisinske institusjoner. For grunnskoleelevene har Toresen beregnet dette til om lag 130 årsverk.

I KUF drøftes ressurser medgått til spesialundervisning under ett. Samlet beregnes økningen å utgjøre om lag 2500 årsverk i perioden 1980 - 90.

5.2.2.4 Opplæring for fremmedspråklige elever

Opplæring for fremmedspråklige elever består av særskilt undervisning i norsk og morsmål. Antall fremmedspråklige elever vokste fra om lag 4500 i 1982 til om lag 17300 i 1990. I 1993-94 var det 21300 fremmedspråklige elever i grunnskolen. I gjennomsnitt har en andel på om lag 46 prosent fått særskilt opplæring i morsmål. Uketimetallet pr. fremmedspråklig elev økte fra 1.86 i 1985 til 2.44 i 1990. Fra skoleåret 1987-88 ble norsk- og morsmålopplæringen for fremmedspråklige elever styrket, bl.a. ved at norskopplæringen ble utvidet fra å gjelde for tre år til å gjelde samtlige klassetrinn i grunnskolen. Staten tildeler øremerkede tilskudd til undervisning av fremmedspråklige elever som tilsvarer 80 prosent av godkjente timer ut fra en normert sats. Kommunene betaler de overskytende utgifter. Den statlige refusjonsprosenten har vært uendret siden 1977.

Figur 4 viser utviklingen i lærerårsverk medgått til undervisning av fremmedspråklige elever etter Toresens beregninger. Det framgår at veksten anslås til knappe 1400 årsverk fra 1980 til 1990. I tillegg kommer 221 årsverk knyttet til skoleadministrasjon. KUF anslår veksten til å være 1600-1800 årsverk i samme periode.

Kilde: NIBR

5.2.2.5 Lesepliktsbestemmelser

Lesepliktbestemmelser inngår i tariffavtalene og pålegger lærerne å gi et bestemt antall undervisningstimer pr. uke. Sammen med bestemmelsene om minstetimetall påvirker lesepliktbestemmelsene lærerinnsatsen pr. klasse. Ved lesepliktsrevisjonen i 1977 ble leseplikten på barnetrinnet satt ned fra 30 til 29 uketimer, og fra og med skoleåret 1984-85 ble leseplikten senket til 27 uketimer. I forbindelse med innføringen av ny mønsterplan, ble det med virkning fra skoleåret 1986-87 avsatt en time pr. uke pr. årsverk på barnetrinnet til mønsterplanarbeid. Ordningen med mønsterplantimen ble som forutsatt opphevet etter tre år, men ressursene ble videreført, slik at den reelle leseplikten på barnetrinnet også i 1990 var på 26 uketimer. I samme periode lå minste uketimetall fast, og dette bidro til økt behov for lærerressurser. Toresen anslo at virkningen av dette til en vekst på 950 årsverk fra 1980 til 1990, mens KUF beregnet at konsekvensene av disse tiltak ble en økning i bruken av årsverk på 1360.

5.2.2.6 Økt minstetimetall på barnetrinnet

Minstetimetallet blir fastsatt av departementet i samsvar med budsjettvedtak i Stortinget, og er det antall undervisningstimer elvene har rett til pr. uke, summert over de 6 årene på barnetrinnet, og over de 3 årene på ungdomstrinnet. Før 1986 var minstetimetallet 129 uketimer på barnetrinnet, mens høyeste tilskuddsberettigede timetall var 138. Ved overgangen til nytt inntektssystem ble minstetallet hevet til 138, men økningen fra 129 timer fikk antakelig marginal betydning fordi så å si alle kommuner hadde lagt seg på dette nivået.

En økning i minstetimetallet på barnetrinnet fra 138 til 141 timer fra og med skoleåret 1990-91, og en videre opptrapping til 147 timer de to neste årene, har hatt størst betydning for elevenes generelle undervisningstilbud. Toresen har lagt til at grunn at økningene i minstetimetallet etter 1990 isolert sett har bidratt til en vekst i ressursbruken på 350 årsverk, men at nettovirkningen er mindre fordi antall klasser ble redusert i samme tidsrom. KUF har ikke omtalt virkningen av dette, fordi rapporten bare omhandler perioden 1980-1990.

5.2.2.7 Klassedeling på barnetrinnet

Den maksimale klassestørrelsen er lovfestet til 28 elever på barnetrinnet og 30 elever på ungdomstrinnet. En reduksjon fra 30 til 28 som delingstall på barnetrinnet, ble gjort gjeldende høsten 1985 for 1. klassetrinn. Deretter ble den nye bestemmelsen gradvis gjort gjeldende for hvert nye årskull på barnetrinnet, men slik at reduksjonen omfattet alle elevene på barnetrin net i skoleåret 90/91. KUF beregnet i St.prp. nr. 1 (1984-85) at et redusert klassedelingstall alt i alt ville kreve 330 lærerårsverk.

Mye tyder imidlertid på at kommunene i praksis la til grunn et delingstall på 28 for hele barnetrinnet like etter 1985 - og dermed fremskyndet den opptrappingsplanen som ble vedtatt av Stortinget. Toresen antok i sin rapport at dette ga et bidrag til økningen i antall klasser på om lag 210. Dette klassetallet tilsvarer rundt 230 lærerårsverk, altså noe lavere enn departementets eget anslag på 275 årsverk fra 1986 og utover.

5.2.2.8 Alternativ livssynsundervisning

Tall på elever som mottar alternativ livsynsundervisning har økt kraftig. I 1982 mottok om lag 4000 elever alternativ livssynsundervisning, mens tallet var steget til nærmere 20700 i 1990, og utgjorde da 4.4 prosent av total elevmasse. Både Toresen (1993) og KUF(1992) anslår at veksten i livssynsundervisning har medført at bruken av lærerårsverk har økt med 100 fra 1980 til 1990.

5.2.2.9 Nye vikarordninger

I Toresen (1993) og KUF (1992) gjøres det rede for innføringen av en del nye vikarordninger som ble introdusert i grunnskolen i løpet av 80-tallet. En del av disse innebærer at skolene øker antallet faste lærerårsverk pr. klasse for blant annet å dekke vikarbehov ved korttidsfravær. Denne økningen registreres i statistikken, men den representerer ingen reell økning fordi en tidligere brukte en tilsvarende mengde ressurser for å lønne vikarer som ble engasjert for det enkelte vikaroppdrag.

5.2.2.10 Andre tiltak

KUF (1992) forklarer en del av økningen i lærerårsverkene med «generelle styrkingstiltak». Dette omfatter deling av klasser og bruk av tolærersystem, uten at kommunene har fattet enkeltvedtak om spesialundervisning. Basert på informasjon fra om lag 1000 skoler har KUF anslått veksten fra 1980 til 1990 til å utgjøre om lag 1500 årsverk på landbasis. Dette var ressurser som før innføring av nytt inntektsystem for kommunene, lå innenfor det såkalte rammetimetallet.

Toresen omtaler også noen generelle styrkingstiltak. Blant annet har han anslått at kommunene fra 1986 frivillig har etablert om lag 290 flere klasser på ungdomstrinnet enn det som følger av et delingstall på 30. Denne frivillige standardheving blir anslått til om lag 580 årsverk 3³. Toresen trekker også fram en gradvis økning i bruk av styrkningstiltak, der veksten fra 1980 til 1990 er anslått å utgjøre 894 årsverk. I tillegg nevnes det i KUF at det er tilført 430 årsverk for at arbeide som tillitsvalgt etter hovedavtalens del II om medbestemmelse skal kunne gjennomføres. Toresen kommer til at frikjøp av tillitsvalgte innebærer en vekst på 280 årsverk.

5.2.2.11 Oppsummering

Tabell 3 oppsummer en del tiltak som er knyttet til den økte bruken av lærerressurser i perioden 1980-1990. Enkelte tiltak har blitt knyttet til et engangsløft i ressursbruken, som f.eks nedsatt leseplikt på barnetrinnet som ble gjennomført i 1984-85. Andre tiltak knytter seg til en gradvis økende vekst i lærerårsverkene, som f.eks. spesialundervisning. Tabellen inneholder Toresens og KUFs anslag på hvor mange lærerårsverk hvert enkelt tiltak har krevd i perioden 1980-1990.

Hovedbildet i de to kildene som er benyttet er det samme, selv om det er visse forskjeller i anslagene på enkeltområder. Samlet er det anslått at de enkeltforhold som er omtalt tilsvarer en økning i ressursbruken i perioden på opp til 9000 årsverk.

5.2.2.12 Grunnskolereformen

Regjeringen la i St.prp. nr. 58 (1994-95) Om kommuneøkonomien 1996 mv. fram beregninger av kostnadene ved senket alder for skolestart og obligatorisk 10-årig grunnskole. De samlede offentlige merkostnadene ved reformen var beregnet til mellom 1026 og 1256 millioner kroner, avhengig av arbeidstidsvilkårene for undervisningspersonalet. Et flertall i Stortinget sluttet seg til dette og vedtok på denne bakgrunn innføringen av reformen fra 01.07.1997.

5.3 Videregående opplæring

5.3.1 Innledning

Reform 94, som gir all ungdom mellom 16 og 19 år lovfestet rett til tre års videregående opplæring, trådte i kraft høsten 1994 for 16-åringene. Reform 94 vil bli omtalt i punkt 5.3.4. Først gis en beskrivelse av den videregående opplæring slik situasjonen har vært fram til høsten 1994. Selv om det skjer store endringer, vil mange spørsmål og problemer angående fylkeskommunenes faktiske ressursbruk, tilbud og etterspørsel prinsipielt være de samme også etter at reformen er satt i verk.

5.3.2 Størrelse og struktur

I 1992 begynte over 95 prosent av det årskullet som forlot grunnskolen i videregående opplæring samme år. Bortsett fra en midlertidig nedgang i 1986-87, har elevtallet i videregående opplæring økt gjennom 80-årene, fra 151.177 elever i 1980 til 201.874 elever i 1992. Sammenligner en antall elever i videregående opplæring med det totale antall unge i aldersgruppen 16-18 år, viser det seg at etter 1990 har antall elever vært større enn antall unge i denne aldersgruppen, jf. figur 5.

Selv om det er flere voksne over 19 år som søker videregående opplæring, er den viktigste forklaringen at mange elever oppholder seg lengre i videregående opplæring enn normal progresjon skulle tilsi. Av avgangskullet fra grunnskolen i 1985, var det f.eks. bare om lag 50 prosent som fullførte en 3-årig utdanning i videregående opplæring, og en relativ stor andel brukte 5 år på å fullføre. I særlig grad gjaldt det elever som tok håndverks- og industrifag.

Den videregående skole var fram til høsten 1994, da Reform 94 ble iverksatt, delt opp i 10 studieretninger, jf. tabell 4. Elevene kunne velge mellom 81 spesialiserte grunnkurs innenfor disse studieretningene. Utover generelle opptakskrav var det ingen begrensninger med hensyn til veivalg videre. Valgfriheten til å kombinere kurs, sammen med det faktum at bare de

Kilde: Statistisk sentralbyrå

to studieretningene allmennnfag og handels- og kontorfag kunne tilby et treårig studium for tilnærmet alle som fullførte grunnkurset, var hovedårsaken til opphopningen i den videregående skolen. Siktemålet med Reform 94 har derfor vært å bedre gjennomstrømningen, og sikre at flest mulig fullfører en vider0egående opplæring.

5.3.3 Utviklingstrekk i ressursbruken

Den ordinære videregående opplæring er fylkeskommunenes ansvar etter lov om videregående opplæring. Finansieringen skjer i dag gjennom fylkeskommunenes egne skatteinntekter, rammetilskudd og direkte øremerkede statstilskudd. Den største delen av de øremerkede midlene gikk fram til 1994 til de statlige ekstraklassene som ble opprettet i 1988 for å oppfylle regjeringens ungdomsgaranti. Dette øremerkede tilskuddet ble avviklet i 1994, og er nå lagt inn i rammetilskuddet. Ekstraklassene utgjorde i 1993-94 om lag 30.000 elever, eller om lag 15 prosent av det totale antall plasser.

Oversikter over ressursbruken i den videregående skolen viser at det er store variasjoner mellom de ulike studieretningene med hensyn på driftsutgifter pr. elev, jf. tabell 5.

Den betydelige reduksjonen i driftsutgifter pr. elev i helse- og sosialfag henger sammen med om lag en fordobling av antall elever på denne linjen fra 1986 til 1990. Økningen på bare 4,5 prosent i håndverks- og industrifag skyldes også bedre oppfylling i klassene. For de andre fagene er utviklingen mer ensartet. Unntaket er husholdningsfag. For de små studieretningene varierer tallene betydelig, og gir dermed mer usikre tall. Dette er årsaken til at fagene med færrest elever (idrettsfag, fiskerifag, sjøfartsfag og landbruks- og naturfag) ikke er med i tabellen.

Innenfor den enkelte studieretning er det ikke så store variasjoner fra skole til skole eller fra fylke til fylke, når det gjelder driftsutgifter pr. elev. KUFs regnskapsundersøkelse indikerere at den enkelte skole selv i liten grad har mulighet til å påvirke utviklingen i ressursbruken. I første rekke bestemmes utgiftene pr. elev av lover og regler fastlagt på statlig eller fylkeskommunalt nivå. Slik som:

• maksimalt elevtall pr. klasse, fastsettes av staten

• oppfyllingen i klassene, bestemmes av fylkeskommunene

• antall undervisningstimer pr. klasse, bestemmes av både stat og fylkeskommuner

• lærernes leseplikt og lønnsplassering, fastsettes i de sentrale tariffavtaler

Mellom de ulike studieretningene er forskjellene store. Felles at for de fleste fag er imidlertid at lønnsutgiftene utgjør rundt 80 prosent av driftsutgiftene, jf. tabell 6. Som en skulle forvente er det på de yrkesrettede linjene at utgiftene til undervisningsmateriell, inventar, vedlikehold og andre driftsutgifter, utgjør den største andelen av driftsutgiftene.

En indikasjon på veksten i ressursbruken i den videregående skole får en derfor også ved å se på utviklingen i antall elever pr. lærerårsverk. Perioden 1980-1990 viser en svak nedgang, fra 9,5 til 8,5 elever pr. lærerårsverk, jf. tabell 7. Dette er en betydelig svakere reduksjon enn det som var tilfelle i grunnskolen for samme periode, jf. tabell 1. Dette må ses i sammenheng med at elevtallet gikk betydelig ned i grunnskolen i denne perioden, mens det har vært en vekst i videregående skole.

Det som særlig har bidratt til nedgangen i antall elever pr. lærerårsverk i den videregående skolen er utbyggingen av de yrkesfaglige studieretningene. Disse studieretningene har mottatt en stadig større del av elevene. Mens klassestørrelsen i allmennfag og handels- og kontorfag er mellom 27 og 30 elever, ligger antallet mellom 12 og 15 elever i de yrkesfaglige studieretningene. Dette vil nødvendigvis føre til færre elever pr. klasse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I figur 6 er elevene fordelt mellom studieretningene allmennfag, handels- og kontorfag og idrettsfag på den ene side, og yrkesfaglige studieretninger med et maksimalt elevtall på 15 elever pr. klasse på den andre side.

5.3.4 Reform 94

Reform 94 har flere elementer som kan føre til økonomiske konsekvenser, bl.a.:

• Rett til 3 års videregående opplæring for alle mellom 16 og 19 år med en tilsvarende plikt for fylkeskommunene til å sørge for tilstrekkelig antall plasser. Retten omfatter opptak på ett av tre alternative grunnkurs, og 2 års videregående opplæring som bygger på grunnkurset.

• Antall grunnkurs (GK) er samordnet og redusert fra 110 til 13 kurs. Antall videregående kurs for andre årstrinn på videregående skole (VK I) reduseres fra 160 til om lag 90.

• Rett til fagopplæring med 2 år i skole og resten av opplæringen i bedrift. Den samlede tiden fra påbegynt grunnkurs til avsluttet fagbrev er inntil 4 år. Dersom det ikke opprettesnok lærlingplasser, vil fylkeskommunen måtte tilby opplæring i skole.

• Fylkeskommunenes plikt til å skaffe plass til elever og lærlinger utover dem som har rett til opplæring, for å gi tilbud til funksjonshemmede som trenger mer enn 3 års opplæring, søkere over 20 år og et visst nødvendig omvalg. Når reformen er ferdig gjennomført, skal omfanget av fylkeskommunenes videregående opplæring for personer med og uten lovfestet rett til videregående opplæring svare til til heltids opplæring for et faktisk antall elever/lærlinger som utgjør minimum 375 pst. av et nærmere fastsatt årskull.

• Fylkeskommunens plikt til å etablere en oppfølgingstjeneste som skal følge opp de ungdommene som ikke har fast arbeid, ikke har søkt eller tatt imot en opplæringsplass eller som vil avslutte opplæringen midt i skoleåret.

I NOU 1994: 15 Kostnadene ved arbeidstidsavtalen og Reform 94 har et eget utvalg beregnet kostnadene ved blant annet Reform 94 for fylkeskommunene og staten. Beregningsutvalget foretok primært beregninger av totalkostnadene etter at Reform 94 er gjennomført, men vurderte også merkostnader ved reformen, dvs. differansen mellom kostnadene ved videregående opplæring før og etter reformen.

Den årlige merkostnaden for fylkeskommunene ved reformen beregnes til om lag 300 mill. kroner for årene etter 1997. For 1995 beregnes en kostnadsreduksjon på om lag 70 mill. kroner. For 1994 beregnes en merkostnad på om lag 360 mill. kroner.

I tillegg kommer en del ekstrautgifter for staten. Statlig tilskudd til etterutdanning (anslått til 50 mill. kroner), kostnader til oppfølgingstjenesten (anslått til 30 mill. kroner i 1994, 40 mill. kroner i 1995 og 50 mill. kroner i 1996 og senere år), tilskudd til lærebedrifter (anslått til 82 mill. kroner i 1994 og 164 mill. kroner i 1995-97), en økning i borteboerstipend fra Lånekassen som følge av en forventet økning i antall borteboere (anslått til 100 mill. kroner), økt behov for tilskudd til produksjon av læremidler (anslått til om lag 60 mill. kroner fordelt over tre år) og ekstratilskudd til lærebedrifter.

Beregningsutvalget peker dessuten på at Reform 94 vil kunne påvirke utgiftene til arbeidsmarkedstiltak. Beregningsutvalget antyder at det i 1994 ble brukt om lag 375 mill. kroner til praksisplasser finansiert over statsbudsjettet. Uten å anslå beløp, peker beregningsutvalget på at en del av disse utgiftene vil kunne falle bort etter hvert som årskullene faller inn under retten til videregående opplæring.

Beregningsutvalget viser for øvrig til at kostnadsberegningene er relativt følsomme for endringer i gjennomsnittlig klassestørrelse. I beregningene er det lagt til grunn skjønnsmessige klassestørrelser for hver studieretning, men med små avvik fra historiske tall. Beregningsutvalget så det som ønskelig at det hadde foreligget et klarere grunnlag for å vurdere hvordan reformen kan tenkes å påvirke gjennomsnittlig klassestørrelse, og peker på at den betydelige samordningen av både grunnkurs og videregående kurs som følger av reformen må antas å gi vesentlige gevinster med hensyn til klassestørrelse.