8 Utvalgets standpunkt til noen hovedspørsmål

8.1 Problemstillinger

Hovedspørsmålet i utvalgets arbeid har vært avgjørelsen av hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett. Problemstillinger i denne forbindelse er hvem som skal treffe avgjørelsen, eventuelle krav til fremgangsmåten og innholdet av avgjørelsen m.v. Utvalget har vurdert ulike modeller, og elementer som kan inngå i slike modeller ( avsnitt 8.3).

Hvilket organ som bør ha ansvaret for å administrere og eventuelt håndheve reglene må etter utvalgets oppfatning vurderes på bakgrunn av bl.a. utformingen av de materielle regler. Utvalget vil komme nærmere inn på disse spørsmål under avsnitt 8.4.7 nedenfor. Fremstillingen tar utgangspunkt i avgjørelsen om videresending av fjernsynssendinger. Spørsmål om videresending av radiosendinger blir behandlet i avsnitt 8.4.4.3 Andre sider av avtaleforholdet mellom kabeloperatør og abonnent vil bli behandlet i kapittel 9.

8.2 Enkelte prinsipielle utgangspunkter

8.2.1 Ytringsfriheten

Kabelnett er system for informasjonsformidling. Den tekniske og økonomiske utvikling, herunder endringene i hvordan informasjonsformidlingen finner sted i samfunnet, har medført en sterkere fokusering på den reelle ytringsfrihet i samfunnet. Dette gjelder bl.a. mulighetene til å formidle og motta informasjon via kringkasting, herunder via kabelnett. (Jfr. bl.a. K. Eggen: Vernet om ytringsfriheten etter art. 10. i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.)

Ytringsfriheten er et viktig utgangspunkt ved vurderingene av reglene om videresending av kringkasting i kabelnett, jfr. Ot.prp. nr. 53 s. 4. Prinsippene om ytringsfrihet har i norsk rett sin forankring i Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon art. 10. Blant annet på bakgrunn av den begrensede frekvenskapasitet, har man tradisjonelt akseptert krav om konsesjon for rett til kringkasting. Som følge av fjernsynsmediets sterke gjennomslagskraft, er det akseptert særskilte begrensninger for innholdet av fjernsynssendinger.

Dersom kringkastingsselskaper krever lisensavgift for videresending i kabelnett, vil behovet for å begrense abonnentenes utgifter selvfølgelig kunne gi grunnlag for regulering av hva som videresendes åpent i kabelnett.

Avgjørelse av hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett vil nødvendigvis medføre en begrensning av de ytringer som ideelt sett kunne bli videresendt. Utvalget har lagt vekt på å finne frem til modeller hvor endelig avgjørelse treffes av partene i abonnementsavtalen d.v.s. kabeloperatøren og abonnentene. Utvalget har også lagt vekt på å finne frem til regler som er nøytrale i forhold til hvilke kringkastingssendinger som partene eventuelt vil velge å videresende i nettet.

Etter utvalgets oppfatning vil f.eks. en regel om at det enkelte kabelnett skal ha et grunntilbud, d.v.s. et visst antall kringkastingssendinger som formidles åpent (ukodet) i nettet, ikke innebære noen innskrenkninger i ytringsfriheten.

8.2.2 Mediepolitiske hensyn

Gjeldende regler om abonnentvalg ble innført for å gi abonnentene rett til å avgjøre hvilke kringkastingssendinger som skulle videresendes i kabelnettene. Det ble den gangen fremhevet at dette hadde likhetstrekk med den enkeltes valgfrihet til selv å bestemme f.eks. hvilke aviser man ønsker å lese, jfr. Ot.prp. nr. 53 s. 4.

Ordningen med abonnentvalg må bl.a. ses i lys av den lovgivning, den teknologi og det tilbud av fjernsynssendinger som fantes da lov om kabelsendinger ble gitt i 1988. De delene av kabelnettene som gikk helt frem til abonnentene hadde da gjennomgående en klart mer begrenset kapasitet enn i dag. Flertallet av fjernsynssendinger formidlet via satellitt var ikke kodet. En del var ikke lisensbelagt. Valget ville dermed i liten utstrekning påvirke størrelsen av det vederlag som abonnenten ble avkrevet, jfr. St.meld. nr. 32, s. 143. Dette medfører likevel ikke at behovet for regler for å sikre abonnenters interesser ikke lenger er til stede.

Lov om kabelsendinger førte videre til at kabelnettene fritt kunne videresende fjernsynssendinger som ble formidlet via kommunikasjonssatelliter, og også utenlandske lisensbelagte fjernsynssendinger, jfr. Ot.prp. nr. 53 s. 11 og s. 18. Det siste åpnet følgelig for innføring av dekodere i norske kabelnett.

Som angitt under kapittel 3 og 4 ovenfor er utvalget av den oppfatning at det har funnet sted vesentlige endringer siden 1988. Dette gjelder både kapasiteten i kabelnettene, tilbudet av fjernsynssendinger som kan videresendes i kabelnett, og at det blir krevd lisensavgift for videresending av flertallet av tilgjengelige fjernsynssendinger i dag. Kapasitetsøkningen i nettene har redusert behovet for abonnentvalg. Vederlagsplikt medfører at det blir vesentlig vanskeligere eventuelt å la et avstemningsresultat ubetinget være avgjørende for hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes til samtlige abonnenter. Gjeldende avtaler inneholder som regel ikke bestemmelser om endring av abonnementsavgiften som følge av abonnentvalg.

Hensyn til kulturelt mangfold og tilgang til program med norsk språk ivaretas i noen grad av reglene i kringkastingsloven om formidlingsplikt, krav til programinnhold i konsesjoner for kringkastingsselskaper m.v. De mediepolitiske hensyn som lå til grunn for gjeldende bestemmelser om abonnentvalg gjør seg følgelig i mindre grad gjeldende i dag.

På den annen side kan hensynet til bestemmelsesrett for abonnentene, beskyttelse av mindretall samt forbrukerpolitiske hensyn tilsi fortsatt regulering av avgjørelsen av hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett.

8.2.3 Andre forbrukerpolitiske hensyn

Når abonnentene knytter seg til et kabelnett, vil et vesentlig formål normalt være å få tilgang til et visst utvalg av kringkastingssendinger. Mange har bl.a. også lagt vekt på muligheten til å skifte kringkastingssending uten hensyn til hvilken satellitt sendingen blir formidlet via, og muligheten til å få avtale om teknisk service og vedlikehold. Dertil kommer eventuelt også vurderinger av økonomi, miljø og av sannsynligheten for å få tilgang til nye tjenester via kabelnett i fremtiden.

Gjeldende lovgivning er dels begrunnet i at kabelnett ofte vil ha et monopolpreg i formidlingen av fjernsynssendinger. Da lov om kabelsendinger ble vedtatt i 1988, la Stortinget også vekt på at den tekniske utvikling og økning i tilbudet av fjernsynssendinger styrket behovet for lovregulering, jfr. Innst. O.nr. 77 (1987- 88) s. 2. Etter utvalgets oppfatning går utviklingen i retning av at kabelnett vil få en mindre monopolpreget stilling enn da lov om kabelsendinger ble gitt, jfr. nærmere avsnitt 4.4.6 ovenfor.

Det er imidlertid i begrenset utstrekning konkurranse mellom ulike kabelnett innenfor samme geografisk område. På den annen side har parabolmottak fått klarere likhetstrekk med mottak via kabelnett. På bakgrunn av størrelsen av tilknytningsavgiften m.v. vil det i praksis være begrenset tilbøyelighet til å skifte fra kabelmottak til parabolmottak. Dette kan tilsi at det fortsatt opprettholdes særregler til vern om abonnentene.

Balanseforholdet mellom partene er - uansett vurderingene av konkurransesituasjonen - et hensyn som kan tilsi reguleringer til vern av forbrukerne. Dersom det først blir gitt regler om forholdet mellom kabeloperatør og abonnent, kan det være naturlig at også hovedytelsen fra kabeloperatøren - tilbudet av kringkastingssendinger - reguleres.

Størrelsen av tilknytningsavgift og løpende vederlag for mottak av kringkastingssendinger skaper behov for forutberegnelighet for forbrukerne. Dette reiser spørsmål om det bør gis regler som regulerer adgangen til å endre vederlaget for mottak av grunntilbudet. Slik endring kan være aktuelt f.eks. dersom kringkastingsselskapet eller rettighetshavere øker krav på lisensavgift for sending som inngår i grunntilbudet, eller når det blir aktuelt å videresende nye kringkastingssendinger i grunntilbudet.

Kabeloperatøren vil i utgangspunktet være avhengig av å tilpasse sine ytelser til markedet, herunder i første rekke abonnentens ønsker. Dersom kabeloperatøren gis frihet til å velge sammensetning av grunntilbudet, vil det likevel kunne foreligge risiko for at sammensetningen i noen tilfelle kan bli påvirket av fortjenestemulighetene for kabeloperatøren. Som eksempler kan nevnes risiko for prioritering av sendinger fra kringkastingsselskap som gir vederlag for videresending, eller som gir kabeloperatøren inntektsmuligheter gjennom å forestå innplassering av reklame rettet mot det lokale marked - dersom lovgivningen senere åpner for dette. Ved eventuell eierkonsentrasjon som omfatter flere ledd i informasjonskjeden, kan det også være risiko for at kabeloperatøren prioriterer kringkastingssendinger med samme eiere eller andre felles interesser.

Forbrukerrådet ga i 1993 i et rådsvedtak uttrykk for følgende prinsipielle standpunkt:

Forbrukerrådet mener prinsipielt at hver abonnent i størst mulig utstrekning bør kunne velge sin egen programmeny. Kabelselskapene bør tilrettelegge programformidlingen slik at det rent teknisk er mulig å tilby hver abonnent en egen meny. Tilretteleggingen må skje over lengre tid. Forbrukerrådet tror at abonnentene er best tjent med et slikt system framfor en valgordning som i dag skjer på kabelselskapenes premisser. Man slipper også problemet med pakking av programmer som ofte leder abonnentene inn i uønskede pakkeløsninger.

Utvalget anser det ønskelig at den enkelte abonnent kan treffe individuelle valg av hvilke fjernsynssendinger han eller hun skal motta. Kostnadene ved anskaffelse, eventuelt leie av dekoder samt tekniske begrensninger i mange mindre kabelnett, medfører imidlertid at det etter flertallets oppfatning ikke er ønskelig å basere lovgivningen på bruk av dekoder allerede i dag, jfr. avsnitt 8.3.4 nedenfor.

8.2.4 Konkurransesituasjonen for kabeloperatørene

Den teknologiske utvikling og endringer i markedssituasjonen m.v. har ført til at parabolmottak er blitt et alternativ til mottak av fjernsynssendinger via kabelnett. Formidling av pakker av fjernsynssendinger fra satellitt ( Cable in the sky) har mange likhetstrekk med videresending i kabelnett, jfr. avsnitt 4.6 ovenfor. Kapasitetsbegrensninger foreligger imidlertid ikke på samme måte i forhold til abonnentene ved formidling via satellitt.

Etter utvalgets oppfatning er det av hensyn til konkurransesituasjonen ønskelig med like regler uavhengig av formidlingsmåte. Det er derved også av betydning å hindre at reglene om avgjørelse av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i det enkelte nett, medfører betydelige kostnader for kabeloperatør og abonnenter.

I tillegg til konkurransen mot parabolmottak, bør lovgivningen ikke skape endret konkurransesituasjon mellom kabelnett. Det er viktig at eventuell ny lovgivning ikke fører til oppsplitting i små nett som eventuelt faller utenfor reglenes virkeområde. Det er derfor nødvendig å vurdere virkeområdet for eventuelt nytt regelverk i forhold til mindre kabelnett.

Kabelnettenes konkurranseevne vil i fremtiden trolig også være avhengig av i hvilken utstrekning det åpnes for adgang til å formidle andre typer informasjonstjenester i kabelnett. Dette er imidlertid i første rekke et samferdselspolitisk spørsmål som faller utenfor utvalgets mandat.

8.2.5 Forholdet til kringkastingsselskap og distribusjonsledd

For kringkastingsselskap er det i alminnelighet av interesse å oppnå størst mulig dekningsgrad. Dette vil normalt tilsi ønske om å bli videresendt som en del av grunntilbudet som går til samtlige abonnenter. Kringkastingsselskap kan i utgangspunktet stille vilkår for samtykke til videresending i kabelnett, jfr. avsnitt 4.3.8 ovenfor. I tillegg til vilkår om lisensavgift, er dette dels benyttet til å stille krav om videresending sammen med enkelte andre kringkastingssendinger, såkalt pakking. Vilkår av denne karakter kan vanskeliggjøre sammensetningen av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i det enkelte nett. Dette gjelder ikke minst hva som skal formidles i tillegg til grunntilbudet.

For kringkastingsselskapene vil det være av betydning at reglene sikrer lik behandling. Lisensbelagte fjernsynssendinger som inngår i grunntilbudet vil oppnå vesentlig bedre inntektsmuligheter enn fjernsynssendinger som bare inngår i eventuelt tilleggstilbud i nettet. Utvalget vil peke på mulig risiko for at kringkastingsselskap som p.g.a. sin popularitet forventer uansett å inngå i grunntilbudet i mange nett, tar til å kreve lisensavgift. Dette kan tilsi at mulige uheldige konkurransemessige virkninger søkes unngått ved bruk av konsesjonsvilkår for kringkastingsselskapene; f.eks. slik at vilkårene skaper like muligheter. Eventuelt krav om lisensavgift vil være et vesentlig moment ved vurderingen uansett hvem som avgjør hva som skal videresendes i kabelnettet.

Forholdet til kringkastingsselskapet og rettighetshavere er regulert i åndsverklovgivningen m.v., og eventuelt i konsesjonen til kringkastingsselskapene. Disse spørsmål faller utenfor utvalgets mandat.

Også forholdet til teknisk distributør f.eks. den som eier eller leier satellittkapasitet som muliggjør mottak hos kabeloperatøren, faller utenfor utvalgets mandat. Flertallet antar at regler om sammensetning av grunntilbudet m.v. ikke vil skape særskilte problemer i relasjon til slike tekniske distributører.

Det finnes i dag virksomheter (konserner) som både er representant for kringkastingsselskaper, og også distribuerer sendingene. Utvalget vil reise spørsmål om dette kan skape problemer. Med hensyn til de spørsmål som knytter seg til vilkår stilt av eller på vegne av kringkastingsselskap, vises til fremstillingen ovenfor under dette avsnitt.

Medlemmene Børmer og Hansen vil understreke det betenkelige ved at en teknisk distributør som Nordic Satellite Distribution også representerer rettighetshaverne til fjernsynssendinger. Distributøren står dermed i et økonomisk interesseforhold til hvordan grunntilbudet blir sammensatt hos kabeloperatørene. Distributøren påvirker dermed ikke bare hvilke sendinger som er tilgjengelig, men også vilkårene for å motta og videresende dem. Denne dobbeltstilling har derfor etter disse medlemmers oppfatning stor mediepolitisk interesse.

8.3 Ulike modeller for avgjørelsen av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i kabelnett

8.3.1 Generelt

Utvalget har vurdert ulike modeller for avgjørelsen av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett. Utvalget har i denne forbindelse bl.a. tatt utgangspunkt i alternativer angitt i Stortingsmelding nr. 32 på s. 144. Departementet fremhevet der følgende fire alternativer:

• oppheving av all regulering,

• abonnentvalgordning,

• individuelle valg basert på dekoder,

• abonnentvalg hjemlet i standardkontrakt.

Utvalget har forutsatt at regler om formidlingsplikt fortsatt skal gjelde. Vurderingene har derfor knyttet seg til avgjørelsesmåten for hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i tillegg til de formidlingspliktige sendinger.

Tilbudet i kabelnett vil normalt bestå av et grunntilbud som alle abonnentene i utgangspunktet kan motta, supplert med enkeltsendinger eller eventuelt tilleggspakker, som kan bestilles individuelt. Utvalget har valgt å konsentrere sine drøftinger om avgjørelsen av sammensetningen av grunntilbudet. Hvorvidt det eventuelt bør gis regler for avgjørelsen av tilbudet ut over dette, vil bli særskilt drøftet i avsnitt 8.4.5 nedenfor.

Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i ulike modeller, som det vil bli redegjort nærmere for nedenfor. Utvalget vil imidlertid peke på at modellene kan modifiseres. Flere av elementene kan benyttes som utgangspunkt i ulike modeller. Abonnentvalg vil, i tillegg til å være et selvstendig alternativ, også kunne inngå som et element f.eks. i en modell hvor kabeloperatøren treffer den endelige avgjørelsen. Av andre tilleggselementer som utvalget har vurdert, nevnes krav til bredde og variasjon i sammensetningen av grunntilbudet som videresendes åpent i nettet, og eventuelle beløps- eller prisbegrensninger m.h.t. endringer i vederlaget for mottak av grunntilbudet.

8.3.2 Abonnentvalgmodellen

Abonnentvalgmodellen innebærer en videreføring av prinsippene i kringkastingslovens § 4-4, men eventuelt i en modifisert form. Det sentrale er at abonnentene skal ha den endelige avgjørelsen m.h.t. hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i kabelnettet, i tillegg til de formidlingspliktige sendingene. Abonnentvalg kan gjennomføres ved skriftlig avstemning blant samtlige abonnenter, spørreundersøkelser til et representativt utvalg av abonnenter e.l.

Abonnentene må før gjennomføring av valg motta informasjon om hvilke fjernsynssendinger som er tilgjengelige, hvilke vilkår de enkelte kringkastingsselskaper stiller for videresending i kabelnett, herunder de prismessige konsekvenser av valget m.v.

Positivt ved denne modell er at abonnentene blir sikret avgjørende innflytelse på valg av kringkastingssendinger. Abonnentvalgordningen vil i utgangspunktet kunne sikre at abonnentene i alt vesentlig mottar de sendinger de selv ønsker. Abonnentene har imidlertid normalt ulike ønsker. Sammensetning av et grunntilbud på grunnlag av abonnentvalg vil derfor føre til at noen ikke får sine ønsker oppfylt. Erfaringen med gjeldende regler har vært at oppslutningen om abonnentvalg gjennomført ved avstemning har vært relativt lav. Abonnentvalgmodellen innebærer at man unngår kostnader knyttet til bruk av dekoder eller filtrering m.v. Installering og bruk av slikt teknisk utstyr påfører kabeloperatørene utgifter. I et marked med normale fortjenestemuligheter må det forventes at slike utgifter vil bli belastet abonnentene, enten direkte gjennom krav på løpende eller ekstraordinært vederlag eller på annen måte.

De hensyn som lå til grunn for abonnentvalgordningen gjør seg i noe mindre utstrekning gjeldende i dag. I flertallet av kabelnett er kapasiteten vesentlig bedret. Dertil kommer at flertallet av fjernsynsselskaper nå krever lisensavgift for videresending i kabelnett. Også ved abonnentvalg er det risiko for at abonnenter blir pålagt økte kostnader for mottak av fjernsynssendinger man selv ikke har ønsket. På den annen side unngår abonnentene som nevnt utgifter til dekoderutstyr e.l. Abonnentvalgordningen har trolig i mange nett bidratt til å holde abonnementsavgiften nede.

Gjeldende regler om abonnentvalg har vist seg å være vanskelige å praktisere. Dette skyldes forskjellene mellom nettenes størrelse, forskjeller i teknisk standard og tekniske løsninger samt de stadige endringer i antall tilgjengelige sendinger. Dersom abonnentvalgordningen skal videreføres, måtte det eventuelt gis mer detaljerte regler. Et mer omfattende regelverk vil imidlertid kunne bli for lite dynamisk i forhold til utviklingen i kringkastingssektoren m.v. Dette kan få negativ innvirkning på konkurransedyktigheten til kabelnett i forhold til andre formidlingsmåter, særlig parabolmottak.

Som følge av forventet sterk økning i antall fjernsynsendinger som vil være tilgjengelige, og forventet spesialisering av sendingene fra mange kringkastingsselskap, vil abonnentvalg kunne gi tilfeldige resultater. Selv om f.eks. et stort flertall av abonnentene ønsker eksempelvis å motta engelskspråklige nyhetssendinger-/allmennkringkasting, vil stemmene kunne bli fordelt på forskjellige, men relativt likeartede fjernsynssendinger, med den konsekvens at ingen av dem når opp i avstemningen. Dette kan bare i begrenset utstrekning forhindres gjennom krav til gjennomføringen av abonnentvalg.

En ulempe ved abonnentvalg er de relativt hyppige endringer i tilbudet av kringkastingssendinger. Som følge av kostnadene bør abonnentvalg normalt bare bli avholdt med visse mellomrom f.eks. en gang hvert annet år. Endringer i krav på vederlag eller tilbud av kringkastingssendinger i mellomtiden vil eventuelt reise spørsmål om behov for regler hvor kabeloperatøren kan treffe midlertidige avgjørelser.

Utvalget er etter dette kommet til at abonnentvalgordningen vil bli for komplisert og for lite tilpasningsdyktig i forhold til den utvikling som nå finner sted innenfor kringkastingssektoren.

8.3.3 Abonnentrådmodellen

For å oppnå en ordning som i større grad er tilpasset endringer i tilbudet av fjernsynssendinger og krav på lisensavgift fra kringkastingsselskaper m.v., har utvalget som et alternativ vurdert en ordning hvor avgjørelsen treffes av et representativt organ knyttet til hvert kabelnett. For enkelthets skyld har utvalget valgt å kalle et slikt organ for abonnentråd. Abonnentråd vil kunne sammensettes ved valg blant abonnentene, eller ved oppnevning av offentlige organer f.eks. lokale forbukerkontor, kommunale organer e.l. Abonnentråd vil ha likhet med situasjonen i kabelnett eid av beboersammenslutninger hvor det finnes representative organ som eventuelt kan treffe avgjørelsen på vegne av abonnentene (beboerne).

Fordelen ved abonnentråd er at dette vil være et mindre organ på f.eks. fem til syv personer som kan ha jevnlige møter. Et representativt organ vil kunne sørge for gjennomføring av eventuelle krav om at grunnpakken skal ha en bred sammensetning, at mindretallsinteresser blir ivaretatt m.v. Et abonnentråd vil videre også kunne behandle andre sider av kontraktsforholdet.

Et flertall - alle unntatt Jahr Røine - er kommet til at man ikke ønsker å ha en generell ordning basert på at avgjørelsen treffes av abonnentråd.

Flertallet mener at det kan være vanskelig å oppnå tilstrekkelig oppslutning om eventuelt valg til abonnentrådet. Ordningen vil dermed kunne bli vanskelig å praktisere. Rådets avgjørelse vil dermed heller ikke nødvendigvis fremstå som representativ for abonnentene i nettet. Det vil kunne bli vanskelig å få aksept for de avgjørelser som rådet treffer. Dette gjelder ikke minst dersom abonnenter blir pålagt økning i vederlaget under henvisning til abonnentrådets avgjørelse. Også abonnentrådmodellen vil føre til kostnader som i siste instans vil måtte bli dekket av abonnentene.

Flertallet legger vekt på at abonnentrådmodellen innebærer at avgjørelsesmyndigheten blir tillagt en annen enn partene i avtaleforholdet.

Flertallet ser imidlertid ikke bort fra at valgte råd kan være en praktisk mulighet f.eks. i mindre nett med en homogen abonnentmasse, og hvor det er grunnlag for å opprette en forening e.l. av abonnentene. Flertallet viser til sine merknader til utkastet til forskrift om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett § 4 annet ledd, jfr. kapittel 11.

Mindretallet- Jahr Røine - viser til sine merknader under avsnitt 8.5 nedenfor.

8.3.4 Dekodermodeller

Koding innebærer at fjernsynssendinger blir sendt kodet i nettet, og at den enkelte abonnent må ha dekoder for å kunne nyttiggjøre seg signalene. Allerede i dag har en del abonnenter, særlig i de største nettene, dekodere i forbindelse med avtaler om mottak av såkalte tilleggspakker eller f.eks. filmkanaler. I et fåtall nett har samtlige abonnenter fått dekoder. Dekodermodellen er ikke til hinder for at det også er et grunntilbud som sendes åpent i nettet (ukodet - eventuelt kodet dersom samtlige abonnenter har dekoder). Alle nett som har tatt i bruk dekoderløsninger, har i dag i utgangspunktet likevel et grunntilbud. I et fåtall nett foreligger imidlertid visse individuelle valgmuligheter m.h.t. sammensetningen av grunntilbudet.

Fordeler ved dekoderløsningen er at dette kan gi mulighet for individuelle valg. Valgfriheten muliggjør at abonnentens vederlag i stor utstrekning kan bli begrenset til de sendinger som den enkelte abonnent ønsker å motta. I praksis foreligger likevel normalt ikke full valgfrihet i nett basert på dekoderløsninger da tilbudet ofte blir pakket.

Ved generell innføring av dekodere vil man unngå eventuelle kostnader for å bli avskjermet mot kringkastingssendinger man ikke ønsker å motta. Grunnlaget for flere av de konflikter som oppstår ved gjeldende ordning vil dermed falle bort.

Koding krever utstyr bl.a. i hovedsentralen. Dekodermodeller medfører at abonnentene også blir belastet med kostnader til dekoder. Gjeldende praksis i mange kabelnett er at abonnenten både må betale etableringsgebyr og løpende leie for å ha dekoder. Abonnenten påføres dermed kostnader til teknisk utstyr istedenfor å kunne benytte midlene til f.eks. å motta flere fjernsynssendinger. Har nettet et grunntilbud som sendes ukodet, vil slike kostnader i utgangspunktet bare bli påført abonnenter som ønsker å motta sendinger i tillegg til grunntilbudet. Dersom en fellesabonnent, f.eks. en beboersammenslutning vedtar at medlemmene skal motta et utvalg av kodete sendinger, vil kostnadene pr. husstand likevel bli meget små.

Det har vært hevdet at kostnadene for abonnentene ikke nødvendigvis blir større ved dekoderløsningen. Flertallet - alle utenom Børmer og Hansen - er ikke enig i dette. Investeringer i hovedsentral og hos den enkelte abonnent medfører nødvendigvis kostnader. Slike kostnader blir belastet abonnentene, enten direkte eller indirekte.

Koding vil med dagens teknologi bli uforholdsmessig kostbart i mange små nett. Lovgivningen kan dermed uansett ikke utelukkende baseres på en dekoderløsning. Flertallet ser det som uheldig dersom reglene om avgjørelse av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes, må variere mellom ulike nett. Det vil da oppstå usikkerhet m.h.t. hvilke regler som skal gjelde for nett hvor det ikke er grunnlag for dekoderløsninger, hvilke nett som skal unntas fra dekodermodellen m.v.

Ved overgang til digital videresending i kabelnett vil trolig fjernsynsmottakere også bli innrettet slik at særskilte dekodere blir unødvendig. Utvalget antar at det vil ta en del år før dette er alment i bruk. Det foreligger imidlertid uansett risiko for at den tekniske utvikling fører til endringer i forhold til dagens dekoderteknologi. Investeringer i dekoderutstyr nå vil dermed kunne vise seg å få begrenset varighet.

Flertallet ser ikke bort fra at en dekodermodell kan være den beste på lengre sikt. Som følge av kostnadene, finner flertallet likevel at det ikke er hensiktsmessig å basere lovgivningen på en slik ordning i dag.

8.3.5 Modeller basert på at kabeloperatøren treffer avgjørelsen

Dersom det ikke foreligger særskilt regulering, vil utgangspunktet i praksis trolig normalt bli at kabeloperatøren treffer avgjørelsen av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett. Modeller basert på at kabeloperatøren treffer den endelige avgjørelsen må lovfestes dersom det skal være begrensninger i kabeloperatørens frihet.

Fordelen ved en slik ordning er at man unngår særskilt regulering hvor det foreligger konflikt mellom ulike mål, f.eks. mellom pris og bredt tilbud/mindretallsbeskyttelse m.v., og hvor utviklingen er så rask at det er vanskelig å overskue konsekvensene og å skape tilstrekkelig dynamiske regler. Konkurransen, særlig i forhold til alternative formidlingsmåter, vil kunne bidra til å hindre urimelige konsekvenser i forhold til abonnentene. Videre kan alminnelige kontraktsrettslige regler som f.eks. markedsføringslovens § 9 a, avtaleloven § 36 m.v. benyttes til å gripe inn dersom det oppstår urimelige resultater i enkelttilfeller. Til fordel for en slik modell taler videre at det er kabeloperatøren som har den økonomiske risiko for sin virksomhet.

Ulempen er at ulike interesser hos partene kan skape risiko for urimelige resultater. Dette kan f.eks. gjelde formidlingsvilkår, i første rekke kravet på vederlag, men også f.eks. pakking m.v. Det kan tenkes at enkelte kabeloperatørers prioritering av fortjenestemulighetene kan gå ut over bredden i det tilbud som videresendes. Flertallet frykter derfor at abonnenten i flere tilfelle vil kunne få risikoen og kostnadene ved eventuelt å bringe en tvist inn for domstolene eller særskilt håndhevelsesorgan, enn ved alternative ordninger. Tvistebeløpet vil videre normalt være så lavt at det ikke vil være praktisk for enkeltabonnenter å bringe tvisten inn for de alminnelige domstoler.

Dersom kabeloperatøren treffer avgjørelsen, vil abonnenten videre miste den direkte innflytelsen på valget av fjernsynssendinger.

8.3.6 Opphevelse av reguleringer

Før lov om kabelsendinger ble vedtatt i 1988 forelå ingen lovregler om avgjørelsen av hvilke fjernsynssendinger som skal videresendes i det enkelte kabelnett. Det var imidlertid den gang svært få fjernsynssendinger som kunne videresendes i norske kabelnett. Med unntak av bestemmelsen om formidlingsplikt har de aller fleste land i dag ikke regler om avgjørelse av hva som skal videresendes.

Dersom det ikke blir gitt særskilte lovregler angående avgjørelsen av hvilke fjernsynssendinger som skal formidles i det enkelte kabelnett, vil spørsmålet kunne bli regulert ved avtale. Større fellesabonnenter vil kunne ha tilstrekkelig forhandlingsstyrke til å inngå en tilfredsstillende avtale som sikrer abonnentenes interesser. Det er dertil mulig at forbrukermyndighetene og kabeloperatørenes organisasjoner vil kunne fremforhandle avtale som blir basert på abonnentvalg e.l. Det er imidlertid uvisst om slike forhandlinger vil føre frem. Alle kabeloperatører er heller ikke organisert, og vil dermed ikke uten videre følge en fremforhandlet standardkontrakt. På bakgrunn av den manglende balanse i styrkeforholdet mellom partene, vil utgangspunktet etter utvalgets oppfatning ellers trolig bli at kabeloperatøren avgjør.

Dersom særskilt avtale om fremgangsmåten for avgjørelsen ikke blir inngått, vil situasjonen bli slik som angitt under avsnitt 8.3.5 ovenfor angående modeller hvor kabeloperatøren avgjør. Utvalget ser det imidlertid som sannsynlig at kabeloperatører i mange større nett vil velge å innføre dekoderløsninger i en eller annen form. Utvalget viser derfor også til sine vurderinger under avsnitt 8.3.4 ovenfor.

8.4 Flertallets forslag

8.4.1 Hovedpunktene i flertallets forslag

Utvalget er kommet til at det fortsatt er ønskelig med lovregulering av avgjørelsen av hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i kabelnett. Flertallet- alle utenom Børmer og Hansen - har i denne forbindelse særlig lagt vekt på at det i begrenset utstrekning er konkurranse mellom kabeloperatører, og at tilbudet av sendinger er større enn kapasiteten i nettene. Flertallet har lagt vekt på fortsatt å sikre abonnentene, som gruppe, vesentlig innflytelse.

Flertallet mener at den som er tilknyttet et kabelnett for videresending av kringkasting bør være sikret et rimelig bredt tilbud av fjernsynssendinger uten å måtte betale for teknisk tilleggsutstyr for å kunne motta slike sendinger. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at det skal være et grunntilbud i kabelnett.

Flertallet mener at innholdet i grunntilbudet fortsatt må avspeile abonnentenes ønsker. Flertallet foreslår at kabeloperatøren skal treffe avgjørelsen av hva som skal videresendes i nettet, men at kabeloperatøren skal legge betydelig vekt på det kostnadsnivå som fremkommer i undersøkelse blant abonnentene (abonnentundersøkelse), og hvilke fjernsynssendinger abonnentene prioriterer. Kabeloperatøren skal videre legge vekt på at grunntilbudet samlet skal gi et variert programtilbud, jfr. nærmere utkast til forskrift om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett (G) § 5 første ledd. For å klargjøre abonnentenes prioriteringer, skal kabeloperatøren gjennomføre abonnentundersøkelse, G § 4.

Etter flertallets oppfatning innebærer forslaget i betydelig utstrekning en videreføring av gjeldende regelverk. Avgjørelsesmåten vil imidlertid avhjelpe en del av de problemene som gjeldende regler om abonnentvalg har ført til, jfr. avsnitt 8.3.2 ovenfor.

En ordning hvor kabeloperatøren treffer den endelige avgjørelse, men med plikt til å legge betydelig vekt på resultatet av abonnentundersøkelsen, medfører imidlertid at man kan unngå tilfeldige utslag ved abonnentvalg e.l. Kabeloperatøren kan også ta rimelig hensyn til vesentlige interesser hos et mindretall blant abonnentene. Når ansvaret påhviler kabeloperatøren, oppnås videre større grad av fleksibilitet til å tilpasse grunntilbudet til endringer m.h.t. hvilke fjernsynssendinger som er tilgjengelige, krav om lisensavgift for videresending av fjernsynssendinger som inngår i grunntilbudet m.v.

Flertallet av kringkastingsselskaper forventes å kreve lisensavgift for videresending i kabelnett. Dette tilsier etter flertallets oppfatning at grunntilbudet i noen utstrekning også må kunne omfatte lisensbelagte fjernsynssendinger dersom abonnentundersøkelsen gir grunnlag for dette. Dette er også situasjonen i mange nett i dag. Eksempelvis videresender svært mange nett de lisensbelagte sendingene fra Sveriges Radio med dets Kanal 1 og TV2. I en god del nett videresendes f.eks. også Eurosport, BBC m.v. til samtlige abonnenter.

Flertallets forslag vil føre til at abonnenter må betale for mottak av fjernsynssendinger de i utgangspunktet ikke har prioritert. Også gjeldende regler om abonnentvalg fører til at abonnentene må dekke en forholdsmessig andel av kostnadene ved teknisk formidling av alle sendingene de mottar. Dertil må de normalt også betale lisensavgift for mottak av sendinger fra Sveriges Radio. Etter flertallets oppfatning vil forslaget derfor ikke representere noen vesentlig prinsipiell endring i forhold til gjeldende lovgivning, jfr. nærmere avsnitt 8.4.2 nedenfor.

Slik betalingsplikt er en naturlig konsekvens av at man er tilsluttet et kollektivt formidlingssystem. Flertallet er videre kommet til at muligheten for noe økte kostnader for enkelte abonnenter i forhold til hvilke fjernsynssendinger de har prioritert å motta, er en mindre ulempe enn om et større antall abonnenter vil bli påført større utgifter til dekoding m.v. for å kunne motta et rimelig bredt sammensatt grunntilbud.

Flertallet finner det lite hensiktsmessig å begrense abonnentvalgordningen til å fastlegge hvilke fjernsynssendinger kabeloperatøren skal tilby. Flertallet mener at abonnentene også bør ha vesentlig innflytelse på hva abonnentene kan motta åpent i nettet, og på vederlaget for mottak av et slikt grunntilbud. Etter flertallets oppfatning vil de aller fleste abonnenter ha liten interesse m.h.t. avgjørelsen av hele kapasitetsutnyttelsen. Mange abonnenter vil få dekket sitt behov dersom de kan motta de mest populære fjernsynssendingene. Det synes derfor ikke å være av betydning å kunne påvirke hele sammensetningen av f.eks. inntil ca. 50 fjernsynssendinger. Kabeloperatøren bør her kunne stå fritt m.h.t. å utforme et tilbud i forhold til ulike nisjer i markedet m.v.

Flertallet mener videre at en avgjørelsesmodell, som ikke også kan løse vederlagsspørsmålet for et grunntilbud som alle abonnentene kan motta, vil være uheldig. Flertallet foreslår at når kabeloperatøren har fastsatt grunntilbudet etter forskriften, skal abonnentene ha plikt til å betale det vederlag som følger av slik sammensetning, G § 6. Flertallet kan ikke se at et krav om åpen videresending av grunntilbud vil være til hinder for innføring av individuell valgmulighet på lengre sikt.

Flertallet er som nevnt av den oppfatning at en modell basert på individuell valgmulighet er ønskelig. I dagens situasjon vil dette imidlertid kreve for store kostnader til teknisk utstyr. Med dagens teknologi vil individuell valgmulighet som hovedregel forutsette bruk av dekoderløsninger. Dette vil ikke være økonomisk gjennomførbart f.eks. i mange mindre nett. Flertallets forslag vil gi lik regulering for alle typer nett; uavhengig av størrelse eller tekniske løsninger. Flertallet ser det som uheldig dersom ikke samme regelverk kan gjelde for alle nett.

8.4.2 Sammensetning av grunntilbudet. Vederlag for mottak av grunntilbudet

Flertallets forslag innebærer at kabeloperatøren skal tilby et grunntilbud d.v.s. et utvalg sendinger som sendes åpent i nettet, og som dermed i utgangspunktet kan mottas av alle abonnenter. Dersom kabelnettet allerede har full dekoderdekning, kan fjernsynssendingene som inngår i grunntilbudet være kodet. Abonnentene vil dermed unngå nye kostnader til teknisk utstyr. Krav om grunntilbud vil sikre at alle abonnentene kan motta et rimelig antall fjernsynssendinger uten å bli påført utgifter til dekoderutstyr. I nett uten dekoder- eller filterløsninger vil grunntilbudet utgjøre det samlede tilbud av fjernsynssendinger i nettet.

Flertallet har ikke funnet grunnlag for å oppstille krav til hvor mange fjernsynssendinger som skal inngå i et grunntilbud. Hvilket antall som fremstår som rimelig, vil kunne variere avhengig av den tekniske kapasitet i kabelnettet generelt, og enkeltdeler spesielt.

Gjeldende regler om abonnentvalg angir ikke om vederlaget kan økes dersom abonnentene også har ønsket å velge inn lisensbelagte sendinger. I enkelte kabelnett blir det foretatt endringer av vederlaget fra abonnentene under henvisning til utfallet av abonnentvalg. Dette synes å være akseptert av abonnentene.

Flertallet av fjernsynsselskaper krever nå lisensavgift for videresending i kabelnett. Flertallet mener på denne bakgrunn at abonnentvalg også må kunne omfatte lisensbelagte sendinger, og slik at valget også kan få betydning for størrelsen av det vederlag den enkelte abonnenten skal betale.

Flertallet mener imidlertid at det uansett må stilles strenge vilkår for at abonnentvalg kan gi grunnlag for økt vederlag. Det foreligger risiko for at abonnenter blir pålagt økte kostnader for mottak av fjernsynssendinger de i utgangspunktet selv ikke ønsker.

Flertallet mener at det må gjelde klare begrensninger m.h.t. hvilke endringer kabeloperatøren kan foreta i forhold til de prioriteringer og det kostnadsnivå som fremkommer av abonnentundersøkelsen. Flertallet foreslår derfor at kabeloperatøren skal ha plikt til å legge betydelig vekt på utfallet av abonnentundersøkelsen, jfr. G § 5.

Kabeloperatøren må utøve et saklig og forsvarlig skjønn ved sammensetning og endring av grunntilbudet. Kabeloperatøren må i denne forbindelse sørge for at grunntilbudet er innenfor en økonomisk ramme som har klar dekning i abonnentundersøkelsen. Når det gjelder kostnadsnivået, må det ses hen til hvilket nivå et flertall av abonnentene er villige til å akseptere for grunntilbudet, jfr. G § 5 og merknadene til denne bestemmelsen i avsnitt 11.2.1

Flertallets forslag innebærer imidlertid at kabeloperatøren må tolke resultatet av abonnentundersøkelsen. Hvis vederlaget for en fjernsynssending som ligger innenfor grunntilbudet blir endret, vil det ved vurderingen være av betydning hvor stor oppslutning fjernsynssendingen fikk ved siste abonnentundersøkelse samt hvor stor endring i vederlaget det er spørsmål om. Dersom abonnentundersøkelsen vil gi en lite variert sammensetning av grunntilbudet, og vesentlige mindretallsinteresser dermed blir skadelidende, kan dette gi grunnlag for å erstatte en av sendingene som relativt sett fikk lavest oppslutning, med en fjernsynssending som et slikt mindretall har ønsket. En forutsetning må også da være at dette ikke i nevneverdig grad påvirker størrelsen av det samlede vederlag.

På tilsvarende måte vil en fjernsynssending med relativt sett lav oppslutning kunne bli erstattet av et nytt tilbud dersom den nye fjernsynssendingen må forventes å bli klart mer etterspurt. Dette kan tenkes å gjelde dersom en ny norsk-språklig sending blir lansert, og denne må forventes å ha klart høyere popularitet enn en utenlandsk-språklig sending som tidligere inngikk i grunntilbudet. Flertallet forutsetter at kabeloperatøren vil vise tilbakeholdenhet m.h.t. å foreta endringer i forhold til utfallet av sist avholdte abonnentundersøkelse.

Flertallets forslag innebærer plikt for abonnenter til å betale det vederlag som fremkommer når grunntilbudet er fastsatt i overensstemmelse med forskriften, G § 6. Alternativt må abonnenten benytte seg av den ekstraordinære retten til å si opp abonnementet, G § 7.

Flertallet har ikke funnet grunn til å oppstille særregel for endring av grunntilbudet i perioden mellom to abonnentundersøkelser. Endringer i f.eks. tilbudet av fjernsynssendinger kan tilsi at kabeloperatøren må foreta endring i denne perioden. Flertallet mener at plikten til å legge betydelig vekt på utfallet av abonnentundersøkelsen innebærer tilstrekkelig binding også på dette punkt. Prispress i perioden mellom abonnentundersøkelser vil dermed kunne unngås.

Et mindretall - Isaksen og Wiik - støtter flertallets forslag om grunntilbud og abonnentundersøkelse. Dette mindretall foreslår imidlertid begrensninger m.h.t. hvor store prisendringer som kan fastsettes ved endring av sammensetningen av grunntilbudet i perioden mellom to abonnentundersøkelser.

Disse medlemmer mener det er nødvendig med en prisreguleringsbestemmelse i forskriftens § 5. Forskriftsforslaget innfører betalingsplikt i forhold til det grunntilbud kabeloperatøren fastsetter for alle abonnenter i norske kabelnett. Denne plikten vil gjelde uavhengig av den avtale den enkelte abonnent har med sin kabeloperatør. Kabeloperatørene er som nevnt i stor utstrekning fremdeles i en monopolsituasjon overfor sine abonnenter. Med dette utgangspunkt vil forskriften kunne føre til en prisdannelse som ikke er ønskelig for norske kabel-TV-abonnenter.

Kabeloperatørene kan videre ha sammenfallende interesse med kringkastingsselskapene i å få utvidet grunntilbudet for å øke inntjeningen. Uten en prisreguleringsbestemmelse vil kabeloperatørene etter disse medlemmers oppfatning i for stor grad kunne øke vederlaget for grunntilbudet i perioden mellom to ordinære abonnentundersøkelser, jfr. mindretallets forslag til § 5 annet ledd.

Disse medlemmer vil også peke på at forskriftens §§ 4 og 5 ikke er til hinder for at det i særlige tilfelle kan kreves vederlag for program som ligger vederlagsfritt i grunntilbudet, uten at det avholdes abonnentundersøkelse. Det kan være risiko for slike nye krav om vederlag f.eks. hvis fastsettelsen av grunntilbudet etter abonnentundersøkelsene ikke gir grunnlag for å øke størrelsen på grunntilbudet fra år til år.

8.4.3 Abonnentundersøkelse

Flertallet foreslår at kabeloperatøren ved sammensetning og endring av grunntilbudet skal legge betydelig vekt på abonnentenes prioriteringer. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at kabeloperatøren skal gjennomføre abonnentundersøkelse minst én gang hvert annet år. Formålet med abonnentundersøkelsen er å avklare hvilke fjernsynssendinger abonnentene ønsker i grunntilbudet, og hvilket kostnadsnivå abonnentene vil akseptere for å motta grunntilbudet.

Forslaget til gjennomføring av abonnentundersøkelsen bygger i store trekk på de prinsipper som i dag gjelder for gjennomføring av abonnentvalg. Utvalget foreslår imidlertid en del presiseringer. Dette gjelder bl.a. fremgangsmåten ved abonnentundersøkelse, krav til skriftlig informasjon til abonnentene m.v., jfr. G § 4.

Som angitt ovenfor vil abonnentundersøkelsen kunne påvirke størrelsen av det vederlag abonnentene skal betale for mottak av grunntilbudet. Flertallet foreslår at kabeloperatøren skal ha plikt til å informere om størrelsen av vederlaget som abonnenten må betale til kabeloperatøren for mottak av de enkelte sendinger, og om virkningene av abonnentundersøkelsen.

Som følge av at sammensetningen av grunntilbudet skal bygge på utfallet av abonnentundersøkelsen, og at den dermed kan påvirke størrelsen av det vederlag abonnenten må betale, foreslås videre at abonnentene skal gjøres kjent med utfallet av abonnentundersøkelsen. Det foreligger dermed mulighet til å kontrollere grunnlaget for kabeloperatørens avgjørelse.

Etter flertallets forslag vil abonnentundersøkelsen kunne gjennomføres på ulike måter. Størrelsen av kabelnettene, muligheten til å etablere eventuelle representative organer for abonnentene m.v. vil her være av betydning. Sentralt er at kabeloperatøren må sørge for at abonnentundersøkelsen blir gjennomført på en forsvarlig måte slik at resultatet blir representativt for abonnentenes ønsker.

Flertallet antar at forespørsel til samtlige abonnenter vil kunne få større oppslutning enn i dag når det blir klarlagt at utfallet av undersøkelsen kan påvirke størrelsen av vederlaget for mottak av grunntilbudet. Viser det seg at oppslutningen likevel blir lav, bør senere abonnentundersøkelser gjennomføres ved å benytte andre representative fremgangsmåter. Flertallet viser forøvrig til sine merknader til G § 4 i 11.2.1.

8.4.4 Virkefeltet for flertallets forslag

8.4.4.1 Kabelnettets størrelse

Kringkastingsloven kap. 4 gjelder ikke kabelnett som er avgrenset til 25 bygninger og/eller 100 husstander, jfr. § 4-1. Flertallet har merket seg at det i dag er mulig å drive profesjonelle nett på en regningssvarende måte, selv om de som følge av størrelsen ikke omfattes av § 4-1. Etter flertallets oppfatning er det viktig å sikre at abonnentenes ønsker også skal danne utgangspunktet for sammensetningen av grunntilbudet i kabelnett som omfatter mindre enn 25 bygninger og/eller 100 husstander. Flertallet- alle utenom Børmer, Hansen og Jahr Røine - er under tvil kommet til at virkefeltet for kringkastingsloven kap. 4 utgangspunktet bør omfatte kabelnett med mer enn 25 tilknytninger. Flertallet har i denne forbindelse lagt vekt på at dette tilsvarer den grense som nå følges ved spørsmål om krav om samtykke fra kringkastingsselskap til videresending til allmennheten, jfr. avsnitt 3.8 ovenfor.

Flertallet er av den oppfatning at en slik endring ikke skaper problemer i forhold til kringkastingsbegrepet. Lovens kap. 4 gjelder videresending av kringkasting. Spørsmålet om hva som vil være å anse som allmennheten i kringkastingslovens forstand vil derfor i første rekke bli aktuelt dersom man senere skulle tillate originær kringkasting i kabelnett.

Etter flertallets oppfatning vil en slik endring i virkefeltet kunne bidra til å sikre likeartet regulering for alle kommersielle kabelnett, og hindre oppsplitting i små nett med sikte på å omgå lovgivningen.

8.4.4.2 Spørsmål om unntak for kabelnett som en beboersammenslutning, velforening, institusjon e.l. driver til eget bruk

Flertallet har vurdert om bestemmelsene om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett skal gjelde for kabelnett som en beboersammenslutning, velforening, institusjon e.l. driver til eget bruk. Drift av kabelnett er et tilleggsformål som det kan vedtas at skal realiseres i regi av borettslaget, jfr. lov av 4. februar 1960 nr. 2 om borettslag § 1, 3. ledd og NOU 1974: 6 s. 37.

Abonnentene vil i et slikt tilfelle også være medlemmer av borettslaget, og dermed i fellesskap utgjøre eierinteressene i kabelnettet. På tilsvarende måte vil det også ved kabelnett som drives av andre beboersammenslutninger, velforeninger e.l. være foretatt rettslige disposisjoner av den enkelte deltager som gir sammenslutningen eller foreningen rett til å treffe avgjørelser over kabelnettet.

Kabeloperatøren er følgelig normalt gitt myndighet til f.eks. også å avgjøre hva som skal videresendes i nettet. Dette kan tilsi at det ikke er behov for regler om sammensetningen av grunntilbudet i slike tilfelle. For eksempel inneholder borettslagsloven § 61 bestemmelser om søksmålsfrist m.v. for eier som vil søke en beslutning av generalforsamlingen kjent ugyldig.

Flertallet er på den annen side kjent med at det foreligger en god del henvendelser til Statens medieforvaltning også fra andelseiere i borettslag m.v. Hensynet til mindretallsbeskyttelse kan også gjøre seg gjeldende i slike tilfelle, jfr. også Borchgrevink Grindal: Abonnementskontrakter for kabelfjernsyn, Complex 5/92 s. 29. Etter flertallets oppfatning vil bestemmelsene om gjennomføring av abonnentundersøkelse og sammensetning av grunntilbud også kunne anvendes hvor avgjørelsen treffes av et organ i en beboersammenslutning.

Flertallet er etter dette under tvil kommet til at det ikke er grunn til å gjøre unntak for beboersammenslutninger m.v.

Et mindretall - Jahr Røine - er uenig i dette og viser til sin dissens i avsnitt 8.5.4 nedenfor.

8.4.4.3 Særlig om videresending av radiosendinger

Dagens regler om abonnentvalg er bare gjort gjeldende for videresending av fjernsynssendinger. Utvalget har vurdert om nytt regelverk eventuelt også bør gjelde for radiosendinger.

Videresending av radiosendinger krever vesentlig mindre frekvenskapasitet enn fjernsynssendinger. Kapasiteten er derfor ikke noe særskilt argument for lovregulering.

En vesentlig forskjell er videre at radiosendinger enkelt kan mottas på andre måter. Kabelnett spiller en vesentlig mindre praktisk rolle for formidling av radiosendinger. Utvalget er etter dette kommet til at det ikke foreligger tilstrekkelig grunn til å gi reglene om avgjørelse av hva som skal videresendes i kabelnett anvendelse for radiosendinger.

8.4.5 Spørsmål om regulering av mer enn grunntilbudet

Gjeldende regler om abonnentvalg omfatter i utgangspunktet hele kanalkapasiteten i nettet. Bare i den utstrekning det foreligger ledig kapasitet, kan kabeloperatøren benytte denne for videresending av tilleggstilbud til abonnentene. Dette krever samtykke, jfr. kabelforskriften § 4-1, 3. ledd. Ledig kapasitet blir i mange kabelnett benyttet til å videresende pakker av fjernsynssendinger mot særskilt vederlag. Dette kalles ofte tilleggspakker. I mange kabelnett tilbys i tillegg enkeltkanaler som f.eks. filmkanaler.

For abonnenter som ønsker å motta en fjernsynssending som ikke inngår i grunntilbudet, kan det være uheldig å måtte betale for alle sendingene som inngår i en tilleggspakke. På den annen side kan hensynet til administrasjon og økonomi hos kabeloperatørene tilsi at det ikke er grunn til å regulere tilbudet i nettet ut over grunntilbudet. Alminnelige avtalerettslige prinsipper m.v. vil imidlertid kunne sette begrensninger f.eks. m.h.t. sammensetning og krav på vederlag for tilleggspakker.

Flertallet mener at dersom man har et grunntilbud i kabelnettet, har abonnentfellesskapet ikke samme behov for å fastsette utnyttelsen av gjenværende kapasitet i nettene. Dette gjelder ikke minst kabelnett med stor kapasitet. Flertallet er etter dette kommet til at det ikke vil foreslå regler om videresending ut over grunntilbudet. Dersom ny lovgivning åpner for nye tjenester m.v. i kabelnett, vil det derimot være naturlig å vurdere spørsmålet om behov for regler også om den generelle kapasitetsutnyttelsen i kabelnett.

8.4.6 Enkelte lovtekniske spørsmål

Som følge av den raske utviklingen innenfor kringkastingssektoren generelt og videresending i kabelnett spesielt, foreslår utvalget at de materielle regler blir gitt i form av forskrift med hjemmel i ny kringkastingslov § 4-4. Det vil kunne bli behov for relativt raske endringer i denne lovgivning. Dette gjelder bl.a. dersom det skjer vesentlige endringer i lovgivningen m.h.t. hvilke tjenester som kan formidles i kabelnett, eller i teknologien f.eks. m.h.t. koding. Forskriftsendring kan gjennomføres vesentlig raskere enn når regelverket er gitt ved formell lov.

Flertallets forslag kan innebære endringer i forhold til eksisterende avtalepraksis. Det anses likevel ikke å forrykke forholdet mellom partene. Under enhver omstendighet fornyes abonnementsavtaler normalt årlig. Endring må derfor under enhver omstendighet kunne skje med virkning fra utløpet av inneværende avtaleperiode. Flertallet finner det derfor ikke betenkelig at regelverket skal gjelde også hvor det før vedtagelsen av loven var etablert et avtaleforhold mellom partene.

Ikrafttredelse må eventuelt kunne skje uten at det er innarbeidet endringer i avtalene, og eventuelt også før ikrafttredelsen av forskriften om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v., jfr. nærmere kapittel 9. Avtalene bør heretter normalt ikke inneholde spesifikasjon av hvilke fjernsynssendinger som skal inngå i grunntilbudet.

8.4.7 Forvaltningsansvaret

Utvalget har vurdert hvem som bør ha forvaltningsansvaret for lovgivningen angående videresending av kringkasting i kabelnett. I denne forbindelse er det bl.a. vurdert om forvaltningsansvaret bør overføres til Forbrukerombudet.

Flertallet - alle utenom Jahr Røine - er kommet til at forvaltningsansvaret fortsatt bør tilligge Statens medieforvaltning, og med Kulturdepartementet som overordnet organ. Samtlige medlemmer har foreslått regelverk begrunnet i mediepolitiske hensyn. Både flertallets forslag og mindretallsforslagene innebærer en relativt omfattende regulering. Dette forutsetter at forvaltningsmyndigheten har spesialkunnskap om kringkasting og videresending i kabelnett m.v. Forslagene har dels likhetstrekk med gjeldende regler om abonnentvalg m.v.

Et samlet utvalg er imidlertid av den oppfatning at også vurderingen m.h.t. hvem som bør ha forvaltningsansvaret kan bli endret over tid. Dersom individuelle valgmuligheter blir innført i de fleste nett, herunder også i mindre nett, og ikke minst dersom ny lovgivning vil tillate andre tjenester i kabelnett enn videresending av kringkasting, vil dette etter utvalgets oppfatning kunne tilsi endring m.h.t. hvem som skal ha forvaltningsansvaret. I denne forbindelse vil det imidlertid være av betydning hva slags typer tjenester som eventuelt blir fremtredende i kabelnett.

8.5 Dissens fra Jahr Røine angående abonnentråd m.v.

8.5.1 Utgangspunkt

Det er abonnentene som har betalt og betaler kabelutbyggingen i Norge gjennom tilknytningsavgifter og ulike abonnenmentsavgifter. Derfor bør også abonnentene ha avgjørende innvirkning på hvilke programmer som skal sendes i nettet, og hvordan kabelnettet forøvrig skal disponeres.

8.5.2 Abonnentorganisering

Skal abonnentene virkelig ha påvirkningsmulighet, må de etter dette medlems oppfatning opptre gjennom organiserte fellesskap. Slike organiserte fellesskap finnes det allerede mange av i form av borettslag, sameier, velforeninger eller egne opprettede forbrukereide kabelnett. Men svært mange kabelabonnenter inngår ikke i noe organisert fellesskap og forholder seg til kabeloperatøren som enkeltabonnent.

Et annet forhold som er viktig for at abonnentene skal kunne påvirke, er at de har kunnskaper om den raske utviklingen som skjer når det gjelder kabel-TV og de muligheter som byr seg både m.h.t. fjernsynstilbud, men også informasjonsteknologi mer generelt. Det kan være vanskelig for abonnentene enkeltvis å skaffe seg slik kunnskap, men gjennom organisering kan abonnentene velge sine representanter som gis mulighet til å følge med og skaffe seg kunnskap.

8.5.3 Brukermøte og abonnentråd

Dette er bakgrunnen for at dette medlem foreslår at kabeloperatøren pålegges å innkalle til et konstituerende brukermøte i hvert av nettene som kabeloperatøren eier. For de største nettene bør det velges egne abonnentråd for naturlige geografiske deler av nettet dersom det er teknisk mulig å gi eget programtilbud i disse områdene. Dette vil sikre nærhet mellom abonnentråd og abonnentene.

Innkalling til konstituerende brukermøte kan skje ved annonse eller skriftlig innkalling, og alle interesserte abonnenter kan møte. De fremmøtte abonnentene velger så sine representanter som skal inngå i et abonnentråd og ivareta abonnentenes interesser vis á vis kabeloperatør inntil nytt abonnentråd velges. Er abonnentene ikke fornøyd med det arbeidet som rådet utfører, kan de sittende representantene kastes og nytt råd velges. Det må lages egne regler for oppnevning, funksjonstid, arbeidsoppgaver, informasjon etc. for abonnentrådet, og det er naturlig at disse nedfelles i en egen forskrift. Her må også inngå bestemmelser for konstituerende brukermøte og de årlige møtene som det er naturlig å avholde i dette forumet. Kostnadene ved brukermøtet og abonnentrådet skal dekkes av abonnentene.

Abonnentrådet kan opparbeide seg kompetanse og bli en likeverdig forhandlingspart med kabeloperatør. Abonnentrådet kan også holde seg oppdatert når det gjelder tekniske forhold i kabelnettet, fremtidige utviklingsmuligheter og nye tjenester, og dermed ivareta forbrukernes interesser også når det gjelder slike spørsmål.

Dette medlem viser også til at det for kabeloperatør kan være en styrke å ha et faglig kvalifisert abonnentråd å forholde seg til. Er kabeloperatør og abonnentråd enige når det gjelder mer omfattende endringer i programprofil, kostnadsnivå og mer strategiske valg, bør det være lettere å oppnå forståelse også hos den vanlige abonnent enn om kabeloperatør skal drive denne markedsføringen alene.

Opprettelsen av abonnentråd forhindrer ikke at det kan være aktuelt å holde former for abonnentundersøkelser. Tvert i mot vil abonnentrådet kunne være med å vurdere svarene som kommer inn og, i samarbeid med kabeloperatør, utøve det skjønn som vil være nødvendig for å sikre en bred programprofil og interessene til ulike aldersgrupper og mindretallsinteresser. Uten et slikt abonnentråd vil det være opp til kabeloperatør alene å foreta dette skjønn.

8.5.4 Brukereide nett unntas fra forskriften

Jahr Røine viser til sitt forskriftsforslag § 2 der det foreslås at internnett i borettslag, boligaksjeselskap og sameie samt overføringsnett bygd og eid av brukerne hvor programvalg fastsettes av eierne i fellesskap på generalforsamling eller sameiemøte, ikke skal omfattes av forskriften.

Borettslag og boligaksjeselskap eier sine bygninger med alle tekniske installasjoner og kabler. Videre har slike selskap, som alle andre selskap, selv ansvaret for å skaffe seg tilgang til teletjenester som er nødvendige for selskapets drift. Spørsmålet i denne sammenheng er begrenset til å gjelde slike selskapers kontrakt med kabeloperatør om tilgang til/bruk av kabeloperatørens nett for overføring av radio- og TV-signaler.

All den tid det er selskapet som har bygd, driver og eier internanlegget, er det klart at det er selskapets eiere i fellesskap som skal avgjøre hvorledes internanlegget skal benyttes. Dette skjer enten gjennom avgjørelser fattet på generalforsamling eller avgjørelser fattet av eiernes valgte representanter, styret. Det er således selskapets eiere som avgjør både hvilke signaler som kan sendes og mottas gjennom internnettet og hvor radio- og TV-signaler skaffes fra.

I denne forbindelse er det selskapet som forhandler og inngår kontrakt med kabeloperatøren om signalleveransen til selskapet, og det er selskapet som må forespørres i forbindelse med fastsettelse av grunnpakker. Situasjonen for borettslag og boligaksjeselskap er således tilsvarende andre selskap eller institusjoner som driver hotell, utleieboliger m.v.

Den enkelte andels-/aksjeeier i selskapet, kan selvsagt ikke eie kabler i selskapets bygning. Den enkelte eier er således ikke tilknyttet kabelnettet og kan følgelig ikke være abonnent hos kabeloperatøren.

Da selskapet står i en sterkere forhandlingsposisjon og normalt oppnår en bedre pris for kabeloperatørens tjenester enn det hver enkelt av selskapets eiere individuelt ville oppnådd, vil slike selskaper vanligvis ikke tillate fri bruk av internanlegget. Derimot vil den enkelte eier normalt få tillatelse til å bruke selskapets internnett for overføring av signaler som ikke kan mottas fra selskapet selv, som f.eks. filmkanaler og alarmtjenester.

Når det gjelder selskapets betaling til opphavsmenn for bruk av signaler, reguleres dette spørsmålet av åndsverkloven, og har således ingen sammenheng med selskapets kontrakt med en kabeloperatør om nettilknytning.

Stadig flere mindre brukereide kabelnett slår seg sammen og danner en formell organisasjon. Ofte er det formen andelslag som blir valgt. For slike nett vil i hovedsak gjelde de samme prinsippene som nevnt ovenfor for borettslag og boligaksjeselskap, og disse bør derfor unntas fra forskriftens § 2.

Et annet forhold som bør nevnes er at vedtak fattet i borettslag og boligaksjeselskap er gjenstand for domstolskontroll, jfr. lov om borettslag § 61. Forvaltningsorganer kan ikke overprøve slike selskapers avgjørelse. En eier i et borettslag eller boligaksjeselskap som er misfornøyd med de øvrige eieres avgjørelse vedrørende bl.a. programvalg, kan således ikke påklage vedtaket til Statens medieforvaltning, men må prøve vedtakets lovlighet ved domstolene.

8.5.5 Abonnentgrupper kan forhandle direkte med kabeloperatør

Det bør også for abonnenter eller abonnentgrupper som ikke tilhører borettslag, boligaksjeselskap eller andre brukereide nett, være fullt mulig å inngå egne forhandlinger med kabeloperatør angående levering av et annet grunntilbud og en annen pris enn det generelle tilbudet på nettet dersom dette er teknisk mulig.

8.6 Dissens fra Børmer og Hansen angående den generelle regulering av videresending av kringkastingssendinger i kabelnett

8.6.1 Hovedpunkter i dissensen

Det vises til sammendraget i avsnitt 2.1.

8.6.2 Kringkasting, mediepolitikk og ytringsfrihet

8.6.2.1 Strukturendringer innen kringkasting

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen viser til at kringkasting etterhvert har fått flere og flere likhetstrekk med de fleste andre medier, i den forstand at det har vært en skrittvis innføring av konkurranse i kringkastingssektoren. Allmennheten har stadig større valgmuligheter, og det er innen de nye mottaksformer som parabolanlegg og små kabelnett at den reelle utvidelsen av markedet for satellittkringkasting finner sted i dag.

Når det etableres alternative distribusjonsformer til kabel-TV, mener disse utvalgsmedlemmer at det må vurderes på prinsipielt grunnlag om det kan opprettholdes særskilte reguleringer bare for kabel-TV, mens andre former for programdistribusjon ikke reguleres i det hele tatt. Disse medlemmer vil poengtere likheten mellom et kabel-TV-tilbud og tilbudet fra Telenor CTV Norge A/S. Radiohandlerne anbefaler oftest en liten fastmontert parabolantenne for de som vil ta inn tilbudet fra Telenor. Denne antennen vil ikke kunne ta inn sendinger fra andre satellitter, og abonnenten får på samme måte som for kabelnett en begrensning i den tilgjengelige kanalkapasitet. I lys bl.a. av dette forhold mener Børmer og Hansen at reguleringen for slik virksomhet må være den samme som for kabel-TV. Når distribusjon av kringkastingssendinger via mikrobølgesystemer blir aktuelt, oppstår det tilsvarende spørsmål vedrørende reguleringen av denne formidlingsformen.

Børmer og Hansen legger derfor avgjørende vekt på at videreformidling av kringkasting i en mediepolitisk sammenheng ikke lenger kan vurderes ut fra tradisjonelle tanker om at man bare har med kabel-TV å gjøre. Dette må lovgiver i høy grad ha for øyet. Stortinget har forutsatt at det skal være et klart eiermessig skille mellom programselskaper og distributører av program, og av denne grunn har kabeloperatørene ikke kunnet originere egne program i kabelnettene, heller ikke i form av filmtilbud (pay per view, PPV). Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen viser til behovet for en avklaring av konsekvensene av å opprettholde det nevnte skillet, særlig fordi visse aktører i dag tøyer grensene for regelverket. Det avgjørende må være at rammevilkårene ikke gir konkurransevridninger i forholdet mellom de ulike aktørene.

8.6.2.2 Slektskap innen informasjonsformidling

Børmer og Hansen viser til at kabel-TV-virksomhet kjennetegnes ved det tosidige i både å drive et nettverk, og å forestå formidling av informasjon i det samme nettverk. Denne tosidighet vises ved at bransjen har vært regulert dels gjennom telelovgivningen, og dels gjennom kringkastingslovgivningen. Mediepolitisk er det formidlingssiden som først og fremst er interessant. Det er da også formidlingen som er kabel-TV-virksomhetens produkt. I tråd med dette er det viktig å trekke linjer mellom kabel-TV og andre former for informasjonsformidling.

Videresending av kringkasting er en form for informasjonsformidling der andres ytringer bringes videre uten egen redaksjonell medvirkning. Ett av de verdiøkende elementer ved kabel-TV ligger i den tekniske koordinering, og i systematiseringen kanal for kanal av den samlede informasjon som formidles. Kabel-TV skiller seg i prinsippet ikke fra f.eks. distribusjon av trykt skrift eller databaseopplysninger. Mediepolitisk sett ligger det et klart slektskap mellom alle disse typer av formidling. Mellom de ytringsformer som anvender elektronisk teknikk, ser man dessuten stadig flere likhetstrekk og en økende kompatibilitet, teknisk og forretningsmessig. Børmer og Hansen viser til at en vesentlig ulikhet dog finnes i graden av rettslig regulering, der kabel-TV lenge har skilt seg ut som den mest gjennomregulerte.

8.6.2.3 Ytringsfriheten

Børmer og Hansen viser til at friheten for den enkelte borger til å velge mellom forskjellige kringkastingssendinger, i dag blir oppfattet som fundamental av de aller fleste mennesker.

Nye regler bør derfor bidra til å maksimere informasjonstilbudet. Det vesentlige er etter Børmers og Hansens oppfatning ikke at alle velger det samme tilbud gjennom f.eks. en markedsundersøkelse eller et flertallsvalg, men at så mange kringkastingssendinger som mulig er tilgjengelige for alle abonnenter. En vesentlig forutsetning for dette vil være at tilpasningene skjer lokalt i hvert enkelt marked. Videre bør eventuelle nye lover og forskrifter legge forholdene til rette for bruk både av allerede tilgjengelig og kommende teknikk. Dette er avgjørende forutsetninger for at ytringsfriheten vil kunne bevares og styrkes på dette området.

De kringkastingssendinger som formidles, er ytringer fra avgiveren, fra kringkastingsselskapenes side. Mottakerens valg mellom slike ytringer, der avgiveren krever vederlag av abonnenten for at vedkommende skal kunne motta dem er, slik Børmer og Hansen ser det, kun et fritt valg dersom den enkelte abonnent selv får velge om han eller hun vil akseptere betaling for disse ytringer.

Den som krever betaling for sine ytringer, må således avfinne seg med at størrelsen på mottakerkretsen er direkte avhengig av betalingsviljen hos abonnentene.

Den utvelgelse av tilgjengelige kringkastingssendinger som på den ene eller den andre måte må gjøres for å fastlegge hvilke av disse som skal videresendes i et kabelnett, kan etter Børmers og Hansens oppfatning best gjøres ved at kabeloperatøren setter opp det samlede programtilbud i samsvar med de ønsker og prioriteringer som abonnentene har. Dernest kan kabeloperatøren sette opp de vilkår som gjelder for mottak av det oppsatte tilbud, og la abonnentene i kontrakts form forplikte seg til å betale for det tilbud, eller de(n) del(er) av tilbudet som den enkelte ønsker å benytte seg av.

Børmer og Hansen viser til at lovhjemlet betalingsplikt for en grunnpakke kan innebære en form for negativt salg, der selve tilknytningen til kabelnettet kan påføre abonnenten et utlegg til visse betalingsprogram. Den eneste mulighet abonnenten har for å slippe unna dette utlegget, er å si opp sitt abonnement, og således bli stående uten noen program overhodet. Sammenlignet med andre bransjer, er det vanskelig å finne paralleller der tilsvarende salgsformer blir benyttet. Den kunde som går inn i en forretning for å handle, blir ikke påtvunget å kjøpe noe mer enn det han ønsker; ei heller blir han påtvunget å kjøpe for et bestemt beløp.

Børmer og Hansen vil vise til at ytringsfrihet også må innebære frihet til å velge blant ytringene. Kabel-TV-abonnentene er ikke til for at kringkastingsselskap og andre rettighetshavere skal få solgt sine tjenester. Disse medlemmer legger vekt på at abonnentene, som andre forbrukere, selv må få velge sitt konsum.

8.6.3 Generelt om kabelnettenes kapasitet m.v.

Ved vurderingen av kabelnettenes kanalkapasitet viser utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen til at det også i dag er langt flere kringkastingssendinger tilgjengelig enn det kabelnettene har kapasitet til å overføre. I 1988 var over 30 kringkastingssendinger, i hovesak via satellitt, fysisk tilgjengelige for videresending i kabel. Programutvalget i kabelnettene bestod normalt av 6 - 10 fjernsynssendinger, på tross av at de fleste kabeloperatørers nett hadde langt større overføringskapasitet. Eventuelle begrensninger i kapasiteten fantes først og fremst i abonnentenes egne nett. Overkapasiteten i kabeloperatørenes nett ble ikke utnyttet, først og fremst fordi det før 1988 krevdes konsesjon for hver enkelt sending fra kommunikasjonssatellitt som skulle videresendes. Slik konsesjon ble kun gitt i begrenset omfang. Dernest var mange av de tilgjengelige sendinger vederlagspliktige, slik at videresendingen av dem forutsatte koding. Frem til kabelloven av 1988 tillot ikke myndighetene dette. Den betydelige vekst i kabelnettenes programutvalg som har skjedd siden 1988 har i hovedsak sin forklaring i de to reformer kabelloven innebar: liberaliseringen av videresending av satelittfjernsyn, og frigivelsen av bruk av kodesystemer (dekodere).

Begrunnelsen for bestemmelsene om abonnentvalg i kabelloven var først og fremst begrensninger i kanalkapasiteten frem til abonnent. Som nevnt forekom slike begrensninger først og fremst i abonnentenes egne nett. I dag er kanalkapasiteten i kabelnettene så stor at alle abonnenter uansett mottar et tilfredsstillende antall kringkastingssendinger, slik at de primære behov er dekket, jfr. nedenfor under 8.6.8.2. Innenfor de typiske grunntilbud som alle abonnenter får, finnes også de program som oppnår den største seeroppslutning. Eventuelle nye regler kan derfor etter Børmers og Hansens oppfatning ikke lenger begrunnes i kapasitetsproblemer.

Disse utvalgsmedlemmer understreker allikevel at det også i dag kan finnes begrensninger i abonnentenes egne nett, eventuelt også i mottakerutstyret. Ved innføring av lovhjemlet betalingsplikt for en grunnpakke, som ikke alle abonnenter eller husstander kan motta, kan det oppstå et urimelig forhold ved at visse abonnenter må betale for tjenester som de ikke får. Kabeloperatøren kan i slike tilfeller bli tvunget til å akseptere et avslag i prisen, uten sikkert å kunne få verifisert at betingelsene for et avslag er til stede. Uansett vil slike forhold kunne skape betydelig irritasjon hos abonnentene, samt et omfattende merarbeide for kabeloperatørene.

8.6.4 Omfanget av vederlagspliktige kringkastingssendinger

Behovet for regulering av kabel-TV-virksomhet kan bl.a. være avhengig av omfanget av vederlagsplikten for kringkastingssendingene. Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen legger vekt på at utviklingen av vederlagsplikten er usikker, og at det ikke er noen generell tendens til øket vederlagsplikt.

Ser man på dagens situasjon, kan man grovt dele programtilbudet i to grupper: de nasjonale og norskspråklige allmenn- og underholdningsprogram på den ene side, og de internasjonale programmene på den annen. De internasjonale har ofte spesielle målgrupper ved at det sendes sport, musikk, nyheter osv. I den første gruppen finner vi f.eks. NRK, TV2, TVN og TV3. I den andre finner vi f.eks. CNN, BBC, Eurosport, MTV, TV5, Euronews osv.

I den første gruppen er det ingen lisensavgift, og det er etter Børmers og Hansens oppfatning lite som i dag tyder på at disse selskaper vil komme til å forlange vederlag. I denne gruppen finner vi også de program som tar den alt vesentlige seertid hos abonnentene.

I den andre gruppen har det vært en økende tendens til krav om lisensavgift, selv om det fremdeles finnes en rekke vederlagsfrie program. Det er oftest sviktende reklameinntekter som medfører nye krav om betaling, fordi pan-europeiske programselskap har problemer med å finne annonsører som i det hele tatt ønsker å rette reklame mot et samlet europeisk marked. I denne gruppen finnes imidlertid ofte program som har liten eller ubetydelig seeroppslutning, sammenlignet med den første gruppen. Dersom slike program skulle distribueres til alle abonnenter mot betaling av vederlag, vil Børmer og Hansen vise til at dette sjelden vil stå i forhold til den lave seeroppslutning disse kringkastingssendinger gjerne har blant abonnentene.

Omfanget av lisensbelagte sendinger kan dessuten påvirkes direkte av de lovregler som settes opp for distribusjonen. Børmer og Hansen mener at en obligatorisk modell med ukodete betalingsprogram i grunnpakken vil fremme en utvikling der flere kringkastingsselskaper vil kunne kreve vederlag. Hvis kringkastingsselskapene ser muligheten til å få alle abonnenter i kabelnettet til å betale, er det selvsagt ingen grunn til å tilby sendingene gratis.

Så lenge betalingsprogram gjøres til gjenstand for individuelle valg, vil dette etter Børmers og Hansens oppfatning motsatt stimulere til konkurranse mellom kringkastingsselskapene, fordi unnlatt vederlagskrav vil gi større spredning (plass i grunntilbudet). Derved vil kringkastingsselskapene også oppnå de høyeste reklameinntektene. Børmer og Hansen har det grunnsyn at en individualisert ordning er den beste garanti mot økte vederlagskrav fra kringkastingsselskapenes side.

Kabeloperatørene møtes ofte med krav fra kringkastingsselskapenes side om at deres program må distribueres i grunntilbudet. Børmer og Hansen viser til at dersom det samtidig kreves vederlag, vil dette være et krav som generelt er vanskelig å etterkomme. Det er selvsagt ikke så underlig at slike krav fremmes, fordi det er lett å se hvilke store inntekter som kan bli resultatet for kringkastingsselskapene. Det er imidlertid også enkelt å påvise at tilgangen til seerne (kabelabonnentene) representerer et knapphetsgode, både m.h.t. kanalkapasiteten i kabelnettene, og m.h.t. abonnentenes betalingsvillighet.

Et kringkastingsselskap som krever f.eks. kr 5,- pr. måned av alle norske kabelabonnenter, vil kunne bokføre ca. 36 mill. kr i inntekter fra abonnentene pr. år. Dersom regelverket på en eller annen måte griper inn i de mekanismer som påvirker fastsettelsen av programtilbudet, kan resultatet bli at noen kringkastingsselskaper får store fordeler fremfor andre, uten at forskjellen f.eks. i seeroppslutning er spesielt markant. Myndighetene må derfor etter Børmers og Hansens oppfatning se nøye på eventuelle slike konsekvenser av nye regler.

8.6.5 Generelt om koding (kryptering)

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen legger stor vekt på at dekoderteknikk som formidlingsform har mange fordeler som en teknisk løsning. Noen av disse er nevnt ovenfor i avsnitt 3.5, men disse medlemmer vil i tillegg betone følgende momenter:

Disse medlemmer viser først til den etablerte praksis i kabelnettene, der de fleste abonnenter i dag har en ukodet grunnpakke, bestående av de mest populære kringkastingssendinger, og oftest supplert med flere utenlandske program som er vederlagsfrie. Disse medlemmer viser til at det ikke er grunn til å anta at dette forhold vil endre seg vesentlig i fremtiden, ganske enkelt fordi abonnentene er tilvent en slik situasjon, og fordi kabeloperatørene følgelig må innrette sitt tilbud etter tidligere praksis og hva abonnentene derved forventer å kunne motta som et grunntilbud. Markedet vil i høyeste grad regulere disse forhold.

Dessuten vil Børmer og Hansen vise til at bruk av dekoderteknikk ikke forutsetter at alle abonnentene må ha dekoder. Tvertimot vil behovet for dekoder bli begrenset nettopp til de abonnenter som ønsker et utvidet tilbud utover grunntilbudet. Disse abonnentene har da også vilje til å betale ekstra for det utvidete tilbud, og kostnader blir ikke lagt på abonnenter som ikke ønsker noen slik utvidelse. Abonnentenes interesse i å motta vederlagspliktige program vil følgelig bestemme omfanget av dekoderbruken. Undersøkelser foretatt hos flere kabeloperatører viser at pris-elastisiteten for dekoderleien er svært liten, dvs. at denne prisen ikke i særlig grad påvirker interessen for et utvidet tilbud. Når de samlede kostnader ved ulike formidlingsteknikker blir vurdert, må disse forhold tillegges betydelig vekt.

Børmer og Hansen viser også til det faktum at det ikke kan påvises at det er noen klar prismessig sammenheng vedrørende abonnementsvilkårene, som kan tilbakeføres til bruk av dekodere. Prisnivået for grunnpakker varierer sterkt, og det er en rekke eksempler på at abonnenter som har grunnpakke uten dekoder, betaler mer for dette enn abonnenter med dekoder og tilhørende grunntilbud.

To av tre kabel-TV-abonnenter er i dag tilknyttet kabelnett som har etablert dekoderteknikk. Dette er derfor allerede den vanligste løsning i bransjen, og den fyller dessuten et klart behov hos abonnentene. Børmer og Hansen viser til at dekoderteknikken er den beste garanti for at abonnentene ikke tvinges til å betale for program som de ikke ønsker å motta.

De fleste dekodere har en sperrefunksjon som f.eks. kan aktiveres av foreldre, for å hindre at deres barn kan se på bestemte kringkastingssendinger. I boligsammenslutninger gir dekoderen mulighet for individuelle tilbud til hver enkelt beboer, uavhengig av om boligsammenslutningen ved hjelp av èn sentral dekoder eventuelt også velger å legge ut vederlagspliktige program i grunnpakken i eget nett.

Innføringen av dekodere i kabelnett kom gjennom kabelloven av 1988, og etter Stortingets uttrykkelige tilslutning. Børmer og Hansen viser til at kabeloperatørene har foretatt betydelige investeringer i nettopp denne form for formidling av betalingsfjernsyn. Å stanse eller endre vilkårene for denne utviklingen innebærer samtidig at forutsetningene for disse investeringene brister.

Så lenge abonnentene skal ha noe mer enn ett felles tilbud, som alle skal motta, er dekoderteknikken etter disse medlemmers oppfatning alle andre muligheter overlegen med hensyn til å redusere administrasjonskostnadene, fordi hver enkelt dekoder kan styres via et datasignal på kabelnettet. Kundebehandling foregår ved at abonnenten kontakter kabeloperatøren pr. telefon, hvoretter en ekspedient hos operatøren via en dataterminal umiddelbart utfører den bestilling kunden ønsker. I løpet av noen få minutter er abonnentens dekoder oppdatert, og leverer de ønskede kringkastingssendinger. Etterhvert som dekoderne øker i antall, vil denne kostnadsmessige fordel bare forsterkes.

På deler av Sørlandet, på Vestlandet og i Nord-Norge ble det først på slutten av 80- tallet mulig å ta inn sendingene fra svensk TV (Kanal 1 og TV2), da de ble tilbudt via satellitt. På dette tidspunkt var det allerede et betydelig tilbud av andre sendinger, og det er derfor vanlig at de svenske sendingene, som andre betalingsprogram, tilbys på individuell basis via dekoder. Dette har også sammenheng med den forholdsvis høye avgift som beregnes for selve satellittoverføringen.

Børmer og Hansen viser til at dekoderteknikk er et alternativ også i mindre kabelnett. Prisene på slikt utstyr er etterhvert blitt ganske rimelige, og det er i dag fullt økonomisk forsvarlig å etablere dekodersystemer i nett med så få som 1.000 abonnenter. Dessuten har både FilmNet og TV1000 etablert dekodersystemer i mange mindre kabelnett, for videresending av sine filmkanaler.

Børmer og Hansen viser til at dekodere er et nødvendig utstyr også ved individuelt satellittmottak (DTH), som er i en rivende utvikling m.h.t. antall mottakere. I slike tilfeller finner markedet åpenbart ikke noen prishindring ved dekoderen, som ikke er billigere for DTH enn for kabel-TV.

De mange fordeler ved en individualisering av programtilbudet, og derved betalingsplikten, bør etter Børmers og Hansens oppfatning tilsi at forholdene legges til rette for en fortsatt utvikling av dekodersystemene. Disse medlemmer mener at innføring av en kollektiv betalingsplikt for grunnpakkeprogram vil medføre at det blir vanskeligere for kabeloperatørene på et senere tidspunkt å etablere individuelle mottaksformer.

8.6.6 Konkurransesituasjonen for kabeloperatørene

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen legger delvis andre vurderinger til grunn i forhold til flertallets synspunkter om kabeloperatørenes konkurransesituasjon. I praksis er det etterhvert etablert reell konkurranse i mange områder, særlig i byene, der det er en aktiv konkurranse mellom ulike kabeloperatører. Et flertall av abonnentene er tilknyttet kabelnett der operatørene konkurrerer i større og mindre grad om markedene. Omtrent halvparten av abonnentmassen finnes innenfor de ulike boligsammenslutninger, og det er særlig overfor denne abonnentgruppe at konkurransen er virksom. Boligsammenslutningene eier oftest sine egne nett, og kan fritt skifte leverandør av kabel-TV hvis de ønsker det. Kabeloperatørene konkurrerer derfor sterkt om disse abonnentenes gunst. Som nevnt ovenfor tilbyr Telenor CTV Norge A/S en rekke kringkastingssendinger via satellittposisjonen 1 grad vest, under betegnelsen cable in the sky. Dette produktet markedsføres aktivt til både enkelthusstander og boligsammenslutninger. I sistnevnte tilfelle fremheves det i brosjyrene at det nå er blitt enkelt for boligsammenslutningene å etablere sine egne mottakeranlegg, uavhengig av kabel-TV. Børmer og Hansen viser til at investeringen pr. husstand for kabelanlegget kan bli svært lave dersom alle kringkastingssendinger mottas fra en og samme satellittposisjon. Dette er forhold kabeloperatørene må iaktta ved prissettingen av sitt produkt.

Alt i alt betyr de alternative muligheter for mottak en betydelig konkurranse for kabeloperatørene. Dersom en kollektiv betalingsplikt for program fører til økning av vederlagene for kabel-TV, er utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen overbevist om at dette vil føre til en økning i avskallingen til de alternative mottaksformer, der vederlagsplikten for kringkastingssendinger delvis kan unngås. Den jevne fjernsynsseer vil velge den mottaksform som til enhver tid er mest hensiktsmessig, også i økonomisk henseende. Børmer og Hansen viser til at myndighetene i lys av dette bør foreta en vurdering av om regelverket for kabel-TV skal medvirke til en utvikling mot større bruk av alternative mottaksformer, eller om kabel-TV som et sosialt, kostnadseffektivt og miljøbesparende fenomen er verdt å opprettholde. Disse medlemmer vil også understreke viktigheten av like konkurransevilkår for ulike former for distribusjon av kringkastingssendinger eller liknende programtjenester. Som eksempel nevnes at Video On Demand (VOD) via telenettet reiser spørsmål om det kan være påkrevet med endringer i kringkastingslovgivningen for å sikre like rammevilkår. Børmer og Hansen vil fremheve at en lovfestet regulering der vederlagsbelagte program kan legges i grunnpakken, ikke er konkurransefremmende. Dette gjelder både i forholdet mellom kabeloperatørene, og i forholdet mellom kringkastingsselskapene.

I det første forholdet kan reguleringen medføre en ensretting av kabeloperatørens grunntilbud, slik at sammensetningen av dette ikke kan benyttes som en konkurransefaktor operatørene imellom. I det andre forholdet vil reguleringen gi store fordeler til visse kringkastingssendinger, fordi de kommer i grunnpakken, mens andre må tåle en begrenset seeroppslutning.

8.6.7 Generelt om dagens situasjon

Børmer og Hansen vil presisere at gjeldende lovgivning gir full anledning til koding av kringkastingssendinger i kabelnett. Videre er det et åpent spørsmål om betalingsplikt kan hjemles uten at det er uttrykkelig nevnt i kontrakten mellom kabeloperatør og abonnent. Bl.a. har Kulturdepartementet ved flere anledninger forutsatt at slik avtalehjemmel er nødvendig. Å innføre et nytt prinsipp der kollektiv betalingsplikt for program i grunnpakken følger av loven, vil som nevnt ovenfor kunne oppmuntre kringkastingsselskapene til å kreve nye vederlag.

Børmer og Hansen viser til at videresending i kabelnett er en verdiøkende tjeneste for de virksomheter som ønsker sendingene distribuert ut til abonnentene. Videresendingen er en spesialisert form for distribusjon, som medfører betydelige kostnader for kabeloperatørene. Disse kostnader omfatter både teknisk utstyr til å etablere videresendingen, og en andel av de totale kostnader for å opprettholde den nødvendige kapasitet i kabelnettet. Distribusjonen sørger dessuten for at abonnentene kan motta sendingene.

Til nå er det abonnentene som har dekket alle de distribusjonskostnader som videresendingen i kabelnett medfører, fordi kabeloperatørene ikke har hatt andre inntektskilder enn abonnentene. Dette skyldes bl.a. myndighetenes begrensninger av operatørenes virksomhet, idet det ikke har vært anledning til å tilby andre tjenester i kabelnettene, som kunne ha gitt nye kostnadsbærere.

For å unngå at stadig nye kostnader må føres over på abonnentene, mener utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen at det må etableres nye måter å fordele distribusjonskostnadene i kabelnett på. Også leverandørene av tjenestene bør bidra til å dekke kostnadene ved videresendingen. Dette blir særlig fremtredende når det er rene kommersielle hensyn som ligger bak tilbudet om en tjeneste, f.eks. ønske om å tjene penger på en reklamefinansiert kringkastingssending. Bakenfor kringkastingsselskapet vil det igjen være annonsører som ønsker å påvirke salget av sine produkter. Det kan etter Børmers og Hansens oppfatning ikke være riktig at det er abonnentene som alene skal bære kostnadene ved distribusjonen av sendingene og de budskap de inneholder, først og fremst fordi det ikke kan påvises at alle abonnenter har et klart ønske om å benytte seg verken av selve sendingen, eller av de produktene som tilbys.

Børmer og Hansen poengterer at den deling av distribusjonskostnadene som derved forutsettes, vil gi kabeloperatørene nye kostnadsbærere, som vil motvirke at kostnader for nye program må føres over på abonnentene, og endog gi mulighet for reduserte kostnader for disse.

Børmer og Hansen viser til at en av svakhetene ved dagens regler er at det abonnentvalg som danner grunnlaget for fastsettelsen av programtilbudet, ikke gir kabeloperatøren rett til å kreve økt vederlag for nye vederlagspliktige sendinger som legges inn i grunnpakken. Den såkalte 50%- regel kan selvsagt anvendes på vederlagsfrie kringkastingssendinger, der et simpelt flertall blant de stemmer abonnentene avgir, bestemmer hvilke program som velges inn i grunnpakken. Når avstemningen derimot får konsekvenser for abonnentenes betalingsplikt, betyr et flertallsvalg at det alltid vil være et mindretall som ikke ønsket vedkommende sending(er), men som tvinges til å betale for dem uansett.

Ved kontraktsforhandlinger mellom Forbrukerombudet og bransjen i årene 1985 - 1987, ble det fremforhandlet et forslag som gikk ut på at dersom minst 80% av abonnentene var positive til å inkludere et betalingsprogram i grunnpakken, kunne operatøren gjennomføre dette, og kreve betaling av alle. Det måtte etter FO's oppfatning således et sterkt kvalifisert flertall til for å tillate kabeloperatøren å pålegge en kollektiv betalingsplikt. Ordningen innebar samtidig en ubetinget rett for den enkelte abonnent til å reservere seg mot betaling, og i så fall endog ved filtrering på kabeloperatørens bekostning. Da Samferdselsdepartementet senere skulle utarbeide forslag til ny standard abonnementskontrakt, der de nevnte vilkår var en del av vurderingsgrunnlaget, ble imidlertid denne ordningen ikke fulgt opp.

Børmer og Hansen vil vise til at myndighetene helt fra starten av har akseptert at utbygging av kabel-TV i Norge har foregått i privat regi. Alt tyder på at staten har ansett kabelnettene som en viktig ressurs for samfunnet, der tjenestene som ytes fyller et klart behov hos allmennheten. Ved innføringen av det nye regelverket for kabel-TV i 1984, ble det bl.a. stilt svært strenge krav til kabelnettenes tekniske standard. Den planlagte integrasjon med telenettet ble ikke gjennomført, men kabeloperatørene var alt pålagt å bygge nett som teknisk sett var forberedt for overføring av nye tjenester. De tunge investeringer som dette medførte for bransjen, har kabeloperatørene imidlertid ikke fått uttelling for, fordi nye tjenester ikke er blitt tillatt. At det i de nyeste forskrifter er gitt anledning til overføring av visse alarmtjenester, er etter disse medlemmers oppfatning en minimal kompensasjon for de samlede investeringskostnader som bransjen er påført.

8.6.8 Begrunnelse for mindretallets forslag til forskrift

8.6.8.1 Generelle synspunkter

For utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen er bakgrunnen for å fremme et eget forslag til forskrifter at betalingsplikt for kringkastingsprogram alltid bør følge av avtalen mellom abonnent og kabeloperatør. Det er dessuten ingen grunn til å rive opp i de ordninger som allerede er godt etablert og akseptert både av bransjen og av abonnentene, og som baserer seg på slike prinsipper. Videre vil en ordning der kabeloperatører kan fastsette hvorledes betalingsprogram skal tilbys, være atskillig mer fleksibel i praksis, og gi anledning til tilpasning til det lokale marked og behovene i hvert enkelt kabelnett.

Børmer og Hansen vil fremheve som sitt syn det grunnleggende prinsipp om at krav om vederlag for kringkastingssendinger skal forutsette at denne plikten fremkommer i den avtale abonnenten har med kabeloperatøren. Etter disse medlemmers oppfatning er denne forutsetning helt sentral for å få et rimelig og forbrukervennlig innhold i de forpliktelser som abonnentene påtar seg. Det må bl.a være et viktig prinsipp at eventuelle endringer i kontraktsforholdet skal være forutsigelige, særlig de endringer som påvirker vederlaget. Deres forslag vil hindre at abonnentene må betale for program som de ikke ønsker å motta.

Børmer og Hansen viser til at formidlingen av de to svenske fjernsynsprogrammene Kanal 1 og TV2 i de fleste tilfeller er en kontraktfestet ytelse i kabelnettene. Selv om abonnentene betaler opphavsrettslig vederlag for disse program, er dette i seg selv ingen begrunnelse for i enda større grad å legge kollektiv betalingsplikt på abonnentene. Det er nettopp avtaleforpliktelsen som forsvarer at vederlaget skal betales.

En god del kabelnett har ikke etablert teknisk tilgangskontroll ved dekodersystem e.l. Dette kan skyldes både tekniske og økonomiske forhold. Det er således et visst behov for allikevel å kunne ha betalingsprogram i grunnpakken. Også her bør imidlertid slike ordninger etter Børmers og Hansens oppfatning avtales med abonnentene, slik at det klart fremkommer en betalingsplikt i de individuelle kontrakter med kabeloperatøren. Disse medlemmer viser til at det kan være hensiktsmessig at denne type avtalevilkår, som forutsetter lovhjemlet betalingsplikt for alle abonnenter, blir gjort til gjenstand for forhandlinger mellom kabeloperatørene og Forbrukerombudet. Dette vil sikre at forbrukervernet blir forsvarlig ivaretatt, og vil øke muligheten for at abonnentene slutter opp om de vilkår som tilbys.

En lovhjemlet betalingsplikt for en grunnpakke vil etter Børmers og Hansens syn i praksis innebære en kodifisering av den mye omdiskuterte 50%-regel, med de svakheter som dette kan innebære. Riktignok ville abonnentenes plikt til å betale vederlaget bli stadfestet i forskriften, men det forandrer etter disse medlemmers oppfatning ikke på de prinsipielle betenkeligheter ved en slik tvungen ordning, jfr. avsnitt 8.3.2.

Dette mindretall viser til at det er prinsippene om flertallsvalg som vil måtte legges til grunn ved en slik lovhjemlet betalingsplikt. Dette fremkommer ved å se på de begrunnelser for et konkret programutvalg som kabeloperatøren må forventes å kunne gi ved en eventuell klage fra abonnentene. Børmer og Hansen viser til at dersom operatøren skal kunne forsvare å kreve vederlag fra alle abonnenter, må det i det minste være et simpelt flertall som har stemt for det aktuelle programvutvalg.

Ved et individualisert tilbud unngår man å måtte spørre abonnentene om hvilket prisnivå de kan akseptere. Børmer og Hansen vil trekke i tvil den veiledning som slike spørsmål kan gi; bl.a. fordi det er mest sannsynlig at abonnentflertallet vil ønske seg det lavest mulige prisnivået uansett. Derfor gir ikke metoden noen reell veiledning for kabeloperatøren.

Børmer og Hansen har i det foregående gjort rede for de forskjellige sider ved bruk av dekodersystemer, hvor det bl.a. er vist til at bruk av dekodere er en kostnadseffektiv metode for distribusjon av betal-TV. Samtidig er det disse medlemmenes oppfatning at utviklingen av nye tjenester i kabelnettene vil komme ganske raskt, slik at det er i samsvar med abonnentenes interesser fortsatt å styrke mulighetene for individuelle tjenester i kabelnettene.

Børmer og Hansen legger i denne forbindelse vesentlig vekt på at et stort flertall av abonnentene er tilfreds med dagens grunnpakker, se om dette avsnitt 8.6.8.2. En kollektiv ordning ser for disse medlemmer ut til å kunne skape konflikter i forhold til de oppfatninger abonnentene har.

Ved en individualisert ordning unngås etter Børmers og Hansens syn at det kan skapes urimelige fordeler for kringkastingsselskapene. En lovhjemlet betalingsplikt for en grunnpakke vil etter disse medlemmers oppfatning utgjøre en ny form for formidlingsplikt, uten at det foreligger hensyn som kan sammenlignes med de som begrunner den egentlige formidlingsplikt for allmennkringkasting.

Ved et individualisert tilbud unngås dessuten at det skapes en høyere inngangsbillett til de formidlingspliktige program, fordi disse ikke blir koblet til mottak av andre sendinger som er vederlagspliktige.

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen viser til at den tekniske utvikling innen kabel-TV for tiden går svært rask fremover. Det er også klare tegn til en endring i den regulering som i dag begrenser bruken av kabelnettene til andre tjenester. I løpet av få år vil kabelnettene kunne tilby en rekke nye tjenester, jfr. direktivforslaget fra EU-kommisjonen som nevnt under avsnitt 4.5. Børmer og Hansen antar at utviklingen av slike nye tjenester vil gå ganske raskt, nettopp på grunn av den betydning EU-kommisjonen legger i å utnytte den ressurs som infrastrukturen i kabelnettene representerer.

I lys av dette mener Børmer og Hansen at det nå ikke bør lovfestes regler som kobler tilknytningen til kabelnett med forpliktelser til kollektivt å måtte betale for program. Tilbudet av nye tjenester ligger så nært i fremtid at man allerede nå bør forsterke utviklingen av systemer for individuelle valg av tjenester. Det blir stadig viktigere for abonnentene å få anledning til å la sin egen interesse for tilleggstjenester styre hva man ønsker å betale for.

Det overlegent største problem ved kringkastingsselskapenes vilkår for videresending oppstår når de krever at betalingsprogram må bli en del av grunnpakken. Børmer og Hansen viser til at slike krav reiser flere prinsipielle spørsmål, bl.a. om det er rimelig at alle abonnentene skal måtte betale for sendingene.

8.6.8.2 Hva ønsker abonnentene?

De fleste kringkastingsselskapene ønsker sine sendinger ut til flest mulig abonnenter, for derigjennom få det beste inntektsgrunnlaget. Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen viser til at det må ha stor interesse å vite hva abonnentene mener om tilbudet av kringkastingssendinger. Aktuelle spørsmål kan være i hvilken grad de er fornøyd med tilbudet, om de ønsker flere program, hva de er villige til å betale for, og hvorledes tilgangen til tjenestene skal innordnes.

Norsk Kabel-TV Forbund lot i desember 1994 Norsk Gallup Institutt A/S gjennomføre en utvalgsundersøkelse, der 1007 kabel-TV- abonnenter ble stilt en rekke spørsmål som vedrørte programtilbudet og vilkårene for å motta dette.

Resultatet av undersøkelsen kan oppsummeres som følger:

Abonnentene ble forklart to ulike grunnprinsipper:

• enten at kabeloperatøren legger ut de program som en majoritet ønsker, i tillegg til grunntilbudet, slik at alle abonnenter mottar programmene, og alle abonnenter betaler for dem;

• eller at de abonnenter som ønsker flere enn program enn grunntilbudet, individuelt betaler for dem, f.eks. ved å leie dekoder.

På spørsmål om hvilket av disse prinsippene man mente var best, svarte kun 18% positivt det første, mens hele 77% var positive tildet individuelle betalingsprinsipp.

På spørsmål om abonnenten ønsket flere program enn de har i dag, svarte 4 av 5 abonnenter nei (82%). Bare 18% svarte ja på dette spørsmålet. Det overveiende flertall av abonnentene er altså tilfreds med dagens programtilbud.

Endel kabeloperatører benytter i dag postale undersøkelser for å kartlegge abonnentenes ønsker. Erfaringsmessig ligger svarprosenten (innkomne svar i forhold til utsendte skjemaer) på mellom 29% og 49%. Bare 7% av abonnentene mener at dette er et akseptablet nivå for svarprosenten for å kunne ilegge alle en kollektiv betalingsplikt. Undersøkelsen viser samtidig at en slik plikt bør forutsette en svarprosent på minst 60%. Skal en tilfredsstille 3/4 av abonnentene, må svarprosenten opp i over 70%.

Resultatet av undersøkelsen betyr etter Børmers og Hansens oppfatning at et stort flertall av abonnentene ikke vil akseptere en lovhjemlet betalingsplikt for grunnpakken, samtidig som det er en utstrakt tilfredshet med det nåværende programtilbud.

En omnibusundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå i juni 1994 viser at det bare er 15 prosent av befolkningen som ønsker seg flere program. Blant de som har satellittprogram, er det bare 8 prosent som ønsker seg flere program. Denne undersøkelsen viser at 81 prosent er fornøyd med det tilbudet de har i dag.

Børmer og Hansen viser til at det ellers foreligger et omfattende materiale fra undersøkelser som kabeloperatørene har gjort vedrørende abonnentenes ønsker. Flere av disse viser at betalingsvilligheten for tilleggstjenester er svært begrenset. Som eksempel kan nevnes at bare ca. 25% av abonnentene hos Janco Kabel-TV A/S sier seg villige til å betale ekstra for å kunne motta Eurosport.

8.6.8.3 Nærmere om forskriftsforslaget

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen har i samsvar med de ovenstående betraktninger utarbeidet sitt eget forslag til forskrift om videresending av kringkasting i kabelnett. I det følgende gis den nærmere bakgrunn og begrunnelse for dette mindretallets syn.

8.6.8.3.1 Fastsettelse av programtilbudet

Børmer og Hansen har generelt det syn at det er større behov for å regulere kabeloperatørens tilbud av kringkastingssendinger, dersom den enkelte abonnent ikke selv kan bestemme sitt uttak av betalingspliktige sendinger. Hvis det derimot foreligger individuell frihet på dette punkt, er reguleringsbehovet mindre.

Børmer og Hansen viser til at sammenhengen mellom tilbud og etterspørsel gir all grunn til å mene at kabeloperatøren vil sørge for å tilby de program som abonnentene ønsker. Derfor er det naturlige utgangspunkt å la kabeloperatøren selv bestemme programtilbudet.

Kanalkapasiteten i et moderne kabelnett er blitt så stor at alle tilgjengelige program som har et minimum av interesse hos abonnentene, vil finnes i programtilbudet. For den enkelte abonnent blir utfordringen først og fremst å velge innen programtilbudet.

Både økt konkurranse mellom de enkelte operatører, og konkurransen som kabel-TV har fra alternative ikke-regulerte mottaksformer, kan tilsi at all særskilt regulering av kabel-TV bør oppheves, for å sikre like konkurransevilkår, samt at tilbud og etterspørsel på normal måte vil skape balanse i markedet.

Allikevel er Børmer og Hansen av den oppfatning at det vil være fordelaktig også for kabeloperatørene om abonnentene trekkes inn i fastsettelsen av det samlede programtilbud. En regel om at kabeloperatøren skal tilpasse sitt samlede tilbud etter hva abonnentene etterspør, vil i realiteten være å kodifisere det forretningsmessige prinsipp som kabel-TV bygger på. En slik regel vil gjelde også for de kringkastingssendinger som videresendes kodet i kabelnettet, slik at abonnentene får påvirke sammensetningen også av dette tilbudet.

Dessuten viser disse medlemmer til at en slik regel kan sikre at ikke utenforstående parter, f.eks. kringkastingsselskaper, får øve innflytelse over programtilbudet ut fra særinteresser som ikke er forenlige med behovet for balanse mellom tilbud og etterspørsel i kabelnettet. Ved klager, uenighet eller tvister mellom kabeloperatør og abonnentene, kan det også være klargjørende at et slikt generelt prinsipp om markedsorientering er kodifisert.

Børmer og Hansen viser videre til at myndigheter, domstoler eller lignende organer som behandler problemstillinger innen kabel-TV, vil ha fordeler av å kunne holde seg til en slik regel som et positivt kriterium for de beslutninger som skal fattes.

I et videre politisk perspektiv om allmennhetens frie adgang til å motta tilgjengelig informasjon, kan det også være grunn til å stadfeste et krav om markedsorientering overfor kabeloperatører som mediebedrifter.

For å sikre at programtilbudet får et innhold som samsvarer med abonnentenes ønsker, vil det være tilstrekkelig med regler som retter seg mot kabeloperatørens adferd. Reglene bør derfor begrense seg til å pålegge kabeloperatøren en plikt til å kartlegge abonnentenes programinteresser og til å innrette sitt tilbud deretter. Denne plikten kan så suppleres med visse regler om offentlig tilsyn og klagebehandling.

Reglene bør være like forpliktende for kabeloperatøren også om han gjennom avtaler har etablert en valgordning for abonnentene. Valgordninger er i seg selv ingen garanti for at programtilbudet samsvarer med abonnentenes ønsker. Metodikk, valgdeltakelse og flere andre faktorer spiller her inn.

Børmer og Hansen viser videre til at reglene entydig må peke ut hvem som skal ha ansvar for at de følges. Abonnentene, som et kollektiv, kan ikke motta pålegg eller på annen måte holdes ansvarlige for hvilke program som formidles. Dette ansvar kan kun påligge kabeloperatøren.

8.6.8.3.2 Formidlingsvilkårene

Børmer og Hansen viser til at de med formidlingsvilkår her mener de vilkår som gjelder mellom kabeloperatør og den enkelte abonnent for mottak av programmene.

Hvis mottaket av de enkelte program medfører særskilt betalingsplikt, oppstår det etter Børmers og Hansens oppfatning et klart behov for den enkelte abonnent til selv å kunne bestemme omfanget av sitt programmottak. Dette gjelder både i forhold til hvilke programinteresser abonnenten har, og i forhold til hvor mye vedkommende er villig til, eller i stand til, å betale.

Børmer og Hansen viser til at fastsettelsen av det samlede programtilbud ikke i seg selv bør ha økonomiske konsekvenser for den enkelte abonnent. Programtilbudet skal kun sette rammen for hva abonnentene kan ha å velge mellom. De økonomiske konsekvenser for den enkelte bør i stedet oppstå som en følge av individuelle valg som foretas innen det samlede tilbud, og på grunnlag av på forhånd kjente vilkår.

Slik hovedregelen er innen all annen omsetning av varer og tjenester, mener Børmer og Hansen at det også innen kabel-TV bør være en klar hovedregel om at avtaler om betalingsplikt også spesifiserer de sendinger betalingsplikten gjelder for hver enkelt abonnent.

Disse utvalgsmedlemmer viser til at kabelnett som ikke har etablert tekniske former for tilgangskontroll, kan få vanskeligheter med å etablere et slikt spesifisert avtaleforhold. Her kan det, inntil det finnes grunnlag for å etablere egne tekniske løsninger, være et behov for å praktisere avtaler med abonnentene som er uspesifierte med hensyn til hvilke betalingsprogram vederlagsplikten skal omfatte. Av hensyn til abonnentene kan det være behov for å sette visse begrensninger på slike ordninger når det gjelder det økonomiske omfang. Slik forholdene varierer, bør det dog tilrettelegges for en rimelig grad av avtalefrihet innenfor nærmere spesifiserte rammer. Børmer og Hansen viser til den unntaksregel som er inntatt i § 4-2, 2.ledd i forslaget til forskrift. Ved å overlate den nærmere utformingen av denne type ordninger til forhandlinger mellom bransjen og Forbrukerombudet, vil hensynet til lokale tilpasninger være ivaretatt.

8.6.8.3.3 Formidlingsformen

Med formidlingsform mener Børmer og Hansen her den teknikk kabeloperatøren benytter i formidlingen av programtilbudet for å oppfylle formidlingsvilkårene.

Disse utvalgsmedlemmer viser til at det ikke er grunn til å foreta særskilt regulering av selve formidlingsformen. Dette dreier seg først og fremst om tekniske valg, der forutsetningene normalt bygger på investeringer som er foretatt forut i tid, og som forutsettes avskrevet langt inn i fremtiden. Det bør allikevel kunne kreves at kabeloperatøren tilrettelegger rent praktiske forhold, f.eks. at frekvensplanen bestemmes av programmenes popularitet. Mere grunnleggende spørsmål om valg av teknikk for tilgangskontroll, nettstruktur osv. vil først og fremst være et forhold mellom kabeloperatør og tekniske myndigheter. Resultatet av formidlingsformen, i form av hensiktsmessige formidlingsvilkår, blir det deretter opp til abonnentene å ta stilling til.