9 Særlig om avtaleforholdet mellom kabeloperatør og abonnent

9.1 Behovet for forbrukervern ved avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v.

Avtaleforholdet mellom kabeloperatør og abonnent har vært gjenstand for regulering siden 1988. Samferdselsdepartementet fastsatte 22.1.1988 forskrift om abonnementskontrakt for kabelnett for formidling av kringkasting med hjemmel i telegrafloven § 1 og forskrift for etablering, utbygging og teknisk drift av kabelnett for formidling av kringkasting av 11. desember 1987 § 7 nr. 6. Forskriften angir minimumsvilkår som ikke kan fravikes til skade for abonnenten, jfr. vedlegg 1. Forskriften er utformet som en abonnementskontrakt, jfr. avsnitt 4.9 ovenfor.

Etter utvalgets oppfatning er forskriften om abonnementskontrakt mindre fleksibel enn ønskelig. Utformingen av forskriften som en standardkontrakt vanskeliggjør individuelle tilpasninger på bakgrunn av kabelnettets størrelse eller tekniske utforming. Videre løser ikke forskriften problemer knyttet til spørsmål om endringer i hvilke kringkastingssendinger som videresendes i nettet, krav på lisensavgift fra kringkastingsselskaper for videresending i nettet, spørsmål om oppgradering av nettet m.v. Behovet for vern av abonnentene er etter utvalgets oppfatning minst like sterkt i dag, jfr. nærmere nedenfor.

Det har særlig siden 1970-tallet vært gitt en rekke lover for å beskytte forbrukere m.v. i ulike typer kontraktsforhold. Innenfor kjøpsretten kan nevnes bestemmelser om forbrukerbeskyttelse i bl.a. lov av 4. mars 1972 nr. 11 om angrefrist ved visse avtaler om forbrukerkjøp m.m., lov av 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister, kredittkjøpsloven av 21. juni 1985 nr. 82, kjøpsloven av 13. mai 1988 nr. 27, lov av 3. juli 1992 nr. 93 om avhending av fast eiendom og utkast til forbrukerkjøpslov (NOU 1993: 27). Regler om forbrukervern er også gitt på andre rettsområder. Når det gjelder tjenesteytelser, vises f.eks. til lov om håndverkstjenester av 16. juni 1989 nr. 63. Som ytterligere eksempler vises til forsikrings- og finanslovgivningen, jfr. f.eks. forsikringsavtaleloven av 16. juni 1989 nr. 69 og utkast til lov om finansavtaler og finansoppdrag (NOU 1994: 19).

Utvalget er av den oppfatning at det fortsatt er behov for forbrukervern i avtaleforhold mellom kabeloperatør og abonnent. Bakgrunnen er for det første forskjellen i styrkeforholdet mellom partene. Kabeloperatørene har i alminnelighet bedre kunnskaper om tekniske forhold knyttet til drift av kabelnett, og hvilke kringkastingssendinger som kan videresendes, vilkårene for slik videresending m.v. Kabeloperatørene vil videre ha vesentlig større ressurser til å utforme avtaler. Abonnentene utgjør derimot en stor og uensartet gruppe. Særpreget for drift av kabelnett er videre at det i begrenset utstrekning er konkurranse mellom ulike kabelnett innenfor ett geografisk område. Dette forsterker ulikheten i styrkeforholdet mellom partene. Konkurransen fra andre formidlingsmåter kompenserer bare i begrenset utstrekning for dette.

Kabeloperatøren vil ha mulighet til å benytte standardavtaler. Abonnentene vil da i liten utstrekning ha mulighet til å forhandle seg frem til avvikende vilkår. Forskriften om abonnementskontrakt tok sikte på å gi abonnentene vern mot eventuelle urimelige utslag av denne forskjellen i styrkeforhold.

Moderne forbrukervernlovgivning har i mange tilfeller dels også til formål å sikre forbrukerne innflytelse m.h.t. utformingen av de ytelser som tilbys, og i denne forbindelse også å sikre korrekt og fyldestgjørende informasjon om de ytelser som tilbys, alternative tjenester m.v., jfr. bl.a. NOU 1983: 56 om lov om avtaler om personforsikring s. 25 flg., NOU 1993: 27 om forbrukerkjøpslov s. 16 flg. og Kai Krüger: Norsk kjøpsrett (1991) s. 42 flg.

Særskilt for avtaler om tilknytning til kabelnett er videre at abonnentene i mange tilfeller må betale en relativt stor tilknytningsavgift med sikte på at det vil eksistere et løpende abonnementsforhold over tid. Dette skaper et særskilt behov for å sikre at abonnenten vil oppnå forventede ytelser både når det gjelder teknisk signalkvalitet og omfang og sammensetning av tilbudet av kringkastingssendinger, samt trygghet mot uønskede endringer i vederlaget. Hensynet til forbrukervern tilsier også at det blir etablert muligheter for tvisteløsning på en enkel måte, og uten at forbrukeren bli påført for store kostnader.

Forbrukervern kan dels oppnås ved fremforhandling av standardkontrakt mellom bransjeorganisasjoner og Forbrukerrådet, i regi av Forbrukerombudet. Utvalget har forutsatt at denne løsning blir forsøkt. Representanter fra forbrukermyndighetene har imidlertid fremhevet at det er behov for å fastsette minstevilkår i lov eller forskrift. Bakgrunnen er bl.a. usikkerhet om eventuelle forhandlinger vil føre frem, samt om en eventuell fremforhandlet standardkontrakt vil oppnå tilstrekkelig oppslutning fra kabeloperatørene i Norge.

Ovennevnte tilsier etter utvalgets oppfatning at det blir gitt regler som sikrer nødvendig forbrukervern. Et flertall - alle utenom Børmer og Hansen - har på denne bakgrunn utarbeidet utkast til forskrift om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v., heretter betegnet som Avtaleforskriften (A). Nærmere redegjørelse for flertallets forslag er inntatt i avsnitt 9.2-9.7 nedenfor. Mindretallet viser til sine merknader under avsnitt 9.9.

9.2 Virkefeltet for reglene

I en rekke lover er bestemmelser om krav til avtalens innhold, bestemmelser om rettsvirkninger av mislighold m.v. gjort ufravikelige bare i forbrukerforhold. Det er i lovgivningen gitt ulike definisjoner av begrepet forbruker. Dels er begrepet forbeholdt fysiske personer. I enkelte tilfeller gjelder særreglene bare hvor den annen part har utøvet næringsvirksomhet e.l. Flertallet er kommet til at beskyttelsesbehovet tilsier at reglene bør gjelde generelt for abonnentene, jfr. A § 2. Ved ikke å avgrense reglene til forbrukerforhold, unngår man avgrensningsproblemer.

Flertallet har vurdert om forskriften skal få anvendelse uavhengig av størrelsen av kabelnettet. Ulikheten i styrkeforholdet mellom partene gjør seg primært gjeldende i forhold til kommersielle nett. Profesjonelle nett kan i dag drives regningssvarende selv om kabelnettet omfatter mindre en 25 bygninger og/eller 100 husstander. Dersom forskriften bare skal gjelde for kabelnett omfattet av kringkastingsloven § 4-1 slik den lyder i dag, vil dette derfor etter flertallets oppfatning ikke sikre tilstrekkelig forbrukervern. Det foreligger dertil risiko for konkurransevridning og oppsplitting av kabelnett dersom kommersielle nett kan være undergitt ulik rammelovgivning avhengig av nettets størrelse.

Flertallet er kommet til at kringkastingslovens kap. 4 generelt, og også forskriftene, bør gjelde kabelnett som omfatter flere enn 25 mottakertilknytninger, A § 2 første ledd. Utvalget har bl.a. lagt vekt på å sikre at alle kommersielle nett blir undergitt samme regulering, jfr. avsnitt 8.4.4.1 ovenfor m.h.t. virkefeltet for forskrifter om grunntilbud i kabelnett. Flertallet er oppmerksom på at dette kan medføre at også ikke-kommersielle kabelnett blir omfattet. Flertallet antar imidlertid at dette i praksis ikke vil skape nevneverdige problemer.

Flertallet foreslår at bestemmelsene ikke skal gjelde for kabelnett som blir drevet av beboersammenslutning, velforening, institusjon e.l. til eget bruk, jfr. A § 2 annet ledd. Unntaket er utformet med grunnlag i avgrensningen av hvilke nett som er unntatt fra plikten til å innhente tillatelse ved etablering, jfr. telegrafl. § 1 nr. 2 c). Dette antas å være en videreføring av gjeldende rett. For nett drevet av beboersammenslutning vil forholdet mellom kabeloperatør og abonnent ha sitt rettslige grunnlag i vedtak på generalforsamling e.l., og ikke nødvendigvis i individuell avtale. I slike nett drevet av beboersammenslutning vil det videre normalt ikke foreligge noe motsetningsforhold mellom medlemmenes stilling som abonnent og som deltaker i sammenslutningen.

9.3 Forbrukervern og krav til innholdet av abonnementsavtalen

Flertallets forslag til forskrift om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v. innholder bestemmelser til beskyttelse av forbrukerne. Det foreslås på denne bakgrunn at bestemmelsene gjøres ufravikelige, A § 3. På bakgrunn av formålet med bestemmelsene er det tilstrekkelig at de gjøres ufravikelige til fordel for abonnenten.

Da abonnenten normalt vil ha plikt til å betale tilknytningsavgift av en ikke ubetydelig størrelse, og forutsetningen vil være å skape grunnlag for et løpende abonnementsforhold av en viss varighet, er det ønskelig å skape klarhet om partenes rettigheter og plikter i rettsforholdet. Flertallet foreslår derfor at abonnementsavtalen skal være skriftlig, A § 4. Flertallet har i denne forbindelse også lagt vekt på at avtalen vil være en viktig informasjonskilde for abonnenten. Flertallet ser det likevel ikke som naturlig å la skriftlighet være et vilkår for gyldig avtale.

Av hensyn til klarhet og informasjonsbehov foreslås at den skriftlige avtalen skal inneholde de sentrale, ufravikelige vilkårene som følger av forskriften. Dette krav til utformingen av avtalen innebærer ikke krav om at ordlyden i forskriften blir benyttet i avtalevilkårene.

Forut for avtaleinngåelsen er det vesentlig for abonnenten å være kjent med alle vesentlige forhold angående kabelnettet og avtaleforholdet. Som eksempel vises til fremtidig behov for oppgradering av nettet. For at kabeloperatøren skal kunne kreve vederlag for slik oppgradering, må dette ha grunnlag i avtale eller annet rettsgrunnlag. Oppgradering vil imidlertid kunne ha vesentlig betydning for fremtidig signalkvalitet og kapasiteten i kabelnettet. Det er derfor viktig for abonnenten å være kjent med slike forhold. Flertallet foreslår på denne bakgrunn bestemmelse om opplysningsplikt, A § 6.

Lignende bestemmelse finnes også i annen lovgivning angående løpende avtaleforhold. Som eksempel vises til skadeforsikringsselskapers opplysningsplikt etter lov om forsikringsavtaler av 16. juni 1989 nr. 69 §§ 2-1, 2-3 og 9-3.

Tilknytningen til det kabelnett som kabeloperatøren eier eller disponerer over skjer i praksis normalt ved at det strekkes kabel fra abonnentens bolig og til kabeloperatørens nett. Grensen mellom kabeloperatørens nett og abonnentens nett betegnes som grensesnittet. Ved fellesabonnenter vil abonnentens nett kunne være omfattende. Abonnenten har selv eiendomsretten til og vedlikeholdsansvaret for sitt nett. I mange tilfeller inngår likevel abonnenten avtale om at kabeloperatøren også skal etablere og forestå vedlikehold av abonnentens nett.

Flertallet foreslår på denne bakgrunn at abonnementsavtalen må angi grensesnittet, A § 7. Hva som er et naturlig grensesnitt vil variere. Flertallet foreslår derfor bare retningslinjer for hvor grensesnittet normalt bør være.

En abonnementsavtale vil regulere både tilknytningen til kabelnettet og spørsmålet om mottak av kringkastingssendinger. For abonnenten vil det være vesentlig at kabeloperatørens nett har tilfredsstillende signalkvalitet og kapasitet samt at det blir utført et forsvarlig vedlikehold av nettet for å sikre dette. Samferdselsdepartementet og Statens Teleforvaltning (STF) gir regler om krav til oppbyggingen av kabelnett m.v., som for en stor del har til formål nettopp å sikre signalkvaliteten og kapasiteten i nettet m.v. Flertallet er på denne bakgrunn kommet til at forskriften bør inneholde plikt for kabeloperatøren til å sørge for at hans nett tilfredsstiller de til enhver tid gjeldende offentligrettslige krav, A § 9. Misligholdsbeføyelser som f.eks. prisavslag, hevning e.l. vil imidlertid være betinget av at brudd på de offentligrettslige krav har ført til svikt i signaloverføringen eller hatt andre virkninger for vedkommende abonnent.

Hvilke kringkastingssendinger som videresendes i grunntilbudet i nettet vil variere over tid. Flertallet viser i denne forbindelse også til sitt forslag til forskrift om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett. Det foreslås derfor ikke noen uttømmende regulering i avtalen av hvilke kringkastingssendinger abonnenten skal ha krav på å motta. Imidlertid foreslår flertallet at det i særskilt vedlegg til abonnementsavtalen angis hvilke kringkastingssendinger som på avtaletidspunktet videresendes i grunntilbudet i kabelnettet, A § 10. Flertallet foreslår ikke regler om avtale om mottak av andre tjenester fra kabelnettet, f.eks. avtale om mottak av supplerende og normalt lisensbelagte kringkastingssendinger, avtale om formidling av alarmsignaler e.l.

Dersom lovgivningen senere gir adgang til også å formidle andre typer tjenester i kabelnett, må det eventuelt vurderes om det skal oppstilles andre eller supplerende krav til avtalevilkår i kabelnett. Flertallet finner imidlertid ikke grunnlag for å gå nærmere inn på dette nå.

Abonnementsavtalen vil danne grunnlag for et løpende abonnementsforhold. Flertallet finner det derfor ikke hensiktsmessig å gi regler om fullstendig angivelse av det vederlag abonnenten skal betale. Flertallet foreslår at abonnementsavtalen skal angi størrelsen av eventuell tilknytningsavgift, dvs. eventuell engangsavgift som abonnenten skal betale for førstegangs tilknytning til kabeloperatørens nett, A § 11. Tilknytningsavgiften skal normalt dekke en andel av de utgifter kabeloperatøren har hatt til utbyggingen av sitt kabelnett (anleggsbidrag) og vederlag for fysisk arbeid og materialforbruk m.v. ved selve tilknytningen til kabeloperatørens nett. Flertallet foreslår at størrelsen av slik eventuell tilknytningsavgift skal være angitt i abonnementsavtalen.

I en del tilfelle forutsetter tilknytningen at det samtidig blir foretatt utbygging av eller endringer i abonnentens eget nett. Kabeloperatørene har ulik praksis m.h.t. beregningen av vederlaget for slikt arbeid. Dersom slikt arbeid er av mindre omfang, anses det i mange tilfeller som innkalkulert i tilknytningsavgiften. Arbeid med abonnentens kabelnett vil i prinsippet kunne kreves dekket i tillegg til tilknytningsavgiften. Dette vil ikke minst være aktuelt ved arbeider for fellesabonnent hvor flere husstander eventuelt skal knyttes opp mot kabeloperatørens nett. Kabeloperatøren kan ikke kreve å få utføre arbeidene på abonnentens nett, A § 5.

Dersom abonnenten velger å inngå avtale om utbygging eller endring av sitt nett med kabeloperatøren, foreslår flertallet at kabeloperatøren skal ha plikt til skriftlig å informere om størrelsen av vederlaget for disse arbeider, eventuelt hvordan slikt vederlag vil bli beregnet, dersom partene blir enige om at arbeidet utføres som regningsarbeid e.l. Formålet med bestemmelsen er å sikre at abonnenten før avtaleinngåelsen vil få oversikt over de samlede kostnader ved fysisk tilknytning til kabeloperatørens nett.

Størrelsen av årlig abonnementsavgift vil variere over tid på bakgrunn av endringer i de tjenester som mottas, alminnelige endringer i prisnivå m.v. Flertallet vil peke på at f.eks. avtaler mellom kringkastingsselskaper og kabeloperatører normalt inneholder bestemmelser om konsumprisregulering. Økning i vederlaget må ha grunnlag i avtale mellom partene eller annet rettsgrunnlag. Flertallet er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å regulere adgangen til å endre abonnementsavgiften i lov eller forskrift. Forsåvidt angår adgangen til å endre den del av abonnementsavgiften som gjelder vederlag for mottak av grunntilbudet i kabelnettet, vises til utkast til forskrift om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett.

Flertallet forutsetter at det ved eventuelle forhandlinger mellom organisasjoner for kabeloperatørene og forbrukermyndighetene vil bli vurdert om det er grunnlag for å fastlegge generelle avtaleregler om retten til å endre abonnementsavgiften. Flertallet foreslår derfor bare bestemmelser om at abonnementsavtalen skal angi størrelsen av årlig avgift ved avtaleinngåelsen. For at abonnenten skal kunne kontrollere størrelsen av abonnementsavgiften, foreslås imidlertid at abonnenten årlig skal motta spesifisert avregning, A § 12 annet ledd. Av slik avregning skal det både fremgå hva samlet årlig avgift utgjør, samt en fordeling av avgiften på nærmere angitte poster. Når det gjelder spesifikasjonen, har flertallet tatt utgangspunkt i praksis i bransjen m.h.t. beregningen av abonnementsavgiften. Flertallet har i denne forbindelse lagt vekt på at man gjennom avregningen skal kunne kontrollere bl.a. kostnadene knyttet til mottak av grunntilbudet.

Flertallet foreslår i liten utstrekning særskilte bestemmelser om mislighold, og om opphør av avtaleforholdet. Flertallet forutsetter at spørsmål om varighet og opphør m.v. bør søkes løst gjennom forhandlinger mellom bransjeorganisasjonene og forbrukermyndighetene. I den utstrekning spørsmålene ikke blir regulert i avtale, vil alminnelige kontraktsrettslige prinsipper om misligholdsvirkninger m.v. komme til anvendelse.

Det foreslås imidlertid plikt til å innta bestemmelser om varighet og oppsigelse i abonnementsavtalen. Videre foreslås som en ufravikelig regel at kabeloperatøren bare kan si opp avtalen dersom saklig grunn foreligger, A § 14. Bakgrunnen for regelen er det beskyttelsesbehov som abonnenten har på bakgrunn av den innbetalte tilknytningsavgift, og at det i liten utstrekning vil foreligge alternative kabeloperatører som abonnenten kan inngå avtale med.

Dersom abonnenten vesentlig misligholder sine plikter etter avtalen, vil kabeloperatøren kunne hindre at abonnenten mottar signaler. Flertallet foreslår imidlertid videreført en regel om at hindring av mottak av signalene tidligst kan iverksettes fire uker etter at abonnenten skriftlig har opplyst om at vesentlig mislighold foreligger, og at hindring av mottak kan bli iverksatt, A § 15.

9.4 Særlig om bestemmelser i abonnementsavtalen med annet formål enn forbrukervern

Forskriften om abonnementskontrakt av 1988 er som tidligere nevnt formulert som en ufravikelig standardkontrakt. Dette innebærer at forskriften også inneholder en rekke bestemmelser som har annet formål enn forbrukervern. Flertallet finner ikke grunnlag for noen generell videreføring av denne typen bestemmelser i forslaget til ny forskrift. Flertallet er likevel kommet til at enkelte bestemmelser av betydning for å sikre driften av kabelnettet m.v. bør inntas i en eventuell ny forskrift. Det vil etter flertallets oppfatning dels også være i abonnentenes interesse at forskriften inneholder bestemmelser av denne karakter.

Av praktiske og økonomiske årsaker må utbygging av kabelnettet i en del tilfeller skje over privat eiendom. Rettslig grunnlag for å kunne føre kabel over privat eiendom må kabeloperatøren eventuelt sikre seg gjennom avtale. Flertallet er kommet til at man bør opprettholde prinsippet om rett for kabeloperatøren til å føre jord- eller luftkabel for sitt nett over abonnentens eiendom og bygninger. Flertallet foreslår likevel at denne rett skal være betinget av at særlige grunner ikke foreligger, A § 8. Slikt unntak vil f.eks. kunne foreligge dersom kabelføring vil virke særlig sjenerende for utnyttelsen av abonnentens eiendom.

Flertallet foreslår at varigheten av slik rett til kabelføring, eventuell rett til tinglysing m.v. må reguleres i standardkontrakt, eller fastsettes ved individuell avtale.

Det økonomiske grunnlag for driften av kabelnett er betinget av at de som nyttiggjør seg signalene betaler de fastsatte avgifter til kabeloperatøren. Flertallet foreslår derfor at abonnenten skal ha plikt til å opplyse kabeloperatøren om eventuelle endringer i antall husstander som er omfattet av abonnementsavtalen, A § 4 annet ledd, og medvirke til å hindre at signalene kan mottas av noen som ikke er omfattet av avtalen, A § 7 siste punktum.

9.5 Fremforhandlet standardavtale

Flertallet forutsetter at det vil bli forsøkt fremforhandlet en standardavtale mellom organisasjonene for kabeloperatørene og forbrukermyndighetene. Denne avtalen vil kunne supplere de avtalevilkår som fremgår av utkastet til forskrift.

Ikke minst dersom det ikke blir fremforhandlet avtale, eller en fremforhandlet avtale ikke får tilstrekkelig gjennomslag blant kabeloperatørene som følge av lav organisasjonsgrad e.l., har flertallet funnet det ønskelig å gi hjemmel til å fastsette utfyllende bestemmelser til forskriften, A § 16.

Flertallet håper at eventuell ny standardavtale er fremforhandlet i regi av Forbrukerombudet før ikrafttredelsen av forskrift om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v. Dette er likevel ikke noen nødvendig forutsetning.

9.6 Tvisteløsning

Forbrukervern gjennom lovgivning har begrenset effekt med mindre det foreligger praktiske og effektive muligheter for håndhevelse av reglene. Det vil være ønskelig at tvister mellom kabeloperatør og abonnent kan bli behandlet på en raskere og mindre kostnadskrevende måte enn domstolsbehandling.

Etter forbrukertvistloven av 28. april 1978 nr. 19 § 1 er Forbrukertvistutvalgets kompetanse begrenset til tvister i forbrukerkjøp og om håndverkstjenester. Videresending av kringkastingssendinger i kabelnett faller etter flertallets oppfatning utenfor kjøpsdefinisjonen i forbrukertvistloven. Slik signaloverføring faller utenfor begrepet ting, jfr. tilsvarende diskusjon om leveranse av strøm og telefonsignaler i NOU 1993: 27 om forbrukerkjøpslov s. 39 flg.

Flertallet foreslår på denne bakgrunn at det eventuelt blir fremforhandlet avtale mellom organisasjoner for kabeloperatørene og Forbrukerrådet om opprettelse av nemnd for tvister om avtaler om videresending i kabelnett, A § 17. Tilsvarende bestemmelser finnes også på andre områder. Slike bransjevise reklamasjonsnemnder består normalt av representanter for bransjen og forbrukerne, og med en nøytral jurist som formann. Reklamasjonsnemndene opptrer i samråd med Forbrukerrådet. Nemndsvedtak har ikke rettskraftvirkninger og utgjør ikke tvangsgrunnlag.

Saksbehandlingen i en slik tvistenemnd vil være skriftlig. Et sekretariat for nemnden vil motta klagen og forberede saksbehandlingen, herunder sørge for at saken blir opplyst så godt som mulig, at partene gis anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes m.v. Nemndsvedtaket skal være begrunnet og offentlig.

Flertallet foreslår videre at så lenge tvisten er til behandling i nemnden, kan kabeloperatøren ikke reise søksmål om samme tvistegjenstand. Dersom nemnden har truffet realitetsavgjørelse i saken, vil forliksrådsbehandling være unødvendig. Hver av partene kan eventuelt reise søksmål direkte for herreds- eller byrett. For nærmere redegjørelse om slik utenrettslig behandling av forbrukertvister vises til artikkel av konsulent Einar Mo inntatt i Jussens Venner 1994 s. 316 flg.

9.7 Enkelte lovtekniske spørsmål

På bakgrunn av den nære sammenheng med bestemmelsene om videresending i kabelnett i kringkastingsloven kap. 4, og vurderingen av forvaltningsansvaret i avsnitt 9.8 nedenfor, foreslår flertallet at hjemmelen til å gi forskrifter om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v. plasseres i kringkastingsloven kap. 4, jfr. utkast til ny § 4-7. Flertallet forutsetter imidlertid at spørsmålet blir undergitt fornyet vurdering dersom det blir foretatt lovendringer m.h.t. hvilke typer tjenester som kan formidles i kabelnett.

Flertallet foreslår videre at reglene om forbrukervern blir gitt i form av forskrift. Flertallet har i denne forbindelse lagt vekt på at de foreslåtte bestemmelser dels gjelder detaljspørsmål. Flertallet har videre lagt vekt på at det kan være behov for å endre regelverket, og at slike endringer kan gjennomføres vesentlig raskere når regelverket er gitt i forskrifts form enn ved formell lov.

9.8 Forvaltningsansvaret

Spørsmål om avtale mellom kabeloperatør og abonnent om videresending av kringkastingssendinger m.v. berører fagområdet til flere departementer. Abonnementskontrakten av 1988 er gitt av Samferdselsdepartementet. Dette har bl.a. sammenheng med dagjeldende bestemmelser om konsesjon for etablering av kabelnett. Flere sider av kabeloperatørens ytelse, f.eks. krav til kabelnett med hensyn til signalkvalitet m.v., vil fortsatt berøre Samferdselsdepartementets fagområde. Dette vil også kunne gjelde dersom fremtidig lovendringer fører til at nye typer tjenester kan overføres i kabelnett, dvs. slik at kabelnett også får en mer generell status som linjenett for signaloverføring.

Krav knyttet til innholdet i de signaler som overføres i kabelnettene, f.eks. til de kringkastingssendinger som videresendes i kabelnettene hører i dag under Kulturdepartementet. Utvalget har i avsnitt 8.4.7 foreslått at Kulturdepartementet fortsatt skal ha ansvaret for spørsmål knyttet til avgjørelsen av hvilke kringkastingssendinger som skal videresendes i grunntilbudet. Dette kan tilsi at Kulturdepartementet inntil videre også får ansvaret for forskriften om abonnementsavtalen.

Forskriften om abonnementsavtale gjelder på den annen side i stor utstrekning tradisjonelle problemstillinger knyttet til forbrukervern m.v. Slike sivilrettslige spørsmål hører i betydelig utstrekning under Justisdepartementet. Forbrukermyndighetene er underlagt Barne- og familiedepartementet. Forskriftsutkastet inneholder dels bestemmelser som kan tilsi at forbrukermyndighetene har forvaltningsansvaret.

På bakgrunn av sammenhengen med utkastet til forskrift om sammensetning av grunntilbud av kringkastingssendinger i kabelnett, og den foreliggende uklarhet om i hvilken utstrekning nye tjenester vil bli tillatt formidlet i kabelnett, foreslår flertallet at forvaltningsansvaret inntil videre skal ligge hos Kulturdepartementet. Ved senere endring i bestemmelsene om hvilke tjenester som kan overføres i kabelnett, må det under enhver omstendighet skje en fornyet vurdering av spørsmålet om forvaltningsansvaret m.v.

9.9 Dissens fra Børmer og Hansen vedrørende forslag til avtaleforskrift

9.9.1 Generelt

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen er i hovedsak enige flertallets kritikk av gjeldende forskrift om standard minstevilkår (standardkontrakten), og at denne bør endres. Disse medlemmer mener imidlertid at flertallets forslag ikke i særlig grad løser de aktuelle spørsmål, først og fremst fordi en forskrift av denne typen må ha med seg de telepolitiske perspektiver for å være tilstrekkelig fremtidsrettet.

Børmer og Hansen støtter derfor ikke utvalgsflertallets forslag til avtaleforskrift, selv om det inneholder flere gode elementer. De mener at det ikke foreligger et tilstrekkelig mediepolitisk eller kringkastingsrettslig grunnlag for den foreslåtte regulering. De kan heller ikke se at de utredninger som er foretatt gir et godt nok grunnlag for å fremme forslaget.

De mediepolitiske sider er dekket gjennom forslagene som foreligger til forskrift om fastsettelsen av programutvalget og betalingsspørsmål i den anledning. Abonnementsavtalene må innrettes etter disse reguleringer i nødvendig utstrekning.

Behovet for å regulere avtalebestemmelser om kabeltilknytning, rettigheter til kabelføring, kabelnettets forhold til tekniske forskrifter etc., bør etter Børmers og Hansens oppfatning først vurderes i en telepolitisk sammenheng. Tidligere reguleringer innen dette området har vært et spørsmål for tele- og forbrukermyndighetene. Forøvrig er Børmer og Hansen også uenige i flere av de enkeltbestemmelser som utvalgsflertallet foreslår.

Børmer og Hansen fremmer intet alternativt forslag til forskrift.

9.9.2 Grunnlaget for dissensen

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen fremhever at etterhvert som tjenestetilbudet i kabelnettene øker, både i volum og i mangfold, og i tillegg også kan omfatte teletjenester, blir det stadig viktigere å holde et klart skille mellom de vilkår som spesifikt gjelder tilknytningen til kabelnettet, og de vilkår som gjelder de ulike tjenester som tilbys via nettet. Dette perspektiv tilhører ikke en fjern fremtid. Visse tjenester er allerede frigitt (alarmtjenester). EU-kommisjonen forutsetter en omfattende frigivelse av teletjenester i løpet av de nærmeste år. Denne situasjon tilsier et klart skille mellom på den ene side de vilkår som skal gjelde for selve tilknytningen til nettet (infrastrukturen) og på den annen side de vilkår som skal gjelde for kjøp av de ulike tjenester (både kringkastings- og teletjenester) som formidles via kabelnettet.

På denne bakgrunn fremstår det etter disse medlemmers oppfatning ikke som fremtidsrettet å normere tilknytningsvilkårene slik at de kobles opp i vilkår for leveranser av fjernsynssendinger. Dette blir enda vanskeligere om disse vilkår igjen kobles til prinsipper om at abonnentene skal være tvunget til å betale for visse grunnpakkeprogram for å kunne opprettholde sin tilknytning. Tvert imot må vilkårene for tilknytning gjøres mest mulig nøytrale i forhold til abonnentenes ønsker om kjøp av tjenester. Videre vil tilknytningsvilkårene måtte avspeile de krav som myndighetene måtte sette til nettstrukturer, kabelføringer, teknisk utførelse etc. Slike krav vil bl.a. ta utgangspunkt i hensynene til standardisering og kompatibilitet innen telesektoren.

Det burde etter Børmers og Hansens oppfatning etableres et bedre hjemmelsgrunnlag enn kringkastingsloven for å understøtte behovet for et telepolitisk perspektiv ved den foreslåtte normering. Som det fremgår av kringkl. § 1-2, siste ledd, gjelder den ikke for tele- og datatjenester.

Kabelnettforskriften er idag erstattet av forskrift av 07.12.93 nr. 1116 om overføringsnett for kringkasting. Denne forskrift er gjort gjeldende for overføringsnett som omfatter flere enn fire frittstående bygninger eller flere enn ti mottakertilkoblinger, jfr. forskriftens § 1. Et tilsvarende virkeområde gjelder også for de tekniske forskrifter for kabelnett og for forskriften om autorisasjon for installatører av kabelnett (forskrift av 07.12.93 nr. 1117). Skal det først gis forskrifter om vilkårene for tilknytning, vil Børmer og Hansen mene det er nærliggende at slike forskrifter bør ha et identisk virkeområde. Dette har også en konkurransemessig side. Hvis virkeområdet for avtaleforskriften innsnevres til å gjelde kun større kabelnett, vil man få en konkurransevridning i favør av de små nettene. Man kan også få en tendens til oppsplitting av større nett til mindre enheter.

Børmer og Hansen reiser derfor tvil om flertallets forslag til avtaleforskrift med et virkeområde som har nedre grense på 25 tilknytninger, hører hjemme under kringkastingsloven. Slik allmennhetsbegrepet i kringkastingsdefinisjonen (lovens § 1-1) tradisjonelt er fortolket, vil videresending i et nett som omfatter f.eks. 26 mottakertilkoblinger ikke nødvendigvis være kringkasting i lovens forstand.

Utvalgsflertallet foreslår en endring av lovens § 4-1 om virkeområdet for kapittel 4 slik at det blir i samsvar med virkeområdet for den foreslåtte forskrift. Dersom videresending fortsatt skal anses som kringkasting, skaper imidlertid den foreslåtte endring av § 4-1 et avvik i forhold til legaldefinisjonen i § 1-1. For å unngå denne mistilpasning, måtte man etter disse medlemmers oppfatning eventuelt også omdefinere eller presisere kringkastingsbegrepet, hvilket igjen bør vurderes i et langt videre perspektiv enn det som ligger til grunn for denne utredning.

Hva angår kabeloperatørens fremføringsrett over abonnentens eiendom, mener Børmer og Hansen at eventuelle standardvilkår bør kunne innbefatte en rett for kabeloperatøren til å opprettholde slik kabelføring også etter et eventuelt opphør av abonnementsavtalen. Rett til tinglysing av en slik fremføringsrett bør også følge av vilkårene.

Hva angår retten til å overdra abonnementskontrakten, som flertallets forslag gir abonnenten ifølge § 13, 2.ledd, vil Børmer og Hansen bemerke at det er uheldig om den nye abonnent uten videre kan tre inn i de vilkår som den tidligere abonnent hadde. Kabeloperatøren kan ha behov for å holde den fratredende abonnent ansvarlig for sine forpliktelser inntil de er gjort opp. Dessuten vil han kunne ha en høyst berettiget interesse i å kunne stille slike vilkår overfor den tiltredende abonnent som ellers praktiseres på tiltredelsestidspunktet. Videre er det et klart behov for rent fysisk å få etablert et avtaledokument som den tiltredende abonnent setter sin forpliktende underskrift på.

Utvalgsmedlemmene Børmer og Hansen mener for øvrig at utvalget i for liten grad har rukket å utrede grunnlaget for og de ulike konsekvenser av de spørsmål som utvalgsflertallets forslag til avtaleforskrift reiser.