Del 4
Forholdet til alminnelig forvaltningsrett. Særlig om taushetsplikt, enkeltvedtak og forskrift, delegasjon og klage

14 Generelt om alminnelige regler om saksbehandling, taushetsplikt og delegasjon

14.1 Innledning

I likhet med andre samfunnssektorer er opplæringssektoren styrt av en rekke generelle lover i tillegg til de lovene som særlig er fastsatt for vedkommende sektor. Siden en vesentlig del av den samlede virksomhet i denne sektoren drives av kommuner og fylkeskommuner, vil - i tillegg til kommuneloven - ikke minst forvaltningsloven og offentlighetsloven stå sentralt. Disse lovene har også betydning utenfor de deler av opplæringssektoren som hører inn under kommune eller stat.

Disse lovene kommer i tillegg til lovreglene om blant annet barneverntjeneste, kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste og straff, som utvalget bare går inn på i de kapitler der de har særlig interesse.

Enkeltreglene i blant annet forvaltningsloven springer i stor grad ut av mer allmenne hensyn og prinsipper av grunnleggende karakter. Disse hensyn og prinsipper gjelder blant annet framgangsmåten for å sikre mest mulig riktige avgjørelser, for å sikre «fair play» overfor de enkeltpersoner og grupper som er særlig berørt, og betingelsene for å skape tillit til virksomheten i den offentlige sektor.

De alminnelige lovbestemmelsene på dette området bygger også på en avveining mellom rettssikkerhet og andre hensyn. For den enkelte borger er det selvsagt viktig at en avgjørelse bygger på tilstrekkelig vurdering av de argumenter og hensyn som gjør seg gjeldende. Behovet for grundig saksforberedelse må imidlertid avveies mot blant annet hensynet til å unngå at saksbehandlingen trekker ut i tid. For eksempel vil det ofte ha stor betydning for den enkelte elev at avgjørelser om innholdet og omfanget av opplæringen et bestemt skoleår ikke kommer langt ute i skoleåret. Eventuell klagesaksbehandling bør i disse tilfellene legges opp slik at den er avsluttet i god tid før skolestart. I de tilfeller der endelig vedtak kommer etter skoleårets start, må det vurderes ordninger som kan kompensere for eventuell tapt undervisning.

Den som ser at de lovfestede enkeltreglene i stor utstrekning springer ut av grunnleggende prinsipper for god saksbehandling, vil ha et godt utgangspunkt for å forstå og anvende en keltreglene på en mest mulig hensiktsmessig måte. Dette er det viktig å være oppmerksom på blant annet i lys av behovet for forsterket innsats i opplæringen av administrativt personale, skoleledere og undervisningspersonale om spørsmål av betydning for rettssikkerheten til elever og foreldre.

De ulovfestede prinsippene for god saksbehandling kan også ha stor selvstendig betydning. Det samme gjelder andre grunnprinsipper i forvaltningsretten, slik som legalitetsprinsippet og forbudet mot å treffe avgjørelser på grunnlag av argumenter uten saklig sammenheng med de forhold som skal stå sentralt etter vedkommende lov og forskrift. Dessuten må hele systemet forstås i lys av den omfattende adgang til å bringe omstridte spørsmål inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen og for domstolene.

På denne bakgrunn understreker utvalget at behandlingen av de sentrale regelsett som tas opp, ikke på noen måte er fullstendig. Heller ikke de grunnleggende rettsprinsipper i forvaltningsretten som ikke er lovfestet, vil bli underkastet selvstendig behandling i dette kapitlet.

14.1.1 Oversikt over kapitlet

Forvaltningsloven står langt mer sentralt i virksomheten på dette området enn spesiallovgivningen om grunnskoler, videregående opplæring mv. i seg selv gir beskjed om. Derfor er det bare mulig å danne seg et helhetlig bilde av reglene om saksbehandling mv. i opplæringssektoren hvis ikke bare særbestemmelsene, men også reglene i forvaltningsloven tas i betraktning.

De særlige reglene i forvaltningsloven om enkeltvedtak og forskrift og om klage over enkeltvedtak behandles i kap. 15 og 16 nedenfor. I kapitlet her skal utvalget drøfte forvaltningslovens anvendelse i opplæringssektoren generelt og de reglene som ikke går inn under fremstillingen i kap. 15 og 16, bl.a. reglene om habilitet og taushets- og opplysningsplikt. Utvalget drøfter også behovet for særregler om saksbehandling mv. i opplæringssektoren som kan erstatte eller komme i tillegg til de alminnelige regler som gjelder for all forvaltningsvirksomhet.

Endelig skal utvalget gi en kort framstilling av hovedreglene om delegasjon av forvaltningsmyndighet, som gir viktig bakgrunn for å forstå forvaltningens oppbygning og muligheter for videre utvikling.

14.2 Gjelder forvaltningsloven i opplæringssektoren?

14.2.1 Kort om forvaltningsloven

Lov 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet: fvl.) gir blant annet regler om habilitet i forvaltningen og om partenes rettigheter i forvaltningssaker. I andre spørsmål enn de som gjelder saksbehandlingen, gir loven derimot ikke regler om myndighet til å treffe bindende beslutninger eller om hvem som har myndighet til å treffe beslutning i det enkelte tilfelle. Slike spørsmål må en gå til den enkelte særlov (og til reglene om delegasjon av forvaltningsmyndighet) for å finne svar på.

Forvaltningsloven regulerer saksbehandlingen overalt i forvaltningen. Unntak kan følge av den enkelte særlov, jf. fvl. § 1, men reglene i forvaltningsloven går foran eventuelle interne regler eller instrukser om saksbehandlingen i et forvaltningsorgan. Forvaltningsloven vil f.eks. sette til side saksbehandlingsregler som en kommune selv måtte gi, dersom de ikke stemmer overens med de alminnelige reglene.

Forvaltningsloven skal bidra til at forvaltningens beslutninger blir truffet på et tilfredsstillende faktisk og rettslig grunnlag og etter betryggende saksbehandling. Således skal reglene om habilitet i kap. II bidra til at forvaltningens beslutninger ikke blir influert av private interesser hos den enkelte tjenestemann eller politiker, men skal også medvirke til at allmennheten har tillit til at slike hensyn ikke har innvirket på den enkelte avgjørelse. Gjennom blant annet reglene i kap. IV-VII om forhåndsvarsel og om rett til innsyn i sakens dokumenter styrkes rettssikkerheten for de personer som blir direkte berørt. Det samme gjelder reglene i kap. VI om rett til klage for eleven selv eller for foreldrene.

Etter fvl. § 1 gjelder loven som utgangspunkt all virksomhet som drives av forvaltningsorganer (se nærmere i punkt 14.2 nedenfor). I § 3 er det imidlertid bestemt at kap. IV-VI bare får anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, og kap. VII bare i saker som gjelder forskrifter. Det er altså bare kap. I-III som gjelder uten hensyn til hva slags virksomhet det er tale om. Dessuten gir kap. I bare regler om lovens virkeområde mv. Dermed blir det bare kap. II (habilitet) og kap. III (generelle saksbehandlingsregler og taushetsplikt) som gir regler for all forvaltningsvirksomhet.

14.2.2 Opplæringvirksomhet drevet av kommuner og fylkeskommuner eller av staten

14.2.2.1 Forvaltningsloven § 1

Forvaltningsloven gjelder for den virksomhet forvaltningsorganer driver når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov (§ 1). Ethvert organ for stat eller kommune regnes som forvaltningsorgan i lovens forstand.

Etter gsl. § 37 og lvgo. § 35 har kommunen og fylkeskommunen som utgangspunkt ansvar for grunnskole og videregående opplæring. Som utgangspunkt vil slik opplæring, som virksomhet drevet av organer for kommuner eller fylkeskommuner, derfor være omfattet av reglene i forvaltningsloven. Det samme gjelder grunnskoler og videregående opplæring som blir drevet av staten, og annen opplæringsvirksomhet drevet av forvaltningsorganer, f.eks. fylkeskommunale folkehøgskoler. Skolelovgivningen gjør heller ikke generelt unntak fra reglene i forvaltningsloven.

Dette innebærer at alle organer og personer som deltar i gjennomføringen av offentlig opplæringsvirksomhet, vil være bundet av reglene i forvaltningsloven. Dette gjelder ikke bare ved utøving av offentlig myndighet til å treffe bindende vedtak og for organer og personer som utøver slik myndighet. Også organer og personer som er beskjeftiget med tjenesteyting og med mer forretningsmessig preget virksomhet (kjøp og salg, personalforvaltning mv.) er i utgangspunktet omfattet av forvaltningslovens bestemmelser.

Som nevnt i punkt 14.1.2 er det imidlertid bare deler av loven som gjelder for slik virksomhet, jf. fvl. § 3. I alminnelighet vil den som driver med virksomhet som undervisning, innkjøp av lærebøker o.l., altså bare være bundet av reglene i kap. II og III om habilitet og taushetsplikt mv.

14.2.2.2 Saksbehandlingsregler i skolelovene

Som nevnt gjelder forvaltningsloven bare dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov (§ 1). Dette innebærer at bestemmelser i skolelovgivningen om unntak eller avvik fra forvaltningsloven vil gå foran de alminnelige reglene i forvaltningsloven.

Dette utgangspunktet gjelder for det første når unntak eller avvik fra forvaltningsloven følger direkte av andre lover. Det gjelder også når slike regler er gitt i forskrift med hjemmel i lov. Men dersom det er tale om svekke den enkeltes rettigheter i forhold til hva som følger av forvaltningsloven, må den lovbestemmelse som forskriften bygger på, gi adgang til å fravike forvaltningsloven, og det må framgå av forskriften selv at forvaltningsloven ikke skal gjelde.

Det finnes flere bestemmelser av denne karakter i skolelovgivningen. Således gjør gsl. § 42 b og lvgo. § 34 a unntak fra forvaltningslovens regler om taushetsplikt når det gjelder visse typer informasjon fra skolen til barneverntjenesten. Det er også fastsatt særlige regler om saksbehandlingen, bl.a. ved klage på svenneprøve, utvisning, eksamener og vedtak om spesialundervisning. Disse bestemmelsene vil bli nærmere omtalt nedenfor.

I visse tilfeller kan det være tvil om slike særlige bestemmelser er uttømmende, slik at de trer i stedet for forvaltningslovens regler, eller om de bare supplerer dem på en slik måte at forvaltningsloven gjelder i tillegg. Avgjørelsen av slike spørsmål beror på tolkning av de aktuelle særlovsbestemmelser sammenholdt med de relevante bestemmelser i forvaltningsloven.

14.2.3 Opplæringsvirksomhet drevet av private

For de deler av opplæringssektoren som blir drevet av private, så som private skoler og folkehøgskoler og fagopplæring i bedrift, er utgangspunktet at forvaltningsloven ikke gjelder. Dette gjelder selv om det gis offentlig tilskudd til virksomheten.

Unntak fra dette utgangspunktet følger av fvl. § 1 i saker der det private rettssubjekt opptrer med myndighet til å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrift, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav a-c og nærmere i kap. 15. I disse tilfellene gjelder forvaltningsloven altså også for private skoler mv.

For privatskoler med offentlig støtte må utgangspunktet som nevnt være at forvaltningsloven ikke gjelder. I en uttalelse av 17.02.1982 har Justisdepartementets lovavdeling således lagt til grunn at loven ikke kommer til anvendelse ved avgjørelser om tilsetting i private skoler.

For visse typer av avgjørelser bestemmer imidlertid privatskoleloven selv at forvaltningsloven skal komme til anvendelse. Etter § 7 tredje ledd får fvl. kap. V og VI anvendelse ved vedtak om inntak av elever, og § 12 annet ledd bestemmer at fvl. kap. IV-VI gjelder ved vedtak om bortvisning. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, derunder om klagerett og om saksbehandlingen i klagesaker, kommer altså helt eller delvis til anvendelse i slike saker.

Privatskoleloven kan heller ikke antas å angi uttømmende hvilke avgjørelser forvaltningsloven kommer til anvendelse på. Når private skoler f.eks. avholder eksamener og utsteder vitnemål som er nødvendige for adgang til bestemte yrker eller for inntak til utdanning ved videregående opplæring, høgskole eller universitet, må det antas at skolene «treffer enkeltvedtak» med den følge at forvaltningslovens regler må gjelde for disse avgjørelsene, jf. fvl. § 1. Mer generelt må det antas at «de fleste avgjørelser rettet mot elever er enkeltvedtak eller forskrift selv om avgjørelsen treffes av en privat skole, forutsatt at avgjørelsen ville være enkeltvedtak eller forskrift dersom den var truffet innenfor det offentlige skoleverket» (Harald Hove i «Norsk Skolerett» (1987), s. 116).

Endelig kan det ikke helt utelukkes at det vil være nødvendig å trekke forvaltningsloven inn i større utstrekning enn disse utgangspunkter gir grunnlag for, jf. f.eks. uttalelsen i Sivilombudsmannens årsmelding for 1977, s. 165, om privat helseinstitusjon som «offentlig forvaltning» i relasjon til ombudsmannsloven.

For private bedrifter vil forvaltningsloven i utgangspunktet ikke gjelde. Også når lærekontrakt er inngått med slik bedrift, vil forholdet mellom lærling og bedrift som regel falle utenfor forvaltningsloven. I forholdet mellom lærlingen og den offentlige skole vedkommende måtte være tilknyttet, er utgangspunktet det motsatte. Dessuten vil forvaltningsloven gjelde generelt for virksomheten i de offentlige råd og nemnder med representasjon fra arbeidslivets parter som står sentralt på fagopplæringens område. Vedtak om å tildele eller avslå fag- eller svennebrev må også antas å være enkeltvedtak med den følge at forvaltningsloven også gjelder for prøven. Unntak gjelder bare når det er fastsatt særregler som dem vi finner i f.eks. fagopplæringsloven § 23 om klage over prøvebedømmelse (jf. fvl. § 1).

Heller ikke private folkehøgskoler er «organ for stat eller kommune». Som utgangspunkt må det derfor legges til grunn at heller ikke disse skolene kommer inn under forvaltningsloven. Etter folkehøgskoleloven § 11 femte ledd gjelder fvl. kap. IV-VI likevel i disiplinærsaker.

Andre bestemmelser i samme retning finnes ikke for disse skolene. Men det kan ikke uten videre legges til grunn at folkehøgskoleloven regulerer forvaltningslovens anvendelse uttømmende. Folkehøgskolene er for en stor del finansiert med offentlige tilskudd, jf. § 17. Det kan derfor hevdes at beslutninger om inntak og om bortvisning av elever gjelder disponering av offentlige midler på en slik måte at de må klassifiseres som enkeltvedtak i relasjon til fvl. § 2. Dette vil innebære at forvaltningsloven kommer til anvendelse på slike beslutninger i forhold til den enkelte søker, jf. fvl. § 1. En slik oppfatning stemmer overens med folkehøgskoleloven § 4, som sier at departementet er klageinstans i andre «forvaltningssaker» enn disiplinærsaker etter § 11 (der skolens styre er klageinstans). Siden klageretten etter fvl. kap. VI er begrenset til enkeltvedtak, gir bestemmelsen liten mening hvis bare vedtak nevnt i § 11 femte ledd skal anses for å gå inn under reglene i forvaltningsloven.

Opplæringsvirksomhet i medhold av voksenopplæringsloven drives dels av offentlige organer som kommune og fylkeskommune, dels av private institusjoner som f.eks. de forskjellige studieforbundene. På samme måte som skissert ovenfor må utgangspunktet også her være at forvaltningsloven gjelder fullt ut for de offentlige organenes virksomhet, mens det motsatte er tilfellet for virksomheter som drives av private. Gjennom bestemmelsene i vol. § § 19 flg. finansieres imidlertid de private institusjonene for en stor del gjennom offentlige midler. De samme synspunkter som ovenfor er anført i forhold til private grunnskoler, videregående skoler og folkehøgskoler, må også gjelde her, slik at en del av de beslutninger som treffes av private voksenopplæringsinstitusjoner likevel må anses å være enkeltvedtak slik at forvaltningsloven får anvendelse, jf. fv.l. § 1. Også vol. § 12 bygger tilsynelatende på et slikt utgangspunkt når den fastslår at departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet i medhold av loven.

14.2.4 Utvalgets vurderinger av regler i opplæringslovgivningen om forvaltningslovens anvendelse

Av forvaltningslovens egen ordlyd følger det at den som utgangspunkt kommer til anvendelse i de deler av opplæringssektoren som drives av staten eller av kommuner eller fylkeskommuner. Rettslig sett er det derfor unødvendig å foreslå særskilte bestemmelser i lovgivningen om opplæring som henviser til forvaltningsloven og klargjør hvilke deler av loven som kommer til anvendelse. Derimot må bestemmelser om unntak eller avvik fra de alminnelige reglene i forvaltningsloven selvsagt tas inn i opplæringslovgivningen på de steder de passer.

På den annen side vil slike bestemmelser kunne ha en viktig pedagogisk funksjon på et området der særlovgivningen i stor utstrekning blir lest og anvendt av ikke-jurister og av organer uten fagjuridisk kompetanse. Det er rimelig å tro at mange i praksis stort sett vil forholde seg til lovgivningen i «sin» sektor alene. I så fall vil lovbestemmelser som uttrykkelig viser til forvaltningsloven, kunne bidra til økt bevissthet om disse reglene og deres betydning for virksomheten.

Henvisninger i sektorlovgivningen vil ikke være tilstrekkelig til å sikre den nødvendige kunnskap om og respekt for forvaltningsloven. I tillegg vil både staten og den enkelte skoleeier måtte motivere og informere gjennom rundskriv, veiledninger, kurs mv. Dessuten vil kunnskap om at reglene i forvaltningsloven som utgangspunkt kommer til anvendelse kunne spres - om enn mer indirekte - gjennom de enkeltbestemmelser om unntak eller avvik fra forvaltningsloven som i alle fall vil bli foreslått.

Rettslig sett overflødige bestemmelser av denne typen kan også skape en viss uklarhet om hvorvidt forvaltningsloven kommer til anvendelse på lovområder der tilsvarende henvisningsbestemmelser ikke finnes, eller om forvaltningsloven er den eneste lov alminnelig karakter som kommer til anvendelse. Men dette hensynet har ikke tjent som noe avgjørende argument mot lovfesting av henvisningsbestemmelser i enkelte nyere lover, se f.eks. barnevernloven § 6-1 første ledd og sosialtjenesteloven § 8-1.

Utvalget har blitt stående ved å foreslå en bestemmelse i den felles lov for grunnskole og videregående opplæring om at forvaltningsloven som utgangspunkt kommer til anvendelse. Det legger avgjørende vekt på de sterke pedagogiske og praktiske behov som gjør seg gjeldende: En bestemmelse som nevnt kan gi et effektivt bidrag til å skape kunnskap om og respekt for regler som skal spille en viktig rolle i arbeidet for å sikre rettssikkerheten til elever og foreldre og for å oppnå betryggende saksbehandling og avgjørelser.

Også bruk av sentrale uttrykk fra forvaltningslovens terminologi - så som «vedtak», «enkeltvedtak» og «forskrift» - i stedet for løsere uttrykk av typen «bestemme» eller «avgjøre» vil kunne gi viktige bidrag til økt bevissthet om den forvaltningsrettslige karakter av mange beslutninger i opplæringssektoren. Terminologisk avklaring av denne karakter vil prege mange deler av utvalgets lovforslag.

På privatskolenes område foreslår utvalget at reglene i privatskoleloven § 7 nr. 3 og § 12 annet ledd blir videreført i den nye opplæringslovgivning. Dette vil gjøre det klart at forvaltningsloven fortsatt skal gjelde i saker om inntak og bortvisning, som er av særlig betydning for den enkelte elev.

Som nevnt kan det tenkes at forvaltningsloven også vil måtte anvendes i andre typer av saker som behandles og avgjøres ved private skoler. Det er derfor viktig å gjøre oppmerksom på at den nevnte bestemmelse om lovens anvendelse ikke er ment å være uttømmende. Utvalget foreslår å gjøre dette helt klart gjennom en lovbestemmelse om at forvaltningsloven gjelder også utover de sakstyper som uttrykkelig er nevnt, så langt den selv fastsetter.

Også forvaltningslovens anvendelse på avgjørelser i folkehøgskoler vil bli foreslått videreført i tråd med det som er sagt i punkt 14.2.3 ovenfor. Utvalget ser derimot ikke grunn til å foreslå særbestemmelser om disse spørsmål i voksenopplæringsloven utover det som i dag følger av bestemmelsen i § 12 om at departementet er klageinstans.

14.3 Regler om habilitet, veiledningsplikt mv.

14.3.1 Habilitetsreglene

Reglene i forvaltningsloven om inhabilitet i forvaltningen er tatt inn i fvl. kap. 2, som i utgangspunktet omfatter alle typer av virksomhet i forvaltningen (jf. fvl. § 3). Dette betyr at habilitetsreglene kommer til anvendelse ikke bare på enkeltvedtak, men også på avgjørelser som gjelder tjenesteyting (f.eks. organiseringen av undervisningen) og på avgjørelser av mer forretningsmessige karakter (f.eks. beslutninger om innkjøp av læremidler).

Hovedbestemmelsene om habilitet finnes i fvl. § 6. Den bestemmer at tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgen (f.eks. medlemmer av styrer og råd), er inhabile til å forberede og avgjøre en sak når de selv er part eller har nær tilknytning til en part i saken, gjennom slektskap eller på annen måte. Formålet med bestemmelsene er dels å sikre at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn, dels å skape eller bevare tillit i omverdenen til at det ikke tas slike hensyn.

Formålet om å bevare tillit til forvaltningen og dens avgjørelser får betydning ved praktiseringen av habilitetsreglene. Det innebærer at det i tvilstilfeller ikke i seg selv er avgjørende om f.eks. vedkommende rektor selv mener seg i stand til å være objektiv. Dersom særlig tilknytning til saken gir omverdenen rimelig grunn til å være i tvil om dette, kan det likevel gi grunnlag for å anse rektor for å være inhabil.

På den annen side er reglene i fvl. § 6 selvsagt ikke til hinder for at det innhentes opplysninger eller uttalelser fra personer som har nær tilknytning til en part (f.eks. den eleven som saken angår). Tvert imot vil det ofte være nødvendig for at avgjørelse overhodet kan treffes på et forsvarlig grunnlag, jf. blant annet fvl. § 17 første ledd om forvaltningens utredningsplikt.

Som nevnt gjelder habilitetsreglene ikke bare for tilsatte i skolen eller skoleadministrasjonen, men også for medlemmer av kollegiale organer som f.eks. skolestyre eller samarbeidsutvalg, jf. fvl. § 10. Reglene gjelder også for offentlig oppnevnt sakkyndig. Også den som utfører sakkyndig vurdering forut for vedtak om å tildele spesialundervisning, omfattes altså av habilitetsreglene, uten hensyn til om vedkommende er knyttet til den kommunale eller fylkeskommunale PP-tjenesten eller er privatpraktiserende.

Av dette følger at en ordning der foreldre opptrer som sakkyndige i saker som gjelder deres egne barn, åpenbart vil komme i strid med habilitetsreglene. Noe annet er at både elevens og foreldrenes syn må innhentes og tillegges vekt i den enkelte sak.

Omvendt vil reglene om habilitet ikke ramme sakkyndig som er tilsatt i vedkommende kommune eller fylkeskommune. Lovens utgangspunkt er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til det organ som skal treffe avgjørelsen, ikke er en type tilknytning som i seg selv kan skape inhabilitet. Men et annet resultat vil selvsagt kunne følge av andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet.

Kommuneloven § 40 nr. 3 inneholder enkelte særregler for kommunalt eller fylkeskommunalt tilsatte som også er folkevalgte i den kommunen eller fylkeskommuen der de arbeider. Reglene er utformet slik at disse vil være inhabile ved politisk behandling av en sak som de i egenskap av tilsatt i kommunen har deltatt i forberedelsen av.

Ved intern klagebehandling i kommunen eller fylkeskommunen etter forvaltningsloven § 28 annet ledd, gjelder det særlig strenge habilitetsregler for forberedelse av sakene, jf. kommuneloven § 40 nr. 3 c.

Om nødvendig skal det oppnevnes stedfortreder for inhabile tjeneste- eller ombudsmenn, jf. forvaltningsloven § 9. Avgjørelsen av om en person er inhabil, treffes som utgangspunkt av personen selv eller av det kollegiale organ som han eller hun er medlem av, jf. fvl. § 8. Men avgjørelsen er ikke definitiv hvis spørsmålet om inhabilitet blir reist i forbindelse med etterfølgende klage eller søksmål.

Hvis en avgjørelse er forberedt eller truffet av noen som skulle ha fratrådt som inhabil, vil det kunne føre til at avgjørelsen må anses ugyldig, jf. blant annet prinsippet i fvl. § 41.

14.3.2 Veiledningsplikt, bruk av fullmektig mv.

Også de alminnelige regler om saksbehandling som finnes i fvl. kap. III, kommer som nevnt til anvendelse ikke bare i saker som gjelder enkeltvedtak, men også i alle andre typer av saker som går inn under forvaltningsloven (jf. § 3). De viktige bestemmelsene om taushetsplikt i § § 13 flg. vil bli omtalt i punkt 14.4. Her skal utvalget kort se på enkelte andre sentrale regler.

Etter fvl. § 11 har forvaltningsorganene innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. I spørsmål som gjelder skole og opplæring, vil altså organer og tjenestemenn i opplæringssektoren ha generell veiledningsplikt.

Av fvl. § 11 a følger det videre at saker som er ferdig forberedt, skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Etter en endring i 1994 gir paragrafen også til dels detaljerte regler om forvaltningens plikt til å gi foreløpig svar hvis den endelige avgjørelsen av en sak vil ta tid.

Fvl. § 12 gjelder partenes, derunder elevers og foreldres, rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig. I denne sammenheng kan det være særlig grunn til å merke seg at «tjenestemann tilsatt ved forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområde som saken hører under», ikke kan opptre som fullmektig (§ 12 annet ledd i.f.). Elevens klassestyrer eller andre tilsatte ved skolen kan altså ikke opptre som fullmektig i f.eks. saker om tildeling av spesialundervisning eller i disiplinærsaker. Det samme gjelder andre tilsatte i skolevesenet, så som tilsatte i PP-tjenesten og antakelig også tilsatte ved de statlige kompetansesentrene.

Det nevnte forbud i fvl. § 12 gjelder imidlertid bare personer som er tilsatt i skolen. Medlemmer av politiske organer med myndighet i skolesaker er således ikke omfattet. Men en folkevalgt som har opptrådt som fullmektig for en part, vil senere være inhabil i saken, jf. fvl. § 6 første ledd bokstav d.

Reglene i fvl. § 12 er ikke til hinder for at lærere eller andre tilsatte gir veiledning til elever og foreldre. Etter omstendighetene vil de tilmed ha plikt til det, jf. ovenfor om fvl. § 11.

14.4 Regler om taushets- og opplysningsplikt

14.4.1 Forvaltningslovens regler om taushetsplikt

I motsetning til blant annet leger og psykologer, se legeloven av 13.06.1980 nr. 42 § 31 flg. og psykologloven av 09.03.1973 nr. 13 § 6, har lærere ikke taushetsplikt som profesjon uten hensyn til hvilken stilling eller funksjon de ivaretar. Dette betyr at de bare er bundet av taushetsplikt i den utstrekning det følger av de alminnelige regler i forvaltningsloven eller etter særbestemmelser.

Reglene om taushetsplikt i fvl. § § 13 flg. gjelder som utgangspunkt for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Dette betyr at både tilsatte og medlemmer av kollegiale organer er omfattet. Reglene gjelder også for personer som i forbindelse med enkeltstående oppdrag - f.eks. sakkyndighetsarbeid - får tilgang til opplysninger som nevnt i loven. Sml. i punkt 14.3.1 ovenfor om de tilsvarende spørsmål vedrørende reglene om habilitet.

Bestemmelsene gir plikt til å bevare taushet om og å hindre at andre får tilgang til opplysninger om elevers eller foreldres personlige forhold som vedkommende har fått i forbindelse med tjeneste eller arbeid i opplæringssektoren. Taushetsplikten gjelder ikke bare overfor utenforstående privatpersoner eller andre organer, men også i forhold til andre personer i sektoren. Men etter fvl. § § 13 a og 13 b gjelder det omfattende unntak, bl.a. for bruk av opplysningene for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for (§ 13 b nr. 1), og da etter samtykke fra den som har krav på taushet (§ 13 a nr. 1).

Gsl. § 42, lvgo. § 34 og psl. § 32 fastslår særskilt at reglene om taushetsplikt i fvl. § § 13 til 13 e gjelder for offentlige og private grunnskoler og videregående skoler. Etter hovedregelen i fvl. § 1, se punkt 14.2.1 ovenfor, ville en også uten slike henvisninger i særlovene måtte legge til grunn at disse reglene gjaldt i det offentlige skoleverk. Mer tvilsomt er det i hvilken utstrekning reglene ville få anvendelse i privatskolesektoren. Men også her måtte taushetspliktreglene gjelde iallfall i den utstrekning opplysningene var framkommet i forbindelse med at privatskolen fattet enkeltvedtak eller utferdiget forskrifter.

Verken folkehøgskoleloven eller voksenopplæringsloven har egne bestemmelser om taushetsplikt. I medhold av folkehøgskoleloven § 19 er det imidlertid gitt forskrifter om taushetsplikt som stort sett tilsvarer reglene i fvl. § § 13 flg. (forskriftene kapittel 7). Men selv uten slike bestemmelsen ville forvaltningslovens taushetspliktregler komme til anvendelse i den utstrekning folkehøgskolen treffer avgjørelser som etter forvaltningsloven er enkeltvedtak, se ovenfor.

Opplæring som fylkeskommunen eller kommunen gir i medhold av voksenopplæringsloven § § 4 annet ledd eller 5 annet ledd, vil være «virksomhet som drives av forvaltningsorganer» etter fvl. § 1. Av dette følger at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for slik opplæringsvirksomhet.

14.4.2 Særregler om opplysningsplikt

Strenge regler om taushetsplikt ville sette grenser for muligheten til slikt samarbeid på tvers av etatsgrensene som ofte er en forutsetning for å gi elever med særskilte problemer et tilfredsstillende totaltilbud. Av den grunn valgte en i 1991 og 1992 å innføre særregler i gsl. § 42 b og lvgo. § 34 a om at tilsatte som arbeider innenfor rammen av disse lovene, uten hinder av taushetsplikten av eget tiltak skal gi barneverntjenesten opplysninger der det er grunn til å tro at barn blir mishandlet, eller det foreligger alvorlig omsorgssvikt. Bestemmelsene tilsvarer barnevernloven § 6-4 og har således ikke selvstendig rettslig betydning, men er tatt inn av pedagogiske grunner.

Opplysningsplikten overfor sosialtjenesten går ikke like langt som overfor barneverntjenesten. Etter gsl. § 42 a og lvgo. § 34 kan skolen bare gi opplysninger når det foreligger samtykke, eller opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikt.

Etter barnevernloven § 2-4 kan Kongen samtykke i at kommuner og fylkeskommuner etablerer forsøk om samarbeid mellom barnevernet og andre etater på en slik måte at taushetsplikten suspenderes. I så fall kan opplysninger ikke bare utveksles i enkeltstående og mer graverende tilfeller, men også på mer permantent og rutinemessig basis. Det kan i den forbindelse også opprettes felles register med opplysninger som i utgangspunktet omfattes av taushetsplikt.

14.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget går ovenfor inn for at den nye opplæringsloven gir en generell henvisning til forvaltningsloven. En slik henvisning vil også omfatte reglene om taushetsplikt og således dekke de bestemmelser som i dag finnes i gsl. § 42 og lvgo. § 34. Utvalget finner det derfor lite naturlig å ta inn en særlig henvisning til taushetspliktreglene i tillegg til denne bestemmelsen.

Særreglene i gsl. § 42 b og lvgo. § 34 a om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barneverntjenesteloven § 6-4, er relativt nye, og den opprinnelige begrunnelse for å ta dem inn i lovgivningen om opplæring må antas fortsatt å være til stede. Utvalget vil derfor foreslå at de blir videreført sammen med reglene i gsl. § 42 a og lvgo. § 34 b om opplysninger mv. til sosialtjenesten.

Uten særskilt regulering kan det som nevnt være tvilsomt i hvilken utstrekning forvaltningslovens taushetspliktregler får anvendelse på privatskoler. Utvalget går derfor inn for å innføre en bestemmelse i den felles opplæringslov som gir privatskolene samme taushets- og opplysningsplikt som tilsvarende offentlige skoler i den utstrekning de går inn under loven. Dette innebærer at privatskoler - på samme måte som offentlige skoler - vil være bundet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt, men at de også får samme rett og plikt til å gi opplysninger til sosial- og barneverntjenestene.

Utvalget går endelig inn for å ta inn en regel i folkehøgskoleloven om at taushetspliktreglene i forvaltningsloven skal gjelde også på denne lovens område. Forslaget vil stort sett innebære en videreføring av gjeldende rett etter forskriftene til folkehøgskoleloven.

Utvalget vil ikke foreslå at særregler om disse spørsmål blir tatt inn i voksenopplæringsloven.

14.5 Særlig om delegasjon i forvaltningen

14.5.1 Delegasjon i staten

Ikke sjelden vil et forvaltningsorgan ha behov for å overføre sin beslutningsmyndighet til et underliggende forvaltningsorgan. Slik myndighetsoverføring kalles delegasjon. Ønske om delegasjon kan blant annet bygge på at saksmengden hos det overordnede organ ellers blir for stor, eller at det er ønskelig med kunnskap om saken som det overordnede organet ikke har. Således har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i stor utstrekning delegert myndighet til statens utdanningskontorer i fylkene. Delegasjonen kan både omfatte myndighet til å gi generelle regler (forskrifter) og til å treffe vedtak i enkeltsaker (enkeltvedtak).

Delegasjon av myndighet innebærer ikke at det delegerende organ mister sin myndighet eller sitt ansvar. Det kan når som helst selv treffe beslutning i stedet for det organ som har fått myndigheten delegert. Det kan også instruere om hvordan myndigheten skal brukes, eller trekke delegasjonen tilbake.

Når Stortinget legger myndighet til «Kongen» eller «departementet», er det alminnelige utgangspunkt at Kongen eller departementet selv avgjør om de vil utøve myndigheten eller delegere den til et underordnet forvaltningsorgan. Som hovedregel kan myndighet ikke delegeres til organer som Kongen eller departementet ikke kan instruere. Dette setter grenser for adgangen til å delegere myndighet til f.eks. Sametinget uten ved lov.

Unntak fra dette utgangspunktet gjelder bare når loven gir beskjed om noe annet. Dette gjelder f.eks. ved bruk av uttrykket «Kongen i statsråd», jf. f.eks. lovutkastet § § 1-4 og 6-1. I slike tilfeller vil myndigheten måtte utøves av det organ loven angir, inntil loven eventuelt selv blir endret.

Utvalget går inn for at myndighet som skal ligge hos staten i opplæringslovgivningen, som hovedregel legges til departementet. Unntak fra dette utgangspunktet må særskilt begrunnes.

Det vil da være opp til departementet om det selv ønsker å utøve myndigheten eller å delegere den til f.eks. statens utdanningskontor. En slik ordning kan blant annet bidra til å avskjære den tvil om hvorvidt departementet kan instruere vedkommende organ som vil kunne følge av lovbestemmelser som legger myndighet direkte til vedkommende underorgan. Den innebærer også at organiseringen av det statlige forvaltningsapparatet i opplæringssektoren under departementsnivå ikke blir bundet opp gjennom lov.

Regjeringen har bestemt at det skal være et tett samarbeid i den regionale statsforvaltningen mellom fylkesmann, fylkeslege og statens utdanningskontor med sikte på å samordne etatenes virksomhet overfor kommunene. Fylkesmannens tilsynsmyndighet er dels hjemlet direkt i lov, dels er myndigheten lagt til departementet og deretter delegert til fylkesmannen. Fylkeslegens virksomhet er hjemlet i egen lov.

Utvalgets standpunkt er som nevnt at myndighet som skal ligge hos staten etter opplæringlovgivningen i utgangspunktet skal legges til departementet. Det vil etter dette fortsatt være ulikhet i lovfestingen av tilsynsmyndigheten for de regionale statlige tilsynsmyndighetene som har mest med kommunene å gjøre. I det videre arbeidet med tilpasning til ny kommunelov, bør det etter utvalgets syn legges vekt på at fylkesmannens, fylkeslegens og statens utdanningskontors tilsynsoppgaver lovfestes på en likeartet måte.

14.5.2 Delegasjon i kommunene og fylkeskommunene

Etter kommuneloven av 25.09.1992 nr. 107 § 6 ligger myndighet og ansvar som særlovgivningen legger til den enkelte kommune og fylkeskommune, som utgangspunkt til kommunestyret eller fylkestinget. I den utstrekning lovgivningen ikke gir særregler, vil det derfor være kommunestyret eller fylkestinget som avgjør hvilke organer kommunen skal ha, og hvilken myndighet de enkelte organer skal ha. Organer som hovedutvalg for skole og kultur, oppvekstutvalg eller skolestyret vil være faste utvalg opprettet i medhold av kommuneloven § 10 og vil måtte fungere innenfor de rammer denne bestemmelsen oppstiller.

Etter kommuneloven § 23 skal delegasjon til kommuneadministrasjonen som utgangspunkt gå til administrasjonssjefen, som eventuelt kan delegere videre. Om kommunestyret eller fylkestinget så ønsker, må det f.eks. kunne gi administrasjonssjefen instruks om å delegere myndighet til instanser ved den enkelte skole, f.eks. rektor.

Innenfor rammen av kommuneloven er utgangpunktet at kommunestyret eller fylkestinget fritt kan delegere avgjørelsesmyndighet til underordnede organer. I visse tilfeller vil det imidlertid framgå av lov eller annet kompetansegrunnlag at myndigheten ikke skal kunne delegeres. Det vil f.eks. være tilfellet når det er bestemt at kommunestyret eller fylkestinget «selv» har kompetansen.

15 Særlig om reglene for enkeltvedtak og forskrift

15.1 Regler om behandlingen av enkeltvedtak

15.1.1 Hvilke avgjørelser er enkeltvedtak?

Etter fvl. § 2 a og b er et enkeltvedtak «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet», og som er «bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Det er sikker rett at definisjonen ikke bare omfatter myndighetsutøvelse i form av påbud, forbud mv., men også beslutninger som gjelder fordeling av offentlige midler. Også tildeling av ytelser som den enkelte ikke har et ubetinget rettskrav på, er bestemmende for privates rettigheter på en slik måte at de må anses som enkeltvedtak. Således ville en avgjørelse om at en elev skal få opplæring eller ikke, være enkeltvedtak også om opplæring ikke hadde vært en rettighet eller en plikt for den enkelte, slik f.eks. tilfellet var med videregående opplæring før Reform 94.

En beslutninger om at en person skal få tilbud om plass i det offentlige skoleverk og om hvem som skal tas opp når det er flere søkere enn plasser, vil være enkeltvedtak med den følge at forvaltningslovens regler om saksbehandling, vedtak og klage i utgangspunktet får anvendelse. Det samme gjelder en beslutning om at en elev skal utvises for kortere eller lengre tid og således ikke få opplæring i denne perioden.

Det samme gjelder også beslutninger om rett til opplæring i privat grunnskole, videregående skole og folkehøgskole når de helt eller for en stor del er finansiert med offentlige midler. Beslutningene vil da få karakter av fordeling av offentlige midler på en slik måte at forvaltningsloven må antas å gjelde, jf. § 1 tredje setning og i kap. 14.

Som nevnt er utgangspunktet at lærebedrifter ikke er omfattet av forvaltningsloven. Det kan heller ikke antas at den enkelte lærebedrifts beslutninger om hvilke lærlinger som skal tas inn, er vedtak etter fvl. § 2 a og b. Derimot er yrkesopplæringsnemndene etter fagopplæringsloven § 7 offentlige organer som faller inn under forvaltningsloven, og nemndvedtak etter fagopplæringsloven § 3 annet ledd om fordeling av lærlingplasser blant søkerne vil være enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Videre må det antas at eksamensavgjørelser som utgangspunkt er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, se Eckhoff: Forvaltningsrett (5. utg.), s. 458. Dette må gjelde både eksamener i grunnskole og videregående skole og fag- og svenneprøver for lærlinger.

Også avgjørelser av om en elev skal gis spesialundervisning, vil være bestemmende for elevens rettigheter på en slik måte at avgjørelsen anses som enkeltvedtak.

Det er imidlertid klart at ikke enhver avgjørelse av betydning for hva slags opplæring den enkelte elev skal få, vil være «bestemmende» for vedkommendes rettigheter på en slik måte at den må betraktes som enkeltvedtak. Utgangspunktet er tvert imot at avgjørelser som treffes som ledd i gjennomføringen av opplæringen, ikke er enkeltvedtak selv når de er av en viss betydning for hva slags opplæring elevene til sist får. F.eks. kan skolens eller den enkelte lærers beslutning om hvordan den enkelte undervisningstime skal legges opp, åpenbart ikke anses som enkeltvedtak som kan påklages av elevene eller foreldrene. Det samme må antakelig gjelde for lærerens avgjørelse av hvordan opplæringen i et bestemt fag skal legges opp i et bestemt undervisningsår.

Men grensen mellom avgjørelser om tilgang til opplæring og gjennomføring av opplæring er ikke alltid klar. Også avgjørelser som i utgangspunktet vil være av den sistnevnte typen, vil i noen tilfeller være så gjennomgripende at de må antas å være bestemmende for elevens eller foreldrenes rettigheter på en slik måte at de må betraktes som enkeltvedtak. Dette gjelder f.eks. beslutninger om overflytting av en elev til en annen skole eller til en annen klasse.

Den nærmere grensedragning på området for disiplinærtiltak omtales i kap. 30 om ordensreglement, bortvisning mv.

Utvalget tar ikke sikte på å gi en uttømmende framstilling av hvilke avgjørelser i opplæringssektoren som må antas å være enkeltvedtak. En slik framstilling ville heller ikke være lett å gi, siden grensen i tilfeller av tvil vil måtte bero på en konkret vurdering. En slik vurdering kan ikke begrense seg til å se på om en beslutning språklig sett faller inn under definisjonen i fvl. § 2. Det må også tas i betraktning om beslutningen er av en slik art at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør komme til anvendelse.

15.1.2 Oversikt over partenes rettigheter mv.

Etter fvl. § 2 e er alle som «en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder», part i saken. Elever som et enkeltvedtak retter seg mot, vil dermed ha status som parter. Dersom eleven er mindreårig vil foreldrene i kraft av foreldreansvaret måtte opptre på vegne av eleven. Dersom eleven har fylt 15 år, bestemmer imidlertid vedkommende selv i spørsmål om valg av utdanning, jf. barneloven § 32. I disse tilfellene er det altså eleven selv som utøver sine rettigheter som part overfor skolemyndighetene.

Etter fvl. kap. IV flg. har parter særskilte rettigheter i saksbehandlingen. Etter § 16 skal de således varsles og gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Dersom parten er over 14 år skal vedkommende ha varsel, selv om partsrettighetene utøves av andre, vanligvis foreldrene, jf. fvl.§ 16 første ledd. Videre skal den som forbereder saken, sørge for at den er tilstrekkelig opplyst, og forelegge partene informasjon som de har rett til å gjøre seg kjent med etter reglene om partsoffentlighet i § § 18 og 19. Partenes krav på å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter disse reglene går lenger enn det som følger av offentlighetsloven.

Etter fvl. skal et enkeltvedtak som hovedregel være skriftlig og begrunnet. Begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes. Fvl. § § 25 og 26 gir regler om hva en begrunnelse skal inneholde, og om underretning til partene.

Endelig kan partene påklage vedtaket til et overordnet forvaltningsorgan eller en særskilt klageinstans, jf. fvl. § 28 flg. Det samme gjelder annen med «rettslig klageinteresse». Klagereglene behandles nærmere i kap. 16 nedenfor.

15.2 Regler om forskrifter

15.2.1 Hva er forskrifter?

Etter fvl. § 2 første ledd bokstav c er forskrift «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer». Definisjonen må ses i sammenheng med første ledd bokstav a om hva som er vedtak, jf. nærmere i punkt 15.1.1 ovenfor.

Som utgangspunkt gjelder forskrifter bare rettigheter eller plikter for private rettssubjekter, så som elever, foreldre eller privatskoler. Men etter fvl. § 2 fjerde ledd skal også forvaltningsorgan regnes som privat rettssubjekt når «organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha». Dette innebærer blant annet at også generelle vedtak om rettigheter eller plikter for kommuner og fylkeskommuner og for deres personale vil være forskrifter i forvaltningslovens forstand.

På opplæringssektoren har forvaltningslovens regler om forskrifter stor betydning ikke minst i forhold til læreplaner. I den utstrekning bestemmelser i slike planer skal binde skoleeiere og deres personale eller gi rettigheter til elever og foreldre, vil læreplanene gå inn under reglene i fvl. kap. VII om forberedelse og kunngjøring av forskrifter. Det samme gjelder blant annet ordensreglementer for skolene.

De spørsmål som gjelder forvaltningslovens anvendelse på læreplaner og ordensreglementer mv., behandles nærmere i kap. 21 og 30 nedenfor.

15.2.2 Regler om saksbehandlingen

Fvl. kap. VII gir regler om behandling og kunngjøring av forskrifter. Etter § 37 skal offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som særlig berøres gis varsel og få anledning til å uttale seg før forskriften utferdiges. Reglene om høringsplikt skal sikre at forskrifter blir til etter en saksforberedelse som er både demokratisk og faglig forsvarlig.

Bestemmelsene om kunngjøring og form i fvl. § 38 skal sikre at plikter og rettigheter etter en forskrift blir kjent for dem de gjelder på en måte som klart markerer at reglene er rettslig bindende, jf. også § 39 om virkningen av forsømt kunngjøring. Forskrifter skal kunngjøres i Norsk Lovtidend dersom unntak ikke er fastsatt etter § 38 tredje ledd. Når praktiske hensyn gjør det hensiktsmessig, kan kunngjøringen begrenses til en kort omtale av forskriften med opplysning om hvor den fullstendige tekst kan fås, jf. § 38 annet ledd.

Selv om reglene om behandling og kunngjøring av forskrifter er langt mindre krevende enn reglene om enkeltvedtak, kan de etter utvalgets syn gi viktige bidrag til å skape klarhet om hvilke rettigheter og plikter som gjelder, og om forholdet mellom stat og kommuner. Utvalget vil dessuten minne om at fvl. § 38 tredje ledd åpner for at kunngjøring i Norsk Lovtidend kan unnlates i de tilfeller der dette er uhensiktsmessig fordi forskriften er knyttet til en bestemt hendelse eller bare skal gjelde i kort tid. Dessuten kan Kongen unnta fra bestemmelsen om kunngjøring for visse saksområder eller enkelttilfeller. Denne myndigheten er delegert til Justisdepartementet. Bortsett fra for forskrifter som bare skal gjelde for den enkelte skole, slik som skolenes ordensreglement, se kap. 30, finner utvalget derfor ikke grunn til å foreslå særlige unntak fra kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend. Mulige behov for unntak utover dette må tas opp på mer generelt grunnlag.

16 Klage over enkeltvedtak

16.1 Innledning

I brev av 27.02.1995 skriver statsråden for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet til utvalget:

«Ved vedtakelsen av den nye kommuneloven i 1992 ba Stortinget om en gjennomgang og vurdering av særlovenes klageregler. De lover opplæringslovutvalget behandler er å oppfatte som særlover i denne sammenheng.

Arbeidet med vurderingen av klagereglene er organisert som et eget delprosjekt i KAD, som en del av arbeidet med fase II av særlovtilpasningen. Opplæringslovutvalgets mandat sier derfor at:

«Ut fra hensynet til samordnede klagesystemer, som det blir arbeidet med i særlovtilpasningen i forbindelse med kommuneloven, skal utvalget ikke behandle spørsmål knyttet til klageordninger.

For å få en mest mulig samlet gjennomgang av styringsmiddelbruken på opplæringsområdet vil jeg imidlertid nå, i samråd med kommunalministeren, allikevel be utvalget om å gi en konkret vurdering av klagereglene på opplæringsområdet og utarbeide forslag til klageregler, i den grad det anses nødvendig å supplere de alminnelige regler om klage etter forvaltningsloven. Dette arbeidet må skje i tråd med de rammer regjeringen har lagt for arbeidet i klageprosjektet og i tråd med de prinsipielle vurderinger departementet har gitt til dette arbeidet.»

Departementet har i vedlegg til brev av 27.02.95 gitt utvalget følgende beskrivelse av regjeringens generelle ramme for vurdering av klagereglene i fase II av særlovtilpasningen:

«Stortinget har ikke gitt nærmere mandat for gjennomgang av klagereglene i forbindelse med Særlovtilpasningen fase II - delprosjekt om klageregler. Regjeringen går imidlertid inn for at særlovenes klageregler skal gjennomgås og vurderes på følgende grunnlag:

• at klageorganene i hovedsak forblir statlige

• at det vurderes om det finnes saksområder der klagene ikke bør behandles av et statlig klageorgan

• at det vurderes om statlig klagemyndighet i større utstrekning kan legges til fylkesmannen og

• at det vurderes om statlige klageorgan skal få begrenset kompetanse til å overprøve den lokale, politiske skjønnsutøvelse.

Dette innebærer at det fortsatt i hovedsak kan være statlige klageinstanser for kommunale og fylkeskommunale vedtak truffet med hjemmel i særlovene. Dette er begrunnet i kravet om at klageinstansen skal ha saklig kompetanse til å foreta en ny vurdering av saken, og ut fra kravet om at klageinstansen formelt og reelt skal være uavhengig av underinstansen. Det antas også at publikum vil ha større tillit til klageinstanser utenfor kommunen eller fylkeskommunen.

I den konkrete gjennomgangen av de enkelte klagereglene bør det likevel vurderes om foreligger hensyn som taler for at klagebehandlingen kan foretas internt, og hvilken vekt disse hensyn eventuelt har i forhold til en regional statlig klagesaksbehandling. I noen tilfeller kan det være særlige hensyn som ligger bak klagesystemet, og som må ivaretas også i et fremtidig klagesystem. Det bør arbeides for å samle en enda større del av klagebehandlingen over kommunale (ikke fylkeskommunale) vedtak hos regionale statlige organer, først og fremst hos fylkesmannen.

En bør vurdere om statlige klageorganers overprøvingskompetanse i visse tilfeller kan begrenses, f.eks. til kun å omfatte de rettslige sider, eventuelt i tillegg om vedtaket er åpenbart eller klart urimelig. Ved en slik begrensning vil en imidlertid måtte vurdere såvel hensynene til klagers rettsikkerhet som den vansken som ligger i at grensen mellom lovanvendelse og forvaltningsskjønn ofte ikke er klar.»»

Ved brev av 27.02.1994 til Kommunaldepartementet gav Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet uttrykk for sitt generelle syn på de fremtidige regler om klage på opplæringsområdet. Brevet er gjengitt som Vedlegg 1 til utredningen.

På denne bakgrunn skal utvalget i det følgende (punkt 16.2) kort gjennomgå gjeldende rett vedrørende retten til å påklage enkeltvedtak som treffes i opplæringssektoren. Dernest vil utvalget kort vurdere forholdet til de alminnelige klageregler i forvaltningsloven og foreslå de nødvendige særbestemmelser om klage i en ny opplæringslov (punkt 16.3). I samsvar med de begrensninger i utvalgets mandat på dette punkt som følger av statsrådens brev av 27.02.1995, vil dets vurderinger og forslag «skje i tråd med de rammer regjeringen har lagt for arbeidet i klageprosjektet og i tråd med de prinsipielle vurderinger departementet har gitt til dette arbeidet.»

Utvalgets medlemmer Hove og Skard mener at utvalget burde ha vært gitt anledning til å vurdere disse spørsmål på et friere grunnlag, uten å være så bundet av de vurderinger Kirke-, utdannings- og forskningdepartementet har gitt uttrykk for overfor Kommunaldepartementet. Det at Kirke-, utdannnings- og forskningsdepartementets syn legges til grunn her betyr altså ikke at medlemmet Skard er enig i de vurderinger departementet har gitt uttrykk for.

16.2 Gjeldende rett

16.2.1 Innledning

Lovgivningen om grunnskoler, videregående opplæring, voksenopplæring og folkehøgskoler gir ikke særlige regler om retten til å klage over enkeltvedtak eller om behandlingen av klager. Det vil da være de alminnelige reglene om klage i forvaltningloven kap. VII som gjelder i disse tilfellene. I tillegg vil minst 3 medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kunne kreve kommunale eller fylkeskommunale vedtak bragt inn til departementet for lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59.

Hovedregelen om klage er fvl. § 28, som slår fast at part eller andre med «rettslig klageinteresse» kan påklage enkeltvedtak til overordnet forvaltningsorgan. Hvilke beslutninger som er enkeltvedtak, og hvem som er part, er behandlet i kap. 15.

Inntil en endring i forbindelse med ny kommunelov i 1992 gjaldt ikke klageretten etter fvl. § 28 for enkeltvedtak truffet av kommunale organer opprettet i medhold av den tidligere kommunestyreloven og fylkeskommuneloven. Etter endringen gjelder klageretten ethvert enkeltvedtak truffet av kommunale og fylkeskommunale organer. Klage over vedtak i organer opprettet etter kommuneloven - med unntak av kommunestyret og fylkestinget - behandles som utgangspunkt internt i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Men bestemmelser i særlov fører ofte til at klagene skal behandles av statlige organer.

De alminnelige reglene om klage gjelder også i opplæringssektoren i kommunene. Ved forskrift av 16. desember 1977 del VIII § 3 og del IX § 4 er det gitt særregler som unntar «bedømmelse av prøve eller ekamen eller andre prestasjoner ved skole eller annen undervisningsinstitusjon eller ved særlig prøveorgan» fra reglene i fvl.§ § 24 og 28. For disse vedtakene gjelder således ikke forvaltningslovens regler om begrunnelse og klage. Når det gjelder vedtak om avgangskarakterer i grunnskole og videregående skole, gir imidlertid forskrift av 25.03.1983 nr. 905 til dels detaljerte særregler om begrunnelse og klage mv.

For private grunnskoler og videregående skoler med statstilskudd bestemmer privatskoleloven § § 7 nr. 3 og 12 annet ledd uttrykkelig at forvaltningslovens regler om klage gjelder i saker om inntak av elever og om bortvisning.

16.2.2 Særregler om klageinstans

Etter gsl. § 34 nr. 3 behandler statens utdanningskontor klager over enkeltvedtak i medhold av grunnskoleloven. Lov om videregående opplæring har ingen alminnelig regel om klageinstans. Etter fvl. § 28 vil da det overordnede organ i fylkeskommunen eller det særlige klageorgan være klageinstans, mens departementet er klageinstans når vedtaket er truffet av fylkestinget, jf. fvl. § 28 annet ledd. Når det gjelder vedtak om bortvisning etter bestemmer lvgo. § 16 tredje ledd at fylkestinget eller den fylkestinget bemyndiger er klageinstans. Derimot er departementet «eller den departementet bemyndiger» klageinstans for vedtak om tap av rettighetene etter lvgo.§ 8, jf. lvgo. § 16 tredje ledd.

Etter forskrift av 25.03.1983 nr. 905 § 10 går klage over avgangskarakterer fra grunnskolen og den videregående skolen til en særskilt klagenemnd. For grunnskolen oppnevnes nemnda av statens utdanningskontor, for videregående skole oppnevnes den av fylkesskolestyret.

Lov om fagopplæring i arbeidslivet har flere særregler om klageinstans. Etter lfa. § 6 er opplæringsrådet klageinstans for faglige vedtak av yrkesopplæringsnemndene, mens departementet er klageinstans for vedtak av opplæringsrådet. Lfa. § 16 om heving av lærekontrakt gjentar regelen i lvgo. § 16 tredje ledd om at departementet er klageinstans i saker om tap av rettigheter etter lvgo. § 8. Etter lfa. § 20 annet ledd er opplæringsrådet for vedkommende fag klageinstans for vedtak som yrkesopplæringsnemnda treffer om hvorvidt påberopt praksis i faget skal godkjennes som erstatning for læretid og gi adgang til å avlegge fag-/svenneprøve. Etter lfa. § 23 annet ledd skal klage over bedømmelse i forbindelse med fag- eller svenneprøve avgjøres av en særskilt oppnevnt klagenemnd. Forskrift av 20.09.1989 gir særskilte regler om slik klage.

Voksenopplæringsloven § 12 bestemmer generelt at vedtak truffet i medhold av loven kan påklages til departementet.

Folkehøgskoleloven § 4 tredje ledd slår fast at med unntak av disiplinærsaker, er departementet klageinstans i «forvaltningssaker». I «bortvising- og utvisingssaker» er skolens styre klageinstans, jf. folkehøgskoleloven § 11 femte ledd.

Etter privatskoleloven § § 7 nr. 3 og 12 annet ledd er departementet klageinstans for privatskolenes vedtak i saker om inntak av elever og om bortvisning.

16.2.3 Regler om saksbehandling og om klageinstansens kompetanse

Etter fvl. § § 29 og 32 må klage over enkeltvedtak som hovedregel framsettes skriftlig overfor det organ som har truffet vedtaket. Det te organet skal tilrettelegge saken og videresende den til klageinstansen, med mindre den finner klagen begrunnet og selv endrer eller opphever vedtaket, jf. fvl. § 33. Klagefristen er 3 uker fra parten har fått underretning om vedtaket.

Etter fvl. § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og dessuten ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som er anført i klagen, men kan også ta andre sider av saken opp til vurdering. Adgangen til å endre vedtaket til skade for klageren er imidlertid begrenset.

Dersom klageinstansen finner klagen begrunnet, kan den enten selv treffe nytt vedtak eller oppheve det påklagede vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til ny behandling.

Klageforskriftene for grunnskole, videregående skole og fagopplæring (se punkt 16.2.2 ovenfor) gir til dels omfattende og detaljerte særregler om klagefrist, klagens form og innhold og klageinstansens behandling av klagen.

16.3 Utvalgets vurderinger

16.3.1 Hovedregler

Som nevnt i punkt 16.1 har utvalgets arbeid med disse spørsmål skjedd innenfor rammene gitt av departementet i forbindelse med at utvalgets mandat ved brev av 27.02.1995 ble utvidet til også å omfatte reglene om klage i opplæringssektoren. I hovedsak vil utvalget derfor nøye seg med å foreslå lovbestemmelser i tråd med disse rammene.

Utvalgets medlem Skard viser til sin merknad i punkt 16.1.

Som nevnt er klager på grunnskolens og den videregående opplærings område som hovedregel underlagt de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. Departementet legger til grunn at dette også bør gjelde i framtiden. Med enkelte unntak, jf. nedenfor, vil utvalget derfor ikke foreslå særregler om klageinstansen kompetanse mv.

I tråd med departementets prinsipielle syn foreslår utvalget også å videreføre dagens særregler om klage på vedtak om avgangskarakterer og om prøvebedømmelse. Det dreier seg her om en type vedtak der viktige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, men der reglene om klage i forvaltningsloven passer dårlig. De vurderinger som ligger bak de nevnte vedtakene, vil også i klageomgangen som oftest være utpreget faglige og bare i liten grad innbefatte vurderinger av rettslige spørsmål eller hensiktsmessighetsspørsmål.

Ved at fagopplæringsloven etter utvalgets forslag nå tas inn i en felles opplæringslov, er det imidlertid ikke lenger grunn til å ha særskilte regler om klage over prøvebedømmelse. Utvalget vil derfor foreslå at det blir gitt to separate hjemler til å gi forskrifter på dette området, én hjemmel om klage over vedtak på avgangskarakterer i grunnskolen og en felles hjemmel til å gi forskrifter om klage på vedtak om avgangskarakterer og om prøvebedømmelse.i videregående skole og fagopplæring. Som nevnt i punkt 16.2.1 er disse vedtakene allerede i dag unntatt fra forvaltningslovens regler om begrunnelse og klage, jf. forskrift av 16.12.1977 del VIII § 3 og del IX § 4 og vil også være det etter utvalgets forslag.

Dagens forskrifter om vurdering og klage er omtalt i kap. 21 om opplæringens innhold. Utvalget har ikke grunn til å gå inn i en diskusjon om hvordan slike forskrifter bør lyde under en ny opplæringslov.

16.3.2 Særregler om klageinstans

Departementet legger til grunn at det fortsatt bør være særregler om hvem som skal være klageinstans. Det går inn for at departementet skal være klageinstans i de tilfeller der en ønsker at det skal være statlig overprøving. Det vil da være departementet som avgjør om det selv skal behandle klagene, eller delegere kompetansen til lokale eller regionale statlige instanser.

Etter delegasjon fra departementet vil statens utdanningskontor i de enkelte fylkene i dag vanligvis være statlig klageinstans i opplæringssektoren. Departementet antar at det i stor utstrekning vil være slik også i framtiden, men at det regelteknisk vil være mest ryddig at loven legger kompetansen til departementet. Utvalget fremmer forslag i samsvar med dette syn, som også stemmer med den teknikk utvalget legger til grunn for sitt lovforslag forøvrig.

I tråd med departementets syn foreslår utvalget videre å videreføre dagens ordning med at enkeltvedtak i grunnskolen som hovedregel skal kunne påklages til staten, mens enkeltvedtak i videregående opplæring som hovedregel skal påklages til organer i fylkeskommunen. På grunnskolens område, der en slik ordning vil innebære et unntak fra hovedregelen i fvl. § 28, må dette gjøres gjennom en særlig regel i loven om at departementet er klageinstans. For videregående opplæring innebærer fvl. § 28 at fylkestinget, eller en særskilt klagenemnd der slik er opprettet, er klageinstans. Dette er det ikke behov for å slå fast i opplæringslovgivningen.

Departementet går videre inn for at spørsmålet om klageinstans i saker som gjelder enkeltvedtak om inntak og tap av rettigheter i videregående opplæring og om inntak til videregående opplæring spesielt organisert for voksne, vurderes særskilt. Det dreier seg her om vedtak som kan ha avgjørende konsekvenser for den enkelte.

Etter utvalgets syn gjør disse hensyn seg gjeldende for vedtak om inntak til videregående opplæring generelt. Utvalget vil derfor foreslå at departementet gjøres til klageinstans for alle enkeltvedtak om inntak og tap av rettigheter til videregående opplæring. I tråd med departementets syn foreslås det at denne bestemmelsen begrenses til å gjelde spørsmålet om den enkelte elev skal tas inn til videregående opplæring. Vedtak om inntak på bestemte kurs vil dermed gå inn under den alminnelige regel i fvl. § 28 om at fylkestinget, eller en særskilt klagenemnd der slik er opprettet, er klageinstans.

Etter departementets syn bør klage over enkeltvedtak om rett til spesialundervisning på grunnskolens område og om utelukkelse eller bortvisning fra arbeidsmarkedskurs også i framtiden gå til staten. Klage på enkeltvedtak i medhold av voksenopplæringsloven går i dag til staten.

Etter utvalgets forslag vil retten til spesialundervisning for voksne være regulert av den alminnelige opplæringsloven. Utvalget foreslår derfor en særbestemmelse i denne loven som slår fast at klage over enkeltvedtak i disse tilfellene går til departementet..

Etter utvalgets forslag vil arbeidsmarkedskursene dels være regulert av opplæringsloven, dels av voksenopplæringsloven (se kap. 37 punkt 37.3). I tråd med departementets syn foreslår utvalget en særregel i den nye opplæringslov om at departementet er klageinstans for vedtak om utelukkelse og bortvisning fra arbeidsmarkedstiltak som er omfattet av loven, dvs. tiltak som er grunnskoleopplæring eller videregående opplæring. For arbeidsmarkedstiltak etter voksenopplæringsloven følger det av denne loven selv at departementet er klageinstans.

Departementet synes ikke særskilt å ha vurdert retten til å klage over enkeltvedtak om spesialundervisning i videregående opplæring. Det har imidlertid understreket at vedtak om spesialundervisning både for elever i grunnskolealder og for voksne som mottar spesialundervisning på grunnskolens område, gjelder ressurser til utsatte grupper, og at statlig overprøving etter klage derfor er nødvendig. Etter utvalgets syn gjør de samme hensyn seg gjeldende for spesialundervisning i videregående opplæring. Utvalget vil derfor gå inn for statlig overprøving også for disse vedtakene.

I kap. 32 foreslår utvalget å videreføre ordningen med opplæringsråd for fagopplæringen. Videre foreslås det at yrkesopplæringsnemndene heller ikke for framtiden skal være underlagt fylkeskommunens instruksjonsmyndighet i en del saker av typisk faglig karakter. I tråd med dette vil utvalget foreslå å videreføre opplæringsrådene som klageinstans i slike saker.

Departementet går videre inn for at enkeltvedtak i personalsaker ikke skal kunne påklages til staten. For grunnskolen vil utvalget, i samsvar med dette, foreslå unntak fra regelen om at departementet er klageinstans for enkeltvedtak. For videregående opplæring vil det samme følge av hovedregelen i forvaltningsloven § 28.

Departementet har endelig pekt på at private grunnskoler og privat videregående opplæring for en stor del finansieres med statlige midler, og at elevenes rettssikkerhetsbehov i alle tilfelle er de samme som ved offentlige skoler. Departementet går derfor inn for at enkeltvedtak i elevsaker kan påklages til staten.

Utvalgets forslag til ny opplæringslov omfatter også private godkjente grunnskoler og skoler som mottar tilskudd fra staten. Utvalget vil derfor foreslå en særbestemmelse som slår fast at departementet er klageinstans for enkeltvedtak i elevsaker i private skoler som er omfattet av loven. Med elevsaker siktes det her til saker der en elev er part.

Utvalgets medlem Skard mener primært at de generelle lovbestemmelser om klageordninger for kommunesektoren burde være tilstrekkelige også for opplæringsområdet. Sekundært kan dette medlem slutte seg til Hoves særuttalelse nedenfor vedrørende spørsmålet om klageorgan.

Utvalgets medlem Hove vil framheve at hovedregelen ved kommunale vedtak, bør være klageadgang i samsvar med forvaltningsloven § 28 annet ledd.

Det sentrale ved klagebehandling er å sikre en ny og uavhengig vurdering av saken. Med de strenge habilitetsregler som gjelder i kommuneloven § 40 nr. 3 c vil dette sikres også ved intern kommunal klage. Medlemmet vil også framheve at klageinstansens vurdering lett kan bli mer inngående når klageorganet har nærhet til det forhold saken gjelder.

Dette medlem vil derfor framheve at bare i de tilfeller hvor det er andre hensyn som skal ivaretas, bør det være klageadgang til statlig klageorgan. Dette vil særlig gjelde der det er spørsmål om en enkeltperson, normalt elev, sine rettigheter overfor kommunen eller fylkeskommunen, f.eks. rett og plikt til opplæring, spesialundervisning o.l. Det vil neppe være særlig stor reell forskjell mellom dette medlemmets syn, og Regjeringens og departementets opplegg, innenfor opplæringslovgivningen. Det sentrale er likevel at det er klageadgang til statlig klageorgan som trenger særskilt begrunnelse, og at dette derfor ikke bør innføres som en normalordning på noe område med mindre de hensyn som taler for statlig overprøving gjør seg gjeldende for hele saksfeltet.